Instrumentos económicos en la regulación ambiental en México Dr. Andrés Flores Montalvo Instituto Nacional de Ecología DGIPEA

Transcripción

1 Instrumentos económicos en la regulación ambiental en México Dr. Andrés Flores Montalvo Instituto Nacional de Ecología DGIPEA 24 de Septiembre de 2012

2 Instrumentos económicos en la LGEEPA Artículo 21.-La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental Artículo 22.-Se consideran instrumentos económicos lo mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente. Instrumentos fiscales: estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental Instrumentos financieros: créditos, fianzas, seguros de responsabilidad civil, fondos y fideicomisos. Instrumentos de mercado: concesiones, autorizaciones, licencias y permisos

3 Ley General de Cambio Climático Artículo 82.- Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos relacionados con la mitigación y adaptación del cambio climático, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en la materia Artículo 84.-La Secretaría, con la participación de la Comisión, y el Consejo podrá establecer un sistema voluntario de comercio de emisiones con el objetivo de promover reducciones de emisiones que puedan llevarse a cabo con el menor costo posible, de forma medible, reportable y verificable. Artículo 86.- Los interesados en participar de manera voluntaria en el comercio de emisiones podrán llevar a cabo operaciones y transacciones que se vinculen con el comercio de emisiones de otros países o que puedan ser utilizadas en mercados de carbono internacionales en los términos previstos por las disposiciones jurídicas que resulten aplicables.

4 Realidad subsidios perversos A la energía -en particular los combustibles y la electricidad- Difícilmente se lograrían las metas de reducción de emisiones de GEI con ellos Decisión de removerlos gradualmente Acuerdo internacional G20

5 Mexico estableció voluntariamente una meta de reducción de emisiones de GEI para el corto, mediano y largo plazo Programa especial de Cambio Climático con una meta no condicionada de reducción de 50 MtCO2e 2020 Reducción de emisiones de GEI de 30% con respecto a una línea base, condicionada a contar con apoyo financiero y tecnológico apropiado de los países desarrollados como parte del acuerdo global 2050 Meta aspiracional de reducir 50% of de las emisiones totales de GEI con respecto a las del año 2000

6 Línea base y reducción de emisiones en México al 2030 y 2050 A través del uso de tecnologías actuales y cercanamente comerciales, México tiene el potencial de alcanzar su máximo en emisiones en 2015 y reducirlas en un 25% con respecto a 2005 en el año Esto es 54% menos que las emisiones que serían alcanzadas sin acciones Fuente: Low-Carbon Growth A Potential Path for Mexico. Centro Mario Molina. 2008

7 En 2006, México generó 709 MtCO2e. La generación y consumo de energía equivale al 60% del total de las emisiones Emisiones totales CO 2 e TgCO 2 e, Porcentaje, 2006 Emisiones de CO 2 e del Sector Energía 1 TgCO 2 e 100% = 709 TgCO 2 e Otros -0.6 Bosques y suelos Residuos Emisiones fugitivas 2.7 Producción de hidrocarburos -0.3 Construcción y manufactura Transmisión y uso final de la electricidad Agricultura 9 Procesos industriales Energía Transporte Emisiones de HFCs, PFCs y SF 6 no están incluidas. Fuente: INEGEI, INE

8 Curva de costos estimados de abatimiento para México US$/tCO 2 e LDV 1 paquete de gasolina 2 Ganadería vacuna anti-metano LDV 1 paquete de gasolina 4 LDV 1 paquete de gasolina 3 Labranza y manejo de residuos Electrodomésticos, residencial Electrónicos, residencial Manejo de nutrientes de tierras agrícolas Generación de electricidad con biogas Controles de iluminación, nuevos edificios comerciales LEDs Otras industrias 1ra Generación biocombustibles Reciclaje de residuos Hidro pequeño Cogeneración petróleo y gas Geotérmica Administración pastizales Reducción de deforestación 2da Generación biocombustibles Restauración de suelos orgánicos Abatimiento potencial (MtCO 2 e/año) carga pesada Fuente: CMM & McKinsey Project Catalyst, Low Carbon Growth: a Incremento eficiencia transporte público Red inteligente Prácticas agronomía Cambio de petróleo a gas en generación de electricidad Eólica on shore Nuclear PV Solar Reforestación bosque degradado Reforestación en tierras de pasturaje Manejo de bosques Eólica off shore CSP Solar Paquete de eficiencia, nuevos edificios residenciales HDV* paquete diesel oportunidades identificadas 40 % del potencial identificado con costos de abatimiento negativos o iguales a cero Promedio ponderado del costo de abatimiento igual a US$2/ tco 2 e Acciones identificadas en todos los sectores Muchas oportunidades de abatimiento se encuentran fragmentadas (e.g., eficiencia energética y mejora en procesos en la industria) Incremento transporte público eléctrico Secuestración petróleo y gas Tratamiento de aguas residuales 1 LDV: vehículos de carga ligera, HDV: vehículos de

9 Existe un potencial de reducción de mitigación de 261 MtCO2e al 2020 con respecto a la línea base Potencial técnico de mitigación MtCO 2 e por año Emisiones línea base Escenario de abatimiento 872 Sector Potencial en 2020 Forestal y agricultura Generación de energía Residencial, comercial e industria 1 Transporte Residuos Petróleo y Gas 1 Incluye el potencial de abatimiento de las palancas de eficiencia energética FUENTE: en el sector Potencial residencial, mitigación comercial de y gases las palancas de efecto de mitigación invernadero del en sector industrial México al 2020, Octubre 2010, INE-Semarnat, Total 261 9

10 Actualmente se cuenta con una cartera de proyectos con un potencial para cumplir con el 50% de esa meta (130 MtCO2e) Potencial técnico de mitigación MtCO 2 e por año Emisiones línea base Escenario de abatimiento curva de costos Escenario de cartera de mitigación Potencial de los proyectos de la cartera actual MtCO 2 e por año Sector 2020 Forestal y agricultura Petróleo y gas Residencial, comercial e industrial 1 Transporte Generación de energía Residuos Total 130 El PECC establece proyectos con un potencial de mitigación de 51Mt al 2012 y 40Mt al 2020 Se han identificado proyectos con un potencial incremental al PECC por 90Mt al FUENTE: Programa Especial de Cambio Climático [PECC] , Semarnat, análisis de equipo 10

11 Subsidios a los energéticos Los subsidios a combustibles, gas LP y electricidad, sumaron $289,562 millones en Subsidios a los energéticos MM$ 289,562 Oportunidades+, Seguro Popular + Programa 70 y Más MM$ 121,616 Oportunidades MM$ 80,830 Fuente: INE, Elaboración con datos SCHP, Cuenta Pública, Los recursos destinados para el programa Oportunidades, Seguro Popular y el Programa 70 y Más, suman juntos el 42% del subsidio energético. El monto total de los subsidios a la energía, 289,562 $MM en 2011, contrasta con el monto de gasto público para alivio de la pobreza a través del programa Oportunidades, de 80, $MM.

12 Subsidio a la gasolina: la eliminación gradual de subsidios ineficientes Un subsidio regresivo 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 20% de los hogares, los de menores ingresos, recibe 3% del subsidio. 1.20% 2.40% 3.00% 4.50% 20% de los hogares, los de mayores ingresos, recibe 52% del subsidio 5.70% 7.40% 10.60% 12.80% 19.40% 32.90% I II III IV V VI VII VIII IX X Un subsidio ineficiente Retrasa la adopción de tecnologías Genera externalidades negativas (contaminación global y local) Tiene un alto costo de oportunidad (programas sociales) Genera presiones en la salud de las finanzas públicas Reducción gradual del subsidio En el período 2007 a 2011, entre 67 y 145 millones de toneladas de CO2eq* se evitaron debido a los deslizamientos mensuales de precios. (Estas cifras representan dos escenarios, uno de elasticidad de la demanda baja, y otro de alta.) *Fuente: DGIPEA, Instituto Nacional de Ecología

13 Algunos datos importantes sobre la Biodiversidad en México En el de los 282 de los principales acuíferos estaban sobreexplotados. (INE, 2009). El Índice Global Environment Facility fue de 68.7* en el Se estima que los bosques representan 33% de la superficie del país.* Alrededor del 11% del territorio se preserva mediante Áreas Naturales Protegidas.* La Biodiversidad necesita de instrumentos de política para preservarla. *(Banco Mundial, 2008)

14 Fuente: CATHALAC / USAID, 2008

15 Categorías de políticas para proteger la biodiversidad (Van, 2005) Instrumentos económicos Basados en el supuesto de que los agentes son racionales, hacen cálculos costo-beneficio y responden a incentivos. Instrumentos legales o coercitivos Imponen costos a los agentes económicos que son ineludibles. También son llamados instrumentos de comando y control.

16 Categorías de políticas para proteger la biodiversidad (Van, 2005) Instrumentos de información Asumen que los individuos a través de procesos cognitivos no perfectamente racionales o que tienen racionalidad limitada. Instrumentos voluntarios Eliminan el carácter coercitivo de las herramientas de comando y control, planteando esquemas de cooperación. La participación en un esquema voluntario radica en la obtención de beneficios mutuos.

17 Instrumentos económicos La política pública relacionada con la biodiversidad debe atender las fallas de mercado (Engel, Pagiola, Wunder, 2008). Los instrumentos económicos se caracterizan por ser costoeficientes ya que: Dan libertad a los individuos de responder a los incentivos de manera que les resulte en el menor costo. Así, en el agregado resultan menos costosos que otros instrumentos. Permiten llegar al nivel óptimo de preservación de la biodiversidad. Alinean los costos/beneficios privados a los costos/beneficios sociales.

18 Instrumentos económicos Ejemplos: Incentivos fiscales Creación de Mercados (madera certificada FSC) Pago por Servicios Ambientales (PSA) en México

19 Instrumentos económicos Pago por Servicios Ambientales (PSA) en México Consiste en dar apoyos como un incentivo económico a los dueños de terrenos forestales donde se generan servicios ambientales, para evitar que hagan un cambio de uso de suelo. El pago busca compensar tanto el costo de oportunidad derivado de realizar actividades que dañan los ecosistemas, como los gastos en los que incurren al hacer prácticas de buen manejo del territorio. Existen tres esquemas de PSA dentro del Programa ProÁrbol de CONAFOR: 1. PSA Hidrológicos 2. PSA por Conservación de la Biodiversidad 3. Mecanismos locales de PSA a través de fondos concurrentes

20 Instrumentos económicos Durante los primeros 7 años de implementación, el programa federal de PSA logró disminuir la tasa anual de deforestación de 1.6% a 0.6%. Asimismo, redujo las emisiones en 3.2 millones de toneladas de CO2 equivalente.

21 Instrumentos legales Se basan en la definición o mandato de cierta acción y en el control de su ejecución Generalmente están asociados a sanciones en caso de incumplimiento Estos instrumentos imponen costos sobre todos los agentes de manera similar, así resultan más costosos que los instrumentos económicos

22 Instrumentos legales Ejemplos de su uso en México: Ordenamiento ecológico (general del territorio, regionales, locales y marinos) Decreto de Áreas Naturales Protegidas Normas ambientales Control de la contaminación atmosférica Control de residuos peligrosos Control de la contaminación del agua Conservación de los recursos naturales Ordenamiento ecológico e impacto ambiental

23 Instrumentos de información Estos instrumentos ayudan a reducir las asimetrías de información. Cuando la información es completa, las decisiones de los agentes incluyen todos los costos y beneficios relevantes. La información estratégica de calidad es un elemento fundamental para el desarrollo de políticas y para la toma de decisiones. (BID, 2003) Por lo tanto, es necesario crear sistemas de registro de información confiable, accesibles y actualizada.

24 Instrumentos de información Ejemplos: Sistema Nacional de Información de Calidad del Aire del INE Portal de Retos Ambientales por Distrito Electoral (RADE) del INE. Muestra indicadores de agua, aire, biodiversidad y bosques para cada distrito del país, así como información de los diputados y sus iniciativas ambientales. Certificación de Biocombustibles (en proceso) El INE trabaja actualmente en el diseño de un esquema de certificación de biocombustibles.

25 Instrumentos Voluntarios Los acuerdos voluntarios son esquemas de cooperación entre el gobierno y los agentes privados. Una empresa decidirá participar si los beneficios generados a través de la cooperación son mayores o iguales a los que obtendría si no participara. Ejemplo de uso en México: Certificados del Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA ) de PROFEPA Es un esquema voluntario para mejorar el desempeño ambiental de las empresas privadas en México

26 Instrumentos Voluntarios Ejemplo: Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA ) El certificado de Industria Limpia avala que los procesos de la organización cumplan los lineamientos establecidos: NOMS Regulaciones internacionales y/o Buenas prácticas de operación e ingeniería en beneficio del ambiente. Actualmente 2,487 instalaciones empresariales con certificado vigente (PROFEPA).

27 Instrumentos voluntarios Beneficios ambientales del PNAA (cifras anuales): Ahorro de agua= 196 millones de m3 (equivale a abastecimiento del estado de Durango durante un año) Ahorro de electricidad= 6 mil millones de kwh (equivale al abastecimiento del estado de Baja California durante 4 años ) Disminución de emisiones= 19 MtCO2 (equivalente a las emisiones generadas en el Estado de México por 4 millones de vehículos) No generación de residuos= 6 millones de ton. (equivale a lo que genera Michoacán durante 4 años) Fuente: PROFEPA.

28 Adaptación La adaptación al cambio climático se define como los ajustes en sistemas humanos o naturales como respuesta a estímulos climáticos o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos benéficos (INE documento preliminar, 2012). La adaptación es un proceso y no un estado final. Por lo tanto, se requiere el seguimiento y la revisión de las políticas, planes y acciones, teniendo un carácter multidimensional e intersectorial. (INE documento preliminar, 2012).

29 Ejemplos de medidas de adaptación para la conservación de capital natural Mantener y desarrollar áreas naturales protegidas. Continuar con el uso de PSA para detener la deforestación. Mantener la cobertura forestal a fin de reducir los impactos de los desastres naturales. Ampliar la disponibilidad de seguros agropecuarios ante sequías y heladas.

30 Adaptación Qué se está haciendo en México? Creación de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático en Creación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático en Programa Especial de Cambio Climático (PECC) Visión, elementos, y criterios para el proceso de construcción de la estrategia nacional de adaptación de México al Mediano Plazo (en proceso)

31 Muchas gracias Dr. Andrés Flores Montalvo Director General de Investigación en Política y Economía Ambiental Instituto Nacional de Ecología aflores@ine.gob.mx