ECUADOR: CRISIS Y PROTECCIÓN SOCIAL

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1 Estudios e informes del SIISE N o 1 ECUADOR: CRISIS Y PROTECCIÓN SOCIAL Rob Vos con la colaboración de Mauricio León, Juan Ponce, Pilar Troya, Margarita Velasco y Wladymir Brborich República del Ecuador - Frente Social SISTEMA INTEGRADO DE INDICADORES SOCIALES DEL ECUADOR Quito - Ecuador 2000

2 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 2 El Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) es una innovadora herramienta desarrollada por el Frente Social de la Gobierno del Ecuador con la colaboración del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) y el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. Su intención es proveer información permanente para el estudio detallado de las condiciones de vida de la población ecuatoriana. Para ello reúne las estadísticas sociales disponibles en el país, unifica sus criterios metodológicos, las elabora de una manera útil para el diseño de las políticas sociales, y las integra en una base de datos computarizada de amplia difusión a instituciones y profesionales. Además de circular de manera amplia los indicadores sociales que elabora, el SIISE: prepara análisis socioeconómicos e interpretaciones de la realidad de la población ecuatoriana como una contribución al debate sobre la reforma del sector social; promueve la formación de recursos profesionales capaces de aprovechar la información estadística en la investigación y en la formulación y evaluación de la acción social; y trabaja para establecer mecanismos de comunicación entre tecnócratas, profesionales e investigadores sociales. Los Estudios e informes del SIISE se proponen difundir los resultados de las investigaciones que realiza el SIISE para el sector social del país, directamente o en colaboración con otras instituciones. Su propósito es aportar al debate en torno a los principales problemas sociales del país y a las políticas que se requieren para enfrentarlos; buscan, también, dar a conocer y fomentar el uso de la información que compila el SIISE. Se trata, en ciertos casos, de resultados de trabajos en marcha y cuyo formato editorial puede variar. Los estudios son encomendados a investigadores que trabajan con la debida autonomía intelectual; por ello, las interpretaciones y conclusiones son exclusivamente de los autores encargados de prepararlos y no deben ser atribuidos al SIISE, al Gobierno del Ecuador, al BID o a cualquier otra entidad auspiciante. Los autores Rob Vos es Vicerector y Profesor de Finanzas y Desarrollo del Institute of Social Studies de los Países Bajos y consultor del Banco Mundial. Los demás autores son investigadores del SIISE. Este documento fue preparado para el Banco Mundial y la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano (SEDEH) del Gobierno del Ecuador. Los comentarios son bienvenidos. Favor dirigirse a: Rob Vos, Institute of Social Studies, P.O. Box 29776, 2502 LT The Hague, The Netherlands, c.e.: o a Mauricio León, SIISE, Benalcázar 679 y Chile, Quito, Ecuador, c.e.:

3 Ecuador Crisis y protección social Rob Vos con la colaboración de Mauricio León, Juan Ponce, Pilar Troya, Margarita Velasco y Wladymir Brborich Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) Ediciones Abya-Yala Quito, Ecuador

4 Ecuador: Crisis y protección social Estudios e informes del SIISE, No. 1 Rob Vos con la colaboración de Mauricio León, Juan Ponce, Pilar Troya, Margarita Velasco y Wladymir Brborich (c) 2000 SIISE y Ediciones Abya-Yala Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Benalcázar 679 y Chile Teléfono: (593-2) / Fax: (593-2) c.e.: Internet: Quito, Ecuador Ediciones Abya-Yala 12 de octubre y Wilson Casilla Teléfono: (593-2) / Fax: (593-2) c.e.: Quito, Ecuador Los análisis, opiniones y uso de la información en el presente documento no reflejan necesariamente la posición de los editores. Los Estudios e informes del SIISE son auspiciados por el Proyecto Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador Segunda fase que el Gobierno del Ecuador lleva adelante con el apoyo financiero no reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo - BID (Convenio ATN/JF-6366-EC). Edición: Francisco Carrión E. Diseño de la portada y diagramación: GRAPHUS Impresión: Docutech-UPS ISBN:

5 Índice Lista de cuadros y gráficos Siglas Resumen ejecutivo 1. Crisis y pobreza, Mecanismos de transmisión de los efectos de la crisis 1.2 Tipología de la pobreza y los grupos vulnerables 1.3 Crisis económica y sistemas de protección social 2. La focalización de los programas sociales 2.1 Los mecanismos de focalización 2.2 Los criterios de la focalización actual 2.3 La eficiencia de la focalización actual 2.4 Recomendaciones para mejorar la focalización 3. Los programas de protección social: una evaluación 3.1 Los principales programas de protección social Cuidado infantil y nutrición Educación Salud Infraestructura social Transferencias monetarias 3.2 Evaluación de los programas sociales actuales 4. Hacia el fortalecimiento de la protección social 4.1 La respuesta del gobierno a la crisis 4.2 Hacia un sistema de protección social Estabilidad económica y presupuesto social Ingreso mínimo para la población vulnerable Prevención de la pérdida de capital humano Reformas a los sistemas de servicios sociales y a la seguridad social 4.3 Opciones de corto plazo: un plan social de emergencia Nutrición y cuidado infantil Educación Atención de salud Inversión en infraestructura social Asegurar un ingreso mínimo a población vulnerable Apoyo a los pueblos indígenas y negros 4.4 Requisitos institucionales 4.5 Financiamiento de las prioridades sociales Bibliografía Anexos 1. Cuadros estadísticos 2. Perfiles de programas de protección social

6 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 6 Lista de cuadros 1. La pobreza en el Ecuador, (método del ingreso) 2. Tipología de los grupos vulnerables ante la crisis económica 3. Los mecanismos de focalización de los programas sociales, Relación entre la cobertura de los programas sociales y la incidencia de la pobreza (coeficiente de correlación de Spearman) 5. Tipología de los cantones según incidencia de la pobreza y cobertura de una selección de programas sociales, Cobertura de los programas de protección social, FISE: Proyectos según la distribución de los beneficiarios por quintiles de pobreza, a. Cobertura del Bono solidario por regiones y áreas de residencia, b. Eficiencia de la focalización del Bono solidario : sub-coberturay filtración, c. Eficiencia de la focalización del Bono solidario : errores de inclusión y exclusión, Presupuesto para programas sociales, Propuesta para un plan social de emergencia 11. Costo y financiamiento de un plan social de emergencia 12. Gasto en educación de los hogares con niños/as de 6 a 15 años según quintiles de ingreso A.1 Cobertura de los programas sociales por cantones A.2 Presupuesto nacional para los programas sociales, 1999 y 2000 A.3 Matriz de opciones para el fortalecimiento del sistema de protección social Lista de gráficos 1. Impacto de la beca escolar propuesta sobre la brecha de pobreza de los beneficiarios del primer quintil

7 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 7 Siglas BANRED Red bancaria nacional BCE Banco Central del Ecuador BCG bacilo Calmette-Guerin (vacuna antituberculosa) BID Banco Interamericano de Desarrollo BNF Banco Nacional de Fomento CAS ficha de caracterización socioeconómica CEPAL Comisión Económica para América Latina y El Caribe CEPLAES Centro de Planificación y Estudios Sociales CONAM Consejo Nacional de Modernización del Estado CODENPE Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador) COPEFEN Programa de Contingencia por el Fenómeno de El Niño CEM centros educativos matrices (EB/PRODEC, Ministerio de Educación y Cultura) COMPLADEIN (antiguo) Consejo Nacional de Planificación de los Pueblos Indígenas y Negros (actualmente CODENPE) CORPECUADOR Corporación Ecuador DPT vacuna contra la difteria, tétanos y tosferina EB/PRODEC Educación Básica/Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad (MEC - Banco Mundial) EUED Encuesta urbana de empleo, subempleo y desempleo (INEC) ECV Encuesta de condiciones de vida (INEC y Banco Mundial) FASBASE Proyecto de Fortalecimiento y Ampliación de los Servicios Básicos de Salud en el Ecuador (MSP BID) FISE Fondo de Inversión Social de Emergencia (Presidencia de la República) IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos INNFA Instituto Nacional del Niño y la Familia IPC índice de precios al consumiros (INEC) MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MATIS matriz de identificación social MBS Ministerio de Bienestar Social MEC Ministerio de Educación y Cultura MODERSA Proyecto de Modernización de los Servicios de Salud (MSP Banco Mundial) MSP Ministerio de Salud Pública MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda MOP Ministerio de Obras Públicas ONG organización no gubernamental ODEPLAN Oficina de Planificación de la Presidencia de la República OIT Organización Internacional del Trabajo ORI Operación Rescate Infantil (MBS) PACMI Programa de Alimentación Complementaria Materno-Infantil (MSP) PAN Programa Nacional de Alimentación y Nutrición (MSP) PAMI Programa de Asistencia Alimentaria Materno- infantil (MSP) PDI Programa de Desarrollo Infantil (INNFA) PIB producto interno bruto PMA Programa Mundial de Alimentos (Naciones Unidas) PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNT Programa Niño trabajador (INNFA) PPA paridad de poder adquisitivo PRODEPINE Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros (CODENPE) PROMECEB Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (MEC - BID) PRONADER Programa Nacional de Desarrollo Rural (MBS) PRONEPE Programa Nacional de Educación Preescolar Alternativa (MEC) PUCE Pontificia Universidad Católica del Ecuador SEDEH Secretaría de Estado de desarrollo Humano SEDES (antingua) Secretaría de Estado de Desarrollo Social SIISE Sistema Integrado de indicadores sociales del Ecuador (Gobierno del Ecuador BID) SINEC Sistema Nacional de Estadísticas Educativas (MEC)

8 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 8 SINIÑEZ SINMLA SISBEN SISVAN SNEM STFS UNESCO UNICEF US$ Sistema de Indicadores Sociales sobre los Niños, Niñas y Adolescentes (INNFA) Sistema Nacional de Medición de Logros Académicos (MEC) Sistema de identificación de beneficiarios de los programas sociales (Colombia) Sistema de vigilancia alimentaria nutricional (MSP) Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (MSP) (antigua) Secretaría Técnica del Frente Social Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia dólares de los Estados Unidos de América

9 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 9 Resumen ejecutivo Crisis y protección social 1. El Ecuador se enfrenta a una crisis macroeconómica sin precedentes en cuanto a su complejidad y fuerza, cuyas causas inmediatas incluyen el desastre natural de El Niño de , la baja del precio mundial del petróleo y el débil manejo fiscal y monetario de la década. Se prevé que el PIB de 1999 disminuya en un 7,3% respecto a aquel del año anterior. Como resultado, la tasa de desempleo abierto en las ciudades prácticamente se duplicó, al pasar del 9,2% en junio de 1998 al 16,9% en junio de Asimismo, en 1999, el índice de precios a consumidor aumentó en más del 60% anual. 2. La crisis afecta a toda la población ecuatoriana, pero tiene mayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; por ejemplo, la tasa de desempleo del quinto más pobre de los ecuatorianos es más del doble que aquella de toda la población. Pero, además, la crisis ha generado un grupo de nuevos pobres: aquellos que han perdido su empleo regular en el sector formal o que han sufrido una fuerte caída de sus ingresos reales. Durante 1999, las restricciones fiscales han puesto en riesgo la operación de los servicios públicos afectando sobre todo a la población de escasos recursos que depende mayoritariamente de ellos. 3. Desde el inicio de la crisis en 1998 hasta abril de 1999, el número de pobres ha crecido en personas, lo que representa el 5% de la población nacional. Usando el método de ingresos para estimar la pobreza y una línea de pobreza de 2 dólares por persona por día, se estima que la incidencia de pobreza habría crecido del 38% en 1998 al 43% en 1999 (abril). Si bien la pobreza ha aumentado en todo el país, el impacto de la crisis ha sido mayor en las áreas urbanas donde la incidencia de la pobreza aumentó del 24% al 31% en dicho período. 4. El país enfrenta las consecuencias de la combinación de un desastre natural, la doble crisis de la divisa y la banca y la paralización de la producción en muchos sectores económicos, así como la suspensión de los servicios públicos en educación y salud y el aumento de la conflictividad con los sindicatos de estos sectores. Los programas de protección social existentes en el país tienen una limitada capacidad de respuesta para enfrentar los costos de la crisis, que probablemente no solo afectarán las condiciones de vida de la población en la actualidad, sino que también tendrán importantes consecuencias para el desarrollo humano a largo plazo. Es, por lo tanto, urgente revisar los programas de protección social con los que cuenta el país y analizar las medidas para fortalecerlos con un objetivo doble: dar respuesta a los efectos inmediatos de la crisis económica actual sobre las condiciones de vida de la población y avanzar hacia la constitución de verdadero sistema de protección social que apoye el logro de las metas sociales de mediano plazo. 5. El objetivo primordial de un sistema de protección social es la promoción de la equidad en las sociedades en las cuales el sistema de mercado tiende a generar desigualdades no deseadas o deja a grupos importantes de la población en situaciones de marginación social o extrema pobreza. El riesgo de marginación existe en todas las sociedades y, por lo tanto, los sistemas de protección social tienen una función permanente. Los riesgos de profundización de las desigualdades o de marginación aumentan en situaciones de crisis o choques económicos o de desastres naturales. La calidad de la protección social se pone a prueba particularmente en dichas situaciones: pueden los programas sociales ser ampliados oportunamente en términos de beneficios y cobertura o ser adecuados para responder a la crisis y atenuar los costos sociales? En particular, un sistema de protección social debe asegurar que los nuevos pobres no pierdan su capital humano ni físico esto es, conserven su salud y capacidades para procurarse empleo digno y productivo, y así evitar que la pobreza temporal se convierta en pobreza permanente; al mismo tiempo, debería ayudar a los pobres indigentes a mantener un nivel mínimo de consumo y garantizar su acceso a programas y políticas que conduzcan a un cambio de sus condiciones de vida a largo plazo. 6. Si bien el Ecuador tiene varios programas orientados a los pobres, éstos no constituyen en sí mismos una estrategia de protección social. Se trata de programas que, en su mayoría, están dirigidos a los grupos de pobres e indigentes, pero no están diseñados para responder a crisis o situaciones inusuales con la agilidad y flexibilidad necesaria para entregar sus beneficios a aquellos afectados.

10 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social Este informe realiza una apreciación de los programas sociales existentes en el país. A partir de este análisis, se proponen un conjunto de opciones de corto y mediano plazo para fortalecer mecanismos dirigidos a atenuar los efectos sociales de la crisis económica actual y a encaminar al país hacia la consolidación de un sistema de protección social, factible pero ágil, para el mediano plazo. Cabe resaltar que lo que se propone para el fortalecimiento de las acciones de protección social constituye un importante componente de la política social y de la estrategia de combate a la pobreza. Este ámbito de intervención abarca otros componentes incluyendo la entrega de los servicios sociales universales educación, salud, etc. y en el caso del Ecuador las reformas institucionales requeridas para mejorar la eficiencia y equidad de esos servicios. Mecanismos de focalización 8. La eficacia de los programas sociales puede ser aumentada mediante el uso de mecanismos para dirigir las acciones a los determinados grupos de la población, esto es, los llamados mecanismos de focalización. La decisión sobre el mecanismo de más apropiado depende, en gran medida, del tipo y de la escala de los beneficios involucrados. 9. Los programas de protección social en el Ecuador han utilizado principalmente mecanismos de focalización por tipo de beneficiario que combinan, con frecuencia, criterios de ubicación geográfica y características de los beneficiarios. En la práctica, cada programa determina la forma de focalización sin una aparente coordinación con los demás. Existen, además, diferencias entre ellos en cuanto a la información de base que utilizan los llamados mapas de pobreza para determinar la focalización geográfica. 10. Si se analiza la concordancia de la focalización de los programas sociales existentes con la distribución de la pobreza en el país las áreas geográficas más pobres la conclusión general es que la eficiencia de la focalización es muy baja. Sin embargo, la falta de información impide realizar un análisis más a fondo sobre la eficiencia de la focalización. Primero, la mayoría de los indicadores sociales de años recientes por ejemplo, aquellos derivados de las Encuestas de condiciones de vida no pueden ser desglosados por parroquias. Segundo, si bien los mapas de pobreza existentes (STFS 1996; ODEPLAN 1999) se refieren al ámbito parroquial, se basan en métodos estadísticos para estimar la pobreza sujetos a importantes márgenes de error. Tercero, los programas sociales con excepción del FISE no disponen de estudios y estimaciones sobre su población objetivo y menos aún de evaluaciones de impacto. 11. Aunque la información social ha mejorado sustancialmente en años recientes como lo evidencia la puesta en marcha de las Encuestas de condiciones de vida y el establecimiento del SIISE, no será fácil superar las deficiencias existentes en el corto plazo. Sin embargo, se pueden sugerir las siguientes acciones para facilitar la coordinación del proceso de focalización de los distintos programas: Establecer un marco general para la focalización de los programas sociales con criterios uniformes que parta y de continuidad al trabajo reciente de la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano. Uniformar las bases de datos de indicadores sociales, incluyendo aplicaciones específicas como los mapas de pobreza. Solo así los programas tendrán como referente a un universo definido con criterios uniformes y compartidos. En el corto plazo, las estimaciones de la incidencia de la pobreza en las parroquias y cantones del país recogidas en los mencionados mapas de pobreza son ineludibles para decidir la focalización de la acción social. Sin embargo, es preciso y posible complementarlos con información sobre (i) condiciones de vida provenientes de los registros estadísticos continuos y (ii) la oferta de programas y servicios sociales en los cantones y parroquias. La implementación de una ficha de caracterización socioeconómica (CAS), siguiendo la experiencia de Chile o Colombia, puede generar una fuente de información importante para determinar la elegibilidad de hogares y personas para un conjunto importante de programas de protección social, así como para realizar un seguimiento de las condiciones de vida de la población. No se trata de mecanismo de focalización en sí mismo, sino una fuente de información potencialmente útil para mejorar la eficiencia de la focalización. Fortalecer el sistema de encuestas de hogares. Para actualizar el universo de los programas sociales es crucial que: (i) se lleve adelante oportunamente el Censo de población previsto para el año 2001; y

11 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 11 (ii) se institucionalice un sistema periódico e integrado de encuestas de hogares que asegure información oportuna para la formulación y evaluación de los programas sociales. Evaluación de los programas sociales existentes 12. Es difícil caracterizar al conjunto de programas sociales en el Ecuador como un sistema de protección social propiamente dicho. Aunque los programas proveen servicios sociales y otros beneficios a grupos vulnerables, no obedecen a una visión de conjunto y no permiten determinar el grado de protección que se ofrece a los diferentes grupos de la población vulnerable. 13. Los programas de protección social existentes en el Ecuador pueden agruparse en cinco grupos según sus acciones y población meta: (1) programas de cuidado y nutrición infantil, (2) educación, (3) salud, (4) infraestructura social y (5) transferencias monetarias. Conspicuamente, el país no cuenta con un programa específico de empleo. 14. La mayoría de los programas se caracterizan por no cubrir adecuadamente a la población a la que se dirigen: los sectores de escasos recursos. Sólo los programas Colación escolar, FISE y Bono solidario llegan a una buena parte de la población vulnerable, incluso con una aparente sobrecobertura sustancial en el caso del último. Los demás programas tienen coberturas por debajo del 20% de la población meta, como en el caso de los programas de reforma educativa, y menos del 10%, en el caso de los programas de nutrición y cuidado infantil. El programa de inmunizaciones, si bien varía de año en año, no asegura aún la cobertura universal de los niños/as menores de 1 año. 15. La entrega de los beneficios de los programas no tiene un sesgo claro hacia los cantones con mayor concentración de población pobre en el país, ni siquiera en los casos en los cuales se ha partido de un criterio de focalización primordialmente geográfico. No obstante, los programas tienden a atender de manera preponderante a la población pobre en los casos en que utilizan otros criterios de focalización como características sociodemográficas y autofocalización. El problema fundamental esta en la subcobertura y la deficiente focalización hacia la población más pobre. 16. Cada programa ha sido desarrollado a partir de una lógica propia en respuesta a demandas o necesidades específicas. Es más, incluso en áreas de intervención como la atención a los niños, no existe una visión sectorial uniforme. Es, por consiguiente, difícil evaluar los resultados del conjunto de programas en cuanto a reducir o mitigar la pobreza. En todo caso, la limitada cobertura y/o los bajos valores de los beneficios por persona llevan a sospechar que su impacto es reducido. 17. Los programas sociales existentes no han sido diseñados para responder a la crisis actual y no tienen mecanismos automáticos para incorporar a personas u hogares afectados por la crisis. No obstante, varios programas tienen una capacidad de respuesta potencial siempre y cuando se logre una focalización eficiente y existan recursos presupuestarios disponibles : las transferencias monetarias, algunos de los programas de nutrición ( Colación escolar, Nuestros niños ), y los programas de salud que pueden aumentar su cobertura y nivel de beneficios. 18. Un vacío particular se refiere a la generación de empleo y a la capacidad de respuesta a la cesantía laboral. El país carece de programas de empleo y de un sistema de seguridad social adecuado para enfrentar el aumento del desempleo y la pérdida de ingreso que éste ocasiona. De igual manera, los programas actuales dejan casi totalmente desprotegidos a la mayor parte de los ancianos/as del país. 19. Aunque hay mucho que hacer para mejorar la eficiencia de los programas existentes, la baja cobertura de los programas sociales se debe, en parte, a la falta recursos. El gasto social total esto es, el presupuesto nacional codificado de 1999, más los recursos del Fondo de Solidaridad y otros fondos para programas sociales específicos corresponde al 6,2% del PIB. La participación de los programas de protección social (excluyendo a la seguridad social) en el presupuesto social de 1999 fue del 29%; en el año 2000 esa proporción aumentaría al 39%. Sin embargo, el gasto presupuestado en 1999 para los programas de protección social apenas equivale al 1,7% del PIB y al 5,8% del gasto público. El costo del Bono solidario absorbió dos tercios de todos los recursos disponibles para los programas de protección social.

12 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 12 Opciones para fortalecer el sistema de protección social 20. El desafío que enfrenta el Ecuador es lograr la estabilización económica y la reestructuración del sistema financiero sin mayores costos sociales y, especialmente, sin una profundización de las tendencias al deterioro de su desarrollo humano reciente. Para ello es urgente que el país ponga en marcha medidas de protección social que respondan a los ámbitos de mayor riesgo social como consecuencia de la crisis económica. 21. Un sistema de protección social más eficaz en el Ecuador debe cumplir dos objetivos: primero, asegurar mínimas condiciones de vida a la población pobre y vulnerable como complemento a los servicios sociales universales (salud y educación) y otros elementos de una política de desarrollo humano; y, segundo, asegurar una capacidad de respuesta a los efectos negativos de las situaciones coyunturales, como la actual crisis económica o el desastre natural de hace dos años. El informe propone cuatro componentes de política para avanzar hacia estos objetivos de manera realista dada la situación actual del país. La estabilización macroeconómica y la recuperación del crecimiento económico son, obviamente, elementos cruciales en cualquier estrategia de protección social. Asegurar que la población vulnerable mantenga una mínima capacidad de consumo en períodos de crisis. Una alternativa para lograrlo es la transferencia de ingresos o subsidios monetarios a los grupos de mayor riesgo (tal como el Bono solidario ). Otra estrategia con fines similares son los programas de empleo de emergencia. Finalmente, es preciso incluir como parte del sistema de protección social una política del salario mínimo y ajustes de las pensiones de los jubilados. Prevenir pérdidas irreversibles al desarrollo humano. El deterioro de las capacidades de la población vulnerable físicas e intelectuales, durante las crisis o como consecuencia de la pobreza crónica, pueden causar pérdidas irreversibles a la sociedad en términos de su objetivo de desarrollo humano. Para evitar este tipo de costo social, los sistemas de protección social deben incluir las siguientes acciones dirigidas a grupos de población especialmente vulnerables: Asistencia nutricional y cuidado infantil. Los grupos prioritarios para este tipo de protección son los niños/as menores de 5 años, la población en edad escolar (6 a 15 años) y las mujeres embarazadas. Atención de salud. La población pobre tiene serios problemas de acceso a los servicios de salud, públicos y privados. Esto es particularmente grave en el caso de los niños/as menores de 5 años, las mujeres emabarazadas y los ancianos. Asegurar la permanencia escolar. Para evitar el aumento de la inasistencia y deserción escolar, es necesario desplegar mecanismos que incentiven a los hogares a mantener a sus hijos en el sistema escolar. Infraestructura social. El acceso a servicios sociales básicos aún es muy limitado para la población pobre. El gasto social mediante los canales tradicionales (Ministerios de Educación, Salud, y otros) se distribuye en forma desigual. Los programas de reforma del sistema educativo (como por ejemplo, el EB/PRODEC y Redes amigas ) y sanitario (el MODERSA) tratan, en parte, de atacar dichos problemas. Sin embargo, el proceso es lento y de limitada cobertura, lo que justificaría, a su vez, mantener temporalmente los programas específicos de infraestructura social dirigidos a los grupos más pobres, como el FISE. Apoyo a grupos marginados. El acceso de las poblaciones indígenas y negras a los servicios sociales, además de verse afectados por la pobreza, se limita también por diferencias culturales y, en ciertos casos, prácticas institucionales de discriminación. El diálogo mantenido durante el último año entre las organizaciones indígenas y el gobierno planteó la creación de fondos especiales destinados a atender las necesidades de estos grupos. Reformas a los sistemas de servicios sociales y a la seguridad social. La pertinencia de los programas sociales descritos anterioremente se deriva de las ineficiencias y desigualdades que caracterizan a los sistemas de entrega de servicios sociales permanentes y, en principio, universales, como el sistema educativo, los servicios de salud y la seguridad social. Se requieren profundas reformas a dichos sistemas para mejorar su eficiencia y accesibilidad. Si bien algunos programas

13 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 13 (EB/PRODEC, Redes amigas, MODERSA) han iniciado ciertas reformas, ha sido un proceso lento y de limitada cobertura; es, por lo tanto, urgente desplegar esfuerzos para agilitarlo y masificarlo. En el campo de la seguridad social, caracterizada por una cobertura muy baja y un desfinanciamiento enorme, el proceso de reforma ha sido aún más difícil. Las perspectivas para que el país instituya un sistema de protección social en el mediano plazo dependerán, en gran medida, del progreso en el cumplimiento de los objetivos de las reformas en todos los sectores. 22. El camino hacia un sistema de protección social en el país puede dividirse en dos etapas: Primero, de manera inmediata, un plan social de emergencia consistente en programas en marcha o nuevas acciones que respondan a la crisis actual y den mayor protección a la población vulnerable. Esta fase urgente debe, también, contemplar la consolidación de los programas sociales existentes que han demostrado eficacia. Segundo, en el mediano plazo, el mejoramiento de sistema de protección social de manera que se aumente la capacidad de (i) responder a crisis futuras y (ii) contribuir a la reducción de la pobreza crónica. 23. La estrategia de corto plazo del gobierno para contrarrestar los costos sociales de la crisis esto es un plan social de emergencia debería considerar al menos tres componentes: (i) protección a los servicios básicos dirigidos a la población vulnerable (nutrición y cuidado infantil, educación, salud y provisión de infraestructura social); (ii) asegurar un ingreso a los grupos vulnerables para evitar que su capacidad de consumo caiga por debajo de niveles críticos (transferencias monetarias, política salarial y compensación del alza costo de vida); y (iii) creación de nuevos programas o fortalecimiento de aquellos existentes con el fin de prevenir que la crisis cause daños irreversibles a la población vulnerable en el mediano plazo (por ejemplo, programas de empleo). 24. Asegurar un ingreso mínimo de la población vulnerable. El Bono solidario requiere ser mejorado con el fin de proveer niveles más altos de apoyo económico a un número mayor de personas en situación de extrema pobreza. Se trata de una iniciativa que, a mediano plazo, podría convertirse en un programa eficiente de asistencia económica, con la flexibilidad necesaria para incrementar rápidamente su cobertura en tiempos de crisis y reducirla cuando las situaciones cambien. A corto plazo, el gran número de beneficiarios de la transferencia monetaria, junto a la profundidad y duración de la actual crisis y los elevados costos de aumentar los beneficios, hacen que fiscal y políticamente sea difícil realizar los ajustes requeridos. Sin embargo, es precios mejorar su focalización actual para reducir la sus deficiencias: subcobertura de población elegible y filtración de personas no elegibles. 25. Programas de empleo. Otra opción para asegurar oportunidades de ingreso a la población sería mediante un programa público de empleo. Sin embargo, a corto plazo, la implementación de un progrma de este tipo sería difícil, especialmente dadas las débiles financieras y administrativas de los gobiernos locales, una de las vías más ágiles para ponerlo en marcha como en el caso del programa Trabajar Argentina. Hacia el mediano plazo, es importante avanzar en el diseño de un programa de empleo público para prevenir o para atenuar los efectos de crisis económicas en el futuro. En el corto plazo, la estrategia más viable para generar empleos es la dinamización de los programas de infraestructura social, principalmente fondo social existente, el Fondo de Inversión Social, dando prioridad a los proyectos de mano de obra intensiva, incrementando la inversión y modificando las adquisiciones y otras regulaciones a fin de agilitar la ejecución de las obras. 26. Atención materno-infantil. Otra alternativa a corto plazo es la introducción de programas de transferencias monetarias que complementen al Bono Solidario y sean rigurosamente focalizados hacia la población vulnerable. Estos programas otorgarían dinero en efectivo asegurando cambios en el comportamiento del hogar que protegen a los niños pobres. Se trata de programas que pueden ponerse en marcha rápidamente y, luego, y ser revertidos o eliminados cuando cambien las condiciones dependiendo del impacto que hayan tenido en el bienestar de los pobres. Un complemento al Bono actual, por ejemplo, podría ser una transferencia en dinero condicionada a visitas rutinarias de salud, protegiendo de esta manera, la salud de los más vulnerables dentro de la población pobre: mujeres embarazadas o lactantes y niños menores de dos años.

14 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social Becas escolares. Otra posible transferencia complementaria al Bono solidario podría atender el problema de la permanencia escolar de los menores de 15 años; esto es, se trataría de un subsidio condicionado a la asistencia a clases de los hijos de los beneficiarios. El programa se orientaría hacia los grupos más vulnerables de la población pobre: niños/as en edad escolar que están en riesgo de abandonar sus estudios como consecuencia de inseguridad económica de sus hogares. La puesta en marcha de un programa de este tipo en el corto plazo requeriría no sólo recolectar la información necesaria para calificar la elegibilidad de los beneficiarios, sino también asegurar la credibilidad de los datos sobre la asistencia a clases. Adicionalmente, dado que la asistencia poco beneficia a los niños pobres si los profesores se ausentan o no disponen de materiales didácticos, es necesario desarrollar acciones que atiendan estos problemas del lado de la oferta educativa, por ejemplo, en la forma de incentivos a los maestros y dotación de materiales de enseñanza. 28. Otros programas de nutrición y cuidado infantil. Las sugerencias anteriores transferencias en dinero a hogares con mujeres embarazadas, niños/as menores de dos años y niños/as en edad escolar dejan a dos grupos vulnerables sin una protección adecuada: los niños/as en edad preescolar (3 a 5 años) y a los ancianos/as. Es preciso, por un lado, aumentar la cobertura de los programas de nutrición y cuidado infantil; para ello el país cuenta con un programa recientemente iniciado Nuestros niños cuyo propósito es ampliar la oferta de alimentación, salud y educación preescolar a los niños/os de hogares de escasos recursos. Por otro lado, todos los niños/as se benefician indirectamente de las transferencias en dinero recibidas por sus hogares, sea el Bono solidario o las becas escolares. 29. Atención de salud. En el ámbito de salud, es urgente asegurar el financiamiento a todos los programas de salud pública, es decir, aquellos de inmunización, prevención y control de epidemias (malaria, etc.); se trata de acciones que proveen beneficios a toda la población y que, además, tienen un costo mínimo en relación con sus beneficios. Los demás programas prioritarios la entrega de medicamentos, servicios de laboratorio y la maternidad gratuita, si bien no están adecuadamente focalizados hacia los grupos más vulnerables, ofrecen servicios esenciales a los pobres, incluyendo atención a embarazadas, madres, niños/as recién nacidos y ancianos. El plan emergente de salud debe centrarse únicamente en los servicios indispensables para ofrecer un paraguas de protección sanitaria a los diversos grupos de población, incluyendo a los más vulnerables desde el punto de vista sanitario (madres, niños/as y ancianos), así como para prevenir los riesgos que la población en general enfrenta riesgos como consecuencia de la crisis económica, Se propone considerar las siguientes opciones de programas: Atención básica de la salud (grupos objetivo: mujeres embarazadas y niños 0-2 años; niños de 6-15 años en escuelas fiscales en zonas pobres; beneficiarios del Bono Solidario), en el que se integra la atención de la maternidad gratuita a las madres cubiertas por el bono, las unidades móviles de salud para los lugares más distantes y la atención de salud con un paquete mínimo de atención gratuito a los beneficiarios del Bono y sus familias. Garantía de vacunación (grupo objetivo: todos los niños de 0-5 años y refuerzos de vacunas para población 6-12 años). Dada la cobertura deficiente en particular entre los niños de 0-1 años, el impacto muy grande en bajar la mortalidad infantil, y el costo reducido (US$ 1,3 por dosis completa), debe ser un programa prioritario, universal y permanente. Combate a la malaria, en todos los cantones afectados por El Niño en los que se ha exacerbado la enfermedad. 30. Infraestructura social (grupo objetivo: población de los cantones más pobres). En principio, el FISE es un programa con potencial para contribuir a atenuar los efectos negativos de la crisis económica y reducir la pobreza estructural en áreas específicas. Para mejorar su funcionamiento y efectividad, hay que agilitar los procedimientos de aprobación de proyectos, continuar el proceso de mayor participación comunitaria y, tal vez, promocionar proyectos con mayor capacidad de generar empleos. 31. Además de las propuestas anteriores, de ejecución en gran medida inmediata, en el corto plazo es preciso responder a la caída del poder adquisitivo de los sectores con ingresos fijos. Para ello se debe: Evitar una caída fuerte y prolongada en los salarios recibidos en condiciones de empleo estable (hogares tipo III), al menos en los niveles cercanos de la línea de pobreza. Sin un adecuado ajuste por el alza de los precios existe el peligro de que aumente considerablemente el grupo grande de nuevos pobres.

15 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 15 De igual forma, hay que vigilar la tendencia en los ingresos reales de los jubilados (también hogares tipo III), incluyendo el impacto del efecto si les concede acceso al Bono solidario. 32. Requisitos institucionales. Las opciones propuestas no constituyen en sí mismas un plan de protección social. Su papel en cuanto a enfrentar la crisis dependerá de su coordinación y complementación con otras áreas de intervención gubernamental: las políticas macroeconómicas y las reformas de los sistemas de entrega de servicios sociales. La coherencia y sinergía entre las acciones dependerá, además, de una adecuada coordinación de las entidades responsables, incluyendo la adopción de ciertos criterios de política uniformes; específicamente, se requiere: Encargar la responsabilidad del elaborar e impulsar el plan de emergencia a una instancia coordinadora con el ámbito de acción, atribuciones y autoridad requeridas Adoptar una visión de conjunto de los programas que permita avanzar hacia la constitución de un sistema de protección social más coherente y con perspectiva a mediano plazo. Asegurar una coordinación adecuada entre los programas que se elijan, tanto para evitar la duplicación de esfuerzos cuanto para asegurar la complementariedad necesaria entre varios programas. Definir lineamientos uniformes para la focalización de las acciones y asegurar el levantamiento de información apta para sustentarlos. Establecer un sistema de seguimiento y evaluación del impacto y eficacia de las acciones de protección social; una herramienta importante para ello es el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). Asegurar que los programas de protección mantengan coherencia con las líneas básicas del proceso de modernización del estado en marcha. Costos y viabilidad financiera del Plan de Emergencia Social 33. Se estima que el plan emergente tendría un costo anual que variaría entre US$ 463 y US$ 793 millones dependiendo de las metas y opciones que se elijan. Sin duda, significaría un esfuerzo considerablemente mayor que lo realizado en el campo de la protección social en años recientes. Por ejemplo, en comparación al gasto en programas de protección social durante 1999, el plan implicaría incrementar el gasto del 1,7% del PIB a un porcentaje entre el 3,1 y 5,3% del PIB. Las restricciones fiscales previsibles y el costo fiscal elevado de la inevitable reestructuración del sistema bancario, pondrán en duda la factibilidad financiera de esta propuesta. Según el Presupuesto del Estado para el 2000, faltaría entre US$ 142 y US$ 416 millones de dólares (0,9% a 3,1% del PIB) para financiar el programa. 34. En consecuencia, el gobierno enfrenta decisiones difíciles y posibles conflictos manifiestos entre los objetivos de estabilización macroeconómica y la prevención de una crisis social. La crisis económica ha producido un aumento grande en la incidencia de la pobreza y la desigualdad. En el corto plazo, para evitar daños irreversibles al desarrollo humano del país, los grupos pobres y vulnerables requieren de mayor protección de sus ingresos y acceso a servicios sociales básicos. Sin embargo, el desafío va más allá de lo inmediato. Dada la extensión de la pobreza en el país un fenómeno histórico pero agravado recientemente, la consolidación a mediano plazo de un sistema de protección social y el mejoramiento de la eficiencia y eficacia de los servicios sociales requieren también de atención prioritaria. 35. Las consecuencias potenciales de no dar prioridad a loa distintos objetivos del ajuste fiscal son enormes. Implica la persistencia de la pobreza; la profundización de las desigualdades sociales; el desarrollo deficiente de los recursos humanos de cara a un futuro económico que requiere una fuerza de trabajo debidamente formada; y una baja capacidad de respuesta a choques externos, desastres naturales y crisis económicas futuras. Los gobiernos de la última década se comprometieron a dar prioridad a la reducción de la pobreza; los resultados de sus esfuerzos son, vistos retrospectivamente, magros. Asimismo, la crisis económica no es responsabilidad del gobierno de turno. No obstante, la gravedad de la crisis actual obliga a un compromiso decidido con el fortalecimiento de la protección social en el corto y mediano plazo; exige, también, la búsqueda de los recursos necesarios para revertir sustancialmente la tendencia al deterioro de las condiciones de vida de la población pobre y vulnerable.

16 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 16 1 Crisis y pobreza, El Ecuador se enfrenta a una crisis macroeconómica sin precedentes en cuanto a su complejidad y fuerza, cuyas causas inmediatas incluyen el desastre natural de El Niño de , la caída del precio mundial del petróleo durante 1998 y el débil manejo fiscal y monetario de la década. A principios de 1999, el agotamiento de la reserva monetaria y un fuerte aumento del déficit fiscal sirvieron de detonante de un ataque especulativo contra la moneda nacional que culminó en una brusca devaluación del sucre y una crisis bancaria. La devaluación y el agotamiento de recursos del Banco Central revelaron la fragilidad del sistema financiero del país acarreada desde las décadas anteriores (cf. Izurieta 1999 y Vos 1999). A pesar de la recuperación del precio del petróleo en 1999, la crisis financiera sigue teniendo repercusiones sobre los sectores productivos; su resolución va a ser, sin duda, muy costosa en términos económicos y sociales. El PIB del primer semestre de 1999 fue 5,5% más bajo que aquel del mismo período del año anterior y se estima que la economía decrecerá en 7,3% durante Como resultado de este decrecimiento, la tasa de desempleo abierto en zonas urbanas prácticamente se duplicó al pasar de 9,2% en junio de 1998 a 16,9% en junio de Durante los primeros seis meses del año 1999 los precios se incrementaron en el 56%; y a diciembre de 1999, la inflación anual llegó al 60,7%. La crisis afecta a toda la población ecuatoriana, pero tiene mayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; por ejemplo, la tasa de desempleo del quintil más pobre de la población es aproximadamente el doble que aquella de toda la población. Pero, además, la crisis ha generado un grupo de nuevos pobres: aquellos que han perdido su empleo regular en el sector formal o que han sufrido una fuerte caída de sus ingresos reales. La falta de actividad económica se ha traducido en la reducción de los ingresos tributarios del Gobierno y esto, junto con la mayor demanda de recursos para pagar los intereses y amortización de la deuda pública, ha resultado en el crecimiento del déficit fiscal. Solo el pago de interés de la deuda interna ha subido de menos del 1% del PIB en 1998 a más de 5 % del PIB en Durante los primeros seis meses de 1999, el gobierno se vio obligado ha reducir el gasto social y acumular atrasos en los pagos de sueldos a empleados públicos (80% de los cuales están en educación, salud y policía) y en las transferencias a los gobiernos locales. Si bien el pago a los empleados públicos comenzó a normalizarse en la segunda parte del año, las restricciones fiscales han puesto en riesgo la operación de los servicios públicos afectando sobre todo a la población de escasos recursos que depende mayoritariamente de ellos. En suma, el país enfrenta las consecuencias de la combinación de un desastre natural, la doble crisis de la divisa y la banca y la paralización de la producción en muchos sectores económicos, así como las suspensiones y el deterioro en la prestación de los servicios públicos en educación y salud y el aumento de la conflictividad con los sindicatos de estos sectores. Los programas de protección social existentes en el país tienen una limitada capacidad de respuesta para enfrentar los costos de la crisis, que probablemente no solo afectarán las condiciones de vida de la población en la actualidad, sino que también tendrán importantes consecuencias para el desarrollo humano a largo plazo. Es, por lo tanto, urgente revisar los programas de protección social con los que cuenta el país y analizar las medidas para fortalecerlos con un objetivo doble: dar respuesta a los efectos inmediatos de la crisis económica actual sobre las condiciones de vida de la población y avanzar hacia la constitución de un verdadero sistema de protección social que apoye el logro de las metas sociales de mediano plazo. La definición de las acciones apropiadas para lograr estos objetivos requiere identificar: (a)los mecanismos a través de los cuales los diferentes elementos de la crisis afectan las condiciones de vida de la población y (b) la vulnerabilidad de los diferentes grupos de población frente a los efectos de la crisis y a los condicionantes estructurales de la pobreza. 1.1 Mecanismos de transmisión de los efectos de la crisis El fortalecimiento de las acciones de protección social ante la crisis deben diseñarse partiendo de un análisis de cómo ésta afecta a individuos y comunidades. No contamos a la fecha con información adecuada para estimar el impacto preciso de la crisis sobre la pobreza y otros indicadores sociales. Sin

17 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 17 embargo, se observan ya indicios de algunos efectos. A continuación pasamos revista a los principales mecanismos a través de los cuales la crisis económica se transmite o tiene efectos inmediatos sobre las condiciones de vida de la población. 1 Aumento del desempleo. Como se mencionó, el estancamiento de la producción se refleja en una reducción de la demanda de mano de obra. Datos recientes muestran el aumento de la tasa de desempleo abierto en las principales ciudades del país de 9,2% a 16,9% de la población económicamente activa entre junio de 1998 y junio de El desempleo es mayor entre los grupos de bajos ingresos. Asimismo, tanto desde el punto de vista estructural cuanto de los efectos en el corto plazo, el desempleo afecta en mayor proporción a la población joven: cerca del 60% de los desempleados tiene entre 15 y 24 años de edad. Sin embargo, en términos relativos, el mayor crecimiento del desempleo en el período de la crisis se concentra entre los hombres de 29 a 45 años. 3 Por otro lado, el mercado de trabajo rural se vio alterado gravemente en las zonas que sufrieron las consecuencias del fenómeno de El Niño; se estima que durante el primer semestre de 1998 los cambios climáticos causaron la pérdida temporal de empleos para trabajadores agrícolas, lo que representa el 11% de la población económicamente activa de la Costa (Vos, Velasco y de La Bastida 1998). No hay información actualizada que indique en qué medida estos empleos han sido recuperados en Aumento de la inflación. La inflación se aceleró a una tasa anual de 56,5% en julio de 1999 y llegó al 60,7% a fines de El salario mínimo real vital cayó en 10% entre enero y julio de 1999, a pesar del aumento del 15% del salario nominal en julio. 4 Durante todo 1999, la caída del salario mínimo real fue del 25%. Los cambios en el salario real tienen consecuencias directas sobre la pobreza en las zonas urbanas. En la década de 1990, la pobreza urbana muestra una tendencia de cambio muy similar a aquella del salario real (León y Vos 1999a). La recuperación de los salarios reales entre 1991 y 1997 coincide con una reducción sustancial de la pobreza urbana (de 45% a 28%, respectivamente). 5 En 1998, sin embargo, la tendencia se revierte debido a la aceleración de la inflación y al descenso de la demanda de mano de obra. La información disponible sugiere que se perdió prácticamente toda la reducción de la pobreza que se había alcanzado durante la década de 1990; la incidencia de la pobreza subió al 43% para noviembre de y hay indicios de un fuerte aumento adicional en los primeros cuatro meses de 1999 (véase también el Cuadro 1). Por otro lado, la pobreza rural también aumentó entre 1995 y 1998, principalmente 1 Véase, también, Lustig y Walton (1999) y Prennushi, Perreira y Ravallion (1999) sobre clasificaciones similares de efectos de transmisión de shocks y crisis sobre las condiciones de vida. 2 Datos publicados de la Encuesta del mercado laboral ecuatoriano (BCE y PUCE). Se refieren únicamente a las principales ciudades del país (Quito, Guayaquil y Cuenca). Las estimaciones del desempleo según esta fuente son consistentes con aquellas resultantes de la Encuesta urbana de empleo, subempleo y desempleo (EUED) del INEC (cf. SIISE 1999); en noviembre de 1999, la tasa de desempleo de las tres principales ciudades según la encuesta BCE-PUCE fue similar al promedio urbano del país según la encuesta del INEC. 3 Estimaciones basadas en la referida Encuesta del mercado laboral ecuatoriano (BCE y PUCE). La tasa de desempleo de los jóvenes de 15 a 28 años creció del 15,1% al 27,8% entre marzo de 1998 y mayo de 1999, mientras que la de los hombres de 29 a 49 años creció del 5,5% al 13,2%. Es decir, la relación entre las dos tasas decreció de 2,6 veces a 2,1 veces. 4 Las negociaciones laborales semestrales de julio 1999 resultaron en un aumento de la bonificación complementaria en S/ mensuales, lo que representó un aumento del ingreso mínimo vital del 15%. La caída del 10% del salario mínimo real se refiere al monto anual del salario más las remuneraciones complementarias prorrateado por mes. Si solo se considera el ingreso efectivo mensual es decir, sin las partes proporcionales de las remuneraciones complementarias el salario mínimo real cayó en 37% entre enero y julio de Los datos sobre la incidencia de la pobreza urbana han sido estimados mediante el método indirecto a partir de las EUED que realiza el INEC; cf. SIISE (1999). Dichas encuestas tienen ciertas limitaciones y debilidades metodológicas y probablemente subestiman los ingresos de las personas y hogares. No obstante un análisis cuidadoso de la información sugiere que la tendencia observada se mantiene, incluso después de realizar correcciones por el supuesto subregistro de ingresos (León y Vos 1999). Véase, también, CEPAL (1999). 6 Se refiere a una estimación provisional a partir de la EUED (INEC) de noviembre de 1998 realizada por el SIISE.

18 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 18 en la Costa debido, en gran medida, a los efectos del fenómeno de El Niño. 7 Hay, además, indicios de que los ingresos reales de los pequeños productores rurales bajaron aún más durante 1999; los precios de productor de los principales cultivos campesinos muestran una caída fuerte con relación al índice de precios al consumidor. 8 La eliminación de los subsidios al consumo de gas y electricidad (en septiembre de 1998) tuvo también efectos sobre el costo de vida, en particular de los sectores urbanos de ingresos medios. La población de bajos ingresos ha recibido una compensación mediante el llamado Bono de solidaridad, una transferencia de ingresos dirigida explícitamente a la población pobre. Los resultados de la Encuesta de condiciones de vida (ECV) más reciente sugieren que, desde el inicio de la crisis en 1998 hasta el trimestre de abril a junio de 1999, el número de pobres ha crecido en personas, lo que representa el 3% de la población nacional. 9 Usando el ingreso de los hogares para estimar la pobreza y una línea de pobreza de 2 dólares por persona por día, se estima que la incidencia de la pobreza habría crecido del 38% en 1998 al 41% en 1999 (trimestre de abril a junio). Si bien la pobreza ha aumentado en todo el país, el impacto de la crisis ha sido mayor en las áreas urbanas donde la incidencia de la pobreza aumentó del 24% al 28% en dicho período. Como lo muestra el Cuadro 1, el deterioro de las condiciones de vida a partir de es claro si se comparan las cifras de la pobreza de 1995 y 1998; asimismo, la profundización del deterioro en 1999 es evidente. Deterioro de servicios sociales. El problema fiscal obliga a hacer recortes presupuestarios. Entre 1996 y 1998, la proporción del gasto social en el gasto público total (excluyendo el servicio de deuda) cayó del 36% al 29%, aunque el nivel del gasto en términos reales se mantuvo más o menos constante. En el curso de los primeros 5 meses de 1999, sin embargo, la proporción del gasto social bajó al 26% del gasto total, y el gasto real (proyectado para 1999) cayó en 50%. Esta caída se debe, en parte, a atrasos en el pago de los salarios de empleados públicos, lo cual, a su vez, condujo, principalmente durante la primera mitad de 1999, a la paralización de los servicios públicos y a un aumento de la conflictividad con los sindicatos de maestros y personal de salud. Si bien en el segundo semestre del año el gobierno logró normalizar el pago a los empleados públicos, los servicios sociales continuaron afectados por la falta de recursos para la compra de suministros (medicinas, etc.). Los gastos reales de los Ministerios de Educación, Salud y Bienestar Social bajaron en 7,9% entre 1998 (el presupuesto emitido hasta diciembre) y 1999 (el presupuesto codificado hasta julio). 7 La pobreza rural aumento en 4,8 puntos porcentuales, es decir del 52,5% al 57,3% entre 1995 y 1998 (véase el Cuadro 1). Cabe notar que para dichas estimaciones se utilizó el ingreso per cápita (incluyendo ingresos monetarios, no monetarios y autoconsumo) y la línea de pobreza del BID de US$ 60 por mes por persona valorada en precios de paridad de compra internacional (cf. Mejía y Vos 1997; SIISE 1999). 8 Para los campesinos, el precio de productor representa un indicador importante de sus ingresos, mientras que el IPC define el cambio en el costo de vida. A escala agregada, los términos de intercambio para los productores agrícolas cayeron en 30% entre enero y julio de También en 1998 los agricultores sufrieron una caída en sus precios relativos. Los precios de productor de casi todos los cultivos principales producidos en unidades de pequeña escala (0-5 ha) cayeron fuertemente en relación con el índice general de precios en la segunda mitad de En promedio (no ponderado), la caída de los precios de productor frente al IPC fue del 7%, pero para algunos cultivos importantes la caída fue más fuerte, como por ejemplo: arroz (-21%), arveja (-28%), fréjol (-17%), papa (-75%), café (-6%), cacao (- 6%), huevos (-15%); solo en contados casos se observaba un aumento (maíz, +22%) y trigo (+6%). 9 León y Vos (1999b) llegan a una estimación similar a partir de una microsimulación con los datos de la ECV de 1998, imputando los cambios, señalados en el texto, en el empleo y los ingresos por grupos de trabajadores, producidos entre abril de 1998 y abril de 1999, según los datos de las encuestas de empleo del BCE-PUCE, índices de precios y salarios del INEC e índices de producción del BCE. La estimación de la incidencia de la pobreza en León y Vos (1999b) es mayor que la observada en el Cuadro 1 (48% en lugar de 41%), pero sus estimaciones son similares para la brecha y la severidad de pobreza.

19 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 19 Cuadro 1: La pobreza en el Ecuador, (método del ingreso) Población Incidencia (%) 1 Brecha (%) 2 Severidad (%) Ciudades Campo Costa Sierra Amazonía n.d n.d n.d. País Línea de pobreza (S/.) Fuente: SIISE a partir de INEC-Banco Mundial, Encuestas de condiciones de vida, 1995, 1998 y Nota: La incidencia de la pobreza fue estimada a base de las ECV usando los ingresos per cápita y una línea de pobreza de 60 dólares por persona por mes expresada en precios de paridad de compra internacional (PPA) de 1985 (cf. Mejía y Vos, 1997). La ECV de 1999, a diferencia de las rondas anteriores, recolectó su información trimestralmente durante el período de octubre de 1998 hasta septiembre de El ingreso para este período se calculó deflactando todos los ingresos al tercer trimestre de la encuesta, es decir abril-junio de La ECV de 1999 no recabó datos para la Amazonía. 1. Porcentaje de la población total que vive en hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza. 2. Un incremento de la brecha de la pobreza indica que, para eliminar totalmente la pobreza, sería necesario transferir una mayor cantidad de ingresos a los pobres, en proporción al tamaño de la población total. 3. Un aumento de la severidad de la pobreza implica que se ha incrementado la desigualdad en cuanto a la capacidad de ingreso entre los pobres. Es difícil estimar el efecto preciso de estos recortes de la inversión pública sobre el desarrollo humano. Indudablemente los problemas fiscales señalados afectarán la cobertura y la calidad de los servicios sociales. En ciertos casos se han reducido los beneficios; por ejemplo, el programa de nutrición y cuidado de niños Operación de Rescate Infantil (ORI) debió, por recortes presupuestarios, reducir las raciones de alimentos a un equivalente de sucres diarios por niño, mientras que la meta del suplemento alimenticio requerido costaría el doble. Pérdidas de activos. En 1998, el desastre natural de El Niño causó graves daños a la infraestructura vial y sanitaria de la Costa. El costo de rehabilitación se ha estimado en alrededor de US$ 260 millones (Vos, Velasco y de Labastida 1998). En las zonas afectadas por el aumento en las lluvias, hogares (principalmente pobres) perdieron viviendas, muebles y enseres con un costo de rehabilitación calculado en US$ 35.5 millones. Asimismo, hogares campesinos sufrieron daños en sus cultivos. Si bien se inició la reparación de los daños a la infraestructura comunitaria, no se han puesto en marcha medidas de compensación para los hogares que perdieron viviendas y/o cosechas. En 1999, la inflación y el congelamiento de los activos financieros en los bancos causó pérdidas significativas a las familias tanto ricas como pobres. Ante esta situación y demás efectos de la crisis económica actual, muchos hogares se han visto obligados a vender activos (ganado, terrenos, joyas, bienes durables) como única alternativa para afrontar ciertos gastos y mantener su nivel de consumo. No se cuenta con información sistemática sobre la desacumulación de los hogares. Sin embargo, una encuesta realizada en julio de 1999 reveló que el 18% de los beneficiarios del Bono solidario debió vender activos desde que se inició la crisis financiera a inicios del año, y que el 49% de este grupo de pobres

20 R. Vos et. al. Ecuador: Crisis y protección social 20 recurrió a pedir préstamos, especialmente de amigos y familiares, como parte de su estrategia de supervivencia (León 1999). 10 Pérdidas de capital humano. La crisis puede causar efectos irreversibles sobre el desarrollo humano de diferentes grupos socioeconómicos. No hay datos actualizados, pero es probable que los daños de El Niño, la caída de los ingresos reales, la pérdida de activos de los hogares, y las restricciones presupuestarias a ciertos programas de asistencia alimentaria tengan como resultado el deterioro del estado nutricional y de salud de los niños menores de 5 años. De hecho, el 58% de la población beneficiaria del Bono solidario indicó que ingieren menos comidas diarias que en enero de 1999, en tanto que el 36% se había visto obligado a postergar la atención médica de algún miembro del hogar. La malaria y el dengue se agudizaron en debido al fenómeno de El Niño, sobre todo en las áreas afectadas de la Costa. En 1998 se reportaron casos de malaria, casi el doble del número de casos que en 1997; en 1999 el aumento de la afección fue aún más evidente: entre enero y octubre de ese año se registraron casos. Existe también el temor de que la situación económica provoque una mayor deserción escolar. El 16% de los beneficiarios del Bono solidario tiene al menos un niño/a menor de 15 años que dejó de asistir a la escuela hasta julio de Asimismo, entre esta población, el número de niños de 5 a 15 años que trabaja aumentó del 7,2% en enero al 8,8% en julio de Migración. El aumento de la emigración de ecuatorianos/as al extranjero ha sido ampliamente destacado en los medios de comunicación. No hay datos oficiales, pero algunas estimaciones sugieren una emigración neta de más de personas durante Una investigación sobre las estrategias para enfrentar la crisis en un grupo de barrios y comunidades pobres del país (CEPLAES 1999; León y Troya 1999b) revela claramente la expectativa que la emigración al exterior genera entre los hogares pobres, urbanos y rurales, como una salida a las limitadas oportunidades de trabajo y a los efectos de la crisis actual. 1.2 Tipología de la pobreza y los grupos vulnerables La forma y la intensidad de los efectos de la crisis económica sobre las condiciones de vida de la población varían según los diferentes grupos o sectores socioeconómicos. A continuación se caracterizan los grupos que, según el análisis de los mecanismos de transmisión descritos anteriormente, presentan la mayor vulnerabilidad ante la crisis actual (véase también el Cuadro 2). I Hogares indigentes (sea indigente y/o con una muy alta incidencia de necesidades básicas insatisfechas). Se trata de un grupo en situación de pobreza estructural; esto es, con un alto grado de privación en cuanto a necesidades básicas insatisfechas, con muy escaso acceso a los servicios sociales, y con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales mínimas. Los hogares indigentes se concentran geográficamente en los 50 cantones tipificados como los más pobres según los mapas de pobreza existentes (véase la Sección 2 más adelante); la crisis económica profundiza su vulnerabilidad y aumenta el riesgo de daños irreversibles en términos de su desarrollo humano. Los subgrupos en particular peligro son los niños/as de 0 a 5 años (debido al aumento de la desnutrición y el riesgo de muerte), los/as jóvenes en edad escolar (debido principalmente al abandono de la educación) y las madres jefas de hogar (debido a los riesgos de salud materna y el deterioro de su capacidad adquisitiva). II Hogares en situación de pobreza moderada (sin ingresos fijos). Se trata principalmente de hogares cuyo jefe/a es un trabajador por cuenta propia o jornalero. Su situación económica se caracteriza por la volatilidad de sus ingresos ya que dependen en gran medida de precios agrícolas o de la demanda de servicios informales. En su gran mayoría este grupo no tiene acceso al sistema de seguro social. La situación económica de este grupo de hogares se ve afectada por la crisis en forma diferenciada. Los productores agrícolas de la Costa fueron, primero, afectados por los daños causados por El Niño (cf. Vos, Velasco y de Labastida 1998) y, luego, por la caída de los precios relativos al productor de los principales cultivos producidos en unidades de pequeña escala (café, cacao, maíz, arroz). Los jornaleros agrícolas enfrentan la pérdida de sus empleos y los cuentapropistas en el sector informal, la reducción de la demanda. Los riesgos especiales son similares al grupo en pobreza extrema en particular la desnutrición 10 SEDES, EB/PRODEC y Banco Mundial, Encuesta socioeconómica a los beneficiarios del Bono Solidario, julio 1999.

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