Facultad de Ciencias Económicas y de Administración ECONOMIA DESCRIPTIVA II INDICADORES ECONOMICO Y SOCIALES. Ec.

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1 Facultad de Ciencias Económicas y de Administración ECONOMIA DESCRIPTIVA II INDICADORES ECONOMICO Y SOCIALES Ec. Fanny Trylesinski Año

2 INDICADORES DE CALIDAD DE VIDA Se entiende por indicadores de calidad de vida todos aquellos que se refieren al nivel y/o a la forma en que se satisfacen determinadas necesidades en un núcleo social determinado, pudiendo ser éste una familia, hogar, ciudad, región, país, etc. Los indicadores de calidad de vida pueden ser de tres tipos. En primer término están aquellos referidos exclusivamente a un tipo de necesidad, a los que se les denomina indicadores unidimensionales. Así por ejemplo se tendrá indicadores referidos exclusivamente a la educación, a la salud o a la vivienda. Como se verá más adelante, éstos pueden estar representados por un conjunto de variables. En segundo término, existen indicadores referidos al grado de satisfacción de un conjunto combinado de necesidades. Es el caso, por ejemplo, de los indicadores de pobreza, de necesidades básicas y de desarrollo humano. A este segundo tipo de indicadores se los denominará indicadores multidimensionales. En tercer lugar están aquellos indicadores que tienen en cuenta los aspectos vinculados con la forma en que se distribuye el ingreso entre los habitantes de un país. Este tipo de indicadores reviste importancia en la medida que nos permite visualizar las diferencias entre los distintos grupos de población de un mismo país o región. I. INDICADORES DE CALIDAD DE VIDA UNIDIMENSIONALES 1. INDICADORES DE SALUD Si bien existe una amplia gama de indicadores del estado de salud de una población, se hará referencia a los que la Organización Panamericana de la Salud (OPS) incluye en su publicación Situación de salud de las Américas. Indicadores Básicos Por otra parte, se realizará una reseña de aquellos indicadores que son relevados en el Uruguay y presentados por los distintos organismos. Los indicadores utilizados por OPS se agrupan en las siguientes categorías: 1) Indicadores de mortalidad 2) Indicadores de morbilidad 3) Indicadores de recursos, acceso y cobertura 1) Indicadores de mortalidad Los indicadores de mortalidad miden la frecuencia relativa de las defunciones en un período de tiempo en relación a alguna otra variable. Si se calcula la proporción entre el número de personas que mueren a causa de una cierta enfermedad durante un año y la población total expuesta a dicha enfermedad, se obtiene la tasa de letalidad. Si la proporción se establece con respecto al número total de defunciones en un periodo, se obtiene el indicador denominado proporción de defunciones de la causa correspondiente. También puede compararse el número de defunciones con el número de habitantes o el de personas nacidas vivas en un cierto período de tiempo. 2

3 Por su parte las tasas específicas de mortalidad se miden en relación a determinados estratos de población. Entre los indicadores de mortalidad, la OPS incluye tasas específicas de mortalidad de los menores de un año (mortalidad infantil), y de menores de 5 años. En ambos casos se miden por cada mil personas nacidas vivas. También se incluye la razón de mortalidad materna en relación a las personas nacidas vivas (1) y la tasa de mortalidad según diferentes causas en relación al número de habitantes. Finalmente, la esperanza de vida al nacer, que es el resultado compuesto de un conjunto de tasas específicas de mortalidad en un momento dado, es considerado un buen indicador de las condiciones generales de salud de la población. 2) Indicadores de morbilidad Los indicadores de morbilidad por su parte se desagregan según la incidencia de las distintas enfermedades definidas, como el cociente del número de personas que contraen una enfermedad durante un año, sobre el total de la población expuesta. La OPS incluye entre los indicadores de morbilidad la incidencia del bajo peso al nacer (menos de 2.5kgs) en relación al total de nacidos vivos. Esta relación es considerada un indicador de desarrollo infantil ya que la misma constituye un buen predictor del desarrollo y condición de salud posterior de la persona. Por su parte, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2), se plantea el combate al VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades graves especialmente la tuberculosis. Esto lleva a que los países releven indicadores específicos de estas enfermedades. Se mencionan a continuación algunos de ellos: Prevalencia del VIH entre las personas de 15 a 24 años Uso de preservativos en la última relación sexual de alto riesgo Proporción de la población de 15 a 24 años que tiene conocimientos amplios y correctos sobre el VIH/SIDA Tasas de incidencia y mortalidad asociadas al paludismo Tasas de incidencia, prevalencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis Proporción de casos de tuberculosis detectados y curados con el tratamiento breve bajo observación directa 3) Indicadores de recursos, acceso y cobertura Finalmente entre los indicadores de recursos, acceso y cobertura se incluye tanto los recursos humanos destinados a la salud como los materiales y monetarios, así como también la proporción de personas que tienen cobertura y acceso a los distintos servicios de salud. Entre los relativos a recursos humanos se utiliza el número de profesionales de la salud (médicos, enfermeras, dentistas) cada mil habitantes, entre los materiales las camas hospitalarias por cada mil habitantes. En lo que se refiere a recursos monetarios se suele utilizar el cociente entre los gastos destinados a la salud y el (1) Se entiende por muerte materna la defunción de una mujer mientras está embarazada o dentro de los 42 días siguientes a la terminación del embarazo, debido a cualquier causa relacionada con o agravada por el embarazo o su atención. Incluye también las muertes posparto (2) 3

4 Producto Interno Bruto del país. La OPS incluye además dentro de este grupo de indicadores la cobertura de inmunización entre los menores de un año según los distintos tipos de vacuna y el uso de métodos anticonceptivos en mujeres. La gran mayoría de los indicadores reseñados se estiman normalmente para toda la población del país, y por lo tanto suele ocultar diferencias importantes tanto a nivel de los distintos estratos sociales como entre las diferentes zonas geográficas. Las principales fuentes de información consisten en registros de nacimientos y defunciones por un lado, y en las estadísticas que surgen de los servicios de salud. En general la misma tiene un elevado grado de agregación sólo subsanable mediante la realización de encuestas específicas que no se realizan con demasiada frecuencia. Estos problemas son especialmente relevantes en los países más pobres. 4) Principales Indicadores de Salud disponibles en Uruguay En el Uruguay es el Ministerio de Salud Pública el principal productor de indicadores de salud. Para ello se basa en la información que proveen las propias dependencias ministeriales y las instituciones privadas de salud, tanto las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC), como los Seguros Privados y las Emergencias móviles. Siguiendo la clasificación utilizada por la OPS, los indicadores disponibles se pueden agrupar en: Indicadores de mortalidad a) Tasa de mortalidad infantil por departamento de residencia de la madre y por causa b) Número de defunciones por causa, sexo, edad y departamento Indicadores de recursos, acceso y cobertura Recursos a) Profesionales de la salud por área geográfica. Se presenta el número de médicos, odontólogos, químicos farmacéuticos, parteras y enfermeras para Montevideo e interior. b) Promedio Diario de Camas Disponibles: MSP-IAMC. Se trata del período comprendido entre las 0 y 24 horas de un día durante el cual una cama de hospital se mantiene a disposición para el uso de pacientes hospitalizados. c) Gasto en salud/pbi estimaciones puntuales (3) Acceso y cobertura Como indicadores de la disponibilidad de los servicios de salud en el Uruguay se utilizan una variedad de tasas de cobertura y rendimiento de los diferentes servicios. Se hará mención a algunos de ellos. (3) El MSP elaboró las Cuentas Nacionales de Salud para el año Con anterioridad, se había encargado a la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración la estimación para los años 1999 y Existen otros cálculos para los años 1997 y 1998 realizadas en el ámbito del MSP: 4

5 a) Número de afiliados a las IAMC, Seguros Privados y Emergencias móviles por área geográfica b) Estimación del porcentaje de población por atención de la salud (IAMC; MSP, etc.) c) Para los afiliados a las IAMC: Tiempo promedio de demora para distintos tipos de consultas y para intervenciones quirúrgicas. Se trata de un indicador de acceso a los servicios y también de calidad de los mismos. Otros Indicadores de utilización de servicios de salud disponibles en Uruguay Indicadores para las IAMC (Instituciones Asistencia Médica Colectiva) (4) i) Consultas por afiliado: atención ambulatoria: consultas por tipo y algunas especialidades por afiliado ii) Egresos Hospitalarios / afiliados iii) Días de Hospitalización /1.000 afiliados iv) Estadía Promedio (días). Es el número de días que, en promedio, cada paciente egresado durante un periodo ha permanecido internado. Se obtiene dividiendo la suma de días de estadía de los pacientes egresados de un periodo por el número de egresos del periodo. v) Número de recetas de medicamentos por afiliado vi) Intervenciones quirúrgicas por tipo por cada mil afiliados, vii) Servicios de diagnóstico: exámenes de laboratorio por afiliado por año, exámenes de radiología por afiliado por año Indicadores de Actividad en establecimientos asistenciales con internación del MSP (5) i) Promedio diario de camas disponibles. Es el período comprendido entre las 0 y 24 horas de un día durante el cual una cama de hospital se mantiene a disposición para el uso de pacientes hospitalizados ii) Promedio Diario de Hospitalidades. Se computa como la atención brindada diariamente a cada paciente hospitalizado. iii) Porcentaje ocupacional. Se trata del porcentaje de camas que, en promedio, estuvieron ocupadas diariamente durante un período. Se obtiene dividiendo el total de pacientes-día del período por el total de días-cama disponibles del periodo y multiplicando por 100. iv) Total de egresos v) Altas a domicilio vi) Promedio Diario de Egresos vii) Giro promedio de camas Es una medida de utilización de camas que indica el número de pacientes egresados por cada cama durante un periodo. Se obtiene dividiendo el número de egresos por el promedio de días-camas disponibles durante un periodo. viii) Total de Pacientes-día (hospitalidades) (4) MSP. Estadísticas. SINADI. (5) Ver INE Anuario Estadístico 2008 capítulo Aspectos Sociales: Salud. 5

6 ix) Promedio de días de estadía. Es el número de días que, en promedio, cada paciente egresado durante un periodo ha permanecido internado. Se obtiene dividiendo la suma de días de estadía de los pacientes egresados de un periodo por el número de egresos del periodo. Al manejar los indicadores de salud hay que tener en cuenta las limitaciones que los mismos presentan. En efecto, ninguno de los indicadores vistos considera la calidad de los servicios sanitarios que se prestan ni tienen una relación directa con el estado de salud de la población, que son fenómenos básicos que se busca medir. Por lo cual, su utilización debe estar acompañada de estudios que brinden información complementaria y permitan un análisis integral del tema. Algunos indicadores de Salud en Uruguay Tasa de mortalidad infantil (año 2007) 10.7 Esperanza de Vida al Nacer (año 2007) Ambos sexos 75,9 años Hombres 72.3 años Mujeres 79,6 años Médicos cada mil habitantes (año 2007) 4.2 Montevideo 7.4 Interior 2 Afiliados a las IAMC (al ) Montevideo Interior Promedio diario de camas disponibles en establecimientos del MSP Montevideo Interior Fuente: Ministerio de Salud Pública e Instituto Nacional de Estadística 6

7 2. INDICADORES DE EDUCACION Los principales indicadores utilizados habitualmente en materia de educación pueden agruparse en tres áreas: 1) Indicadores de cobertura 2) Indicadores de resultados 3) Indicadores de recursos Para su confección, se requiere información sobre la población matriculada en los distintos niveles de enseñanza, la que es relevada por las propias instituciones dedicadas a impartirla, así como datos provenientes de Encuestas de Hogares que constituyen la base para la estimación de medidas que toman en cuenta a toda la población y no solamente a quienes se encuentran matriculados en determinado momento. 1) Indicadores de cobertura Los indicadores de cobertura tienen por objetivo describir en qué medida la población accede a los servicios educativos en sus diferentes niveles. Los principales indicadores que reflejan la cobertura son: - Tasas de escolarización o asistencia a la educación. La escolarización se releva a través de la asistencia a un centro educativo, y ésta a través de la matrícula a comienzos de año. Las tasas de escolarización miden los niveles de participación en la educación y se calculan como el cociente entre el número de alumnos matriculados en cada nivel y la población en edad de cursarlo. Las Tasas de escolarización se presentan en forma bruta y neta. Tasa bruta de escolarización (TBE) releva la proporción de asistentes a un establecimiento de enseñanza con relación al total de la población en edad de asistir, sin importar su edad. Por ejemplo, la TBE para Ciclo Básico contiene a todos los que asisten, incluso aquellos que están fuera de la edad y que también son cubiertos por el sistema, en relación al total de personas que se encuentran en edad de asistir, que en el caso del ciclo básico es entre 12 y 14 años. De la forma en que es calculado, es posible que esta tasa supere el 100%, lo que significaría que existen estudiantes rezagados y/o repetidores en ese ciclo de enseñanza. Tasa neta de escolarización (TNE) releva la proporción de asistentes a un establecimiento de enseñanza de la edad correspondiente en relación con el total de la población en edad de asistir. Por ejemplo la TNE para el Ciclo Básico contiene a los alumnos de 12 a 14 años que están cursando este nivel en relación al total de población de esa edad. Estos indicadores pueden ser desagregados por ciclo educativo, género, área geográfica, nivel de ingreso de los estudiantes según las finalidades del análisis que se esté realizando. También se pueden presentar según los tipos de establecimientos educativos de que se trate: horario simple, horario extendido o el tipo de administración: público y privado. 7

8 - Tasas de repetición: Es el porcentaje de alumnos repetidores en cada grado, calculado a partir de la matrícula final. Se puede presentar por grado y teniendo en cuenta las características de los centros educativos. Se considera especialmente la repetición en primer año escolar ya que se considera que es un buen indicador relevante del desempeño posterior del escolar en el sistema educativo. - Tasas de deserción. La tasa de deserción indica "la proporción de alumnos matriculados que durante el año lectivo, por diferentes motivos, abandonan sus estudios sin haber culminado el grado". Estas tasas se pueden calcular durante el ciclo primario, al finalizar el mismo, durante el ciclo secundario y al finalizar el mismo. (6) Finalmente, dada la importancia que tiene sobre el rendimiento educativo futuro la educación en la infancia temprana, la asistencia a la educación preescolar (entre 3 y 5 años) resulta un indicador a tener en cuenta. También en estos tramos de edad es posible estimar las tasas brutas y netas de escolaridad y los demás indicadores mencionados. 2) Indicadores de impacto y rendimiento El indicador más generalizado para medir el nivel educativo de la población es la tasa de analfabetismo. Dentro de la tradición de la UNESCO, el analfabetismo se define como la situación de una persona que no posee las habilidades para leer y/o escribir, con comprensión, una frase simple y corta referida a la vida cotidiana. Se considera analfabeta a las personas de 15 años y más que no cumplen con este requisito. Sin embargo, atendiendo al hecho que las demandas para participar plenamente en la vida cotidiana están sujetas a cambios permanentes, entre los especialistas del tema hay un consenso creciente en cuanto a que el umbral de las habilidades mínimas de lectura y escritura necesarias para ser considerado alfabeto debería reflejar los requerimientos para funcionar adecuadamente en la sociedad de su época. (7) Otra área de indicadores de impacto y rendimiento en materia educativa registra los años promedio de escolaridad de los individuos. Se trata de un indicador de la cantidad de años de escolarización de la población de determinado tramo de edad (20 a 25 años es un grupo generalmente utilizado) que puede ser definido de diferentes formas. Cabe señalar que los años de escolaridad no incluyen preescolar, incluyendo todo tipo de estudios a partir del mismo. Otra forma de medir el mismo fenómeno consiste en la estimación del Porcentaje de la población que ha completado el Ciclo. Este indicador mide qué parte de los jóvenes de determinado tramo de edad han culminado el Ciclo en relación con el total (6) En Panorama social de América Latina (LC/G/2183-P), recuadro III.1 puede verse una metodología de construcción de las tasas de deserción en base a Encuestas de Hogares. (7) Ver Katzman- Rodríguez Situación de la educación en Uruguay: análisis de los datos de la encuesta nacional de hogares ampliada de

9 de esa población, o sea, han finalizado los años de educación correspondientes (por ejemplo, para Ciclo Básico: 6 de primaria y 3 de Ciclo Básico) El tramo de edad puede ser definido de diferentes formas Algunos ejemplos de indicadores calculados para el Uruguay a partir de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de 2006 son los siguientes: porcentaje de jóvenes de 20 años de edad con 12 años de escolarización completos, porcentaje de población entre 18 y 30 años que completó 12 años de instrucción, porcentaje de población de 14 a 17 años que no asiste a establecimiento educativos. Otros indicadores considerados de resultados tienen que ver con la asistencia y el abandono de la enseñanza. En el Uruguay se relevan y calculan, entre otros, los siguientes: Tasa de Repetición: Es el porcentaje de alumnos repetidores en cada grado, calculado a partir de los inscriptos. Porcentaje de asistencia insuficiente por años. La asistencia insuficiente refiere al porcentaje de alumnos que asistieron más de 70 días, pero menos de 140 días en el año (calculado a partir de matrícula de diciembre de cada año). Porcentaje de abandono intermitente por años de la escuela. Abandono intermitente es el porcentaje de alumnos que asistieron menos de 70 días en el año (calculado a partir de matrícula de diciembre de cada año). Los anteriores indicadores de educación están sujetos a críticas semejantes a las mencionadas en relación con los indicadores de salud, ya que se limitan a medir la cobertura de los sistemas educativos sin tener en cuenta su calidad y eficiencia. Con el objetivo de evaluar en qué medida el sistema educativo ha logrado preparar a los estudiantes que están terminando el período de educación obligatoria para la participación plena en la sociedad del conocimiento, la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) y la UNESCO comenzaron a trabajar a mediados de la década del 90 en el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (en inglés, Programme for International Student Assessment): el Programa PISA. Las pruebas PISA estudian el desempeño de alumnos de 15 años en áreas temáticas clave: Matemática, Ciencias y Comprensión de Lectura. Se trata de un estudio comparativo internacional con ciclos de tres años que tuvo su primera edición en el año Hasta la fecha, participan todos los países miembros de la OCDE, así como otros 60, que han sido denominados países asociados. Uruguay participa desde 2003 en carácter de asociado y participó en las pruebas efectuadas en el año Más de un millón de alumnos han sido evaluados hasta ahora. Además de las pruebas en papel y lápiz, que evalúan la competencia en lectura, matemáticas y ciencias, los estudiantes completan cuestionarios sobre ellos mismos, mientras que sus directores lo han hacen sobre sus centros educativos. Conjuntamente con la aplicación de pruebas se releva gran cantidad de información sobre los intereses, hábitos y trayectorias de los estudiantes, sobre la ocupación, educación de las familias y sobre distintos aspectos de las instituciones educativas. 9

10 3) Indicadores de recursos Estos indicadores buscan reflejar la asignación de recursos financieros, humanos, y físicos que la sociedad destina a la educación. Respecto a los primeros, un indicador muy utilizado es el que mide el gasto en educación como porcentaje del PIB, ya sea en el subsistema público como en el privado, así como también el gasto por alumno en cada subsistema. También puede resultar de interés analizar cuales son las principales fuentes de financiamiento según el origen (público o privado) así como el destino que se hace a esos fondos (gastos corrientes y dentro de éstos las remuneraciones e inversiones). Por su parte para analizar los recursos humanos dedicados a la educación los indicadores más difundidos son dos: el promedio de alumnos por docente según nivel de enseñanza y el salario inicial ofrecido a los docentes. En lo que se refiere a los recursos materiales usualmente se utiliza el número de alumnos por centro educativo o por aula o por otro tipo de recurso material. 10

11 Fuente: Ministerio de Educación y Cultura, Anuario Estadístico

12 3. INDICADORES DE VIVIENDA La vivienda constituye un indicador importante de las condiciones de vida de las personas ya que se trata de un elemento imprescindible para que éstas se puedan proteger del medio ambiente, así como preservar aspectos de privacidad e higiene, cuya ausencia deteriora considerablemente la calidad de vida. Se entiende por vivienda a cualquier albergue, fijo o móvil, que ha sido construido o transformado para alojar personas en forma permanente o transitoria. El concepto de vivienda debe distinguirse del de hogar. Un hogar particular es la persona o grupo de personas (parientes o no) que habitan bajo un mismo techo y, al menos para su alimentación dependen de un fondo común (participan de- una "olla común"). Se diferencian del hogar Colectivo que se define como el grupo de personas, normalmente no ligadas por lazos de parentesco, que comparten- la misma vivienda por razones de trabajo, atención médica, estudios militares, religiosos, reclusión, etc. Son hogares colectivos las pensiones, hoteles, hospitales, sanatorios, internados, cuarteles, comunidades religiosas, cárceles, etc. Por su parte, se considera vivienda particular la que está ocupada por uno o varios hogares particulares. Vivienda colectiva es la que está ocupada por un hogar colectivo. Los indicadores de vivienda más utilizados se refieren a los siguientes aspectos: 1) Características de la vivienda 2) Acceso a servicios básicos 3) Tipos de tenencia de la vivienda 1) Características de la vivienda: Tipo y Materiales de construcción de la vivienda seleccionada (de paredes, techo y pisos) Número de habitaciones, total y de éstas cuantas son utilizadas para dormir. 2) Acceso a servicios básicos Origen del agua utilizada para beber y cocinar (Red general, pozo surgente, aljibe, arroyo u otro) Potabilidad de agua. Para los que no utilizan red general, porcentaje de los que realizaron controles de potabilidad o tratamiento en los últimos 12 meses Instalación de agua. Forma como le llega el agua a la vivienda que ocupa ese hogar (por cañería dentro de la vivienda, por cañería fuera de la vivienda, otro). Servicio sanitario o higiénico. Tenencia de servicio sanitario, de que tipo y la evacuación del mismo. Número y uso del servicio sanitario. Cantidad de baños con que cuenta la vivienda y si es de uso exclusivo de ese hogar. Energía. Fuente principal de energía utilizada para cocinar 12

13 3) Tipos de tenencia de la vivienda Propietarios (que han terminado de pagar y no), arrendatarios, y ocupantes. Dentro de éstos últimos se distinguen los ocupantes en dependencia, los gratuitos, los sin permiso y aquellos que son propietarios sólo de la vivienda pero no del terreno (8) Otros indicadores de vivienda: Número total de viviendas según condición de ocupación (ocupadas, desocupadas, colectivas), Número de personas por vivienda, Número de hogares que habitan en la vivienda y Cantidad de integrantes del hogar Equipamiento del hogar. Tenencia o no de determinados electrodomésticos. Si bien se trata de un indicador de riqueza o de activos, el mismo es relevado conjuntamente con los datos de las viviendas. Las principales fuente de información referida a la vivienda son los Censos y las Encuestas de Hogares. Algunos indicadores de Vivienda en Uruguay Total de viviendas % de viviendas ocupadas 89.7% Total de hogares particulares Tamaño promedio del hogar 3 Tipos de tenencia Propietarios 61.5% Inquilinos 15.2% Ocupantes 23.3% % de viviendas con paredes 97% de ladrillos, ticholos o bloques % de viviendas con techos con planchada de hormigón % de viviendas con techo liviano con cielorraso % de hogares con acceso a red general de agua potable % de hogares con acceso a energía eléctrica de UTE 60.6% 28.3% 92.2% 97.8% Fuente: Casacuberta Carlos: Situación de la vivienda en Uruguay. INE (8) Ver Situación de la Vivienda en el Uruguay. Informe de divulgación. INE. Carlos Casacuberta. La definición de asentamiento irregular establece que pertenece a un asentamiento irregular el hogar que habita en una vivienda que es parte de un grupo de ellas (más de cuatro) construidas en un terreno del cual quien realiza las mejoras no es dueño 13

14 I. INDICADORES DE CALIDAD DE VIDA MULTIDIMENSIONALES Los indicadores multidimensionales de calidad de vida pretenden dar una idea de la magnitud de la pobreza en un determinado país o región. Es por ello que antes de pasar revista a las formas de medición más utilizadas es necesario realizar una aproximación conceptual al fenómeno. Es difícil establecer un concepto preciso de pobreza. Puede afirmarse en términos generales que la pobreza es una situación en la que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo, poca participación en los mecanismos de integración social y quizás la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad. El concepto de pobreza así abordado tiene pues, una significación esencialmente descriptiva de una situación social que permite identificar una categoría social: los pobres. La noción de pobreza se basa en última instancia, en un juicio de valor sobre cuáles son los niveles de bienestar mínimamente adecuados, cuáles son las necesidades básicas cuya satisfacción es indispensable y qué grado de privación resulta tolerable. Tales juicios implican, por consiguiente, la referencia a algunas normas sobre las necesidades básicas y su satisfacción, que permita discriminar entre quiénes son considerados pobres y quienes no. El concepto de pobreza es pues esencialmente normativo, y su contenido efectivo varía junto con la norma sobre necesidades básicas o bienestar en la que se apoya. Puede distinguirse entre el concepto de pobreza absoluta y el de pobreza relativa. La pobreza es relativa solo en la medida en que la norma que sirve para definirla se relaciona con un contexto social determinado y se refiere a una determinada escala de valores asociada a un estilo de vida. Las definiciones de pobreza en términos relativos corresponden a normas que intentan tomar expresamente en cuenta la privación efectiva con respecto a los niveles medios de satisfacción de las necesidades de la sociedad en cuestión y reflejar al mismo tiempo la disponibilidad media de recursos en esa sociedad. Las definiciones de pobreza en términos absolutos se basan en la idea de que existe una dimensión absoluta de la pobreza. En efecto, hay un núcleo irreductible de privación absoluta, más allá del contexto de la situación del país o de la comunidad que se manifiesta en indigencia, desnutrición y penuria visibles. La operacionalización de la distinción entre pobreza absoluta y relativa contiene cierto grado de arbitrariedad que se deriva de la determinación de la necesidad y de la especificación del nivel irreductible de la misma. Así, mientras que con un punto de vista absoluto, la pobreza se definiría como la imposibilidad del ingreso de un individuo para satisfacer sus necesidades de subsistencia, un punto de vista relativo define la pobreza como la situación en la cual el ingreso de un individuo es bajo en relación a algún estándar social. A continuación se reseñarán las principales características de los instrumentos más utilizados en América Latina para medir el fenómeno de la pobreza: el método de la línea de pobreza basado en el ingreso, el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas, basado en la estimación directa de ciertas carencias críticas. También se hará referencia a una clasificación de la población que combina los dos métodos. 14

15 1. EL METODO DE LA LINEA DE POBREZA El proceso de medición de la pobreza implica por un lado la identificación de las personas que se considere pobres y, por otro, la agregación del bienestar de esos individuos en una medida de pobreza. Para identificar a los pobres se requiere comparar el bienestar de distintas personas, para evaluar si alguna de ellas tiene un nivel menor al mínimo razonable fijado socialmente. Cada forma de medir la pobreza tiene implícito un indicador de bienestar. Luego, una vez escogido un indicador de bienestar, es necesario elegir un método que permita responder a la pregunta: desde qué nivel de bienestar se considera que una persona no es pobre?. Al respecto existen diferentes enfoques, según consideren a la pobreza como un fenómeno absoluto o relativo, midan capacidad de consumo versus consumo efectivo, o consideren que el concepto de pobreza puede ser mejor definido por las mismas personas encuestadas que por el investigador. La identificación de las personas u hogares pobres implica realizar una comparación entre distintos niveles de bienestar para lo cual es necesario seleccionar una variable cuantificable que actúe como indicador del nivel de bienestar de las personas u hogares. Esta elección dependerá del concepto de pobreza utilizado, pero también de la información disponible, generalmente escasa. Para determinar si una persona es pobre, es posible adoptar un enfoque directo o uno indirecto. En el enfoque directo, una persona pobre es aquella que no satisface una o varias necesidades básicas, como por ejemplo una nutrición adecuada, un lugar decente para vivir, educación básica, etc. El enfoque indirecto, en cambio, clasificará como pobres a aquellas personas que no cuenten con los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Podría decirse entonces que, mientras el primer método relaciona el bienestar con el consumo efectivamente realizado, el método indirecto evalúa el bienestar a través de la capacidad para realizar consumo. Bajo el método directo, una persona que cuenta con recursos suficientes para satisfacer sus necesidades podría ser pobre; bajo el método indirecto, una persona que no haya satisfecho varias necesidades básicas podría no ser considerada pobre. El método indirecto se caracteriza por utilizar líneas de pobreza, las cuales establecen el ingreso o gasto mínimo que permite mantener un nivel de vida adecuado, según ciertos estándares elegidos. De acuerdo a este enfoque, un hogar que es la unidad de referencia generalmente utilizada- se clasifica como pobre si su ingreso es menor que el valor de una línea de pobreza dada. Esta se define mediante la asignación de valor monetario a una canasta básica de elementos mínimos considerados necesarios para cada persona y la multiplicación de dicho valor por el número promedio de personas del hogar. De esta manera se obtiene la línea de pobreza del hogar. Por otra parte se recoge la información sobre los ingresos del hogar. El costo de la canasta básica se utiliza entonces como punto de corte. Los hogares cuyo ingreso se encuentra por debajo de la misma serán clasificados como pobres. Como se desprende de la explicación anterior existen en principio dos elementos centrales tanto desde el punto de vista conceptual como desde el punto de vista de su medición práctica: por un lado la definición del valor monetario de la canasta básica, y por otro, la definición del ingreso a ser tomado en cuenta en la comparación. 15

16 I) La metodología de estimación de la línea de pobreza y sus principales problemas La línea de pobreza representa el valor monetario de todos los bienes y servicios considerados necesarios para satisfacer las necesidades básicas de la unidad. En teoría entonces a efectos de poder estimar ese valor es necesario cumplir las siguientes etapas: i) definir el conjunto de necesidades básicas, ii) determinar el umbral de satisfacción para cada una de ellas, iii) seleccionar en cantidad y calidad los bienes y servicios requeridos para satisfacer cada necesidad identificada y iv) asignarle valor monetario a la canasta de bienes y servicios resultante. En la práctica sin embargo, la mayoría de las experiencias de estimación de líneas de pobreza no han seguido estas etapas. El valor del conjunto de bienes se estima directamente para una o algunas pocas necesidades básicas, mientras que para las restantes se calcula un valor agregado indirectamente. Este procedimiento se adopta principalmente por consideraciones prácticas pero también por las dificultades de lograr consenso en lo que debería ser considerado como necesidades básicas y su nivel de satisfacción. Usualmente se realiza una distinción entre la canasta correspondiente a alimentación y la que se refiere a otros bienes y servicios. 1. La Canasta Básica de Alimentos La determinación del valor de la canasta básica de alimentos (CBA), representativo del costo de satisfacer las necesidades básicas de alimentación, sigue las etapas planteadas anteriormente. En efecto, en primer lugar se parte de la determinación de los requerimientos nutricionales (calorías, proteínas, etc.) mínimos necesarios. En segundo lugar, se deben identificar aquellos alimentos cuyo nivel y composición satisface esos requerimientos. Para ello se consideran dos factores: los patrones de consumo actuales de la población de referencia, y por otro lado los costos de los alimentos. En consecuencia, la Canasta Básica Alimenticia (CBA) debe satisfacer los requerimientos nutricionales excluyendo de la misma tanto aquellos alimentos de consumo menos frecuente, como así también los más costosos. O sea que se incluyen los alimentos usuales en la dieta real de la población de referencia. Finalmente, para estimar el valor monetario de la CBA se considera el precio de las variedades más baratas de los alimentos seleccionados en venta en los comercios donde la población de referencia usualmente los adquiere. Generalmente se utilizan los precios de cada artículo recolectados para el cálculo del IPC. Entre los factores de mayor incidencia en el valor de la CBA se destacan aquellos que guardan relación con: i) los requerimientos nutricionales de los diferentes grupos (sexo-edad, actividad) dado que la canasta se ajusta a las necesidades medias de la población. Para establecer los requerimientos mínimos de calorías se utilizan estándares nacionales o internacionales. Los requerimientos nutricionales se definen generalmente para grupos de personas que se determinan en términos de intervalos de edades, sexo y tipo de actividad principal. ii) la estructura de consumo implícita en la canasta básica de alimentos y la cantidad física de cada producto que la compone. Entre éstos están los aspectos relativos a la selección del grupo de referencia para evaluar los hábitos de la población, al 16

17 tratamiento del consumo fuera del hogar (modalidad de adquisición de los alimentos), y a los supuestos sobre la evolución de los patrones de gasto, cuando no se dispone de encuestas recientes sobre el particular. iii) los precios a los cuales se valora dicha canasta: la selección de los precios que se estimen pertinentes para valorar la canasta básica de alimentos (precios medios, mínimos los que pagan los sectores pobres, etc.), las diferencias entre regiones o áreas, y a falta de información detallada, el índice válido para actualizar el valor de la canasta (IPC de los alimentos, IPC de los pobres, etc.). 2. Gastos no alimentarios Para la construcción de la canasta básica de otros bienes se presentan dos alternativas. Una de ellas consiste en proceder de manera similar a la de los alimentos, e identificar expresamente los requerimientos mínimos de cada necesidad, como vivienda, vestuario, educación, transporte, etc. Sin embargo, es claro que la fijación de un nivel mínimo para estas necesidades no cuenta con una base teórica equivalente a la de las necesidades nutricionales, por lo que llevaría a depender, en alto grado, de la opinión particular de quienes construyen la línea de pobreza (9) Una segunda vía consiste en utilizar la relación observada entre los gastos en alimentación y los gastos totales de consumo (coeficiente de Engel) en los distintos estratos de hogares, especialmente en aquellos que pertenecen a un estrato determinado que se toma como grupo de referencia. En los trabajos de CEPAL se han adoptado corrientemente, y de manera uniforme para todos los países, coeficientes de 0.5 para las zonas urbanas y de cerca de 0.57 para las rurales. En Uruguay se estimó el valor de dicho coeficiente en 0.32 para Montevideo y 0.36 para el interior utilizando precios de mayo de 1996 (Fernández-Rama 1997). Así, los componentes de la canasta que no se estiman directamente, es decir, los gastos en vestimenta, vivienda, salud, recreación, educación, etc. son calculados suponiendo que su relación en la línea de pobreza es la misma que se registra en la estructura promedio del gasto de la población de referencia. Muchos países utilizan el denominado coeficiente de Orshansky, que es el inverso del Coeficiente de Engel y que se define como: CO = Gasto total Gasto en alimentos Al aplicar este coeficiente al gasto estimado en alimentos se obtiene el gasto estimado total. En este caso son también las encuestas de ingresos y gastos las utilizadas como fuente para calcular el coeficiente de Orshansky para la población de referencia. La utilización de esta metodología a efectos de estimar los gastos no alimentarios plantea una serie de problemas. i) El hecho de que el dato registrado en las encuestas corresponda exclusivamente al gasto en consumo privado significa que una parte de la satisfacción de las necesidades básicas no queda reflejada en esa pauta de consumo, en la medida en (9) Feres 17

18 que los hogares accedan a bienes y servicios subsidiados total o parcialmente por el Estado. ii) El costo de atender las necesidades no alimentarias varía a lo largo de las etapas del ciclo de vida familiar y depende del tamaño y la composición del hogar y por lo tanto, surge el problema de las diferencias en el valor de este coeficiente entre los distintos tipos de hogares de un estrato de referencia. iii) Dado que la fuente principal con la que se elabora la línea de pobreza consiste en encuestas de presupuestos familiares, y que éstas se realizan con una periodicidad muy baja, es necesario contar con algún criterio que permita actualizar la estructura de gastos de los hogares. En ausencia de otra información, y sin recurrir a sofisticados cálculos de elasticidad, una vía disponible parece ser la de considerar la evolución de los distintos capítulos del gasto y ponderar, en cada momento, el coeficiente original por las diferencias de los cambios en los precios relativos. La experiencia de los años 90 en América Latina respecto a variaciones dispares en los precios de los bienes transables y no transables justifica un procedimiento de ese tipo. Nos detendremos en las respuestas que se han dado para intentar los problemas planteados especialmente en los puntos i) y ii). 3. Escalas de equivalencia en el consumo de los hogares En los estudios de pobreza se utiliza normalmente el ingreso per capita, que se obtiene dividiendo el ingreso total entre el número de integrantes del hogar. Algo similar sucede con las líneas de pobreza. Sin embargo, en ambos casos se debería reconocer el hecho de que el costo marginal de una persona extra varía tanto por el tamaño del hogar como por el hecho de que las necesidades de las personas son diferentes. Estos elementos conducen a la necesidad de construir indicadores que reflejen tanto las economías de escala como las diferencias en las características demográficas de los hogares. El conjunto de estos dos elementos es lo que se resume en las denominadas escalas de equivalencia entre los hogares. Por un lado, la escala considera las diferentes necesidades de los miembros del hogar, según su edad, género u otras características demográficas o de tipo de actividad. Por otro, este índice permite tomar e en cuenta la existencia de economías de escala, caracterizadas por costos marginales decrecientes para alcanzar un mismo nivel de bienestar ante la adición de un nuevo miembro al hogar. Este último punto está relacionado con la existencia de bienes en el hogar, que pueden ser compartidos sin que haya una reducción del bienestar de las personas. Así, una escala de equivalencia reconoce que un hogar conformado, por ejemplo, por una pareja y dos hijos necesita gastar más que una pareja sola para mantener un nivel de bienestar similar a diferencia del ingreso total, pero no necesita gastar el doble a diferencia del ingreso per capita. Duplicar el número de miembros de la familia no implica una duplicación del costo de manutención, por dos razones: en primer lugar, los niños consumen menos que los adultos, y en segundo lugar, existen bienes como calefacción, vivienda y otros que pueden ser utilizados por varias personas a la vez sin que alguna tenga que renunciar a parte de él. En síntesis, las escalas de equivalencia consisten en indicadores que permiten ajustar los ingresos o gastos de hogares de distintos tamaños y composición para volverlos 18

19 comparables. Al hacerlo, se obtiene una nueva medida del ingreso del hogar o ingreso equivalente. Estas escalas de equivalencia son muy difíciles de obtener. Tres son las aproximaciones principales que se utilizan para elaborarlas: i) las encuestas de valoración de las necesidades individuales (introduce elementos subjetivos), ii) la investigación empírica del comportamiento del gasto de los hogares (usando algún indicador de bienestar, como el coeficiente de Engel para hogares de diferente tamaño y composición), y iii) los estudios basados en información nutricional. A continuación se presenta a título de ejemplo dos escalas de equivalencia: una subjetiva y otra calculada por Vigorito (10) en base a la Encuesta de Gastos e Ingresos de los hogares de Escala subjetiva Primer adulto Segunda persona Tercera persona Cuarta persona Quinta persona Sexta persona Escala Montevideo Interior Primer adulto 1,00 1,00 Niño de 0 a 4años Niño de 5 a 10años Niño de 11 a Pareja Otros adultos Ampliación de la cobertura del ingreso El hecho de que los gastos de consumo registrados en las encuestas de hogares correspondan exclusivamente a los gastos de consumo privado significa que una parte de la satisfacción de las necesidades básicas no queda reflejada cuando los hogares acceden a determinadas transferencias de bienes y/o servicios subsidiados total o parcialmente por el Estado. (10) Vigorito Andrea- Rodríguez Silvia Economías de escala y bienestar de los hogares. Nuevas estimaciones de escalas de equivalencia. 19

20 La metodología de líneas de pobreza no presenta grandes dificultades conceptuales para ampliar el concepto de ingreso corriente total de los hogares a fin de incluir el acceso efectivo a esos servicios públicos porque al incorporarlos de manera explícita probablemente disminuiría el coeficiente de Engel (elevando por ende, la línea de pobreza), junto con aumentar proporcionalmente el ingreso de los hogares. Veamos un ejemplo simple, de un hogar cuyos ingresos se sitúan a nivel de la línea de pobreza. Supongamos que su relación de gasto está dada por: Gasto en alimentos/gasto en alimentos+otros gastos privados = 100 / 200 = 0.5 Un aumento de 50 en su gasto total al considerar el consumo de bienes y servicios públicos no alimentarios se traduciría en: Gasto en alimentos/gasto total privado + Bienes públicos = 100 / 250 = 0.4 Si bien es cierto que con esto aumenta el gasto total del hogar y su coeficiente de gasto en alimentos disminuye a 0.4 situando la línea de pobreza en 250, el valor del consumo de bienes y servicios públicos también debe computarse como parte de los ingresos de ese hogar, con lo cual la capacidad de consumo en relación a la línea de pobreza para ese hogar en particular permanece sin variación. El problema estriba en la validez del supuesto sobre una relativa estabilidad de la cuantía y distribución de los bienes públicos, del cual se desprende que los hogares toman sus decisiones de gasto con arreglo al sistema institucional vigente y que, en consecuencia, el coeficiente de Engel es adecuado para estimar el costo global del conjunto de sus necesidades. Sin embargo, la situación es distinta en el plano empírico ya que las encuestas no proveen información suficiente sobre el particular. En general no se identifica a los hogares y personas beneficiadas con transferencias no monetarias fiscales. Por otra parte, no necesariamente todos los hogares de la población de referencia reciben estas transferencias. Por ejemplo, si todos los niños en edad escolar de todos los hogares de la población de referencia acuden a escuelas públicas, la línea de pobreza computada con el coeficiente de Orshansky proporciona un valor adecuado para comparar con el ingreso real de los hogares. No se debe cambiar la estimación de la línea de pobreza ni se debe imputar ingresos a los hogares por concepto de educación subsidiada. El problema se presenta cuando el gasto público social está desigualmente distribuido entre los hogares de la población de referencia. Se daría entonces la misma situación que la analizada para la vivienda. Para tomar en cuenta estas circunstancias se debería agregar a los gastos efectivos el valor equivalente de los subsidios a los hogares. En el caso de la escuela, una cuota imputada debería ser agregada al gasto real de los hogares con niños que concurren a escuelas públicas. Estos comentarios muestran las dificultades y restricciones que tiene el método indirecto de medición de los componentes de la línea de pobreza cuando el gasto público es focalizado. Los programas más universales no presentan problemas. La manera de tomar en cuenta estos factores depende de la disponibilidad de información y de los arreglos institucionales. Dado que en los países subdesarrollados se están realizando esfuerzos para focalizar el gasto público, ello puede conducir a sesgos en la medición de la evolución de la pobreza si no se considera el impacto de ese gasto. 20

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