GUÍA DE LA OIE PARA LOS EMPLEADORES RELATIVA A LA RECOMENDACIÓN DE LA OIT SOBRE LOS PISOS DE PROTECCIÓN SOCIAL, 2012 (NÚM. 202)

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1 GUÍA DE LA OIE PARA LOS EMPLEADORES RELATIVA A LA RECOMENDACIÓN DE LA OIT SOBRE LOS PISOS DE PROTECCIÓN SOCIAL, 2012 (NÚM. 202) ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE EMPLEADORES

2 LOS EMPLEADORES TOMAN MEDIDAS Es importante que las organizaciones miembro de la OIE participen en los debates nacionales sobre los planes de aplicación relativos a la Recomendación de la OIT sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202) (en adelante la "Recomendación"). Aunque los sistemas varían de un país a otro, los empleadores suelen asumir una importante obligación de apoyo a los regímenes de protección social, ya sea por tratarse de los principales contribuyentes a fondos sociales específicos, ya porque se grava a las empresas con impuestos para fondos específicos o para la financiación de los regímenes estatales generales. De manera más general, la proliferación de los regímenes de seguridad social puede desempeñar un papel a la hora de estabilizar la migración y de estimular la integración y la diversidad. La información contenida en esta publicación Ayuda a los miembros de la OIE a examinar sus posiciones y el contexto respecto de las probables iniciativas que puedan introducir los Gobiernos. Proporciona enlaces que remiten a ideas eficaces y ejemplos de prácticas óptimas. En la Recomendación se hace hincapié en que las organizaciones representativas de los empleadores y de los trabajadores deberían participar en el proceso de elaboración de las medidas, y los miembros de la OIE deberían aprovecharse de ello para involucrarse en las discusiones. Deberían implicarse prioritariamente en las negociaciones aquellas organizaciones representativas que dispongan de recursos y sean capaces de proponer soluciones para los desafíos planteados. Los empleadores pueden desempeñar un papel fundamental a fin de velar por que se aborden debidamente las consideraciones de orden estratégico y práctico. Su participación es importante para lograr que las discusiones desemboquen en la adopción de medidas razonables y que alcancen a todos los sectores. Los miembros de la OIE deberían instar a los gobiernos a que examinen debidamente las disposiciones en vigor y los cambios que se propongan, de modo que apliquen los enfoques más apropiados que permitan lograr el crecimiento económico y del empleo en las circunstancias imperantes. Deberían promover que las prioridades y los cambios se justifiquen por medio de estudios de rentabilidad, y que se tomen en consideración las consecuencias no deseadas. Al reafirmar en la Recomendación que el acceso a la seguridad social es un derecho humano e introducir una referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos, la intención es lograr la prestación de la seguridad social con carácter universal, y no sólo para los necesitados. Los miembros de la OIE deberían apoyar la necesidad de equilibrio y equidad entre las responsabilidades y derechos de los donantes y de los receptores. Los miembros de la OIE deberían asegurarse de que se dispone del tiempo debido para aplicar y revisar cualquier medida propuesta.

3 Existen oportunidades comerciales y empresariales para los miembros de la OIE a la hora de proporcionar información y capacitación en relación con la Recomendación y otros instrumentos de protección social. Aprovechando la red de la OIE, la base de datos de la OIT y el observatorio de la AISS, pueden averiguar lo que está ocurriendo en otros países y si las propuestas se corresponden con las iniciativas de su propio Gobierno.

4 ÍNDICE PÁGINA RESUMEN EJECUTIVO 4 LA GUÍA 5 OPORTUNIDADES COMERCIALES PARA LOS MIEMBROS DE LA OIE 5 PRINCIPIOS PARA COLABORAR CON GOBIERNOS Y OTRAS PARTES INTERESADAS 5 IMPLICACIONES DE LA APLICACIÓN DE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES 7 DOCUMENTOS DE ANTECEDENTES Y REFERENCIA QUE LLEVARON A LA ADOPCIÓN DE LA RECOMENDACIÓN 8 OTRAS MEDIDAS E INICIATIVAS DE LA OIT EN MATERIA DE PROTECCIÓN SOCIAL 8 ACONTECIMIENTOS RECIENTES 9 VARIACIONES EN LAS PRÁCTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL 11 DIFERENTES TIPOS DE PROTECCIÓN SOCIAL 11 IMPLICACIONES PRÁCTICAS Y PRESIONES PARA EL CAMBIO EN LOS REGÍMENES DE PROTECCIÓN SOCIAL 13 ENFOQUES PARA APLICAR LAS EXIGENCIAS BÁSICAS DE LA RECOMENDACIÓN 18 DESAFÍOS PARA LAS ORGANIZACIONES DE EMPLEADORES 18 OBJETIVOS, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS 19 PISOS NACIONALES DE PROTECCIÓN SOCIAL 21 ESTRATEGIAS NACIONALES PARA EXTENDER LA SEGURIDAD SOCIAL 23 SEGUIMIENTO 24 ANEXO 1 TEXTO DE LA RECOMENDACIÓN SOBRE LOS PISOS DE PROTECCIÓN SOCIAL, 2012 (NÚM. 202) 25

5 RESUMEN EJECUTIVO La reunión de 2012 de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) elaboró la nueva Recomendación sobre los pisos de protección social (núm. 202), que tiene carácter autónomo. Dado que se trata de una Recomendación, no es vinculante para los Estados Miembros, que pueden decidir utilizarla como orientación. Define un enfoque basado en dos fases los Estados Miembros deben lograr primero un nivel de protección social básica (el piso), adaptado a las circunstancias nacionales y, una vez que éstas lo permitan, debe ampliarse la protección social tanto en términos de alcance como de reconocimiento de derechos, a fin de aspirar a la ratificación del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) y de otros instrumentos pertinentes de la OIT. Aunque la Recomendación núm. 202 tiene carácter autónomo, no debe considerarse de manera aislada. Se facilita información sobre los antecedentes relativa a esos otros instrumentos pertinentes de la OIT, su contexto político y práctico y sus implicaciones, que permitirá a los miembros de la OIE documentarse para luego implicarse con los Gobiernos y otros actores respecto del camino a seguir. Los regímenes de seguridad social deberían formar parte de los planes de desarrollo sostenible de las naciones, adaptados a las necesidades y medios del país y que incentiven el crecimiento del empleo formal y las empresas sostenibles. Los miembros de la OIE deberían implicarse estrecha y rápidamente en la adopción de las medidas de aplicación en el plano nacional ya que Es muy probable que los empleadores sean, directa o indirectamente, una de las principales fuentes de financiación de las medidas de protección social. Las normas requieren que los gobiernos consulten con los miembros establecidos de la OIE acerca de la aplicación de las Recomendaciones y la ratificación de los Convenios. Los miembros de la OIE pueden desempeñar un papel fundamental a la hora de velar por que se estudien debidamente las consideraciones de orden estratégico y práctico, y por que los gobiernos traten de aplicar los enfoques de la protección social que resulten más apropiados para su contexto nacional. La aplicación de las exigencias en materia de seguridad social implicará costes para las empresas y ofrecerá oportunidades de negocio a los miembros de OIE. Son tantas las variables que no existe un enfoque universal que pueda recomendarse a los miembros de la OIE para que éstos consideren si y cómo deberían apoyar la puesta en práctica a escala nacional de las orientaciones que figuran en la Recomendación. No obstante, podrían sugerirse algunos principios comunes a los miembros de la OIE. Por ejemplo, los miembros de la OIE deberían estudiar los sistemas de protección social en vigor, los objetivos que se persiguen, las disposiciones financieras existentes y la sostenibilidad de las mismas, las situaciones en términos de desarrollo industrial y del empleo, las condiciones de vida imperantes, los salarios medios, los sistemas fiscales, los 5

6 niveles de desempleo y la futura evolución del empleo, las disposiciones de aplicación, las barreras a la diversidad, la inmigración y la emigración. 6

7 LA GUÍA Está destinada a los miembros de la OIE, que son organizaciones representativas de las empresas y los empleadores de todo el mundo, para las discusiones con sus gobiernos nacionales. No se trata de una interpretación o recomendación de orden jurídico o financiero, y no debe considerarse como tal. Se trata únicamente de un comentario de carácter general. Facilita información acerca de los antecedentes, los procedimientos y los resultados de la discusión sobre los pisos de protección social que tuvo lugar durante la reunión de 2012 de la CIT. La sitúa en el contexto actual y estudia las oportunidades e implicaciones para las empresas. Sugiere algunas estrategias y principios de cara a la negociación, que pueden servir de base a los miembros de la OIE para sus discusiones con los gobiernos nacionales. La OIE acogerá con agrado cualquier comentario o ejemplo de experiencia y práctica óptima de los miembros que pueda incorporarse a una futura revisión de la guía. OPORTUNIDADES COMERCIALES PARA LOS MIEMBROS DE LA OIE Aunque la aplicación y ampliación de la protección de seguridad social supondrá muy probablemente costes añadidos para las empresas, existe también un potencial de nuevas oportunidades comerciales para los miembros de la OIE que pueden resultar en el incremento del número de sus afiliados y en la generación de ingresos por la prestación de servicios relacionados con las nuevas obligaciones de los empleadores. Existen además oportunidades de negocio para el sector privado a través de la prestación de servicios en el marco de los nuevos regímenes de seguridad social. Debería argumentarse con firmeza que la prestación debe ser tanto privada como estatal. PRINCIPIOS PARA COLABORAR CON GOBIERNOS Y OTRAS PARTES INTERESADAS 7

8 Existen diversos principios orientadores para los miembros de la OIE a la hora de plantear la aplicación de las orientaciones facilitadas en la Recomendación en la legislación y la práctica nacionales: Si un Estado Miembro de la OIT ha ratificado el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), como han hecho hasta la fecha más de 133 países, tiene la obligación de celebrar consultas nacionales tripartitas sobre los proyectos de nuevos instrumentos que habrán de discutirse en la reunión de la Conferencia, sobre las presentaciones de instrumentos a las autoridades competentes, sobre las memorias relativas a los convenios ratificados, sobre las medidas relacionadas con los convenios y recomendaciones no ratificados, y sobre las propuestas relativas a la denuncia de convenios. Aparecen las referencias habituales relativas a la consulta en toda la Recomendación. Se requiere la participación tripartita de las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, así como la consulta con otras organizaciones pertinentes y representativas de personas interesadas. Los miembros de la OIE son las organizaciones representativas de los empleadores. Convendría recordar a los gobiernos cuáles son sus obligaciones, y los miembros de la OIE deberían aprovechar las oportunidades que ofrecen el Convenio núm. 144 y la Recomendación núm Dejar esta labor en manos de los trabajadores, los funcionarios gubernamentales y las ONG integradas por activistas no producirá resultados positivos para los empleadores, los negocios y las empresas. Implicación temprana con el gobierno: los miembros de la OIE deberían preguntar a los gobiernos en una fase temprana acerca de sus intenciones respecto de la aplicación de las disposiciones de la Recomendación. Una vez que los ministros y funcionarios han comenzado a redactar los planes de aplicación, resulta a menudo demasiado tarde para tratar de influir sobre ellos de modo que favorezcan propuestas que pudieran mejorar la sostenibilidad de las empresas. Los gobiernos deben respetar la diligencia debida antes de la aplicación: los miembros de la OIE deberían instar a los gobiernos a respetar la diligencia debida antes de adoptar una decisión relativa a la aplicación, lo cual incluye: Investigar para determinar la situación de la seguridad social, su manera de funcionar y si alcanza los objetivos fijados Someter las propuestas a estudios de rentabilidad Estudiar las consecuencias no deseadas 8

9 Fijar prioridades realistas Recurrir a opciones de aplicación progresiva: los miembros de la OIE deberían llamar la atención de los gobiernos sobre las opciones que permitan aplicar los cambios a lo largo del tiempo, y definir prioridades de manera que las medidas que adopten logren la máxima eficacia y efectividad. Utilizar opciones que aporten flexibilidad: la mayoría de los Convenios y Recomendaciones de la OIT permiten la aplicación de acuerdo con la legislación y la práctica nacionales. Es importante que los miembros de la OIE conozcan sus sistemas y prácticas jurídicas de modo que puedan lograr medidas eficientes y eficaces que respondan a las prácticas en vigor. 9

10 IMPLICACIONES DE LA APLICACIÓN DE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES Las normas internacionales del trabajo son instrumentos jurídicos elaborados por los mandantes de la OIT (gobiernos, empleadores y trabajadores). Establecen principios y derechos básicos en el trabajo. Se trata o bien de Convenios, que son tratados jurídicamente vinculantes que pueden ser ratificados por los Estados Miembros, o bien de Recomendaciones, que sirven como directrices no vinculantes. Es frecuente que una Recomendación tenga carácter autónomo, aunque puede estar vinculada a un convenio y complementarlo ofreciendo directrices más detalladas acerca de la manera en que éste podría aplicarse. Una vez que se ha adoptado una norma, los Estados Miembros, con arreglo a la Constitución de la OIT, tienen que someterla a la autoridad competente (normalmente el parlamento) para su examen. En el caso de los convenios, esto significa un examen a efectos de la ratificación. Caso de que sea ratificado, en general un convenio entra en vigor en el país de que se trate un año después de la fecha de su ratificación. Los países ratificantes se comprometen a aplicar el convenio en la legislación y la práctica nacionales, y a informar periódicamente a la OIT acerca de su aplicación. La OIT facilita asistencia técnica en caso necesario. Las recomendaciones no imponen obligaciones a los Estados Miembros, sino que sirven exclusivamente para definir normas destinadas a ofrecer una orientación a los gobiernos en la acción que éstos desarrollen. De ser aplicadas por los Estados Miembros, las recomendaciones no tienen que someterse a los procedimientos de información de la OIT. No obstante, en los informes de la Comisión de Expertos (comentaristas jurídicos independientes) se escogen a menudo temas específicos para proceder a un estudio detallado y ofrecer puntos de vista respecto de la eficacia de las medidas previstas por los Estados Miembros. Aunque la Recomendación núm. 202 es una medida autónoma destinada a los gobiernos, no puede considerarse de manera aislada, ya que los puntos de vista que adopte un gobierno a la hora de aplicar la orientación dependerán en cierta medida de sus opiniones respecto de otras normas de la OIT en el ámbito de la protección social y de la eventual ratificación de las mismas. 10

11 DOCUMENTOS DE ANTECEDENTES Y REFERENCIA QUE LLEVARON A LA ADOPCIÓN DE LA RECOMENDACIÓN La Recomendación sobre los pisos de protección social (R202) adoptada por la reunión de 2012 de la Conferencia Internacional del Trabajo pide que se facilite a la gente la atención de salud esencial y la seguridad del ingreso a todo lo largo del ciclo de vida, con el fin de reducir la pobreza, la desigualdad y la mala salud para los 5000 millones de personas que en la actualidad no cuentan con disposiciones en materia de seguridad social. Han sido necesarios muchos años para lograr esta evolución, que se considera necesaria ya que las iniciativas anteriores de la OIT no han conseguido aplicarse con carácter universal y que las situaciones política y económica imperantes a nivel mundial han exacerbado la inseguridad. OTRAS MEDIDAS E INICIATIVAS DE LA OIT EN MATERIA DE PROTECCIÓN SOCIAL Desde su fundación, la OIT ha adoptado 31 Convenios y 23 Recomendaciones sobre cuestiones de seguridad social. Véase Los principales Convenios son: 1. Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - 47 ratificaciones 2. Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121) - 24 ratificaciones 3. Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128) - 16 ratificaciones 4. Convenio sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad, 1969 (núm. 130) - 15 ratificaciones 5. Convenio sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo, 1988 (núm. 168) - 8 ratificaciones 6. Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183) - 23 ratificaciones A pesar de los intensos esfuerzos desplegados para promover estos instrumentos, la baja tasa de ratificación es un hecho. Para una lista más completa de las normas relativas a la protección social, véase El número de ratificaciones varía, y en su mayoría corresponden a países europeos. Según la OIT, el principal motivo de la baja tasa de ratificación es que la mayoría de los países en desarrollo no puede permitirse aplicar estos instrumentos. 11

12 El instrumento principal es el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102): Nunca ha sido revisado. Define nueve ramas de la seguridad social y establece normas mínimas para cada una de ellas. Se trata de: asistencia médica; prestaciones monetarias de enfermedad; prestaciones de desempleo; prestaciones de vejez; prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional; prestaciones familiares; prestaciones de maternidad; prestaciones de invalidez; y prestaciones de sobrevivientes. Se establecen objetivos mínimos para cada una de las contingencias en lo que respecta a: o un porcentaje mínimo de la población protegido en caso de que se produzca una de las contingencias; o un nivel mínimo de prestaciones que han de pagarse en el caso de que se produzca una de las contingencias; o las condiciones para el acceso y los períodos de derecho a las prestaciones prescritas. También existe una cláusula de flexibilidad que permite la ratificación gradual - al permitir a los Estados ratificantes que acepten como mínimo tres de las nueve ramas de la seguridad social, una de las cuales debe cubrir una contingencia a largo plazo o el desempleo, con el objetivo de ampliar la cobertura a otras contingencias en una fase posterior. ACONTECIMIENTOS RECIENTES En 2008, la OIT trató de promover una nueva norma internacional del trabajo sobre la seguridad social. La OIE apoya con firmeza las iniciativas destinadas a fomentar una amplia cobertura de seguridad social, pero no considera que la mejor manera de lograrlo sea a través de un instrumento normativo. Véase Seguridad social para todos: un marco para la acción, DOCUMENTO DE POSICIÓN, octubre de Sin embargo, la crisis económica de 2008 dio lugar a un estudio a cargo de las Naciones Unidas y, en abril de 2009, se lanzó la directiva del piso de protección social como una de las nueve iniciativas conjuntas de las Naciones Unidas para hacer frente a los efectos de la crisis. El piso de protección social es un enfoque de política social de alcance mundial, que promueve estrategias integradas para ofrecer un acceso universal a los servicios sociales 12

13 esenciales y a la seguridad de los ingresos. Esta codirigido por la Oficina Internacional del Trabajo y la Organización Mundial de la Salud, e implica a un grupo de 17 organismos colaboradores, entre los que figuran organismos de las Naciones Unidas e instituciones financieras internacionales. En el marco de la iniciativa del piso de protección social, se creó el Grupo de Consulta sobre el Piso de Protección Social (Bachelet) a fin de fortalecer las actividades globales de promoción y de desarrollar los aspectos políticos del enfoque. El Grupo de Consulta ofrece una orientación general en varios aspectos relacionados con la viabilidad, la aplicabilidad y la adaptabilidad del concepto del piso de protección social, y su proceso de aplicación en distintos contextos socioeconómicos e institucionales en los planos local, nacional, regional y mundial. Colabora en la determinación de prácticas idóneas en todo el mundo, y contribuye a catalizar los intercambios entre los países en desarrollo y los países desarrollados, así como a través de la cooperación Sur-Sur. Véase En la discusión de la reunión de 2011 de la CIT se trató de determinar cuáles eran los puntos de vista y las posiciones en la actualidad, y se acordó en una Resolución que debería elaborarse y discutirse una Recomendación en la reunión de 2012 de la CIT, véase AP núm Informe de la Comisión para la Discusión Recurrente sobre la Protección Social (90 páginas) donde se pone el énfasis en la necesidad de una recomendación que complete las normas existentes y ofrezca a los países pautas de orientación flexibles pero significativas para el establecimiento de Pisos de Protección Social dentro de sistemas integrales de seguridad social adaptados a las circunstancias y niveles de desarrollo de cada país. Los puntos de vista de la OIE pueden consultarse en la dirección El concepto de piso de protección social Nota explicativa para los empleadores, NOTA DE LA OIE, febrero de 2011 (E -F- S) La 101ª reunión (2012) de la Conferencia celebró una única discusión con miras a la adopción de una norma, que sirvió para la elaboración y adopción de la Recomendación autónoma sobre los pisos de protección social. En los informes de antecedentes para este debate se facilita mucha información valiosa y actualizada: Informe IV (1): Pisos de protección social para la justicia social y una globalización equitativa - facilita información sobre la legislación y la práctica relativas al 13

14 establecimiento de un piso de protección social a escala nacional, incluida una visión general de los principales acontecimientos y tendencias emergentes en todo el mundo. Informe IV (2A): Pisos de protección social para la justicia social y una globalización equitativa - se preparó sobre la base de las respuestas al cuestionario recibidas de los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, y recoge el fondo de sus observaciones así como el comentario de la Oficina sobre las respuestas y sobre el texto de la recomendación que se propone. Informe IV(2B): Pisos de protección social para la justicia social y una globalización equitativa -contiene las versiones francesa e inglesa del texto propuesto que, si así lo decide la Conferencia, servirá de base para la discusión del punto normativo relativo a la elaboración de una Recomendación autónoma sobre los pisos de protección social en su 101ª reunión (2012). 14

15 VARIACIONES EN LAS PRÁCTICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL DIFERENTES TIPOS DE PROTECCIÓN SOCIAL Los conceptos han evolucionado con el tiempo y se usan de manera distinta en las diferentes culturas; las siguientes definiciones de la OIT distinguen los distintos sistemas. TRANSFERENCIAS SOCIALES Las transferencias sociales representan una transferencia de un grupo de la sociedad a otro (por ejemplo de los grupos en edad activa a los ancianos) ya sea en metálico o en especie (acceso a bienes y servicios sociales). Los receptores tienen acceso ya que han obtenido derechos a través del cumplimiento de determinadas obligaciones (por ejemplo el pago de contribuciones) y/o porque reúnen ciertas condiciones sociales o coyunturales (por ejemplo estar enfermo, ser pobre, realizar trabajos públicos). En los últimos años, este término se ha utilizado para describir regímenes que cubren a todos los residentes y que proporcionan prestaciones bajo la única condición de la residencia (transferencias de efectivo universales), o bien regímenes de asistencia social que exigen como requisitos previos unas condiciones de comportamiento adicionales (transferencias de efectivo condicionadas). PROTECCIÓN SOCIAL Se interpreta menudo que la protección social tiene un carácter más amplio que la seguridad social (al incluir, en particular, la protección que se facilitan entre sí los miembros de la familia o los miembros de una comunidad local). También se utiliza en algunos contextos con un significado más concreto que el de la seguridad social (al entenderse que incluye únicamente medidas destinadas a los miembros más pobres, más vulnerables o más marginados de la sociedad). Así pues, lamentablemente, en muchos contextos se emplean de manera indistinta los términos "seguridad social" y "protección social". Con fines prácticos, en este informe el término "protección social" se refiere a la protección prestada por los regímenes de seguridad social en caso de riesgos y necesidades sociales. SEGURIDAD SOCIAL La noción de seguridad social abarca todas las medidas que desembocan en la prestación de beneficios, ya sea en efectivo o en especie, destinadas a garantizar la protección frente a: 15

16 la falta de ingresos (o la insuficiencia de los ingresos) relacionados con el trabajo ocasionada por una enfermedad, una discapacidad, la maternidad, un accidente de trabajo, el desempleo, la edad avanzada o la muerte de un miembro de la familia; la falta de acceso o la imposibilidad de acceder a la atención de la salud; el apoyo familiar insuficiente, especialmente para los niños y los dependientes adultos; la pobreza en general y la exclusión social. Los regímenes de seguridad social pueden ser de carácter contributivo (seguro social) o no contributivo. ASISTENCIA SOCIAL Las prestaciones de seguridad social que están condicionadas al nivel de ingresos del receptor, esto es, que están sujetas a la comprobación de los recursos disponibles o que se basan en modalidades de asignación similares (por ejemplo la estimación de los recursos disponibles, o la asignación por criterio geográfico), suelen denominarse asistencia social. Se trata de un dispositivo para aliviar/reducir la pobreza. Las prestaciones pueden facilitarse en efectivo o en especie. Los regímenes de asistencia social "condicional" exigen que los beneficiarios (y/o sus parientes o familiares), además de reunir otras condiciones, participen en programas públicos determinados (por ejemplo programas de salud o educativos). En los últimos años, los regímenes de este tipo se han dado a conocer como regímenes de transferencias en efectivo condicionales (conditional cash transfer (CCT)). Los regímenes de asistencia social suelen financiarse a través de los impuestos y no requieren una contribución directa de los beneficiarios o de sus empleadores como condición para tener derecho a recibir las prestaciones correspondientes. PISO DE PROTECCIÓN SOCIAL El término piso social o piso de protección social (PPS) se utiliza para describir un conjunto básico de derechos, servicios e infraestructuras sociales de los que todos deberían beneficiarse. El término piso social se corresponde de muchas maneras con la noción actual de obligaciones fundamentales, para garantizar la realización de los niveles mínimos de derechos esenciales recogidos en los tratados en materia de derechos humanos. Las Naciones Unidas sugieren que un piso de protección social podría consistir en dos elementos principales que contribuyen a hacer realidad los derechos humanos: servicios: acceso geográfico y financiero a servicios esenciales como el agua y los servicios sanitarios, la salud y la educación; 16

17 transferencias: un conjunto básico de transferencias sociales, en efectivo o en especie, a fin de proporcionar una seguridad de ingresos mínima y el acceso a servicios esenciales, incluida la atención de la salud. 17

18 IMPLICACIONES PRÁCTICAS Y PRESIONES PARA EL CAMBIO EN LOS REGÍMENES DE PROTECCIÓN SOCIAL La mayoría de los Estados Miembros reconoce la necesidad de una seguridad social para la gente a la que se considera necesitada de apoyo social, al tiempo que trata de establecer un nuevo equilibrio entre los derechos y las obligaciones dentro de los sistemas de seguridad social, y de trasladar el énfasis que se ponía en cuidar y reparar (a través de las transferencias) a la prevención (prevenir el desempleo o la incapacidad profesional). Así, resulta fundamental incrementar la tasa de empleo, ya que ésta se considera la mejor manera de reducir el número de perceptores de prestaciones de desempleo. No obstante, los costes se están disparando dado que se están acrecentando las expectativas de las sociedades en lo que respecta a las prestaciones estatales, y existen numerosos criterios para introducir reformas. REFORMAS EN PAÍSES CON ALTO NIVEL DE INGRESOS Atención de la salud Frente a la esperanza de vida creciente, los avances médicos y tecnológicos y las mayores expectativas sociales, se ha hecho necesario introducir reformas en el sector de la atención de la salud y los regímenes de seguro de salud con el fin de moderar los incrementos de costes, de obtener mejoras de la calidad a través de la normativa, y de ofrecer un acceso equitativo. Asequibilidad de la protección social y estimulación del empleo En los países con altos niveles de ingresos, las reformas concretas están orientadas a ayudar a la gente a regresar al trabajo o a mantenerse en él, y a dotar de mayor dinamismo al mercado laboral. Consisten básicamente en cinco tipos de medidas: Fomentar la autonomía de las personas, Crear un mercado de trabajo dinámico que ofrezca oportunidades, Desarrollar nuevas ramas de la seguridad social, Lograr un nuevo equilibrio entre ingresos y gastos en los regímenes de pensiones, Reformar los parámetros de los regímenes de seguridad social y los mecanismos de ajuste automático. Fomentar la autonomía de las personas 18

19 Introducción de medidas que tratan de lograr un nuevo equilibrio entre los derechos sociales de las personas y la responsabilidad que incumbe a éstas de sacar el máximo partido de sus propias capacidades incentivando la flexiguridad; disposiciones destinadas a incrementar la empleabilidad a fin de reducir el riesgo de desempleo y de mejorar las perspectivas de regreso al trabajo; medidas preventivas para reducir al mínimo los riesgos de enfermedad, accidente del trabajo, enfermedad profesional e invalidez; medidas para evitar la dependencia; medidas para prevenir el abuso de las prestaciones de la seguridad social. En varias ramas de la seguridad social (por ejemplo los regímenes de pensiones y el seguro de salud y enfermedad) se están fortaleciendo los elementos de seguro privado al tiempo que se va produciendo la retirada parcial de las instituciones públicas de seguridad social. Crear un mercado de trabajo dinámico que ofrezca oportunidades En lugar de adoptar medidas destinadas a proteger ciertos empleos frente a la competencia mundial, el centro de atención se traslada al fomento de la empleabilidad y de la iniciativa empresarial para ayudar a la gente a obtener un empleo. Para ello es necesario dar a los trabajadores los medios y la seguridad de los ingresos que les permitan adaptarse a los cambios que se produzcan en el mercado de trabajo, facilitándoles medidas de formación continua y educativas de manera que mantengan la suficiente aptitud para obtener un empleo, pero también una seguridad social adecuada durante las fases de búsqueda de empleo y readaptación profesional. A menudo se requieren medidas especiales para las personas que se enfrentan a barreras concretas a la contratación (trabajadores de edad, jóvenes en transición entre la escuela y/o la formación profesional y la incorporación al mercado de trabajo, personas con discapacidad, migrantes y desempleados de larga duración). Desarrollar nuevas ramas de la seguridad social Las soluciones políticas a los nuevos desafíos sociales también incluyen la introducción de nuevas ramas de la seguridad social que han adoptado diversos países con altos niveles de ingresos: el seguro obligatorio de atención sanitaria a largo plazo para las personas de más edad (Austria, 1993; Alemania, 1995; Japón; 2000; Luxemburgo, 1999; Países 19

20 Bajos, 1968). La evolución de la demografía y el incremento de la esperanza de vida han hecho que numerosos familiares ya no sean capaces de proporcionar y financiar este tipo de atención. El seguro de licencia parental como mecanismo para combinar el trabajo con las responsabilidades familiares (Alemania, 2007; Quebec [Canadá], 2006; Suecia, 1974). Esta nueva rama de la seguridad social facilita la interrupción del trabajo remunerado por parte de uno de los progenitores para permitirle cuidar del hijo en el hogar por un período de tiempo determinado, durante el cual se le paga una prestación. Lograr un nuevo equilibrio entre ingresos y gastos en los regímenes de pensiones Muchos países han institucionalizado reformas de los regímenes de pensiones, a menudo con largos períodos de transición, destinadas a restablecer el equilibrio entre el aumento de los gastos y la reducción de los ingresos, a fin de salvaguardar la futura viabilidad financiera de los regímenes. Uno de los medios consistió en introducir un nuevo equilibrio entre el período de vida laboral activa y el período de percepción de la pensión mediante: la elevación de la edad de jubilación normal, la desaparición de los incentivos para la jubilación anticipada mediante la elevación de la edad de jubilación "normal", combinada con un factor de reducción actuarial, la propuesta de opciones a los trabajadores de más edad para que reduzcan su tiempo de trabajo y combinen el trabajo a tiempo parcial con una pensión de jubilación también parcial. Con el fin de mejorar la sostenibilidad financiera de los regímenes de pensiones por reparto de primer nivel a pesar del incremento de las tasas de dependencia, éstos se completaron con otros regímenes de carácter obligatorio o voluntario íntegramente financiados a través de contribuciones y destinados a compensar la reducción de los niveles de protección de los regímenes de primer nivel. Estos otros regímenes se encuentran por definición en situación de equilibrio financiero automático, pero no siempre garantizan a los contribuyentes los niveles de prestaciones predefinidos. La crisis financiera, económica y fiscal experimentada a lo largo de los cinco últimos años ha ejercido una importante presión sobre los dispositivos de pensiones financiados de carácter privado. La OCDE ha determinado que la mayoría de los fondos de pensiones de los países sigue en situación de déficit en términos de rendimiento acumulado de las inversiones a lo largo del período

21 Reformas de los parámetros de los regímenes de seguridad social y mecanismos de ajuste automático Las reformas de los parámetros están destinadas a incrementar la sostenibilidad del sistema existente manteniendo su estructura básica y tratando, a través de cambios en los distintos parámetros principales del sistema, no sólo de incrementar los incentivos para que los trabajadores de edad sigan trabajando, sino también para reducir el coste presupuestario del envejecimiento. Estos parámetros básicos incluyen, por ejemplo, la edad de jubilación (la edad reglamentaria de jubilación y la edad de jubilación efectiva), la tasa de sustitución (definida por las prestaciones de pensión directas, los techos, las normas de indexación, etc.) y la tasa de contribución. En vista de la profundad diversidad de los regímenes, el conjunto apropiado de reformas de los parámetros no puede ser el mismo para todos los países. Sin embargo, en términos generales, los regímenes públicos de pensiones pueden dividirse en dos categorías: los que proporcionan un ingreso básico con independencia de los salarios percibidos o las contribuciones, y los regímenes en que las pensiones están relacionadas con los ingresos pasados, al tiempo que se garantiza una pensión mínima. En los países con regímenes relacionados con los ingresos, donde el nivel de las prestaciones de pensión parece lo suficientemente elevado como para que se considere una prioridad la reforma de los parámetros, dichas reformas pueden orientarse en tres direcciones: (i) un incremento del número de años de contribución al fondo de pensiones que se toma en consideración para el cálculo de las pensiones, por ejemplo toda la carrera profesional, y/o un vínculo más actuarial entre prestaciones y contribuciones. (ii) un cambio de la indexación de las prestaciones de pensión que se basa en los salarios por otra basada en los precios o, al menos, con una base menor que una indexación en los salarios (por ejemplo índices híbridos de precios y salarios, o índice de precios más unos aumentos discrecionales). (iii) un cambio de los salarios a los precios para la indexación de los salarios que se toman en consideración a la hora de calcular el salario de referencia (pensionable). Las estrategias de reforma tienen que tomar en consideración la duración de la jubilación, ya que el actual incremento de la esperanza de vida tiene una importante 21

22 repercusión en el coste presupuestario del envejecimiento. En los regímenes relacionados con los ingresos, la respuesta más directa, especialmente en términos del incremento de los incentivos para seguir trabajando, sería establecer un vínculo de carácter más actuarial entre la tasa de sustitución o la tasa de contribución de una generación y su esperanza de vida. TENDENCIAS EN LOS PAÍSES CON INGRESOS PER CÁPITA MEDIOS En este caso resulta más difícil establecer generalizaciones respecto de las tendencias y la evolución, ya que los países de ingresos medios no constituyen un grupo homogéneo, y algunos de ellos se enfrentan a los mismos desafíos que se han observado para los países con altos niveles de ingresos. Sin embargo, sí se detectan algunas tendencias comunes. Numerosos países latinoamericanos han disfrutado de largos períodos de sólido crecimiento económico y han desarrollado unos regímenes de seguridad social que dan cobertura a los trabajadores del sector formal industrial y agrícola. Más recientemente, la elevación del déficit y la deuda públicos ha desembocado en recortes del gasto social. También se ha producido una reducción del sector formal y un crecimiento de las actividades informales. En el decenio de 1980, los regímenes públicos de pensiones financiados por reparto se sustituyeron en varios países de América Latina por regímenes individuales de capitalización gestionados por fondos privados. Cuando dichos regímenes fracasaron, tuvieron que ser rescatados mediante garantías de pensiones mínimas financiadas con cargo a impuestos. En algunos países, la recuperación económica ha favorecido la adopción de nuevas prestaciones sociales. En el sudeste asiático y en partes de Asia oriental, a pesar de algunos períodos de fuerte crecimiento económico, muchos de los países no cuentan con regímenes de seguro de desempleo y, durante las recesiones, una importante proporción de la población afectada cayó en la pobreza. La red social tradicional de carácter informal, basada en la familia, no pudo absorber los efectos negativos de las profundas recesiones, lo cual ha puesto de manifiesto la importancia de crear unos regímenes públicos de seguridad social saneados. En los países de Europa central y oriental, el proceso de transición de la economía desde la planificación central a la economía orientada al mercado que se inició en el decenio de 1990 ha desembocado en un elevado desempleo estructural, un fuerte descenso de la tasa de empleo en la economía formal, la aparición de una economía informal y flujos de migración internos y externos. Los regímenes de seguridad social inflexibles heredados no estaban concebidos para compensar adecuadamente estas repercusiones. El regreso de las tasas 22

23 de crecimiento económico ha incrementado el nivel de empleo y puede crear el margen fiscal necesario para instaurar unos regímenes de seguridad social reformados. En casi todas las regiones pueden observarse las tendencias siguientes: una disparidad de ingresos relativamente elevada y creciente entre pequeños grupos de población con altos niveles de ingresos y grandes grupos de población con ingresos muy bajos. El crecimiento económico no ha dado lugar a una mayor igualdad en términos de ingresos; dentro de los países, existe una disparidad relativamente importante entre las distintas regiones en lo que atañe a la prosperidad expresada en términos de ingresos per cápita, tasa de empleo, tasa de desempleo, infraestructura social y las respectivas cuotas de empleo formal e informal. Ello ocasiona presiones migratorias; algunos países padecen disturbios políticos y una elevada incidencia de catástrofes naturales (epidemias, terremotos, inundaciones, sequías). Las personas con bajos niveles de ingreso son mucho más vulnerables, ya que no disponen de reservas que les permitan hacer frente a tales catástrofes. 23

24 ENFOQUES PARA CUMPLIR LOS REQUISITOS BÁSICOS DE LA RECOMENDACIÓN DESAFÍOS PARA LAS ORGANIZACIONES DE EMPLEADORES Algunos países disponen de escasa financiación y poca cobertura, y serían incapaces de cumplir ninguno de ellos; otros disponen de escasa financiación y cobertura, pero son capaces de encaminarse al cumplimiento. Otros países disponen de buena financiación y cobertura y no pueden permitirse el actual nivel de prestaciones. Unos pocos países disponen de buena financiación y cobertura y pueden permitirse seguir con el actual nivel de prestaciones. En consecuencia, no es posible determinar de manera taxativa la manera en que los miembros de la OIE deberían enfocar las negociaciones relativas a la aplicación de la Recomendación. En todos los países salvo los de la última categoría, los cambios necesarios para introducir unos regímenes de protección social sostenibles implicarán desafíos y políticas de transición, y es probable que las disposiciones de financiación se centren, directa o indirectamente, en los empleadores. Muchos países que ya disponen de un régimen cuentan con toda una gama de órganos implicados en la prestación y financiación de los servicios de protección social, a menudo con responsabilidades que se superponen, déficits financieros de los distintos fondos, políticas de gestión ineficientes e ineficaces y, lo que es más importante, desafíos planteados a los gobiernos para la financiación de dichos órganos. La adopción de cualquier instrumento de protección social de la OIT puede requerir una reestructuración, la capacitación y coordinación de los órganos existentes y/o la creación de nuevos órganos para la prestación de mejores servicios a sus participantes. LA ESTRUCTURA DE LA RECOMENDACIÓN En el Anexo 1 puede consultar el texto de la Recomendación, que se estructura en cinco partes principales: 1. EL PREÁMBULO GENERAL -CON REFERENCIA A LAS CUESTIONES INTERNACIONALES Y DE LA OIT PERTINENTES 2. OBJETIVOS, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS (ARTÍCULOS 1-3) 3. PISOS NACIONALES DE PROTECCIÓN SOCIAL (ARTÍCULOS 4-12) 4. ESTRATEGIAS NACIONALES PARA AMPLIAR LA SEGURIDAD SOCIAL (ARTÍCULOS 13-18) 24

25 5. SEGUIMIENTO (ARTÍCULOS 19-24) OBJETIVOS, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS La Recomendación está dirigida a los Estados Miembros de la OIT y propone que los países apliquen los cuatro elementos básicos de sus pisos de protección social lo antes posible en los procesos de desarrollo nacional y, posteriormente, amplíen el alcance de la protección y el reconocimiento del derecho a las prestaciones a fin de ofrecer una cobertura universal. Las decisiones acerca de lo que constituyen los pisos de protección social, el derecho a las prestaciones, los acuerdos de prestación, las estrategias de ampliación, las disposiciones de financiación y la sostenibilidad deben tomarse en el plano nacional, teniendo en cuenta el contexto, la cultura y los medios nacionales. Los conceptos del piso de protección social de un vistazo Cobertura Incrementar el alcance de las prestaciones desempleo, enfermedad y accidentes, edad avanzada y jubilación, invalidez, responsabilidades familiares, pérdida del que obtiene el sustento para la familia, acceso a la atención de la salud, educación alto Nivel de protección nivel del piso bajo acceso a una serie de bienes y servicios que constituyen la atención básica de la salud Prestaciones sociales obligatorias garantizadas para los contribuyentes Financiadas a través de los impuestos? seguridad básica del ingreso para los niños Prestaciones voluntarias Financiadas a través del seguro? seguridad básica del ingreso para la población activa incapaz de obtener un ingreso suficiente seguridad básica del ingreso para las personas de edad avanzada Los resultados pueden garantizarse a través de distintos medios publico/privados o mixtos bajo ingreso individual/del hogar Derecho a la prestación Garantizar el acceso universal a la atención básica de la salud y la seguridad de unos ingresos mínimos alto Los principios que deberían aplicarse al concebir los pisos de protección social y aplicar las estrategias de ampliación de la seguridad social son los siguientes: a) universalidad de la protección, basada en la solidaridad social; b) derecho a las prestaciones prescrito por la legislación nacional; c) adecuación y previsibilidad de las prestaciones; 25

26 d) no discriminación, igualdad de género y capacidad de responder a las necesidades especiales; e) inclusión social, en particular de las personas que trabajan en la economía informal; f) respeto de los derechos y la dignidad de las personas cubiertas por las garantías de seguridad social; g) realización progresiva, inclusive a través del establecimiento de objetivos y plazos; h) solidaridad en la financiación, asociada a la búsqueda de un equilibrio óptimo entre las responsabilidades y los intereses de aquellos que financian y se benefician de los regímenes de seguridad social; i) consideración de la diversidad de métodos y enfoques, con inclusión de los mecanismos de financiación y los sistemas de prestaciones; j) gestión financiera y administración sanas, responsables y transparentes; k) sostenibilidad financiera, fiscal y económica, teniendo debidamente en cuenta la justicia social y la equidad; l) coherencia con las políticas sociales, económicas y de empleo; m) coherencia entre las instituciones encargadas de la prestación de servicios de protección social; n) servicios públicos de alta calidad que mejoren el desempeño de los sistemas de seguridad social; o) eficacia y accesibilidad de los procedimientos de reclamación y de recurso; p) seguimiento regular de la aplicación y evaluación periódica; q) pleno respeto de la negociación colectiva y de la libertad sindical para todos los trabajadores, y; r) participación tripartita con las organizaciones representativas de los empleadores y de los trabajadores, así como la celebración de consultas con otras organizaciones pertinentes y representativas de personas interesadas. Estos principios son de carácter muy general e inconcreto, y pueden ser utilizados por los negociadores para alcanzar sus propios objetivos. Los principios h) a k) revisten gran importancia para los miembros de la OIE, especialmente si los empleadores son una de las principales fuentes de recursos para la financiación de las medidas de protección social; el principio l) también reviste importancia debido al vínculo que establece con el campo económico. Los miembros de la OIE tendrán que mostrarse alertas respecto de los principios a los que pueden recurrir para defender su propia posición y de aquellos que podrían utilizarse para menoscabar sus argumentos. Los miembros de la OIE deberían ser 26

27 capaces de articular mecanismos de defensa y réplicas, recordando que la Recomendación se limita a proponer una orientación. En la Recomendación se pide que la seguridad social alcance por igual a las personas de la economía formal e informal, pero ésta debería articularse de modo que incentive el empleo formal y reduzca la informalidad. Esto resulta especialmente difícil ya que, en términos generales, las personas que están en la economía informal no han realizado ninguna contribución a los regímenes que se emplean para sustentar los programas de protección social y sin embargo van a beneficiarse de los mismos. La manera en que se estructuren y supervisen los programas de apoyo social para las personas de la economía informal reviste la mayor importancia si se quiere que éstos resulten equitativos para todos los contribuyentes e incentiven el empleo en el sector formal de la economía. PISOS NACIONALES DE PROTECCIÓN SOCIAL Los pisos de protección social deberían proporcionar 1. acceso a la atención básica de la salud, 2. seguridad de los ingresos básicos para los niños, proporcionando acceso a la nutrición, la educación, la atención y cualquier otro bien y servicio necesario; 3. seguridad de los ingresos básicos para la población activa que sea incapaz de obtener ingresos suficientes, por ejemplo en casos de enfermedad, desempleo, maternidad y discapacidad; y 4. seguridad de los ingresos básicos para las personas de edad avanzada. Estas garantías, derechos a las prestaciones y niveles de prestación básicos deberían establecerse a través de la legislación nacional. Los solicitantes deberían tener libre acceso a procedimientos de reclamación y apelación. Los niveles en que se fijen y revisen estas garantías exigen la consulta con los miembros de la OIE y dependerán de las circunstancias, necesidades y disposiciones nacionales, pero se sustentan en los principios básicos del respeto de la dignidad y el acceso de la población. Esas garantías deberían reconocerse para todos los residentes y menores de edad con arreglo a lo dispuesto en la legislación y la normativa nacionales y respetando las obligaciones internacionales contraídas por el país. Se reconoció la falta de precisión de 27

28 esta disposición, especialmente en relación con la residencia, el domicilio, la situación fiscal y las propiedades, y se dejó deliberadamente a cada país que introdujera las precisiones en función de sus propias necesidades y normativas y de sus relaciones con sus aliados y vecinos. En los artículos 9 a 11 figuran ejemplos de los tipos de regímenes de prestación y financiación que pueden proporcionarse para los pisos de protección social, pero no se expresa ninguna preferencia ni se impone ningún límite a la innovación y evolución, siempre y cuando resulten en unos regímenes que sean eficientes y eficaces en el contexto nacional. Los miembros de la OIE deberían tomar en consideración las oportunidades que se ofrecen a sus afiliados para la prestación de servicios junto al sector público, en asociación con éste o en sustitución del mismo. Al concebir y aplicar los pisos nacionales de protección social, se alienta a los Estados Miembros a adoptar enfoques integrales y a tratar de conseguir una combinación de medidas, prestaciones y servicios preventivos, de promoción y activos que fomenten la actividad económica productiva y el empleo formal. Deberían garantizar la coordinación en ámbitos políticos tales como los relativos a los incentivos fiscales, la educación y la formación profesional, teniendo en cuenta las capacidades contributivas de los distintos grupos de población, el cumplimiento de las obligaciones fiscales y contributivas, y las medidas para prevenir el fraude, la evasión de impuestos y el impago de contribuciones. Los miembros de la OIE deberían acudir y ayudar a sus gobiernos para que, en la medida de lo posible, realicen una proyección de los futuros gastos y recursos a medio plazo (cinco años) y a largo plazo (20-30 años), con miras a mantener un sistema sostenible desde el punto de vista financiero. La UE ha desarrollado un método para realizar tales proyecciones; tal vez pueda utilizarse en otros países, especialmente a la hora de desarrollar el sistema de protección social. 28

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