Avances en la Promoción del Derecho a la Alimentación en Guatemala

Transcripción

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2 Avances en la Promoción del Derecho a la Alimentación en Guatemala Informe elaborado por Ricardo Zepeda Gaitán, CIIDH Centro Internacional de Investigaciones en Derechos Humanos Martin Wolpold-Bosien, FIAN Internacional Octubre de 2007

3 ADVERTENCIA Este documento refleja exclusivamente las opiniones e ideas de sus autores y/o de la organización responsable del mismo y no representa en ningún caso la postura oficial de la FAO con respecto a los temas contenidos en su interior. Sin embargo, como la organización que ha llevado a cabo este informe ha contado con el apoyo financiero de FAO-RLC, a través del proyecto de apoyo a la Iniciativa ALCSH (proyecto GCP/RLA/160/SPA), los derechos de este informe pertenecen a la FAO y a las ONG Fian y CIIDH. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en este informe para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohibe la reproducción del material contenido en este producto informativo para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implica, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. 2

4 Índice 1. La situación de hambre y pobreza en Guatemala Datos sobre desnutrición Datos sobre pobreza Reflexiones preliminares Situación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en Guatemala Marco legal e institucional del Derecho a la 20 Alimentación en Guatemala 4. Ámbitos de acción para promover el Derecho a la Alimentación en Guatemala 26 4.a. Comunicación e información sobre el Derecho a la Alimentación 26 4.b. Capacitación sobre el Derecho a la Alimentación 30 4.c. Legislación y justiciabilidad 33 4.d. Acciones que tengan el DA como referente, catalizador o objetivo Actores y retos principales para la promoción del Derecho a la Alimentación a nivel nacional Actores principales Retos Principales Conclusiones Bibliografía 44 3

5 1. La situación de hambre y pobreza en Guatemala Las cifras y estadísticas que se presenta en este apartado reflejan una realidad triste y alarmante. Hoy, a más de diez años después de la firma de los Acuerdos de Paz, la situación del hambre y pobreza sigue en niveles inaceptables Datos sobre desnutrición Según datos del Centro de Información y Coordinación en Seguridad Alimentaria y Nutricional (CICSAN) del Gobierno de Guatemala, la desnutrición crónica afecta a 49.3 por ciento de la niñez entre 3 y 59 meses, prácticamente la mitad los mismos. Entre la niñez indígena, la desnutrición crónica afecta a dos de cada tres niños/as, o sea al 69.5 por ciento. Cuadro No. 1 Fuente: visitado en agosto de 2007 La debilidad de las políticas para abordar las condiciones de pobreza de la población guatemalteca se evidencia a partir de estudios con enfoque comparativo que muestran que los cambios que se han dado en todos los municipios del país no corresponden a las intervenciones estatales. 1 Podemos observar que en el desempeño que han tenido la totalidad de los municipios y las zonas de la capital, respecto a mejoramiento o empeoramiento en la talla infantil, en un periodo de quince años, la mayoría de los municipios con vulnerabilidad 1 COSAN/COPRE/MINEDUC. Segundo Censo Nacional de Talla de Escolares de Primer Grado Primaria de la República de Guatemala. Informe final. Guatemala,

6 alta retrocedieron, mientras que la mayoría de los municipios con vulnerabilidad baja lograron avanzar en este aspecto. Cuadro No. 2 Categorización de los municipios de la República de Guatemala y zonas de la ciudad capital, en relación al desempeño de cambio de retardo en la talla de la niñez, según las encuestas de 1986 y Fuente: Categoría de Vulnerabilidad Rango de prevalencia % Número de municipios y zonas Municipios que empeoraron Municipios que mejoraron Muy alta Alta Moderada Baja Elaboración CIIDH en base al cuadro 19 del Segundo Censo Nacional de Talla. Informe Final. Guatemala, En el informe del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y de la CEPAL, entregado el 3 de junio de 2007 al Secretario General de las Naciones Unidas, se analizan los efectos de desnutrición en la mortalidad de menores de cinco años para Centroamérica y la República Dominicana. Según el informe, se estima que en el año 2004, 39 mil niñas y niños menores de 5 años en Guatemala han muerto por razones asociadas a la desnutrición 2. Según esta estimación, cada día mueren más de 100 menores de cinco años en Guatemala por los efectos causados por la desnutrición y el hambre. El informe reciente del PMA y CEPAL señala que desde una perspectiva histórica, entre los años 1940 y 2004 (64 años) se estima que se habrían producido poco más de 2.6 millones de muertes asociadas a desnutrición en la región centroamericana, lo que representa un 40% del total de casos de mortalidad de la cohorte en dicho período. Cabe agregar que este número de muertes evitables es mucho mayor que el total de las víctimas de los conflictos armados en la región durante las décadas en cuestión. Cuadro No. 3 N/A Sigue el informe: Como se desprende del gráfico anterior, Guatemala es el país que, en el período estudiado, acumula la mayor cantidad y proporción de muertes asociadas a 2 CEPAL/ PMA: El Costo del Hambre. Impacto Económico y Social de la Desnutrición Infantil. Centroamérica y República Dominicana. Junio de 2007, pág

7 desnutrición global, con un millón de casos (50% del total de muertes de los menores de 5 años a nivel nacional), seguido de Honduras y El Salvador, con algo más de 400 mil muertes cada uno (43% y 41% del total nacional, respectivamente). 3 El número de personas en situación de hambre prácticamente se ha duplicado en un periodo de 11 años, al pasar de 1.4 millones de personas en 1991 a 2.8 millones en el 2002, en un sentido diametralmente opuesto a los Objetivos del Desarrollo del Milenio. 4 Entre la población indígena y campesina, los índices de desnutrición superan a más de la mitad de la población. En cuanto a la prevalencia de la desnutrición en la niñez menor de 5 años podemos observar que mientras que el promedio nacional de retardo en talla es de 44.2%, y el retardo severo es del 22.3%, la población indígena mantiene el 57.6% y un retardo severo del 30.0%. 5 En cuanto a los patrones de consumo podemos observar que mientras una persona pobre gasta el 54.8% de su ingreso en alimentos, una persona no pobre lo hace en un 36.0%. 6 La cantidad de personas subnutridas se ha estancado con relación a la población total, sin embargo significan ya el doble de inicios de la década de los noventa; y aún no se recupera del incremento vertiginoso que se tuvo a finales de esa década, en la cual se incrementó de 16% al 26%. Actualmente la prevalencia es del 23% de la población. 7 Cuadro No. 4 Población Subnutrida en Guatemala Desempeño histórico (en millones de personas) Población total (millones) Personas subnutridas (millones) Elaboración CIIDH con base en datos de FAOSTAT. 3 Ibid. 4 Según la Portada Oficial de la Organización de las Naciones Unidas para los Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 5 Sistema de Naciones Unidas. Grupo de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Situación de la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala. Guatemala, Cuadro 26, página INE/ SEGEPLAN/ URL/ PNUD. Perfil de la pobreza en Guatemala. Encuesta nacional de condiciones de vida, ENCOVI Guatemala, Pág CIIDH. Aún tenemos hambre. Situación del Derecho a la Alimentación en Guatemala a 10 años de la firma de los Acuerdos de Paz. Guatemala,

8 Mientras en los demás países centroamericanos se ha logrado frenar e incluso disminuir el número de personas malnutridas, en el país se da el mayor de los retrocesos. En el año 1991 Guatemala concentraba al 31.1% de los malnutridos centroamericanos, para 1996 era el 37.2%; y para el año 2002 era ya el 41.8%. De acuerdo a esta tendencia, podríamos afirmar que para el presente año más de la mitad de la población centroamericana hambrienta vive en el país y seguramente habrá superado los 3 millones de personas. 3,000,000 2,500,000 Cuadro No. 5 Centro América Población Desnutrida Total 2,000,000 1,500,000 1,000, ,000 0 Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Fuente: Elaboración CIIDH con información de la Portada Oficial de la Organización de las Naciones Unidas para los indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El consumo de energía alimentaria es otro indicador que evidencia el mayor rezago del área centroamericana, siendo Guatemala el único país donde se ha dado un retroceso en cuanto al mismo. El cambio porcentual medio es sumamente fuerte, el más alto a nivel continental superando a países como República Dominicana (- 0.54%); Venezuela (- 0.42%); Panamá (- 0.24%); y Argentina (-0.06%); países en los cuales se observan retrocesos pero que no parten de una situación tan atrasada. País Cuadro No. 6 Suministro de energía Alimentaria Centro América Kcal/persona/día Cambio Cambio porcentual medio Guatemala 2,350 2, El Salvador 2,490 2, Honduras 2,310 2, Nicaragua 2,220 2, Costa Rica 2,720 2, Belice 2,650 2, Fuente: Síntesis del cuadro A2 Seguridad Alimentaria y Nutricional. Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación. Permite la Ayuda Alimentaria conseguir la Seguridad Alimentaria? Parte III, Anexo Estadístico. FAO

9 1.2 Datos sobre pobreza El 21 de agosto de 2007, fueron presentados los resultados de la Encuesta Nacional de Condiciones de la Vida, ENCOVI De acuerdo con los datos, de los 12.9 millones de habitantes, el 35 por ciento vive en situaciones de pobreza, con menos de 6,574 Quetzales anuales, y otro 15.2 por ciento vive en condiciones de extrema pobreza, con menos de 3,206 Quetzales anuales. 8 Cuadro No. 7 Cuadro No. 8 En términos relativos, la Encuesta indica una reducción de la pobreza del 56 por ciento de la población total en 2000 al 51 por ciento en En cuanto a la pobreza extrema la reducción es mínima, de 15.7 al 15.2 por ciento. 8 Todos los datos del ENCOVI 2006 tomados del Informe presentado el 21 de agosto de 2007, publicado en la página visitado en agosto de

10 Cuadro No. 9 En términos absolutos, sin embargo, el número de afectados por la pobreza no ha disminuido, más bien creció: según datos del INE afectó en 2000 a alrededor de 6,368,000 personas, mientras en 2006 a alrededor de 6,625,000. En el caso de la pobreza extrema, el número de afectados se incrementó en el periodo de aproximadamente 1,791,000 a 1,976,000 personas. Quiere decir que hoy, según datos de la ENCOVI, hay más de 255 mil más pobres en Guatemala que a principios del presente siglo, entre éstos 185 mil pobres extremos 9. Los más afectados de la pobreza son los pueblos indígenas. La Encuesta indica que el 56 por ciento de la pobreza constituye población indígena y un 44 por ciento no-indígena. Podemos observar un reacomodo de la población en situación de pobreza, que viene a afectar a la población indígena en especial. Cuadro No Ver para las comparaciones de cifras absolutas ENCOVI 2000 en 9

11 Además, se confirma la persistencia de una mayor incidencia de la pobreza en el mundo rural, donde vive el 72 por ciento de la gente pobre. Cuadro No. 11 Geográficamente, las tasas de pobreza más altas se encuentran en las regiones norte y noroccidente, aproximadamente el 75 por ciento; y de pobreza extrema es mayor de 35 por ciento en el Norte, y más de 20 por ciento en el nor-occidente. Cuadro No

12 Cuadro No. 13 Los segmentos más afectados por la pobreza son los jornaleros y trabajadores familiares. Entre los y las jornaleros/as, el 80 por ciento viven en pobreza, entre las y los trabajadores familiares, el 64 por ciento. Cuadro No. 14 Desgraciadamente, los resultados preliminares de la ENCOVI 2006 no visibilizan con datos concretos el rostro femenino de la pobreza, a pesar de que son precisamente las mujeres indígenas quienes han sido sometidas a una discriminación triple por género, pertenencia étnica y clase social 10. Sin embargo se documenta claramente la relación entre escolaridad y pobreza. 10 Ver FIAN: Informe sobre el Derecho a la Alimentación en Guatemala, Febrero 2005, pág. 10; FIAN: Mujeres toman el Poder de la Tierra. Acceso a la tierra como una estrategia de empoderamiento de mujeres indígenas en Guatemala. Informe de FIAN co-editado con Action Aid, Marzo de

13 Cuadro No. 15 La ENCOVI 2006 se publica con un año de atraso, en tanto que la recopilación de datos se realizó en el De esta situación se puede afirmar que los limitados avances, en mayor parte se deben a esfuerzos de la administración anterior. Si se hiciera una encuesta similar hoy día, se evidenciaría un empobrecimiento también relativo de la población, ya que durante la administración Berger el encarecimiento de los alimentos contrasta con el estancamiento de los salarios (ver cuadro 17). 1.3 Reflexiones preliminares La lucha para disminuir el hambre y la pobreza en Guatemala no es reciente, sin embargo las acciones promovidas han sido insuficientes e inadecuadas para alcanzar las metas trazadas, lo que ha implicado que los éxitos de algunas intervenciones no sean sostenibles. La diversidad de propuestas que se han planteado, durante los tres gobiernos posteriores a la firma de los Acuerdos de Paz, no ha logrado romper el ciclo de la pobreza a pesar de la situación macroeconómica estable en este lapso de tiempo e incluso positiva en los años recientes. Por el contrario, la pobreza y la desigualdad entre la población guatemalteca se ha mantenido, motivando situaciones de Crisis Alimentarias en algunas regiones del país, especialmente a raíz de desastres naturales como sequías o inundaciones. 11 Un caso alarmante en los años recientes es lo relativo al encarecimiento de los alimentos de consumo básico de la mayoría de la población, producto de la decreciente producción alimenticia y que ha implicado que la población guatemalteca en general consuma cada vez menos cantidad y variedad de alimentos. La importación de alimentos se incrementa rápidamente y compromete las posibilidades de controlar su precio, configurándose un caso típico de dependencia alimentaria. 12 Se evidencia que el quehacer para acceder a una 11 Los casos más concretos fueron la sequía de 2004 en el departamento de Chiquimula, y en el 2006 las inundaciones y deslaves provocados por la Tormenta Stan en el altiplano occidental y la costa sur. En el presente año el municipio de La Unión, departamento de Zacapa, cae a niveles de hambruna, afectando a 5 mil personas. Este municipio a pesar de ser considerado el más pobre del departamento no fue incluido dentro de los más vulnerables y por lo tanto un fue incluido dentro de las políticas de asistencia alimentaria. Más recientemente se anuncia una nueva Crisis Alimentaria en la aldea Chilascó, departamento de Baja Verapaz, que afecta a 727 familias. Diario Prensa Libre 25/09/ El caso más alarmante es el Maíz, alimento básico de la dieta nacional. Su importación está a punto de superar la producción nacional y durante el primer semestre del 2007 su precio se ha incrementado vertiginosamente, a raíz de que se anuncia la posibilidad de que Guatemala dedique su producción de maíz a la producción de 12

14 alimentación adecuada va más allá de abordar las situaciones de emergencia. Las acciones de las entidades especializadas en atender la población en estado de inseguridad alimentaria pueden ser positivas, sin embargo el número de personas en riesgo se va ampliando, comprometiéndose los posibles avances. En general podemos observar que la situación económica ha adquirido alguna estabilidad en los años recientes. Sin embargo esta situación no ha generado mayores beneficios para la población empobrecida. Guatemala no logra avanzar en nivelar los estados de desigualdad que se mantienen entre su población, ubicándose en uno de los últimos lugares del continente respecto a los indicadores relativos. Esto contrasta con la tesis acerca que la mayor atracción de inversión implicará la generación de riqueza, y en consecuencia se reducirá la pobreza; sin embargo la etapa final no logra concretarse. El principal obstáculo que encuentra la aplicación del Derecho a la Alimentación radica en la incapacidad para superar la desigualdad social y abordar la temática de la redistribución de la riqueza. Al respecto proponemos tres vías: a) Incremento sostenido de los salarios para alcanzar niveles de consumo alimenticio dignos entre los estratos más empobrecidos de la población trabajadora formal; además de promoción de la formalización de la población trabajadora informal. b) Incremento de la tasa de tributación a los sectores ricos, con el objeto de ampliar las posibilidades del Estado para promover inversión social, en tanto que la tasa de tributación es de las más bajas de la región. c) Mayor igualdad en el acceso y control sobre los recursos y bienes que constituyen la riqueza del país, especialmente en cuanto a tierra, principal medio de vida de la población campesina e indígena. Evidentemente el crecimiento económico no implica por sí mismo la superación de las condiciones de pobreza o el incremento del bienestar de la población; se hace necesario asumir acciones que lleven a redistribuir la riqueza y participar en las toma de decisiones políticas de una nación. En este sentido el amplio marco de temáticas que aborda el Derecho a la Alimentación Adecuada es un útil referente para garantizar el desarrollo sostenido de la población, independientemente de las circunstancias sociales, políticas y económicas que pueda sufrir un Estado. El Relator Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler, indicó en su informe sobre Guatemala presentado en 2006: La gran incidencia del hambre y la malnutrición en Guatemala no es simplemente una cuestión de falta de alimentos, ya que las tierras del país podrían alimentar fácilmente a toda la población. Está más relacionada con la desigual distribución de los recursos, y sus efectos en el acceso de la población a los alimentos. Guatemala es uno de los países con mayores desigualdades en la distribución de la riqueza del mundo, y su concentración es extrema: el 5,6% de las familias más ricas controlan el 50% de los ingresos totales 13. Etanol. Durante el periodo la producción de Maíz disminuyó 15.7%; del Frijol 17.8%; del Trigo 64.6%; y del Arroz 21.4%. Todos los anteriores forman parte de la Canasta Básica Alimentaria. 13 Jean Ziegler, El derecho a la alimentación en Guatemala. Informe del Relator Especial de Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación en Guatemala. E/CN.4/2006/44/Add.1, 18 de enero de

15 2. Situación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en Guatemala En la actualidad, la lucha por la implementación progresiva de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Guatemala se ha venido constituyendo en uno de los componentes más fuertes de las demandas sociales. Esto a partir que se evidencian rezagos en todos los ámbitos de desarrollo social de la población, lo que ha ocasionado graves impactos en la historia reciente, como es una escalada sin precedentes de la violencia a todo nivel, y más puntualmente la emigración de miles de personas que no encuentran lugar en el país para desarrollarse adecuadamente. A continuación hacemos una síntesis de la situación del país en cuanto a los principales componentes enmarcados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC. 14 Nivel de vida digno. Eliminación de la pobreza En su informe reciente sobre el Costo del Hambre, PMA y CEPAL comparan los países de la región en relación a su gasto público social y la prevalencia de desnutrición. En el año 2004, los países de la región destinaron en promedio un 11% de su PIB al Gasto Público Social (GPS). El mayor gasto público social se hizo en Costa Rica y Panamá (ambos 18% del PIB). En el lado opuesto está República Dominicana y Guatemala, con 6% del PIB, seguidos de El Salvador (7%) y Nicaragua (9%). Es decir, salvo en el caso de Honduras, que destina 13% del PIB al gasto social, los países con mayor prevalencia de desnutrición tienen un menor GPS. Lo anterior se refuerza cuando se analizan el gasto público social per cápita, cuyo promedio entre los países alcanza los 308 dólares corrientes (660 dólares de paridad de poder de adquisitivo, PPA) de 2004, con un rango que va desde menos de 300 dólares PPA en Guatemala y Honduras, los dos países con mayor prevalencia de desnutrición, hasta dólares PPA en Costa Rica, el de más baja prevalencia 15. Cuadro No Basado en el Informe indicado del PMA/CEPAL y el informe Situación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Guatemala, A 10 años de la firma de los Acuerdos de Paz. CIIDH/DESCGUA/CONGCOOP. Noviembre de Op. Cit. Página 13 y 14 14

16 El Estado guatemalteco no logra fortalecerse para atender las necesidades básicas de la población, a partir que se mantiene una tributación baja con el argumento que incrementar los impuestos implicará una menor productividad (menos del 10% del PIB). Se considera que el 80% de la Población Económicamente Activa (PEA) no cuenta con cobertura social y el Gasto Social, a pesar de mantener un crecimiento moderado, no logra cubrir las demandas reales de la población. El salario mínimo en Guatemala se ve superado constantemente por el costo de la Canasta Básica Alimentaria, la cual se considera inadecuada ya que apenas cubre 26 productos y su definición parte de requerimientos de consumo calórico y no nutricionales. La inadecuada metodología para establecer la CBA tiene implicaciones además en la definición de la Canasta Básica Vital, ya que esta se define en función de la aplicación de una fórmula y no de criterios reales. 16 Una situación aún más compleja enfrenta tres cuartas partes de la población productiva que trabaja en condiciones de informalidad y que no logra acceder a condiciones regulares de ingreso. A partir de los procesos de apertura comercial, que tienen en la vigencia del DR-CAFTA su momento más agudo, se constata una profundización de las condiciones de pobreza para la mayoría de la población guatemalteca, a la par de un incremento de las exportaciones que beneficia a los sectores empresariales. Como puede observarse el incremento del Costo de la Canasta Básica Alimentaria prácticamente se ha duplicado en el año 2007, respecto del año anterior. Cuadro 17 Incremento del Costo de la Canasta Básica Alimentaria Período Mes de referencia Enero 1, , Febrero 1, , Marzo 1, , Abril 1, , Mayo 1, , junio 1, , Julio 1, , Agosto 1, , Septiembre 1, , octubre 1, , noviembre 1, , diciembre 1, , Promedio anual 1, , Diferencia en quetzales, respecto del Q Q año anterior Fuente: INE. Índice de Precios al Consumidor. 16 Para mayor información respecto de la Canasta Básica Alimentaria consultar el estudio Aún tenemos Hambre, págs

17 Vivienda Digna La institucionalidad encargada de promover el acceso a la Vivienda se ha visto debilitada a favor de la participación de Empresas Privadas para su desarrollo. En este sentido las opciones habitacionales que se ofrece a la población son inaccesibles e inadecuadas. Esto ha implicado la proliferación de invasiones a terrenos privados, las cuales son reprimidas violentamente y que no son abordadas convenientemente para brindar apoyos a las familias afectadas. En contradicción las invasiones de terrenos estatales inadecuados son tolerados poniendo en peligro la vida de las personas que viven en condiciones precarias. Educación A pesar que se ha logrado un incremento de la cobertura educativa en los años recientes, esto aún es insuficiente para gran parte de la población escolar. Los esfuerzos se han concentrado en el primer grado de primaria, donde se anuncia que se está por cubrir a la totalidad de la población. Sin embargo es preocupante que el 52% de la niñez en edad preescolar no es cubierta; los no inscritos en otros grados de primaria es de 30% para las niñas y 28% para los varones. Solamente el 33.2% de la población en edad para estudiar secundaria fue cubierta; mientras que en cuanto a educación diversificada más del 80% de la población no tiene acceso. Además la priorización por el incremento de cobertura implica el estancamiento para los criterios de calidad. Es aceptada y promovida como una alternativa para el área rural la existencia de las denominadas aulas multigrados, en las cuales los docentes deben atender a diversos grados al mismo tiempo. El 75% por ciento de los docentes trabaja en las áreas urbanas. A pesar que el incremento presupuestario para el Ministerio de Educación ha sido sostenido, se puede afirmar que en términos reales lo que hay es un estancamiento, el cual fue de apenas de 1.73% en 2003 y del 1.84% del PIB para En relación a este tema se observa que el promedio del gasto en Educación en Latino América es de alrededor del 8% del PIB, mientras que en el resto de Centro América el promedio es del 4% del PIB. 17 Salud El acceso a la salud pública se ha venido debilitando constantemente la última década, a partir de la promoción de la participación privada para brindar este servicio. A pesar de esto la oferta de salud es sumamente limitada y se concentra en las áreas urbanas. Para el área rural el Ministerio de Salud trabaja mediante el denominado Sistema Integrado de Atención en Salud, SIAS, el cual contrata empresas privadas de salud para cubrir el nivel comunitario. Este sistema se enfoca en Salud preventiva, quedando fuera de su atención complicaciones de gravedad y enfermedades crónicas. El gasto que ejecutó el Ministerio de Salud en relación al PIB fue para el año 2004 de 0.8%; 0.77% en el año 2006; y la asignación en 2007 es de 0.75%. Sin embargo para el año 2007 se han dado fuertes recortes a los servicios de consulta externa, emergencias y hospitalización. Esta situación implicó que al mes de julio los hospitales prácticamente agotaron los recursos 17 Si analizamos la inversión que se hace por alumno, podemos ver que para el año 2005 fue de apenas Q4.40, el equivalente a 57 centavos de dólar. 16

18 asignados provocándose paralizaciones y la necesidad de ajustes al presupuesto del Ministerio, aunque sin aumentar su asignación global. Seguridad Social La población con acceso a la Seguridad Social ha venido disminuyendo en los últimos años. Se estima que a inicios de los años 90 la cobertura era de alrededor el 31% de la PEA; para 1998 fue del 23.9% llegando al 18.9% en Se observa la tendencia a favorecer a la iniciativa privada sobre el derecho de la población trabajadora. De 377 mil empresas inscritas en la Superintendencia de Administración Tributaria en 2003, solamente 45 mil lo estaban en el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, IGSS, y de estas 5 mil se encontraban suspendidas. Se observa la discriminación hacia la población rural, al evidenciarse que más del 63% de los derecho-habientes residen en la zona Metropolitana del país. El IGSS sufre la amenaza de la privatización desde hace varios años, situación que parte de su debilitamiento y consiguiente imposibilidad para cumplir con sus objetivos. A partir del 2001 se rompió la estabilidad financiera y actualmente los gastos exceden los ingresos, lo que ha implicado la necesidad de agotar las reservas. Desde hace más de 50 años el Estado ha violado plenamente su obligación constitucional de aportar una tercera parte del ingreso al IGSS, lo que implica una deuda acumulada en 2007 de Q11,619.4 millones, que se suma a una mora del sector privado y las municipalidades de Q759.8 millones. Trabajo El rasgo predominante de la fuerza laboral guatemalteca es su baja formación y capacitación. Menos del 2% de la PEA tiene estudios superiores completos y únicamente el 10% supera la educación secundaria; el 74% de la misma nunca ha llegado a estudiar al nivel de secundaria, mientras que el 24.6% no tiene ningún tipo de escolaridad. Las actividades agrícolas absorben el 38% de la PEA, a pesar que solamente aportan el 13% del PIB. Esto implica que la mayoría de la población campesina se desenvuelva en situaciones desventajosas. El 89.1% de la población ocupada rural se encuentra en situaciones de informalidad, contra un 61.2% de la población urbana. La informalidad laboral se constituye en la única alternativa de sobrevivencia para tres de cada cuatro trabajadores, sin embargo se empiezan a dar represiones en el marco de la lucha contra el comercio de productos denominados piratas. Los criterios para alcanzar la dignificación de la población trabajadora se han venido debilitando progresivamente, con implicaciones graves para las familias guatemaltecas. El Salario Mínimo ha venido disminuyendo en términos reales y actualmente el Gobierno promueve la modalidad del Salario por Productividad, el cual es inviable como beneficio para la población trabajadora, a partir de la debilidad del Estado para desarrollar sus actividades de Inspección El presupuesto del Ministerio de Trabajo no supera los 70 millones de quetzales, 2006 y 2007, (excluyendo la asignación de Q250 millones destinados al Programa del Adulto Mayor). Mientras que dedica el 44.2% de su presupuesto a la administración de los Centros de Recreación del Estado, la actividad fundamental de Promoción y vigilancia de la aplicación de las normas de Trabajo, tiene solamente el 21.8% del presupuesto. 17

19 Tierra La alta concentración de la tierra se constituye como uno de los principales rasgos socioeconómicos del país, en tanto que a partir de la misma se caracteriza la configuración social guatemalteca. 19 La carencia de la tierra que mantiene la población campesina tiene fuertes implicaciones en sus posibilidades de acceder a trabajo digno y acceso a fuentes de ingreso, que finalmente impacta en su derecho a la Alimentación Adecuada. El Estado lleva a cabo acciones para la regularización y al acceso a tierra, sin embargo no han tenido el apoyo gubernamental adecuado para lograr alcances significativos. La presión que sufren la familias para acceder a la tierra ha motivado acciones de invasión que son reprimidas violentamente por el Estado, sin fortalecerse la entidad que media en casos de conflictos agrarios, la Secretaría de Asuntos Agrarios. Por otra parte se observa la tendencia a despojar a las comunidades campesinas de sus tierras por parte de poderosos finqueros, a raíz de la compleja situación legal en que se encuentran las tierras campesinas. El Relator Especial recuerda que los afectados por el hambre y la malnutrición son predominantemente indígenas y campesinos o jornaleros pobres que viven en las zonas rurales de Guatemala. Los agricultores de subsistencia pobres no tienen acceso a suficientes tierras de calidad y luchan por sobrevivir en microfincas de tierra mísera e improductiva que a menudo tienen una superficie inferior a 1 hectárea. El informe de Ziegler hace referencia a datos del Informe de Naciones Unidas sobre la Situación de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Guatemala de 2003 que indica que los niveles de hambre y malnutrición están estrechamente relacionados con la cantidad de tierra de que se dispone: los hijos de familias que poseen menos de 2 manzanas (1 manzana = m2) de tierra tienen una probabilidad de padecer malnutrición 3,2 veces superior a la de los hijos de familias con más de 5 manzanas. En promedio, las familias indígenas poseen solamente 0,25 manzanas por persona, mientras que las demás poseen 1,5 manzanas, lo cual equivale a seis veces más tierra El coeficiente de Gini para la concentración de la tierra es de 0.84, uno de los más elevados de la región. Según el Censo Agropecuario 2003, el 92.06% de los pequeños productores cultivan el 21.86% de la superficie; mientras que el 1.86% de los productores ocupan el 56.59% de la superficie. 20 Jean Ziegler, Op. Cit, pág. 7 18

20 Observaciones Finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU sobre Guatemala Examinando el cumplimiento del PIDESC en Guatemala, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU emitió el 12 de diciembre de 2003 sus Observaciones Finales sobre la situación en Guatemala. En este documento, el órgano competente de los ONU en materia DESC emitió, entre otras, las siguientes consideraciones relacionadas con el Derecho a la Alimentación 21 : 11. Al Comité le preocupa la persistente discriminación contra las poblaciones indígenas respecto de, entre otras cosas, la propiedad de la tierra, el trabajo, la educación, los servicios de salud y la idoneidad de la nutrición y de la vivienda. 12. Preocupa al Comité la desigualdad de hecho entre mujeres y hombres, que se ve perpetuada por los prejuicios y condiciones sociales tradicionales, a pesar del considerable número de instrumentos jurídicos aprobados por el Estado Parte. 14. Al Comité le preocupa especialmente que el salario mínimo no baste para proporcionar un nivel de vida digno a los trabajadores y a sus familias, y que en la práctica no siempre se pague ese salario insuficiente. 24. El Comité continúa estando profundamente preocupado por el hecho de que la desigualdad en la distribución de la riqueza y de las tierras y el alto nivel de exclusión social, particularmente entre las poblaciones indígenas y rurales, obstaculicen el pleno disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales. 29. El Comité recomienda al Estado Parte que redoble sus esfuerzos por combatir la discriminación contra las poblaciones indígenas, particularmente en los ámbitos del empleo, los servicios de salud, la propiedad de la tierra, la alimentación adecuada, la vivienda y la educación. 30. El Comité pide al Estado Parte que vele por la igualdad de hombres y mujeres en todas las esferas de la vida, en particular tomando medidas eficaces para luchar contra la discriminación en la educación de las niñas y de las jóvenes, en el acceso al empleo, en la igualdad de salario por trabajo igual y en el acceso a la tierra y al crédito. 32. El Comité recomienda al Estado Parte que vele por que se aumente regularmente el salario mínimo en función del costo de la vida, a fin de garantizar un nivel de vida adecuado a los trabajadores y a sus familias, y por que en la práctica se respeten las normas relativas al salario mínimo. 42. El Comité reitera su recomendación anterior (E/C.12/1/Add.3, párr. 24) e insta al Estado Parte a aplicar las medidas contenidas en los Acuerdos de Paz de 1996, en particular las relativas a la reforma agraria y a la devolución de las tierras indígenas comunales. Para el 2008, el Estado de Guatemala tendrá que presentar su informe sobre el cumplimiento de los DESC en Guatemala, lo que incluye el progreso en la implementación de las recomendaciones emitidas por el Comité DESC en Extraído de las Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales : Guatemala. 12/12/2003.E/C.12/1/Add

21 3. Marco legal e institucional del Derecho a la Alimentación en Guatemala Guatemala ha ratificado numerosos convenios y tratados internacionales que obligan al Estado a respetar, proteger, garantizar los derechos humanos. Dichos compromisos implican un importante marco de referencia que posibilita la promoción de acciones encaminadas a hacer valer los Derechos Humanos en toda su integralidad. Además de abrirse la posibilidad para desarrollar un marco jurídico favorable a los derechos de las personas, se abre la oportunidad para desarrollar iniciativas adecuadas para su implementación. Entre los instrumentos internacionales vinculados al respeto de los Derechos Humanos se encuentran los siguientes: Convención Americana sobre Derechos Humanos. Convención Internacional sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial. Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Convención Interamericana para prevenir sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. Convención sobre los Derechos del Niño. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador. Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC, es ratificado por Guatemala por medio del Decreto legislativo 69-87, incorporándolo a la normativa jurídica nacional. Además la Constitución Política de la República de 1986 contempla importantes aspectos de carácter humanista y de protección, reconociendo el carácter indivisible e interdependiente de los Derechos Humanos para la dignidad humana. La Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 46 establece en cuanto a los mismos la Preeminencia del Derecho Internacional. Se establece el principio general que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno. Los Acuerdos de Paz, firmados en 1996, parten de reconocer como causas fundamentales que motivaron el Conflicto Armado Interno la exclusión, la pobreza, el racismo y la inequidad. En este sentido el conjunto de compromisos políticos que abren los Acuerdos de Paz se encaminan directamente al abordaje de las violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; desarrollándose una institucionalidad para el abordaje adecuado de las amplias problemáticas sociales. El marco que abre la temática de la superación de la pobreza se convierte en una nueva vertiente política que posibilita el abordaje de la problemática alimentaria. En este sentido Guatemala establece una Estrategia para la Reducción de la Pobreza desde 2001, partiendo de reconocer los municipios más afectados para la focalización de acciones y la priorización en la orientación de la inversión pública en los mismos. Hace énfasis en la estabilidad 20

22 macroeconómica y la modernización del sistema financiero, la inversión en el Capital Humano (salud y educación), e inversión en Capital Físico (caminos rurales, electrificación y agua potable). 22 Es hasta el año 2005 que la problemática alimentaria es abordada de una forma específica, con la aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SINASAN (decreto número ) con su respectivo Reglamento (Acuerdo Gubernativo número ), que operativizan la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PSAN. La función primordial de estas leyes es motivar la coordinación entre diversas entidades gubernamentales que anteriormente trabajaban proyectos de Seguridad Alimentaria y Nutricional y que incluye a la cooperación internacional y las organizaciones no gubernamentales. Para encabezar la coordinación se crea la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN, la cual debe retomar la PSAN como marco de referencia para su trabajo. El abordaje de la seguridad alimentaria y nutricional como un Derecho tiene su más claro reconocimiento en la ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en el capítulo I de Disposiciones Generales que reza: Artículo 1. Concepto. Para los efectos de la presente Ley, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, establece como Seguridad Alimentaria y Nutricional el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa. A partir de esta definición se considera que la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional puede constituirse en un importante instrumento para la lucha contra el hambre y en la búsqueda para consolidar el Derecho a la Alimentación de la población guatemalteca. Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria, SINASAN 23 El objetivo del SINASAN es establecer y mantener, en el contexto de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, un espacio institucional estratégico de organización y coordinación para priorizar, jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar acciones de Seguridad Alimentaria y Nutricional a través de planes. Las políticas públicas deben mantener la misma lógica o sentido y no contradecir el espíritu de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional. En este sentido su tarea fundamental es impulsar acciones encaminadas a la erradicación de la desnutrición, reducción de enfermedades y la eliminación de la desnutrición. Otra acción de importancia es el diseño e implementación de acciones eficaces y oportunas de disponibilidad de productos básicos de la alimentación y asistencia alimentaria a los grupos de población que padecen desnutrición, complementadas con programas de desarrollo comunitario y seguridad alimentaria y nutricional. Además de trazar planes coyunturales o de emergencias, que se requieran para garantizar la seguridad alimentaría. En especial se trata de impulsar los objetivos de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria del Estado 22 Presentación de Arturo Montenegro, secretario general de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN, en el Seminario Cultura y Pobreza, Guatemala La descripción del SINASAN se retomó de la publicación del CIIDH: Alimentación, un Derecho Desnutrido. Análisis de la Política de Seguridad Alimentaria en Guatemala. Obstáculos, avances y retos para su implementación, Guatemala octubre de

23 guatemalteco en los planes estratégicos, programas y proyectos sectoriales orientados al desarrollo socioeconómico del país. La promoción y tutelaridad del Derecho a la Alimentación Adecuada corresponde al Estado, en el sentido que no se trata de una opción o preferencia de los Estados sino una obligación legal. En Guatemala se ha instaurado la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN, para coordinar, proponer y facilitar la ejecución de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, PSAN, a través de diversas entidades que complementan su quehacer en esta temática 24. En complemento se manifiesta que se debe fomentar el principio de solidaridad, en el sentido que los miembros de la sociedad se identifiquen con el problema de la inseguridad alimentaria y nutricional. A partir de esto la sociedad, los particulares, las familias, el sector empresarial y las organizaciones no gubernamentales son responsables en términos generales de la realización del DAA 25. Además se debe promover la participación ciudadana en la formulación, ejecución, seguimiento de esta política 26. Para la aplicación de los programas es fundamental la participación social, la cual se propone que se enlace por medio de los Consejos de Desarrollo. Esta acción es fundamental pero implica además que este Sistema sea descentralizado, impulsado y aplicado como establece la ley. Estructura creada por la Ley de Seguridad Alimentaria La ley crea un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional SINASAN, integrado por instancias de gobierno y de la sociedad guatemalteca 27, con el apoyo técnico y financiero y operativo de la cooperación internacional. La función básica es llevar a cabo acciones de coordinación intergubernamental, manteniendo el espíritu de la PSAN. En este sentido se deben ejecutar acciones de coordinación, planificación y demás acciones de seguridad alimentaria y nutricional. Los órganos creados para sustentar el desarrollode estas funciones son los siguientes: 24 De acuerdo a la Constitución política de la República y al PIDESC, y lo recoge la ley SINASAN en el principio de tutelaridad en el artículo 4 inciso d. 25 Artículo 4 inciso a y j. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria Dto Artículo 34. Descentralización. En los ámbitos departamental, municipal y comunitario los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural conformarán comisiones específicas de SAN, para impulsar el cumplimiento de los objetivos de la Política SAN y del Plan Estratégico con sus respectivos programas, proyectos y actividades, en coordinación con la SESAN. 27 En el mes de julio de 2006 se eligieron a los representantes ante el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONASAN. Las personas electas son las siguientes: Por el Sector Empresarial y con un período de dos años, Ana Luisa Guillén de FUNDAZUCAR y Bernardo Roehrs del CACIF; por los Sectores Sociales y con un período de un año: Daniel Pascual del CUC (sector campesino), Ovidio Ortiz Cajas del Sindicato de Trabajadores de Salud, Ronnie Palacios Mérida de CEIBA (sector de Organizaciones No Gubernamentales), Alejandro Batz Yaqui de ASCODIMAYA (sector indígena) y Víctor Ferrigno de la División de Ciencias Jurídicas de la USAC (sector académico). Por este período no hubo representación de los sectores de Iglesias, de Organizaciones de Mujeres y de los Colegios Profesionales. Es importante remarcar que en el Reglamento de la Ley SAN no se justifica la razón por la cual el sector empresarial se elige por separado, además que su rotación es para dos años. Esta situación provocó que recientemente los representantes de la Sociedad Civil quedaran fuera del CONASAN y fueran sustituidos, a pesar que ya se había dado acuerdos para continuaran un año más. 22

24 CONASAN El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional es la máxima entidad que tutela las acciones de implementación de la PSAN. Este cumple con funciones de dirección y decisión política. Está compuesta por representaciones tanto del Gobierno como de la Sociedad Civil, además de la cooperación internacional en el sentido de asesoría técnica. Las sesiones del CONASAN, están reglamentadas para realizarse de forma trimestral, incluso están calendarizadas para la última semana de los meses de: marzo, junio y septiembre. De especial importancia, es la planificada para marzo, ya que los miembros del SINASAN, deben trasladar a la SESAN su proyecto de plan operativo anual. SESAN La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la República. Que ocupa el nivel de coordinación y planificación técnica. La ley del SINASAN es amplia en el sentido de expresar, que para el desarrollo de sus áreas de trabajo, la SESAN podrá desarrollar la estructura administrativa y operativa que le demanden esas funciones, además se agrega el personal técnico y equipo que le permita dar cumplimento a sus áreas de trabajo; y los funcionarios de enlace entre las instituciones del CONASAN 28. La Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN) El 15 de septiembre de 2005, el Gobierno de Guatemala presentó su Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la cual define como objetivos principales lo siguientes 29 : 1. Asegurar la disponibilidad y el abastecimiento permanente y suficiente, en cantidad y calidad, de los alimentos necesarios para toda la población, a través de un equilibrio razonable entre la producción nacional y la importación de alimentos. 2. Promover y priorizar todas aquellas acciones tendientes a mejorar el acceso económico, físico, biológico y cultural de la población a los alimentos. 3. Propiciar condiciones políticas, económicas, sociales, educativas, ambientales y culturales para asegurar a toda la población un consumo diario de alimentos en cantidad y calidad adecuados. 4. Incidir en el mejoramiento de las condiciones ambientales y el acceso a servicios básicos, que garanticen a toda la población condiciones de salud y de ambiente necesarias para una óptima utilización biológica de los alimentos ingeridos. 5. Velar por la calidad de los alimentos de consumo nacional, en cuanto a higiene, inocuidad y propiedades nutricionales y pertinencia cultural. 6. Implementar un marco regulatorio, institucional y operativo para los programas de la ayuda alimentaria, incluyendo situaciones de emergencia. 7. Implementar un sistema de información nacional, permanente y veraz, sobre la seguridad alimentaria y nutricional, para identificar los factores estructurales, ambientales y humanos que inciden en la misma, a fin de emitir alertas tempranas y tomar decisiones políticas y técnicas en formaoportuna. 8. Desarrollar y fortalecer mecanismos de prevención y tratamiento de problemas nutricionales por escasez o exceso, con prioridades en los grupos de mayor riesgo por edad, condiciones fisiológicas, área de residencia, nivel socioeconómico, género y, o identidad cultural. 9. Establecer políticas y mecanismos de coordinación entre las instituciones nacionales e internacionales involucrados en la temática para la ejecución coherente y coordinada de los 28 Artículo 21 Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria. Decreto Gobierno de Guatemala, Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Septiembre de