Fiscalizar que en los procesos de regulación y supervisión de las uniones de crédito, la autoridad competente cumplió con sus objetivos y metas.

Transcripción

1 Comisión Nacional Bancaria y de Valores Regulación y Supervisión de Uniones de Crédito Auditoría de Desempeño: B GB-068 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar que en los procesos de regulación y supervisión de las uniones de crédito, la autoridad competente cumplió con sus objetivos y metas. Alcance La revisión comprendió las actividades realizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), durante el ejercicio fiscal de 2011, en materia de regulación y supervisión (inspección y vigilancia) de las uniones de crédito. Por regulación se revisaron los procesos implementados por la CNBV para emitir el marco legal y normativo para la organización, operación y funcionamiento de las uniones de crédito. Por supervisión, se revisó el proceso implementado por la CNBV para la inspección y vigilancia de las uniones de crédito, para lo cual se revisaron 41 informes de visitas de inspección y 127 cédulas técnicas de vigilancia, correspondientes al ejercicio fiscal de 2011; la identificación de su marco normativo, y la aplicación de sanciones y medidas correctivas por faltas a las disposiciones legales y normativas. Antecedentes La Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece que se crea la CNBV, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con objeto de supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público. En ese sentido, el artículo 3, fracción IV, inciso a, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores señala a las entidades financieras integrantes del Sistema Financiero Mexicano, 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 entre otras, a las uniones de crédito, constituidas conforme a las leyes mercantiles y financieras. El Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece que corresponde a la Dirección General de Supervisión de Uniones de Crédito ejercer las facultades de supervisión que de conformidad con la legislación y reglamentos aplicables correspondan a la CNBV, procurando en todo momento el mejoramiento constante de la supervisión, mediante el desarrollo, actualización y homologación de las metodologías de supervisión. La Ley de Uniones de Crédito establece que la CNBV emitirá lineamientos mínimos de regulación prudencial a los que deberán sujetarse las uniones, en temas como procesos crediticios, calificación de cartera crediticia, coeficientes de liquidez, administración integral de riesgos, controles internos y aquellos otros que juzgue convenientes para proveer la solvencia financiera y la adecuada operación de las uniones. Asimismo, las uniones estarán sujetas a la supervisión de la CNBV, que tendrá todas las facultades que en materia de inspección y vigilancia le confiere su propia ley y la Ley de Instituciones de Crédito. Los resultados de este informe forman parte de una revisión de las actividades de regulación y supervisión de las uniones de crédito, que se presenta en la auditoría núm. 146 a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Resultados 1. Evaluación del Diseño del Sistema de Control Interno Se verificó que la CNBV tiene diseñado un sistema de control interno que ofrece una seguridad razonable en la ejecución de sus actividades relacionadas con regulación, inspección y vigilancia de las uniones de crédito, las cuales están encaminadas al logro de sus objetivos institucionales. 2. Universo de uniones de crédito En el Catálogo del Sistema Financiero Mexicano (CASFIM) de la SHCP, con datos al cierre de 2011, se localizó que entre el universo de entidades financieras integrantes del sistema se encuentran las uniones de crédito, cuyo registro en dicho catálogo muestra que de 2010 a 2011 se incrementó en una entidad al pasar de 123 a 124 uniones, pero también aumentaron las autorizaciones para revocarlas de 190 a 195 entidades, como se presenta a continuación: 2

3 CATÁLOGO DEL SISTEMA FINANCIERO DE LA SHCP, SECTOR UNIONES A 2011 Uniones de crédito Movimientos En operación Revocadas Total: FUENTE: SHCP, CASFIM_UC_sector 85. Por su parte, la CNBV reportó que en su Padrón de Entidades Supervisadas (PES) al cierre de 2011, el universo de uniones de crédito era de 126, una disminución de 6 uniones de crédito en comparación con el ejercicio fiscal de 2010; en cuanto a las revocaciones, se observa un incremento de 7 uniones al pasar de 230 a 237 por el mismo periodo, como se muestra en el cuadro siguiente: PADRÓN DE ENTIDADES SUPERVISADAS DE LA CNBV, SECTOR UNIONES A 2011 Uniones de crédito Movimientos En operación Revocadas Total: FUENTE: CNBV, PES y boletín estadístico de uniones de crédito (diciembre 2010 y diciembre 2011). Se observó que el número de uniones de crédito en operación y revocadas no coincide con los datos reportados por ambas autoridades financieras, toda vez que para el ejercicio fiscal de 2010, la SHCP reportó un total de 313 uniones y para el 2011, de 319, mientras que la CNBV informó 362 uniones en 2010 y 363 en En el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, la entidad fiscalizada concilió con la SHCP el universo de uniones de crédito que, al 25 de octubre de 2012, se conformó con 406 uniones de crédito: 124 en operación y 282 revocadas; datos que se verificaron en el CASFIM de la SHCP y en el PES de la CNBV, con lo que se solventa lo observado. 3. Revocaciones de uniones de crédito Mediante la emisión de 12 oficios de emplazamiento durante los ejercicios fiscales de 2010 y 2011, se constató que la CNBV emplazó a 12 uniones de crédito para notificarles la revocación de su autorización para operar bajo esa figura, por haber detectado diversas infracciones a las leyes y a las disposiciones administrativas. De las 12 entidades emplazadas, se comprobó que 2 uniones de crédito (117 y 563) contaron con el visto bueno de la Junta de Gobierno de la CNBV para que se les revocara la autorización para operar como uniones de crédito en 2010, y el oficio de revocación correspondiente se publicó en el DOF en A otras 6 entidades (583, 596, 537, 870, 530, 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública ) se les revocó la autorización para operar como uniones de crédito en 2011, al contar con el visto bueno de la Junta de Gobierno de la CNBV y publicarse en el DOF el oficio de revocación correspondiente. Las revocaciones para operar como uniones de crédito con clave 651 y 481 se publicaron en el DOF el 3 de mayo y 11 de septiembre de 2012, respectivamente. Con la nota técnica DGAUCB-51/2012 del 12 de septiembre de 2012, se comprobó que se encuentra en análisis del área jurídica la propuesta para revocar la autorización para operar como unión con clave 581. Se observó que a un año con seis meses de que la entidad con clave 812 fue emplazada, la CNBV no ha impuesto la sanción correspondiente, por no haber manifestado lo que a su derecho convenía durante el plazo de 10 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al que fue notificado su emplazamiento (7 de marzo de 2011). En el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, la entidad fiscalizada proporcionó tres edictos publicados en el periódico de circulación nacional El Universal de los días 19, 20 y 21 de septiembre de 2012, y manifestó que se encuentra en espera de que algún representante legal de la unión con clave 812 se comunique o responda a los edictos, para continuar el proceso de revocación, con lo que se solventa lo observado. 4. Regulación prudencial Se constató que la CNBV, en el ejercicio de sus facultades de autoridad reguladora, modificó las bases para la calificación de la cartera de créditos de las uniones, la documentación e información que éstas recabarán para el otorgamiento, renovación y durante la vigencia de créditos de cualquier naturaleza, con o sin garantía real, los requisitos que dicha documentación habrá de reunir y la periodicidad con que deba obtenerse, así como la integración de las estimaciones preventivas que por cada rango de calificación tengan que constituirse. Esta regulación prudencial para la operación y funcionamiento de uniones de crédito se encuentra contenida en tres resoluciones que modifican las Disposiciones de carácter general aplicables a las organizaciones auxiliares del crédito, casas de cambio, uniones de crédito, sociedades financieras de objeto limitado y sociedades financieras de objeto múltiple reguladas (CUIFE), publicadas en el DOF el 4 de febrero, 11 de abril y 22 de diciembre de 2011, y en los Lineamientos para hacer del conocimiento del público en general, las sanciones impuestas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, por infracciones a la Ley de Instituciones de Crédito, a la Ley del Mercado y de Valores, a la Ley de Uniones de Crédito y a otras Leyes Financieras, localizados en el portal de la CNBV. 5. Supervisión Programa Anual de Visitas de Inspección Se comprobó que la CNBV elaboró y aprobó el programa anual de visitas de inspección para el ejercicio fiscal de 2011, el cual contiene datos como el número y nombre de la unión de crédito; la calificación y el monto de activos totales de la unión; la fecha de la última visita; 4

5 la frecuencia, el personal que realizaría la visita, la fecha de inicio y de cierre, y el total de días por visita. La CNBV programó realizar visitas de inspección ordinarias a 40 uniones de crédito en Visitas de inspección De las 40 visitas programadas para el ejercicio fiscal de 2011, se comprobó que la CNBV cumplió con el 95.0% de su programación, al realizar 38 visitas de inspección ordinarias; además, de incluir 2 visitas de inspección especiales y una de investigación por posibles incumplimientos de la legislación aplicable a las entidades supervisadas, para un total de 41 visitas de inspección. Se comprobó que la CNBV notificó a las 41 uniones de crédito las visitas de inspección, mediante el correspondiente oficio que contenía la orden para su realización. Asimismo, se formalizaron las diligencias con las respectivas actas de inicio, en el domicilio de cada una de las uniones sujetas a la inspección. 7. Programa de trabajo para visitas de inspección Con la revisión de 40 programas de trabajo, se constató que la CNBV elaboró un programa por cada visita de inspección ordinaria (38) y especial (2), para definir los procedimientos aplicables para verificar, comprobar y evaluar la información sobre las operaciones de las uniones de crédito, en cinco rubros (manejo de fondos, adecuación de capital, calidad de los activos, rentabilidad y organización). En cuanto a la visita de investigación, la normativa de la CNBV no establece la elaboración de un programa de trabajo, por tratarse de conductas que presuman alguna contravención a las leyes de observancia para las entidades en su conjunto. 8. Informes de las visitas de inspección Con la revisión de los informes generales de visitas de inspección ordinarias, se comprobó que la CNBV conoció los aspectos cuantitativos y cualitativos respecto del cumplimiento de las disposiciones aplicables y el estado que guarda la situación financiera de las 38 uniones de crédito supervisadas. Con el análisis de los informes generales de las visitas de inspección especiales, se constató que la CNBV autorizó el cambio de nivel de operaciones de las dos uniones de crédito, por cumplir con todos los requisitos para prestar los servicios de arrendamiento y factoraje financiero. Respecto de la visita de investigación, mediante el informe general, se constató que la CNBV determinó que no existieron elementos de juicio para tipificar como delito las gestiones realizadas por la unión de crédito. Con los informes generales de las visitas de inspección ordinarias y especiales y la visita de investigación, se comprobó que la CNBV ejerció sus facultades de supervisión al haber 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 revisado, comprobado y evaluado las operaciones, los registros y, en general, la situación financiera de las 41 uniones de crédito supervisadas. 9. Observaciones emitidas por las visitas de inspección Como resultado de las visitas de inspección ordinarias, se constató que la CNBV detectó 558 observaciones a 37 de las 38 uniones de crédito supervisadas, por posibles incumplimientos de las disposiciones aplicables y de las sanas prácticas de los mercados financieros y para mejorar sus sistemas de control en los rubros siguientes: OBSERVACIONES DETERMINADAS POR LA CNBV A UNIONES DE CRÉDITO EN 2011 Rubro Núm. de uniones Núm. de % respecto del total supervisadas observaciones de observaciones 1. Manejo de fondos Adecuación de capital Calidad de los activos Rentabilidad Organización Totales FUENTE: CNBV, oficios de observaciones a uniones de crédito. Con la revisión de diversos oficios, se constató que la CNBV notificó a las 37 uniones de crédito las 558 observaciones detectadas en las visitas de inspección por incumplimientos de las disposiciones legales y normativas, mediante la expedición de los oficios de observaciones correspondientes, fundados y motivados. Respecto de las visitas de inspección especiales y de investigación, no se determinaron observaciones a las uniones de crédito supervisadas. 10. Observaciones desvirtuadas De las 558 observaciones emitidas por las visitas de inspección, se comprobó que las uniones de crédito desvirtuaron el 25.4% de las observaciones (142), en el 25.6% (143 observaciones) se ordenó la implementación de 85 acciones y medidas correctivas; en el 49.0% de las observaciones (273), la CNBV se encuentra analizando la información presentada por 14 uniones de crédito, y en el caso de la unión con clave 758, se solicitó información adicional. 11. Vigilancia Con el análisis de 127 cédulas técnicas expedidas durante el ejercicio fiscal de 2011, se constató que la CNBV realizó la vigilancia y monitoreo de igual número de uniones de crédito; siendo las cédulas la herramienta de referencia que contiene el estatus, antecedentes, problemática, así como datos generales de cada unión de crédito, la cual se registra en la unidad de red de la Dirección General de Supervisión de Uniones de Crédito. Con la revisión del apartado de Estatus de las cédulas técnicas, se verificó que en 5 no se determinaron observaciones; 74 se reportaron sin observaciones relevantes; en 6 casos se 6

7 presentaron observaciones que implican causal de revocación; en 8 se encontraban emplazadas para revocar su autorización; en un caso, la unión se amparó por el proceso de revocación, y en 33 casos se reportaron observaciones relevantes, entre las que se encontró faltante de capital fijo, altos índices de morosidad, incumplimiento del capital mínimo y establecimiento de medidas correctivas en su operación. Del análisis del apartado de problemática de las citadas cédulas, se obtuvo que en 17 casos, las uniones de crédito no presentan problemas en su operación; en 40 se reportó que de conformidad con la CNBV, los problemas de las uniones no son de relevancia ni ponen en riesgo su estabilidad financiera; en 4 las observaciones fueron en materia de prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento del terrorismo; en 9 casos se encuentran emplazadas o en proceso de revocación; en otras 8 existen elementos suficientes para su emplazamiento o revocación, y en 49 casos, las observaciones son de relevancia al afectar procesos crediticios, calificación de cartera, coeficientes de liquidez, requerimientos de capital, controles internos y administrativos. Con las cédulas técnicas, se comprobó que la CNBV ejerció sus atribuciones de vigilancia mediante el análisis de la información contable, legal, económica, financiera, administrativa, de procesos y de procedimientos de 127 uniones de crédito. 12. Observaciones por la vigilancia Se comprobó que de las 127 uniones de crédito sujetas a la vigilancia de la CNBV, durante el ejercicio fiscal de 2011, el 84.3% cumplió con las disposiciones normativas (107 uniones). Con el 15.7% restante, se constató que la CNBV emitió 24 oficios debidamente fundados y motivados para notificar 61 observaciones a 20 uniones por incumplimientos de las disposiciones legales y normativas o de las sanas prácticas de los mercados financieros. 13. Medidas correctivas por la vigilancia De las 127 uniones de crédito vigiladas por la CNBV en 2011, el 5.5% del sector (7 uniones) se hizo acreedor a que se le notificara, mediante oficio fundado y motivado, 58 acciones y medidas correctivas que debían adoptar para corregir los hechos, actos u omisiones detectados, a fin de que las entidades ajusten sus actividades y operaciones a las leyes, a las disposiciones de carácter general y a las sanas prácticas de los mercados financieros. 14. Multas Se constató que durante el ejercicio fiscal de 2011, la Dirección General de Delitos y Sanciones emitió 17 oficios de imposición de sanciones a 15 uniones de crédito por miles de pesos, por infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas de supervisión (inspección y vigilancia), así como a las disposiciones que emanan de ellas. Con 14 recibos expedidos por la CNBV durante el ejercicio fiscal de 2011, se constató que 11 uniones de crédito pagaron multas por miles de pesos, por infracciones a las leyes y las disposiciones financieras y, a su vez, en términos del Código Fiscal de la Federación, las 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 entidades aplicaron un descuento de 94.0 miles de pesos, equivalente al 20.0% por pago anticipado, para un total de miles de pesos. Mediante el oficio núm /2012 del 21 de septiembre de 2012, la CNBV informó que cuatro uniones de crédito impugnaron las multas que totalizan miles de pesos, y esa autoridad no tiene la certeza de que las multas se encuentren firmes, por lo que no ha solicitado al Servicio de Administración Tributaria gestionar su cobro. Se observó que a las uniones de crédito con clave núms. 533 y 491, la CNBV les notificó las infracciones el 8 de junio de 2006 y los oficios de imposición de sanciones se expidieron el 29 de julio y 30 de agosto de 2011, respectivamente, y se recibieron el 27 de septiembre y 14 de octubre de 2011, respectivamente; por tanto las acciones sancionatorias ya habían prescrito, al haber transcurrido, en el primer caso, cinco años, tres meses y diecinueve días después de su notificación y, en el segundo caso, cinco años, cuatro meses y seis días; no obstante, ambas entidades pagaron la multa en octubre y noviembre de 2011, respectivamente. Por lo anterior, se advierte una debilidad en el proceso para la imposición de sanciones administrativas de la CNBV, ya que su notificación no se realiza con oportunidad y podría presentarse la prescripción de las sanciones cuya consecuencia sería que las entidades sancionadas no realizaran el pago de la multa. Este hallazgo se notificó al Titular del Órgano Interno de Control en la CNBV, mediante el oficio núm. DGAE/1110/2012 del 15 de octubre de Al respecto, mediante el oficio núm. AQR/06/904/56643/12 del 18 de octubre de 2012, el Área de Quejas del Órgano Interno de Control en la CNBV informó a la ASF que se abrió el expediente de investigación núm. 2012/CNBV/DE48 para su seguimiento. En el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, la entidad fiscalizada informó que los procedimientos administrativos de sanción se iniciaron al amparo de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, la cual no establece ni la figura de la prescripción ni la de la caducidad de las facultades de la CNBV para imponer sanciones administrativas. Además, la CNBV informó que en relación con los asuntos anteriores a 2007 no existía un control suficiente para computar los plazos que deben observarse en la imposición de sanciones por parte de la CNBV, por lo que con el propósito de contar con una herramienta idónea para llevar un control estricto sobre el cumplimiento de dichos plazos, en 2007 se inició la construcción de una herramienta que abarcara las distintas etapas del procedimiento administrativo de sanción y de la cual se pudiesen obtener diversos reportes para dar un estricto seguimiento a dichos asuntos. La ASF considera que a cinco años de que la CNBV dio inicio a la construcción de una herramienta para controlar las distintas etapas del procedimiento administrativo de sanción, al cierre de la auditoría (octubre de 2012), todavía no opera al 100.0% esta herramienta de control, ya que al no incluirse los asuntos anteriores a 2007, se desconoce si 8

9 éstos han causado un rezago en la imposición de sanciones, o bien la no notificación de conductas infractoras a que se refiere la CNBV conforme a su marco legal. Por otra parte, se advierte que si bien la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito no establece la figura de la prescripción ni la de la caducidad de las facultades de la CNBV para imponer sanciones administrativas y tampoco lo prevé su marco legal y normativo, se considera procedente la observancia de manera supletoria del Código Fiscal de la Federación, que sí impone un plazo para la prescripción. Ahora bien, con la entrada en vigor de la Ley de Uniones de Crédito se establece la facultad de la CNBV para imponer sanciones en el término de cinco años, por lo que el proceso para la imposición de sanciones administrativas presenta debilidades. Véase acción(es): B B Cuotas por servicios de inspección y vigilancia Con el Oficio mediante el cual se da a conocer como facilidad administrativa, a los Almacenes Generales de Depósito; Arrendadoras Financieras; Instituciones de Banca Múltiple; Casas de Bolsa; Casas de Cambio; Empresas de Factoraje Financiero; Inmobiliarias; Federaciones; Fondo de Supervisión Auxiliar de Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo y de Protección a sus Ahorradores; Sociedades de Inversión, Sociedades Financieras de Objeto Limitado; Uniones de Crédito; Sociedades Financieras de Objeto Múltiple Reguladas, y Sociedades Controladoras de Grupos Financieros, incluyendo según corresponda, a las filiales de entidades financieras del exterior de este tipo de entidades, las cuotas anual y mensual que deberán pagar por concepto de los servicios de inspección y vigilancia que presta la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, correspondientes al ejercicio fiscal 2011 (Oficio cuotas), la SHCP estableció que la CNBV recibiría un monto total de 27,235.7 miles de pesos de 133 uniones de crédito por concepto de los servicios de inspección y vigilancia. Mediante el oficio núm /2012 del 21 de septiembre de 2012, la CNBV entregó a la ASF un archivo electrónico de la relación de pagos efectuados por las uniones de crédito por concepto de derechos de inspección y vigilancia, con el cual se verificó que la CNBV recibió de 105 uniones de crédito, por concepto de servicios de inspección y vigilancia, un monto de 22,163.2 miles de pesos, más 14.8 miles de pesos por concepto de actualizaciones y miles de pesos por recargos, para un total de 22,278.6 miles de pesos. Asimismo, se constató que, en términos de la Ley Federal de Derechos, 21 de las 105 uniones optaron por pagar la cuota anual correspondiente dentro del primer trimestre de 2011, y se beneficiaron con el descuento del 5.0%, lo que significó un ahorro de miles de pesos para las uniones de crédito. Se observó que fue en julio de 2012, cuando la CNBV emitió los oficios de requerimiento de pago a 28 uniones de crédito que no realizaron el pago de 4,760.0 miles de pesos, por concepto de cuotas por servicios de inspección y vigilancia durante ejercicio fiscal de Este hallazgo se notificó al Titular del Órgano Interno de Control en la CNBV, mediante el oficio núm. DGAE/1111/2012 del 15 de octubre de

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Al respecto, mediante el oficio núm. AQR/06/904/56640/12 del 18 de octubre de 2012, el Área de Quejas del Órgano Interno de Control en la CNBV informó a la ASF que abrió el expediente de investigación núm. 2012/CNBV/DE47 para su seguimiento. Acciones Recomendaciones al Desempeño B Para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores fortalezca su marco normativo con el establecimiento de términos para la imposición de sanciones administrativas, a efecto de inhibir conductas infractoras. [Resultado 14] B Para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores incluya en su sistema de control automatizado todos los asuntos relacionados con la imposición de sanciones administrativas, motivadas por infracciones a las leyes relativas al sistema financiero mexicano y a las disposiciones de carácter general que emanen de ellas, para su control y seguimiento, con el fin de evitar rezagos y prescripciones. [Resultado 14] Consecuencias Sociales Se vislumbra una posible afectación a los intereses particulares de los usuarios de los servicios que brindan las uniones de crédito, en razón de que conforme a la Ley de Uniones de Crédito, el Gobierno Federal no se responsabilizará ni garantizará el resultado de las operaciones que estas entidades realicen, ni asumirá responsabilidad alguna por las obligaciones contraídas. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 4 observación(es), de la(s) cual(es) 3 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 1 restante(s) generó(aron): 2 Recomendación(es) al Desempeño. Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente con motivo de 2 irregularidad(es) detectada(s). Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores cumplió con las disposiciones normativas aplicables y con los objetivos y las metas señalados en el Programa Anual de Visitas de Inspección 2011 de la Dirección General de Supervisión de Uniones de Crédito, en materia de regulación y supervisión (inspección y vigilancia) de las uniones de crédito, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren 10

11 principalmente a las debilidades del proceso para la imposición de sanciones administrativas a las uniones de crédito por infracciones a las leyes relativas al sistema financiero mexicano y a las disposiciones de carácter general que emanen de ellas. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar el diseño del sistema de control interno de la CNBV. 2. Verificar el universo de uniones de crédito registradas por la SHCP y la CNBV en operación y revocadas al cierre del ejercicio fiscal de Comprobar que la CNBV emitió normas de carácter prudencial orientadas a preservar la liquidez, solvencia y estabilidad de las entidades financieras. 4. Verificar que la CNBV elaboró el Programa Anual de Supervisión correspondiente a las uniones de crédito en el ejercicio fiscal de Verificar que, para cada visita de inspección efectuada a las uniones de crédito en el ejercicio fiscal de 2011, la CNBV elaboró el programa de trabajo correspondiente, el oficio de notificación de la visita y el acta de inicio. 6. Verificar que la CNBV elaboró los informes de las visitas de inspección en el ejercicio fiscal de Verificar que, en el ejercicio fiscal de 2011, la CNBV efectuó la vigilancia de las uniones de crédito. 8. Verificar que en caso de que se hayan detectado hechos, actos u omisiones la CNBV aplicó las medidas procedentes a fin de corregirlos. Áreas Revisadas La Vicepresidencia de Supervisión de Banca de Desarrollo y Finanzas y su área de adscripción Dirección General de Supervisión de Uniones de Crédito, así como la Dirección General de Delitos y Sanciones. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Código Fiscal de la Federación: artículo Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, 4, fracción XIX. 11

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, artículo 38, fracción VII. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. Mediante el oficio núm /2012 del 25 de octubre de 2012, la CNBV envió los resultados finales y observaciones preliminares correspondientes a la auditoría núm. 147 denominada Regulación y supervisión de uniones de crédito. 1. En cuanto al resultado número 14. Sanciones, se destaca que: El artículo 4, fracción XIX, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece que corresponde a la CNBV imponer sanciones administrativas por infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas a su supervisión, así como a las disposiciones que emanen de ella. El artículo 38, fracción VII, del Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores establece que a la Dirección General de Delitos y Sanciones le corresponde imponer las sanciones administrativas o, en su caso, abstenerse de ello, por infracciones a las leyes relativas al sistema financiero mexicano y a las disposiciones de carácter general que emanen de ellas. El artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o desde que cesó si fuere continua. 12

13 Se constató que durante el ejercicio fiscal de 2011, la Dirección General de Delitos y Sanciones emitió 17 oficios de imposición de sanciones a 15 uniones de crédito por un monto de miles de pesos, por haber incurrido en infracciones a las leyes que regulan las actividades, entidades y personas sujetas a su supervisión (inspección y vigilancia), así como a las disposiciones que emanan de ellas, en cumplimiento de los artículos 4, fracción XIX, de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y 38, fracción VIl, del Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Con la revisión de 17 memorándums mediante los cuales la DGSUC solicitó a la Dirección General de Delitos y Sanciones la imposición de sanciones administrativas, se constató que corresponden a infracciones cometidas por las uniones de crédito: ocho en el ejercicio fiscal de 2006, uno al 2007, siete al 2008 y uno al En los casos de la unión de crédito con clave U-533 y la unión de crédito U- 491, las infracciones notificadas por la CNBV datan del 8 de junio de 2006, y los oficios de imposición de sanciones administrativas se expidieron el 29 de julio y 30 de agosto de 2011, respectivamente, los cuales se despacharon hasta el 27 de septiembre y 14 de octubre de 2011, respectivamente; por tanto se observó que las acciones sancionatorias ya habían prescrito, al haber transcurrido cinco años, tres meses y diecinueve días después de su notificación en el primer caso, y cinco años, cuatro meses y seis días, en el segundo caso; no obstante, ambas uniones de crédito pagaron la multa respectiva (el 19 de octubre y 4 de noviembre de 2011, respectivamente). Por lo anterior, se advierte una debilidad en el proceso para la imposición de sanciones administrativas de la CNBV, ya que su notificación no se realiza con oportunidad y podría presentarse la prescripción de las sanciones cuya consecuencia seria que las entidades sancionadas no realizaran el pago de la multa. REUNIÓN DE PRECONFRONTA Derivado de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares, con el oficio núm /2012 del 5 de octubre de 2012, la CNBV comunicó a la ASF que con el objeto de contar con una herramienta idónea para poder realizar el control estricto sobre el cumplimiento de los plazos que deben observarse desde la detección misma de la infracción y hasta la imposición de las sanciones que correspondan, la CNBV tiene en proceso un proyecto institucional cuyo objetivo es asegurar la disminución del tiempo en la imposición de las sanciones que deberán hacerse en un plazo no mayor a los cinco años a que aluden algunas leyes del sistema financiero mexicano para efectos de caducidad de la acción sancionatoria. La CNBV señala que el proyecto referido tiene un grado de avance del 83%, previéndose su conclusión el 3 de diciembre del 2012, de igual forma anexan una copia certificada de la impresión que se localiza en sistema electrónico en la CNBV. CONSIDERACIONES DE LA ASF La CNBV no presentó información que desvirtuara la observación, limitándose a informar las medidas que se encuentran en proceso para llevar un control sobre el 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 cumplimiento de los plazos en la imposición de sanciones, por lo que se confirma el resultado y se mantiene la observación ya que se considera una oportunidad de mejora en el proceso de imposición de sanciones administrativas por parte de la CNBV. COMENTARIOS CNBV Respecto de las observaciones realizadas por esa ASF, en relación a la prescripción de la facultad sancionatoria de esta CNBV en dos casos, cabe señalar lo siguiente: Si bien es cierto que el artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo prevé que la facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años, así como que los términos de la prescripción serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o desde que cesó si fuere continua, también lo es que en términos de lo establecido por el artículo 1, tercer párrafo de dicho Ordenamiento Legal, el mismo no es aplicable en los casos que nos ocupan, esto es, en materia financiera, toda vez que existe disposición específica que rige a las uniones de crédito, salvo lo contenido por el Capítulo titulado De la mejora regulatoria ; precepto que a la letra establece: Artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.- Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A. En ese orden, cabe señalar que los procedimientos administrativos de sanción que nos ocupan se iniciaron al amparo de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, la cual no establece ni la figura de la prescripción ni la de la caducidad de las facultades de la CNBV para imponer sanciones administrativas. Sobre el particular, es menester señalar que las resoluciones notificadas a Credinor Unión de Crédito, S.A. de C.V. (U-533) y Unión de Crédito Agroindustrial, Pesquera y de Servicios del Sur de Sinaloa, S.A. de C.V. (U-491), quedaron firmes, en virtud de que no fueron recurridas, además de que fueron pagadas por las mismas. Asimismo, es importante destacar que el fin último que persigue la imposición de sanciones es que la CNBV inhiba conductas infractoras y no ser una Autoridad recaudadora, por lo que, aún y cuando en los casos de que se trata hubieren transcurrido, como esa ASF lo señala, más de cinco años para notificar el oficio de sanción correspondiente, tal situación no afecta de ilegalidad dichas resoluciones, como lo ha sostenido el Poder Judicial Federal, de acuerdo a lo siguiente: 14

15 No. Registro: 37,627 Jurisprudencia Época: Quinta Instancia: Pleno Fuente: R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año III. No. 26. Febrero Tesis: V-J-SS-18 Página: 7 SANCIONES A SERVIDORES PÚBLICOS EMISIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN POR RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS.- EL INCUMPLIMIENTO A LOS PLAZOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN II DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, NO OCASIONA LA NULIDAD DE LA SANCIÓN IMPUESTA.- El artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos regula el procedimiento que debe aplicarse para la imposición de las sanciones por responsabilidad administrativa, y específicamente en su fracción II establece que, una vez desahogadas las pruebas, si las hubiere, se resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado, dentro de las setenta y dos horas siguientes. De la lectura del numeral de referencia, se puede concluir que el legislador no prevé como sanción, para el caso de que la resolución objeto del procedimiento disciplinario se emita y/o notifique fuera de los términos aludidos, la pérdida de la facultad sancionadora de la autoridad, toda vez que, de la lectura integral de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no se desprende tal interpretación, motivo por el que, aun vencidos los términos de referencia, la autoridad puede legalmente emitir y/o notificar la resolución sancionadora, sin que esté afectada su legalidad por tal motivo. (1) Contradicción de sentencias No. 1798/ /99-PL-01-04/726/ /99-PL-03-04/Y OTRO/652/01-PL Resuelta por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 16 de octubre de 2002, con un quórum de 11 Magistrados. (Tesis de jurisprudencia aprobada en sesión de 16 de octubre de 2002) Novena Época Instancia: TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO. 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: IX, Enero de 1999 Tesis: II.A.51 A Página: 910 RESPONSABILIDAD, RESOLUCIÓN QUE LA SANCIONA O DECLARA SU INEXISTENCIA. NO EXISTE OBSTÁCULO LEGAL PARA DETERMINARLA DESPUÉS DE LOS TREINTA DÍAS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 59, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS. El artículo 59, fracción II de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, establece: "Las sanciones administrativas cuya aplicación corresponda a la secretaría, excepto la amonestación, se impodrán mediante el siguiente procedimiento:... II. Al concluir la audiencia o dentro de los treinta días hábiles siguientes, se resolverá sobre la inexistencia de la responsabilidad o se impondrán al infractor las sanciones administrativas correspondientes, notificándose la resolución dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al interesado, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico."; de la transcripción anterior, no se advierte que si la autoridad administrativa no dicta la resolución correspondiente en el procedimiento administrativo, en el plazo de treinta días, ya no pueda hacerlo posteriormente, toda vez que de la lectura integral del referido numeral no se desprende que exista alguna sanción para el caso de que se dicte fuera de ese lapso. TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO. Amparo directo 619/98. Mauricio Ruiz Fernández. 10 de septiembre de Unanimidad de votos. Ponente: Darío Carlos Contreras Reyes. Secretaria: Ma. Dolores Omaña Ramírez. Amparo directo 618/98. Luis Enrique Delhumeau Serna. 10 de septiembre de Unanimidad de votos. Ponente: Darío Carlos Contreras Reyes. Secretaria: Ma. Dolores Omaña Ramírez. Amparo directo 617/98. Jorge Ramón Juárez Priego. 10 de septiembre de Unanimidad de votos. Ponente: Darío Carlos Contreras Reyes. Secretaria: Ma. Dolores Omaña Ramírez. Amparo directo 225/98. Jesús Vera Álvarez. 14 de mayo de Unanimidad de votos. Ponente: Darío Carlos Contreras Reyes. Secretaria: América Elizabeth Trejo de la Luz. Por otra parte, es de precisar que en relación a los asuntos anteriores a 2007 no existía un control suficiente para computar los plazos que deben observarse en la imposición de sanciones por parte de la CNBV, por lo que con el propósito de contar con una 16

17 herramienta idónea para llevar a cabo un control estricto sobre el cumplimiento de dichos plazos, en el año 2007 se inició la construcción de una herramienta que contemplara las distintas etapas del procedimiento administrativo de sanción y de la cual se pudiesen obtener diversos reportes para dar un estricto seguimiento a dichos asuntos. En tal virtud, los asuntos recibidos a partir del año 2007, como fue observado el día 19 de octubre de 2012 por personal de la ASF, son controlados por la Dirección General de Delitos y Sanciones a través del Sistema de Sanciones, el cual además contempla una serie de medidas de seguridad que evitan que la información registrada en el mismo sea alterada, lo que da seguridad a la citada herramienta y, en consecuencia, al control estricto de los plazos establecidos dentro del procedimiento administrativo de sanción. No obstante lo anterior, también se cuenta con otra herramienta de control de los procedimientos internos denominado Sistema de Gestión Institucional, que en combinación con el sistema automatizado de control, permite de acuerdo a los mapas de procesos institucionales, optimizar los tiempos de respuesta y atención entre las Unidades Administrativas de Supervisión y de Delitos y Sanciones, evitando atrasos en el flujo de información requeridos para la integración de elementos jurídicos que permitan acreditar las conductas infractoras y que sirven de base al momento de emitir la resolución en los procedimientos administrativos de sanción, evitando así que se incurra en la actualización de los supuestos de caducidad y prescripción que, en su caso, pudieran ser invocados por el gobernado y resueltos por la autoridad jurisdiccional, no así por esta CNBV. En base a todo lo anteriormente expuesto, a consideración de esta CNBV queda subsanada la recomendación de mejora efectuada por esa ASF. 17