Estudios de Mercado Análisis descriptivo y estructural del sector de Energía en Colombia

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1 Estudios de Mercado Análisis descriptivo y estructural del sector de Energía en Colombia Estudio contratado por la Delegatura de Protección de la Competencia 3

2 Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial- SinDerivadas 2.5 Colombia. Usted es libre de: Compartir - copiar, distribuir, ejecutar y comunicar públicamente la obra Bajo las condiciones siguientes: Atribución Debe reconocer los créditos de la obra de la manera especificada por el autor o el licenciante. Si utiliza parte o la totalidad de esta investigación tiene que especificar la fuente. No Comercial No puede utilizar esta obra para fines comerciales. Sin Obras Derivadas No se puede alterar, transformar o generar una obra derivada a partir de esta obra. Los derechos derivados de usos legítimos u otras limitaciones reconocidas por la ley no se ven afectados por lo anterior. Este documento presenta los resultados del primer informe del Estudio Sectorial de Energía, elaborado por el consultor Camilo Quintero Montaño. Los Estudios de Mercado de la Delegatura de Protección de la Competencia son de carácter provisional. Los análisis, opiniones y posibles errores son de responsabilidad exclusiva de los autores y no representa la posición de la Superintendencia de Industria y Comercio. Para cualquier duda, sugerencia, corrección o comentario, escribir a: delprotecompetencia@sic.gov.co 4

3 Control de Distribución Copias de este documento han sido entregadas a: Nombre Dependencia Empresa Copias Carlos Pablo Márquez Escobar Pierre Horna Delegado para Protección de Competencia Supervisor de la UNCTAD Superintendencia de Industria y Comercio Programa COMPAL UNCTAD Correo Electrónico Correo Electrónico Control de revisiones Revisión No. Aspecto revisado Fecha 1 Primer Informe: Análisis descriptivo y estructural del Sector de Energía en Colombia. 06/05/2011 Control de responsables Documento Primer Informe V.1 Elaboración Revisión Aprobación Nombre CQM Firma Fecha 06/05/2011 Nombre CQM Firma Fecha 06/05/2011 Nombre UNCTAD - SIC Firma Fecha 06/05/2011 5

4 TABLA DE CONTENIDO Resumen Ejecutivo Introducción Aspectos legales del sector de energía Constitución Política de Colombia de Ley 142 de Ley 143 de Ley 1340 de Estructura institucional del sector de energía Ministerio de Minas y Energía - MME Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG Unidad de Planeación Minero Energética UPME Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD Superintendencia de Industria y Comercio SIC Expertos del Mercado - XM Centro Nacional de Despacho - CND Mercado de Energía Mayorista- MEM Consejo Nacional de Operación CNO Comité Asesor de la Comercialización CAC Comité Asesor del Planeamiento de la Transmisión CAPT Actividades del Mercado Eléctrico Generación Transmisión

5 4.3 Distribución Comercialización Demanda Demanda de energía nacional Demanda máxima de Potencia Demanda de energía por mercado regulado y no regulado Mercado Eléctrico Colombiano Integración de actividades Requisitos de los diferentes agentes para participar en el mercado Transacciones en el Mercado Mayorista de Electricidad Contratos Bilaterales Transacciones en la Bolsa Despacho y Redespacho Despacho Redespacho Desviaciones al Despacho Programado Reconciliaciones Reconciliación Positiva Reconciliación Negativa Restricciones Sobrecostos por restricciones Asignación de los sobrecostos por restricciones Intercambios Internacionales de Energía Colombia - Ecuador

6 5.7.2 Colombia - Venezuela Colombia Panamá (Futuros intercambios) Cargo por Confiabilidad El producto Definición de la situación crítica Mecanismo de Asignación Subasta de las GPPS Anillos de Seguridad Esquema de garantías Auditorias y pruebas Resultados Descripción normatividad más relevante del Sector Resolución CREG 024 de Resolución CREG 025 de Resolución CREG 057 de Resolución CREG 108 de Resolución CREG 070 de Resoluciones CREG 071 de Resolución CREG 023 de Resoluciones CREG 034 de 2001 y 141 de Resolución CREG 004 de Resolución CREG 006 de Resolución CREG 011 de Resolución CREG 095 de

7 6.13 Resolución CREG 019 de Resolución CREG 071 de Resolución CREG 097 de Resolución CREG 006 de Resolución CREG 051 de Resolución CREG 011 de Resolución CREG 071 de Resolución CREG 126 de Siglas ANEXO A Empresas del Sector Eléctrico Generación Transmisión Distribución Comercialización

8 LISTA DE TABLAS Tabla 5.1 Resultados subasta 2008 de reloj descendente Plantas existentes con obras, especiales y nuevas Tabla 5.2 Resultado subasta 2008 GPPS LISTA DE FIGURAS Figura 3.1 Esquema Institucional del Sector Eléctrico Colombiano Figura 4.1 Agentes del MEM de acuerdo a su actividad (a 31 de diciembre de 2010) Figura 4.2 Evolución del tamaño del sector eléctrico, agentes que transan en el MEM ( ) Figura 4.3 Evolución de la capacidad efectiva neta de generación ( ) Figura 4.4 Evolución de la capacidad efectiva del SIN en MW ( ) Figura 4.5 Capacidad instalada de generación MW y Generación de energía eléctrica GWh (a dic. 2010) Figura 4.6 Evolución de la generación de energía eléctrica en el SIN (GWh) Figura 4.7 Evolución de la generación de energía eléctrica del SIN con recursos térmicos (GWh) Figura 4.8 Comportamiento del consumo de Combustible en el SIN Figura 4.9 Consumo de gas natural en el sector termoeléctrico Figura 4.10 Participación por agente en la generación real GWh (2010) Figura 4.11 Longitud de líneas de transmisión del STN y STR (km) Figura 4.12 Número de suscriptores residenciales por empresa comercializadora Agosto Figura 4.13 Número de suscriptores no residenciales por empresa comercializadora Agosto Figura 4.14 Consumo mensual (GWh) residencial por empresa comercializadora

9 Figura 4.15 Consumo mensual (GWh) no residencial por empresa comercializadora Figura 4.16 Evolución de la tasa de crecimiento demanda del SIN ( ) Figura 4.17 Demanda de energía eléctrica real 2010 vs. Escenarios de proyección de la UPME Figura 4.18 Evolución de la demanda máxima de potencia MW ( ) Figura 4.19 Demanda de potencia máxima real 2010 vs. Escenarios de proyección de la UPME Figura 4.20 Demanda de energía regulada por región para los años 2009 y Figura 4.21 Demanda de energía no regulada por región para los años 2009 y Figura 4.22 Comportamiento de la demanda de energía por actividad económica del mercado no regulado Figura 5.1 Precio de energía eléctrica en Bolsa Nacional Vs. Precio promedio de Contratos de atender usuarios regulados y no regulados Figura 5.2 Restricciones en millones de pesos (pesos corrientes) Figura 5.3 Intercambios internacionales de energía Colombia Ecuador Figura 5.4 Evolución del comportamiento de las transacciones internacionales entre Colombia y Ecuador (GWh-año) Figura 5.5 Esquema Cargo por Confiabilidad Figura 5.6 Mecanismo de asignación de la Obligaciones de Energía Firme Figura 5.7 Demanda asignada en el tiempo

10 ESTUDIO SECTORIAL DE ENERGÍA EN COLOMBIA Marco Legal Resumen Ejecutivo La Constitución Política de 1991 estableció las bases para que agentes privados puedan desarrollar actividades orientadas a prestar servicios públicos domiciliarios, adicionalmente reforzó la función del Estado en el desarrollo de funciones como el control, la vigilancia y la regulación de las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios. Posteriormente se desarrolló la Ley 142 de 1994 que orientó el marco legal para que los servicios públicos domiciliarios se presten con eficiencia y calidad, creó las comisiones de regulación y dictó los criterios tarifarios, entre otros aspectos. Para el sector eléctrico en particular se desarrolló la Ley 143 de 1994, la cual adoptó las funciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas y de la Unidad de Planeación Minero Energética, el rol del Ministerio de Minas y Energía para adoptar los criterios de planeación, y tomó medidas orientadas a la creación del mercado de energía. Igualmente se definieron las actividades primordiales de la energía eléctrica, las funciones del Centro Nacional de Despacho, entidad encargada de la operación coordinada del Sistema Interconectado Nacional y la creación del Consejo Nacional de Operación como un organismo que permite el monitoreo a las condiciones de operación seguras y confiables del sistema eléctrico. La Ley 1340 de 2009 designó a la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad única de competencia. Estructura Institucional La institución que representa la máxima autoridad del sector de energía es el Ministerio de Minas y Energía. Tiene a su cargo la definición de las políticas del sector para lo cual tiene adscritas entidades como la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, la Unidad de Planeación Minero Energética; institutos como el Instituto de Promociones Energéticas y el Instituto de Investigación entre otros. Si bien la política de Estado ha sido reforzar los roles de la regulación la vigilancia y el control, aún es importante la participación del Estado como productor a través de empresas que están vinculadas al Ministerio como Ecopetrol, Interconexión Eléctrica S.A., Isagen, la Financiera Eléctrica Nacional FEN, Ecogas. 12

11 La Comisión de Regulación de Energía y Gas desarrolla la función de regulación del sector, para lo cual debe establecer el reglamento de operación para realizar el planeamiento y la coordinación de la operación del Sistema Interconectado Nacional. Igualmente es su función promover la competencia donde sea pertinente (actividades como la producción y la comercialización) y regular los monopolios naturales (actividades de transporte por redes), establecer las fórmulas tarifarias para los usuarios regulados asumiendo los criterios de ley. Cuenta con órganos asesores como el Consejo Nacional de Operación (creado por la Ley 143 de 1994), en los temas operativos y el Comité Asesor de la Comercialización (creado por la Resolución CREG 068 de 1999). La Unidad de Planeación Minero Energética, entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, está a cargo de desarrollar la función de planeación del Estado en el sector de energía. Realiza el Plan Energético Nacional y los diferentes planes sectoriales, destacando el Plan de Expansión Generación Transmisión. Adicionalmente la UPME está a cargo de administrar del libre acceso al Sistema de Transmisión Nacional, para lo cual emite conceptos de aprobación; realiza procesos de convocatoria para adjudicar los proyectos incluidos en el Plan de Expansión de Transmisión y emite conceptos técnico económicos sobre las solicitudes de modificaciones tarifarias, garantizando la eficiencia técnica y económica en la expansión de los Sistemas de Transmisión Regional. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la institución encargada de desarrollar las funciones de vigilancia y control de los agentes que desarrollan las actividades orientadas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Está entidad fue creada directamente por Constitución y está adscrita al Departamento Nacional de Planeación. Igualmente tiene a su cargo la administración del sistema de información de las empresas del sector, para lo cual ha desarrollado el Sistema Único de Información del sector de servicios públicos domiciliarios SUI. Adicionalmente resuelve como última instancia los recursos de reposición que interponen los usuarios frente a las empresas. La Superintendencia de Industria y Comercio es una entidad adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que fue creada para apoyar, promocionar y vigilar la actividad empresarial y fortalecer los niveles de satisfacción del consumidor Colombiano. Con la Ley 1340 de 2009 se convierte en la única autoridad en materia de competencia Actividades del Mercado Eléctrico Las actividades que conforman la cadena productiva de la energía eléctrica son: Generación: Es la actividad de producción de energía eléctrica a partir de diferentes fuentes incluida la operación y el mantenimiento de la planta, la cual está orientada por la libre 13

12 competencia, para lo cual se organizó un Mercado de Energía Mayorista, en el que se transa en un mercado de corto plazo mediante un mecanismo de ofertas diarias de precios por parte de los generadores, y mediante contratos bilaterales entre generadores y comercializadores. A diciembre de 2010 la capacidad efectiva total del Sistema Interconectado Nacional fue de 13289,5 MW (no incluye 450 MW de Termoflores), siendo la participación de la generación hidráulica del 64%, térmica del 31% y plantas menores y cogeneradores 5%. Transmisión: Es la actividad de transporte que se realiza a niveles de tensión iguales o superiores a 220 kv, esta actividad es totalmente pasiva frente a la energía, de tal forma que los Transportadores Nacionales no están a cargo de actividades relacionadas con la compra o venta de la energía, ni con la planeación de la expansión de la red. Distribución: Es la actividad de transporte que se realiza a niveles de voltaje inferiores a 220 kv, los sistemas de distribución se componen de Sistemas de Transmisión Regional y Sistemas de Distribución Local. La distribución puede desarrollarse conjuntamente con la comercialización. Comercialización: Es la actividad de compra y venta de energía, puede desarrollarse conjuntamente con la actividad de distribución y generación. Si los comercializadores atienden grandes usuarios, las tarifas se pueden negociar libremente, si los usuarios son pequeños, las tarifas son reguladas (establecidas mediante la aplicación de una fórmula definida por la CREG en la Resolución 119 de 2007). Mercado Eléctrico Colombiano Bolsa de Energía: Es el mercado de Energía de corto plazo, gestionado por el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales ASIC. Dispone de un conjunto de reglas para que los agentes (comercializadores y generadores) transen en el mercado. Los generadores presentan sus ofertas y son despachados en virtud de la competitividad de las mismas, en la medida en que la red física lo permita. Con base en las ofertas de los generadores y la demanda horaria real, posteriormente a la operación se establece un precio de bolsa horario igual a la oferta marginal que cubre el último bloque de demanda. El precio de bolsa tiene en cuenta como piso la remuneración de la confiablidad y una contribución de un peso para promover el desarrollo eléctrico de las Zonas No Interconectadas (ZNI). Con el precio de bolsa se liquidan las compras y ventas en la bolsa. Los recursos de las transacciones en bolsa son recaudados y distribuidos por el ASIC. Compran en la bolsa: Los comercializadores que no tienen contratos o estos son insuficientes para cubrir su demanda; los generadores que tienen contratos con comercializadores pero su generación no alcanza a cubrir esos contratos. 14

13 Venden en Bolsa: los comercializadores que tienen contratos y las cantidades cubiertas en estos exceden su demanda; los generadores cuya generación es superior a sus obligaciones contractuales. Contratos Bilaterales: Los diferentes agentes pueden adquirir compromisos de entrega de energía, estas entregas no son físicas, los contratos son de cobertura de precio y sus condiciones se pactan libremente. Sobrecostos Operativos: Dadas las limitaciones de la red, la generación real no puede ser igual a la generación que se realizaría por mérito económico, de tal forma que generadores costosos deben ser despachados dejándose de despachar generaciones menos costosas. Esto genera sobrecostos que deben ser asignados a quien los ocasiona, en la medida en que ello sea posible, si no es posible establecer una asignación de los sobrecostos, los mismos se asignan entre todos los comercializadores en proporción a su demanda. Si bien la CREG reguló los precios de las plantas que deben ser despachadas, los sobrecostos por este concepto alcanzaron un valor de más de 7 $/kwh. Cargo por Confiabilidad: Es la remuneración que se da a aquellos generadores que adquieren el compromiso de poner a disposición del mercado determinada cantidad de energía, denominada energía firme para el cargo por confiabilidad ENFICC, cuando los precios de bolsa superan un valor techo denominado el Precio de Escasez. El máximo valor que remunera la demanda a la Energía Firme ENFICC si esta es requerida, es el precio de escasez. La CREG estableció algunos mecanismos que denominó anillos de seguridad para garantizar que la Energía Firme está disponible cuando se requiere. Estos son: Mercado Secundario: Energía Firme no comprometida puede respaldar el compromiso de generadores que adquirieron Obligaciones de Energía Firme - OEF y por algún motivo están indisponibles. Energía Voluntariamente Desconectable: Los generadores pueden adquirir Energía Voluntariamente Desconectable, que garantice que en un evento de escasez el sistema no requerirá ENFICC para esa demanda. Subastas de Reconfiguración: son subastas que permiten al regulador comprar o vender excedentes de ENFICC. Generación de Última Instancia: Un generador que haya adquirido OEF, puede honrar su compromiso mediante la instalación de plantas que no transen en el MEM. 15

14 La CREG estableció un esquema de garantías para asegurar que los generadores que adquieren OEF dispongan de la misma cuando se requiera, estas garantías comprenden entre otras la ejecución de nuevos proyectos, la disposición de combustible (suministro y transporte). Adicionalmente se implementó un esquema de auditorías y pruebas en las diferentes etapas del cargo: adjudicación, construcción de los proyectos, disponibilidad de las plantas. Las cantidades de OEF adjudicadas a cada agente y el precio de adjudicación (prima a ser pagada a los adjudicatarios) se establecen mediante una subasta, en la cual los generadores existentes prácticamente son tomadores de precio. Aquellos generadores con proyectos que requieren periodos de construcción superior a cuatro años pueden ofertar sus proyectos posteriormente a la subasta, siendo tomadores de precio con respecto al precio de cierre de la misma. En el evento de disponerse de un exceso de oferta de las Generadores con Periodos de Planeamiento Superior - GPPS, las cantidades de ENFICC se adjudican por una subasta adicional. Intercambios Internacionales de Energía Intercambios Colombia Ecuador: el mercado de energía mayorista de Colombia ha venido transando energía con el mercado mayorista de Ecuador desde el año 2003, en el marco de la Decisión CAN 536 de 2002, denominado TIE (Transacciones Internacionales de Energía). Este marco recién se modificó con la Decisión CAN 720 de 2009, la cual estableció un marco transitorio. Se destacan los siguientes principios: El país con menor precio exporta energía en el mercado diario al país con mayor precio. Los intercambios no pueden tener aranceles o subsidios específicos. Se permite la formación de un precio nacional y un precio para la demanda internacional. Las rentas de congestión se distribuyen 50%-50%, entre el país exportador y el país importador. En condiciones objetivas de racionamiento se pueden limitar los intercambios. La CREG mediante Resolución 160 de 2009 adoptó los cambios establecidos en la Decisión CAN 720. Intercambios Colombia Venezuela: se realizan intercambios que se ajustan a la regulación establecida en la Resolución CREG 057 de Estos intercambios no son entre mercados, se requiere del concurso de un agente local que represente la oferta o demanda del agente del otro país. Estos intercambios no forman precio nacional, se discrimina precio nacional de 16

15 precio internacional y el costo del transporte de los enlaces se traslada en su totalidad a los intercambios. Las cantidades transadas son mínimas. Intercambios Colombia Panamá (Futuro): La CREG y la Autoridad de Regulación de los Servicios Públicos de Panamá - ASEP, han venido desarrollando un proceso de armonización regulatoria para viabilizar los intercambios de energía entre los dos países. Se prevén transacciones firmes entre agentes que hayan sido adjudicatarios de los derechos financieros de transporte. Por decisión de los gobiernos los ejecutores del proyecto de interconexión estará a cargo de un consorcio conformado por ISA y ETESA, pero la decisión la tomarán asumiendo el riesgo de que el proyecto sea tratado como una conexión. La propuesta de regulación está contenida en la Resolución CREG 069 de Se prevé una capacidad inicial del enlace de 300 MW, una longitud de aproximadamente 550 km en tecnología DC. Descripción de la normatividad más relevante Resolución CREG 024 de 1995: Denominada el Código Comercial. Define las Responsabilidades del Administrador de intercambios Comerciales ASIC, y del liquidador y Administrador de las Cuentas del STN LAC. Las responsabilidades de los agentes, los procedimientos que se deben seguir para establecer el precio de bolsa, la liquidación de las transacciones en la bolsa, y el establecimiento y asignación de sobrecostos operativos entre otras. Resolución CREG 025 de 1995: Denominada el Código de Redes, contiene cuatro anexos: el Código de Planeamiento del Sistema de Transmisión Nacional que contiene los criterios y procedimientos que se deben seguir para realizar el Plan de Expansión del STN; el Código de Conexión establece los procedimientos para que los usuarios, generadores y operadores de red se conecten al Sistema de Transmisión Nacional; el Código de Operación establece las reglas para operar coordinadamente el SIN; y el Código de Medida que define las características técnicas de los sistemas de medida que deben cumplir las fronteras comerciales con reporte al mercado de energía mayorista. Resolución CREG 034 de 2001: Interviene los precios de la generación obligada, fuera de mérito. Resolución CREG 006 de 2003: Resolución CREG 006 de 2003 Adopta las normas sobre el registro de fronteras comerciales y contratos, suministro y modificación de información y liquidación de transacciones comerciales en el Mercado de Energía Mayorista Resolución CREG 019 de 2006: Contiene el reglamento de garantías. Los diferentes agentes que transan en la bolsa deben establecer garantías que aseguren el cumplimiento de las 17

16 obligaciones frente a la bolsa. Igualmente el reglamento de garantías define las características de las mismas, el beneficiario y los eventos de incumplimiento. Resolución CREG 071 de 2006: Estableció el Cargo por Confiabilidad como una prima que se le remunera mensualmente a los generadores que se comprometen a poner energía disponible para el sistema cuando el precio de bolsa alcanza el denominado Precio de Escasez. El precio y cantidades que se asignan a cada generador resultan de una subasta. Se estableció un esquema de garantías de cumplimiento, pruebas de disponibilidad y auditorías a quienes tienen asignado Cargo. Resolución CREG 070 de 1998: Denominada Reglamento de Distribución, contiene los procedimientos para acceder a los STR y SDL, las características técnicas generales de los equipos y redes, las responsabilidades de los Operadores de Red - OR, entre otras. Resolución CREG 097 de 2008: Establece la metodología para remunerar la actividad de la distribución en Colombia, tanto a nivel de Sistemas de Transmisión Regional como de Sistemas de Distribución Local. Incluye la remuneración por inversión, costos y gastos de administración operación y mantenimiento, pérdidas. Adicionalmente establece los esquemas de calidad que deben cumplir los Operadores de Red OR, y las implicaciones de su incumplimiento. Resolución CREG 011 de 2009: Establece la metodología para remunerar la actividad de la Transmisión en Colombia. Incluye la remuneración por inversión, costos y gastos de administración operación y mantenimiento, pérdidas. Adicionalmente establece el esquema de calidad que deben cumplir los Transportadores Nacionales TN, y las implicaciones de su incumplimiento. 18

17 ESTUDIO SECTORIAL DE ENERGÍA EN COLOMBIA Análisis descriptivo y estructural del Sector de Energía en Colombia. 1. Introducción En cumplimiento de los términos del Contrato No , entre la Naciones Unidas UNCTAD y el Consultor Camilo Quintero Montaño, que tiene como objeto general Realizar un estudio que permita a la Superintendencia de Industria y Comercio SIC, conocer el mercado de energía en Colombia, su estructura y su estado frente a la competencia, a continuación se presenta el Primer Informe del estudio. Este primer informe presenta una descripción del subsector de energía eléctrica, que abarca desde el marco legal hasta los principales desarrollos regulatorios del mismo, presentando las principales reglas de operación comercial del mercado que han sido expedidas por más de 16 años de operación. Se destaca la abundancia de reglamentación y la dinámica de las mismas. Las principales fuentes empleadas para el desarrollo de este informe corresponden a la base de datos NEÓN (Servicio de información sobre el Mercado de Energía Mayorista Colombiano) y los Informes de Operación Anuales de XM; el Plan de Expansión de Referencia Generación Transmisión y las proyecciones de demanda de energía eléctrica y potencia máxima de la UPME; el Sistema de Información de servicios públicos SUI y por supuesto la página web de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG. El documento tiene ocho secciones incluyendo esta introducción. En la segunda de ellas se presentan los aspectos legales del sector de energía en Colombia, no obstante esta sección es ampliada y analizada en el Segundo Informe del estudio. La tercera sección contiene la estructura y descripción institucional del sector eléctrico colombiano. La cuarta sección presenta características y estadísticas de la cadena productiva que involucra las actividades de: Generación, transmisión, distribución y comercialización. La quinta sección describe el mercado eléctrico colombiano: Integración de actividades, requisitos para participar en el mercado, transacciones, cargo por confiabilidad, entre otros aspectos importantes. 19

18 La sexta sección presenta la normatividad, resoluciones CREG, relevante del sector de energía. Finalmente, se presenta un índice con las siglas empleadas en el presente documento y un anexo con las empresas de la cadena productiva del sector de energía en Colombia. 20

19 2. Aspectos legales del sector de energía Este capítulo resume los principales aspectos legales para el sector de energía en Colombia contenidos en la Constitución Política de 1991, las Leyes 142 y 143 de 1994 y la Ley 1340 de No obstante, este capítulo será ampliado y analizado en el tema de la competencia en el Segundo Informe. 2.1 Constitución Política de Colombia de 1991 Los siguientes son algunos de los principios constitucionales que soportan el desarrollo legal e institucional del sector de energía en Colombia: El estado considera que los Servicios Públicos Domiciliarios - SPD son indispensables para que los ciudadanos tengan un nivel de calidad de vida adecuado. Por tanto el Estado se subroga la intervención en la prestación de estos servicios a través de la función de regulación y la vigilancia y control. Los agentes que desarrollen su actividad económica en la prestación de SPD la desarrollan bajo el principio de libre competencia y no abuso de la posición dominante. 2.2 Ley 142 de 1994 Esta Ley, denominada la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, cobija los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. En particular define la naturaleza jurídica de las Empresas Servicios Públicos E.S.P., establece las diferentes comisiones de regulación, definiendo sus funciones y composición. Define los diferentes regímenes de regulación Igualmente define los derechos y obligaciones de los usuarios. Establece el régimen de subsidios y contribuciones. 2.3 Ley 143 de 1994 A diferencia de otros servicios públicos Domiciliarios, el sector de energía eléctrica fue reglamentado de forma específica por una Ley complementaria a la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. La ley 143 detalla los siguientes aspectos: Especifica las funciones del Ministerio de Minas y Energía como entidad rectora de la política energética del País. 21

20 Establece la función de la planeación del sector y ratifica la responsabilidad de la UPME frente al tema. Especifica las funciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, su estructura, su estructura presupuestal y financiera. Establece los mecanismos básicos de transacción de energía entre agentes. Define la actividad de interconexión como una actividad que debe estar separada de las demás actividades de la cadena productiva de la electricidad (generación, transporte, distribución y comercialización). 2.4 Ley 1340 de 2009 Centralizó en la Superintendencia de Industria y Comercio SIC la función de vigilancia y control de la competencia. 22

21 3. Estructura institucional del sector de energía La más alta autoridad administrativa en el sector eléctrico corresponde a la Presidencia de la República quién delega en el Ministerio de Minas y Energía - MME la responsabilidad de la fijación de las políticas en materia energética. El MME tiene a su cargo las unidades administrativas especiales de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG encargada de la regulación del sector y la Unidad de Planeación Minero Energética UPME responsable del planeamiento de la expansión del sector eléctrico. Adicionalmente, se cuenta con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD que tiene a su cargo la vigilancia y el control de las empresas prestadoras del servicio público y la Superintendencia de Industria y Comercio- SIC responsable de la promoción y protección de la competencia. La operación del sistema y la administración del Mercado son responsabilidades de la Compañía de Expertos en Mercados XM. En la Figura 3.1 se presenta la estructura institucional que gobierna el Sector Eléctrico Colombiano y seguidamente se hace una descripción de cada institución involucrada. 23

22 Figura 3.1 Esquema Institucional del Sector Eléctrico Colombiano 24

23 Política Sectorial y Administración Empresas Estatales Ministerio de Minas y Energía Depto. Nacional de Planeación Ministerio de Hacienda y CP PRESIDENCIA Min de Comercio, Industria y Turismo Pertenecen Nombra Promoción Competencia SIC Control y Vigilancia SSPD Asiste Regulación CREG Regula Asesora UPME Elaboran Planes Indicativos Planeación CAPT Regula Agentes GENERACIÓN TRANSMISIÓN Asesora Asesora Operación CNO Despacho Mercado CAC XM S.A. CND ASIC INVERSIONISTAS PÚBLICOS Y PRIVADOS Invierten DISTRIBUCIÓN COMERCIALIZACIÓN Suministran Pagan Administra USUARIO REGULADO Y NO REGULADO 25

24 3.1 Ministerio de Minas y Energía - MME El Ministerio de Minas y Energía surge como resultado de un proceso de restructuración del Ministerio de la Economía Nacional a raíz de los problemas económicos que surgieron como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial (1939), ante esta situación el Gobierno Nacional diseño un plan para la defensa y el fomento de las industrias existentes; el aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo de otras fuentes de producción, fue así como mediante Decreto 968 de 1940 se crea el Ministerio de Minas y Petróleos. En 1968 hubo una reforma administrativa, en la cual se le fijó al Ministerio el manejo de las fuentes de energía de origen primario, tales como el petróleo, gas natural, carbón y minerales radioactivos, los cuales conforman un alto componente del consumo energético. Lo relativo a la electricidad quedó asignado al Ministerio de Obras Públicas. Como pasos fundamentales para la reestructuración del sector, el Gobierno creó, primero, la Comisión de Recursos Energéticos por medio del Decreto 2358 de Diciembre 8 de 1971 y luego los Consejos del Carbón y Nacional de Energía, mediante los Decretos 2161 del 5 de julio de 1973 y 1925 del 21 de septiembre de 1973, respectivamente. A fin de institucionalizar el organismo requerido, se convirtió en propósito fundamental adelantar una reorganización a fondo del Ministerio de Minas y Petróleos, fue así como en uso de las facultades concedidas al ejecutivo en la Ley 2 de 1973, se reorganizó el sector de Minas y Petróleos, a fin de dotar al Gobierno con los elementos y medios indispensables para el cumplimiento cabal de sus funciones de promotor y responsable del desarrollo óptimo de los recursos naturales no renovables y renovables destinados al abastecimiento energético del país. De esta forma, después de 34 años de funcionamiento y de denominarse Ministerio de Minas y Petróleos, pasó a llamarse Ministerio de Minas y Energía, nombre asignado mediante el Decreto 636 del 10 de abril de 1974, por el cual se revisó la organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos, y se vincularon los siguientes organismos: Establecimientos públicos adscritos: Instituto Nacional de Investigaciones Geológico Mineras INGEOMINAS Instituto de Asuntos Nucleares - IAN Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica CORELCA Empresas comerciales e Industriales del Estado vinculadas: 26

25 Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL Empresa Colombiana de Minas - ECOMINAS El Ministerio de Minas y Energía ha sufrido desde su creación algunos cambios además de los enunciados anteriormente, los cuales hacen referencia a cambios estructurales y organizativos que han sido ordenados mediante Leyes y Decretos de los cuales se pueden resaltar: Decreto 464 de 1951 por el cual se crea el Ministerio de Fomento y se suprimen los de Comercio e Industrias y Minas y Petróleos. El Gobierno procedió a organizar el Ministerio de Fomento que ocuparía en el orden de prelación de los Ministerios, el lugar ocupado por el de Comercio e Industrias y asumió las funciones del de Minas y Petróleos. Decreto 481 de 1952 por el cual se organiza el Ministerio de Minas y Petróleos. Luego de pertenecer al Ministerio de Fomento como producto de su fusión con el de Comercio e Industrias, el Ministerio de Minas y Energía vuelve a ser organizado de forma independiente, con funciones técnicas y administrativas. Decreto 636 de 1974 por la cual se revisa la organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos y cambia su nombre por el de Ministerio de Minas y Energía. Decreto 2119 de 1992 por la cual se reestructura el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto de Asuntos Nucleares - IAN y Minerales de Colombia S.A. - MINERALCO. A la luz de los nuevos mandatos constitucionales y del papel que de acuerdo con el plan de desarrollo deben cumplir los ministerios, era indispensable revisar la estructura y las funciones que la Ley 1a de 1984 asignó al Ministerio de Minas y Energía, y frente a esas funciones la reestructuración adoptada por el Decreto 2119 del 29 de diciembre de 1992 se convirtió en un cambio innovador en algunos aspectos y reorganizó el Ministerio de Minas y Energía en otros para ponerlo en consonancia con los mandatos de la Constitución Política de Ley 401 de 1997 Por la cual se crea la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas, el Viceministerio de Hidrocarburos y se dictan otras disposiciones. Decreto 2152 de 1999 por el cual se modifica el Decreto 1141 de Se modifica la integración del sector administrativo de minas y energía, el cual queda conformado por el Ministerio de Minas y Energía, dos Unidades Administrativas Especiales (la UPME y la CREG), dos establecimientos públicos (el INGEOMINAS y el IPSE) y ocho entidades vinculadas (ECOPETROL, ECOGAS, MINERCOL, ISA S.A, ISAGEN S.A., Empresa Multipropósito Urrá S.A. E.S.P., CORELCA, FEN y CARBOCOL). Adicionalmente, le asigna al Ministerio nuevas funciones relacionadas con la señalización y delimitación de las zonas mineras indígenas de acuerdo con las disposiciones del Código de Minas; la 27

26 señalización del área de reserva minera indígena, sus condiciones especiales y adelantar los estudios que se requieran para tales efectos. Decreto 070 de 2001 por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía. De acuerdo con ésta modificación la estructura administrativa de la entidad, el sector queda integrado por las siguientes entidades adscritas: Unidades Administrativas Especiales: - Unidad de Planeación Minero Energética UPME - Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG Establecimientos públicos: - Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero Ambiental y Nuclear INGEOMINAS. - Instituto de Planeación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE. Entidades vinculadas: - Empresa Colombiana de petróleos - Ecopetrol - Empresa Colombiana de Gas - Ecogás - Empresa Nacional Minera Ltda. - Minercol - Interconexión Eléctrica S.A., E.S.P. - ISA - Isagén S.A. E.S.P. - Empresa Multipropósito Urrá S.A. E.S.P. - Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. E.S.P.- CORELCA - Carbones de Colombia S.A. - Carbocol. - Financiera energética Nacional - FEN Decreto 520 de 2003 se dispuso la disolución y liquidación de Carbones de Colombia S. A., CARBOCOL. Decreto 1760 de 2003, se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, que se organiza, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa como sociedad pública por acciones y se crea la Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH y la Sociedad Promotora de Energía de Colombia S.A. La ANH se crea como una entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera con el objeto de llevar la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación. 28

27 Decreto 252 de 2004, se reestructura el Instituto de Investigación e Información Geocientífica Minero Ambiental y Nuclear Ingeominas, y pasa a denominarse Instituto Colombiano de Geología y Minería, utilizando aún la sigla INGEOMINAS. Este instituto es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Minas y Energía. Como su objeto, se establece la realización de la exploración básica para el conocimiento del potencial de recursos y restricciones inherentes a las condiciones geológicas del subsuelo del territorio colombiano; promover la exploración y explotación de los recursos mineros de la Nación y participar, por delegación, en actividades relacionadas con la administración de dichos recursos. Decreto 254 de 2004, se ordena la supresión, disolución y liquidación de la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., Empresa Industrial y Comercial del Estado. Decreto 257 de 2004, se modificó la estructura del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas y se denomina Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas - IPSE, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía y cuyo objeto es el de identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades energéticas de las Zonas no Interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía. Estructura Interna del MME Actualmente el Ministerio de Minas y Energía está organizado por el despacho del señor Ministro, la Secretaría General que cumple las funciones administrativas de la entidad, un Viceministerio para todas las áreas de competencia del ministerio, cuatro direcciones: Dirección de Energía Eléctrica, Dirección de Gas, Dirección de Hidrocarburos y Dirección de Minas. 3.2 Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG La CREG es una entidad eminentemente técnica, creada por las Leyes 142 y 143 de 1994, con el objeto de realizar la función de regulación del Estado frente a los servicios públicos domiciliarios de energía y gas combustible. La CREG está conformada por un cuerpo colegiado de cinco Expertos Comisionados, de los cuales uno hace las funciones de Director ejecutivo, igualmente son miembro de la CREG el Ministerio de Minas y Energía, quien realiza las funciones de presidencia de las sesiones de la CREG, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el Departamento Nacional de 29

28 Planeación DNP y por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, esta última con voz y sin voto. El artículo 73 de la Ley 142 establece las funciones y facultades generales de las Comisiones de Regulación: Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales: Preparar proyectos de ley para someter a la consideración del gobierno, y recomendarle la adopción de los decretos reglamentarios que se necesiten Someter a su regulación, a la vigilancia del Superintendente, y a las normas que esta ley contiene en materia de tarifas, de información y de actos y contratos, a empresas determinadas que no sean de servicios públicos, pero respecto de las cuales existan pruebas de que han realizado o se preparan para realizar una de las siguientes conductas: a) Competir deslealmente con las de servicios públicos; b) Reducir la competencia entre empresas de servicios públicos; c) Abusar de una posición dominante en la provisión de bienes o servicios similares a los que éstas ofrecen Definir los criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos y solicitar las evaluaciones que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones Fijar las normas de calidad a las que deben ceñirse las empresas de servicios públicos en la prestación del servicio Definir en qué eventos es necesario que la realización de obras, instalación y operación de equipos de las empresas de servicios públicos se someta a normas técnicas oficiales, para promover la competencia o evitar perjuicios a terceros, y pedirle al ministerio respectivo que las elabore, cuando encuentre que son necesarias Establecer la cuantía y condiciones de las garantías de seriedad que deben prestar quienes deseen celebrar contratos de aporte reembolsable. 30

29 Decidir los recursos que se interpongan contra sus actos, o los de otras entidades, en los casos que disponga la ley en lo que se refiere a materias de su competencia Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas, acerca de quién debe servir a usuarios específicos, o en qué regiones deben prestar sus servicios. La resolución que se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad. La resolución debe atender, especialmente, al propósito de minimizar los costos en la provisión del servicio Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia Establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88; y señalar cuándo hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre Determinar para cada bien o servicio público las unidades de medida y de tiempo que deben utilizarse al definir el consumo; y definir, con bases estadísticas y de acuerdo con parámetros técnicos medibles y verificables, apropiados para cada servicio, quiénes pueden considerarse "grandes usuarios" Ordenar que una empresa de servicios públicos se escinda en otras que tengan el mismo objeto de la que se escinde, o cuyo objeto se limite a una actividad complementaria, cuando se encuentre que la empresa que debe escindirse usa su posición dominante para impedir el desarrollo de la competencia en un mercado donde ella es posible; o que la empresa que debe escindirse otorga subsidios con el producto de uno de sus servicios que no tiene amplia competencia a otro servicio que sí la tiene; o, en general, que adopta prácticas restrictivas de la competencia Ordenar la fusión de empresas cuando haya estudios que demuestren que ello es indispensable para extender la cobertura y abaratar los costos para los usuarios. Esta facultad estaría derogada con el art. 9 de la ley 1340 de

30 Ordenar la liquidación de empresas monopolísticas oficiales en el campo de los servicios públicos y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad, cuando no cumplan los requisitos de eficiencia a los que se refiere esta ley. 3.3 Unidad de Planeación Minero Energética UPME La Unidad de Planeación Minero Energética - UPME es una Unidad Administrativa Especial del orden Nacional, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, regida por la Ley 143 de 1994 y por los Decretos 255 y 256 de Su objetivo general es planear en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con las entidades del sector minero energético, tanto entidades públicas como privadas, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos energéticos y mineros, producir y divulgar la información minero energética. Sus principales funciones son: Establecer los requerimientos minero-energéticos de la población y los agentes económicos del país, con base en proyecciones de demanda que tomen en cuenta la evolución más probable de las variables demográficas y económicas y de precios de los recursos minero-energéticos destinados al desarrollo del mercado nacional, con proyección a la integración regional y mundial, dentro de una economía globalizada. Establecer la manera de satisfacer dichos requerimientos teniendo en cuenta los recursos minero-energéticos existentes, convencionales y no convencionales, según criterios económicos, sociales, tecnológicos y ambientales. Elaborar y actualizar el Plan Nacional Minero, el Plan Energético Nacional, el Plan de Expansión del sector eléctrico, y los demás planes subsectoriales, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. Desarrollar análisis económicos de las principales variables sectoriales y evaluar el comportamiento e incidencia del sector minero energético en la economía del país. Organizar, operar y mantener la base única de información estadística oficial del sector minero-energético, procurar la normalización de la información obtenida, elaborar y divulgar el balance minero-energético, la información estadística, los indicadores del sector, así como los informes y estudios de interés para el mismo. Estructura Interna de la UPME La UPME tiene una dirección general, una secretaría general y tres subdirecciones: Energía, información, minería. La Ley 1362 de 2009 ha conformado un Consejo Directivo para la UPME, del cual harán parte el Ministro de Minas y Energía, el director de la Agencia 32

31 Nacional de Hidrocarburos, el director de la entidad encargada del despacho eléctrico (XM), y dos miembros más de libre nombramiento y libre remoción. Este Consejo deberá ser reglamentado por el Ministerio de Minas y Energía. Actividades adicionales muy relevantes Adicional a estas funciones la UPME es el administrador del libre acceso al Sistema de Transmisión Nacional - STN. En ese sentido, cuando un agente desea conectarse al STN presenta a través del transportador dueño del punto de conexión a donde se va a conectar, un estudio técnico y económico a la UPME para que esta lo apruebe y si se requieren obras adicionales en los activos de uso (los que todos los usuarios pagan), la UPME los incluye en el Plan de Expansión. Todos los agentes que desean conectar plantas de generación al Sistema Interconectado Nacional SIN, deben surtir un procedimiento equivalente al mencionado en el párrafo anterior. Realización de Convocatorias Uno de los productos más relevantes que desarrolla la UPME es el Plan de Expansión Generación Transmisión, el cual se realiza anualmente y es adoptado mediante resolución por el Ministerio de Minas y Energía. Los proyectos incluidos en el Plan de Expansión del Sistema de Transmisión Nacional, se convocan para seleccionar al transportador que los ejecutará y operará, estos procesos de convocatorias son realizados por la UPME. 3.4 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD Es un organismo de carácter técnico, adscrito al Departamento Nacional de Planeación. A diferencia de las Comisiones de Regulación que fueron creadas por la Ley 142 de 1994, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fue creada por el artículo 370 de la Constitución de 1991 para que, por delegación del Presidente de la República, ejerza el control, la inspección y la vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Su estructura es de superintendencias delegadas para cada uno de los servicios a su cargo: Superintendencia Delegada para acueducto, agua y alcantarillado, Superintendencia Delegada para Telecomunicaciones y la Superintendencia Delegada para Energía y Gas. Adicionalmente, cuenta con una Dirección General Territoriales, una Dirección de Entidades Intervenidas y en Liquidación y una Secretaría General. 33

32 Los servicios a cargo de la SSPD son: Acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible (gas natural y gas licuado de petróleo GLP). La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios cumple las siguientes funciones generales: Vigila y Controla Que las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplan con la Ley 142 de 1994, y en el caso particular del sector eléctrico con la Ley Eléctrica (Ley 143 de 1994), con sus normas reglamentarias y las que expidan las Comisiones de Regulación. Cumplimiento de los contratos de condiciones uniformes celebrados entre las empresas de servicios públicos y los usuarios. Que los subsidios se destinen a las personas de menores ingresos. Que las Empresas de Servicios Públicos cumplan con los indicadores de gestión señalados por las Comisiones de Regulación. Que las obras, equipos y procedimientos cumplan con los requisitos técnicos señalados por los Ministerios. Sistemas de Información Establece los sistemas de información y contabilidad que deben aplicar los prestadores de servicios públicos domiciliarios. Define la información que las empresas deben proporcionar sin costo al público y señala los valores que deben pagar las personas por la información especial que pidan a las empresas de servicios públicos, sino hay acuerdo entre el solicitante y la empresa. En este sentido la SSPD desarrollo el Sistema Único de Información - SUI. Resuelve Recursos Atiende los recursos de apelación que en subsidio interpongan suscriptores y usuarios, una vez se haya resuelto el recurso de reposición ante la empresa prestadora del servicio. Resuelve las apelaciones contra lo decidido por los Personeros Municipales, por impugnaciones contra la elección de vocales de control. Resuelve en segunda instancia los recursos de reposición que interpongan los usuarios, en materia de estratificación. Orienta a los Usuarios Proporciona la orientación y el apoyo técnico necesarios para la promoción de la participación de la comunidad en las tareas de vigilancia y control. Apoya las tareas de los Comités de Desarrollo y Control Social y proporciona los instrumentos básicos de información y capacitación para los vocales de control. Certifica 34

33 Que la estratificación ha sido correcta, cuando se trate de otorgar subsidios con los recursos nacionales y a exigencia de la nación, para ello se basa en los resultados de las estratificaciones enviadas por los municipios y distritos del país, en sus áreas urbana, centros poblados y rural. Sanciona A las entidades encargadas de prestar servicios públicos domiciliarios cuando no cumplen las normas a que están obligadas. Las sanciones que la Superintendencia puede imponer son: - Amonestación - Multas hasta por 2000 salarios mínimos legales mensuales vigentes - Suspensión de actividades y cierre de los inmuebles que se utilicen para desarrollar las actividades objeto de la sanción. - Separar a los administradores o empleados y prohibirles trabajar en empresas similares hasta por 10 años. - Solicitar a las autoridades decretar la caducidad de los contratos celebrados por la entidad o la cancelación de licencias. - Prohibir la prestación de servicios públicos domiciliarios hasta por 10 años. - Ordenar la separación de los gerentes y/o los miembros de las juntas directivas. - Tomar Posesión de las empresas de servicios públicos para administrarlas o liquidarlas. Informa y Emite Conceptos Publica las evaluaciones de gestión realizadas a los prestadores y proporciona la información pertinente a quien la solicite. Da conceptos a las Comisiones de Regulación y Ministerios que así lo requieran en relación con los servicios públicos domiciliarios. Otras Funciones Relevantes La SSPD administra el sistema RUPS, Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, por tanto todas las empresas que desarrollen estos servicios o actividades conexas deben estar registradas en este sistema. Comité de Seguimiento del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica Desde 2005 la SSPD estableció el Comité de Seguimiento del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica - CSMEM, como un cuerpo interno de la Superintendencia, el cual analiza los 35

34 aspectos más importantes que inciden en el comportamiento del MEM y propone recomendaciones para que los entes rectores del sector las discutan, profundicen y tomen las medidas que consideren convenientes. En los siguientes informes se estudiará el trabajo realizado por la SSPD a través de este Comité. 3.5 Superintendencia de Industria y Comercio SIC La SIC es una entidad adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que goza de autonomía administrativa, financiera y presupuestal. Fue creada el 3 de diciembre de 1968 para apoyar, promocionar y vigilar la actividad empresarial y fortalecer los niveles de satisfacción del consumidor Colombiano. La SIC se encuentra dividida en seis Delegaturas: Protección de la competencia, Protección al consumidor, Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal, Propiedad industrial, Asuntos Jurisdiccionales y Protección de Datos Personales. La Delegatura para la Protección de la Competencia, vigila y controla que exista sana competencia entre los empresarios, industriales, productores de bienes y prestadores de servicios, siempre en beneficio de todos los ciudadanos colombianos. Igualmente ejerce vigilancia y control sobre las cámaras de comercio, evalúa el registro mercantil y de proponentes y las instruye sobre esa materia. La Delegatura para Protección al Consumidor tiene entre sus funciones velar por la observancia de los derechos y deberes de los consumidores. La Delegatura para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal tiene entre sus funciones la de establecer los requisitos aplicables a los modelos o prototipo de los instrumentos de medida y patrones que vayan a ser comercializados y autorizar las entidades de certificación para prestar sus servicios en el país. La Delegatura para la Propiedad Industrial, es la encargada de administrar el Sistema de Propiedad Industrial (marcas e inventos), cuya función principal es el registro de la Propiedad Industrial La Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales es la dependencia encargada de tramitar las reclamaciones jurisdiccionales que promuevan el consumidor y las personas afectadas con actos de competencia desleal, con el fin de resolver mediante sentencias o decisiones finales, las pretensiones de los solicitantes que, en el caso de los consumidores, podrán consistir en la orden de efectividad de la garantía de algún bien o servicio cuya calidad no sea la esperada y, en el caso de los participantes en el mercado, podrán consistir en la declaración y condena del competidor desleal o bien la orden de prevenir un comportamiento desleal. 36

35 La Delegatura de protección de Datos Personales es la encargada de proteger el derecho fundamental de Habeas Data (conocer, actualizar y rectificar sus datos). Con la Ley 1340 y 1341 de 2009 se le asignaron nuevas funciones a la SIC. En particular con la promulgación de la ley 1340 de 2009 la Superintendencia de Industria y Comercio se convierte en la única autoridad en materia de competencia lo cual implicó la eliminación de esta función a entidades como: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Comisión Nacional de Televisión, Superintendencia Financiera, Superintendencia de Puertos y Transporte, entre otras, para ser centralizadas en la SIC. Adicionalmente, con la Ley 1341 la SIC asumió la competencia en materia de protección de usuarios de los otros servicios domiciliarios de telecomunicaciones. 3.6 Expertos del Mercado - XM El Mercado de Energía Mayorista - MEM, creado por las Leyes 142 y 143 de 1994, inició sus operaciones el 20 de julio de 1995 y para poder hacerlo se requería disponer de una entidad encargada de la supervisión de la operación del Sistema Interconectado Nacional SIN, igualmente se requería una entidad encargada de administración de la operación comercial del Mercado de Energía Mayorista: CND y MEM Centro Nacional de Despacho - CND La Ley 142 de 1994, en el Artículo 172 y posteriormente la Ley 143 de 1994, establecen para el Centro Nacional de Despacho o CND, como entidad encargada de la operación las siguientes funciones: - Planear la operación de los recursos de generación, interconexión y transmisión del sistema nacional, teniendo como objetivo una operación segura, confiable y económica. - Ejercer la coordinación, supervisión, control y análisis de la operación de los recursos de generación, interconexión y transmisión incluyendo las interconexiones internacionales. - Determinar el valor de los intercambios resultantes de la operación de los recursos energéticos del sistema interconectado nacional. - Coordinar la programación del mantenimiento de las centrales de generación y de las líneas de interconexión y transmisión de la red eléctrica nacional. - Informar periódicamente al Consejo Nacional de Operación acerca de la operación real y esperada de los recursos del sistema interconectado nacional y de los riesgos para atender confiablemente la demanda. - Informar las violaciones o conductas contrarias al Reglamento de Operaciones. 37

36 3.6.2 Mercado de Energía Mayorista- MEM Es una dependencia del CND, encargada del registro de los contratos de energía a largo plazo; de la liquidación, facturación, cobro y pago del valor de los actos o contratos de energía en la bolsa por generadores y comercializadores; del mantenimiento de los sistemas de información, y programas de computación requeridos; y del cumplimiento de las tareas necesarias para el funcionamiento adecuado del Sistema de Intercambios Comerciales - SIC. Igualmente en el MEM se desarrolla la función de liquidación y administración de cuentas del STN, esta función se denomina LAC. Tanto las funciones del CND como del MEM, inicialmente las desarrollaron dependencias de Interconexión Eléctrica S.A. ISA. Posteriormente, el Decreto 848 de 2005 autorizó la creación de una sociedad anónima para la ejecución de las funciones del CND y MEM, con este fundamento legal ISA creó la filial denominada Expertos del Mercado XM, la cual realiza estas dos funciones. XM es una empresa regulada por la CREG y su ingreso es el resultado de una contribución de los agentes que intervienen en el mercado. 3.7 Consejo Nacional de Operación CNO El Consejo Nacional de Operación fue creado por las Leyes 142 y 143 de 1994 (Artículos 172 y 36 respectivamente). Su principal función es acordar los aspectos técnicos para garantizar que la operación conjunta del sistema interconectado nacional sea segura, confiable y económica (Art. 172, Ley 142 de 1994). El Consejo Nacional de Operación es el órgano ejecutor del reglamento de operación, todo con sujeción a los principios generales de la Ley 143 del 1994 y a la preservación de las condiciones de competencia. Las decisiones del Consejo Nacional de Operación son apelables ante la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible. Conformación (Art. 37, Ley 143 de 1994). El Consejo Nacional de Operación está conformado por un representante de cada una de las empresas de generación, conectadas al sistema de interconectado nacional que tengan una capacidad instalada superior al 5% del total nacional, por dos representantes de las empresas de generación del orden nacional, departamental y municipal conectadas al sistema interconectado nacional, que tengan una capacidad instalada entre el 1% y el 5% del total nacional, por un representante de las empresas propietarias de la red nacional de interconexión con voto sólo en asuntos relacionados con la interconexión, por un representante de las demás empresas generadoras conectadas al sistema interconectado nacional, por el Director del Centro Nacional de Despacho, quien tendrá voz pero no tendrá voto, y por dos representantes de las empresas distribuidoras que no realicen prioritariamente actividades de generación siendo por lo menos 38

37 una de ellas la que tenga el mayor mercado de distribución. La comisión de regulación de Energía y Gas establece la periodicidad de las reuniones del CNO. 3.8 Comité Asesor de la Comercialización CAC Es un Comité creado y modificado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG mediante la Resolución 68 de 1999 y 123 de 2003, respectivamente. Su función primordial es asistirla en el seguimiento y la revisión de los aspectos comerciales del Mercado de Energía Mayorista. Sus funciones principales son: - Seguimiento del SIC en forma regular, incluyendo los índices de desempeño del Administrador del SIC en la operación del sistema, sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 31 de la Resolución CREG 024 de Realizar una revisión anual de los procedimientos del SIC y enviar a la Comisión un reporte de los resultados. - Apoyar a las Auditorías que se designe, de acuerdo con lo estipulado en la Resolución CREG 024 de 1995, en los procesos a ejecutar. - Analizar y recomendar cambios a las reglas comerciales de la Bolsa y de la actividad de comercialización en el mercado mayorista, así como cualquier otro aspecto del SIC y del mercado que involucre aspectos que afecten a la comercialización de energía. 3.9 Comité Asesor del Planeamiento de la Transmisión CAPT Este comité fue creado originalmente por la CREG (Resoluciones 025 de 1995 y 085 del 2002) y posteriormente ratificado por el Ministerio de Minas y Energía en la Resolución de 2002, tiene por objetivo asesorar a la UPME en el proceso de revisión anual del Plan de Expansión de la Transmisión, compatibilizando criterios, estrategias, metodologías e información para la expansión del Sistema de Transmisión Nacional - STN. El CAPT conceptúa sobre el Plan de Expansión de Transmisión de Referencia preliminar elaborado por la UPME. El CAPT está conformado por un generador, un distribuidor, tres grandes usuarios, tres comercializadores y tres transportadores. 39

38 4. Actividades del Mercado Eléctrico En Colombia la energía eléctrica surte una cadena productiva que involucra las siguientes actividades: producción o Generación, transporte que se puede clasificar en transmisión y distribución y finalmente la comercialización. Aquellas empresas creadas con posterioridad a la Ley 143 de 1994, sólo pueden ejercer una de las actividades de la cadena productiva, con excepción de la comercialización, la cual puede ejercerse en forma simultánea con la generación y la distribución. La Figura 4.1 muestra el tamaño de los participantes, de acuerdo con su actividad, en el mercado de energía mayorista a diciembre de 2010 y en la Figura 4.2 se presenta la evolución desde 1995 hasta la fecha. Figura 4.1 Agentes del MEM de acuerdo a su actividad (a 31 de diciembre de 2010) Comercializadores Distribuidores Transmisores Generadores Registrados Transan Fuente: Informe de Operación XM En la actividad de generación de electricidad, el número de agentes generadores registrados al finalizar el año 2010 fue de 48 de los cuales 41 agentes transaron electricidad en el Mercado. En la actividad de comercialización de electricidad, el número de agentes registrados a diciembre de 2010 llegó a 85, con siete agentes menos que el año anterior. De los agentes registrados para el año 2010, 69 transaron en el mercado de energía mayorista. 40

39 Figura 4.2 Evolución del tamaño del sector eléctrico, agentes que transan en el MEM ( ) Generadores 41 Transmisores Distribuidores Comercializadores Fuente: Informe de Operación XM A continuación se describe cada una de las actividades que hacen parte de la cadena productiva. 4.1 Generación La generación es la producción de la energía eléctrica. La puede desarrollar cualquier agente económico. La ley establece dos modalidades de transacción, de forma libre en el mercado, como resultado de las fuerzas del mercado (bolsa de energía) y mediante contratos bilaterales. Los generadores conectados al Sistema Interconectado Nacional y con capacidad instalada superior o igual a 20 MW tienen la obligación de transar en la bolsa de energía. Los generadores con capacidad mayor de 20 MW y generación diferente a filo de agua, presentan todos los días sus ofertas de precio a la Bolsa y la declaración de disponibilidad, para cada uno de sus recursos de generación, con los cuales el CND elabora el Despacho 41

40 Económico para las 24 horas del día siguiente. Los generadores reciben un ingreso adicional proveniente del Cargo por Confiabilidad, cuyo pago depende del compromiso que adquieran para suministrar energía al sistema cuando este lo requiera. En la reglamentación del mercado se distinguen los siguientes tipos de generadores: Los generadores que posean plantas o unidades de generación conectadas al Sistema Interconectado Nacional, con capacidad mayor o igual a 20 MW. Están obligados a ofertar precios y declarar capacidad para el Despacho Central. (Resolución CREG 054 de 1994). Los generadores conectados al SIN con plantas menores o unidades de generación, con capacidad mayor o igual a 10 MW y menor a 20 MW, pueden optar por participar en la oferta para el Despacho Central. (Resoluciones CREG 086 de 1996 y 039 de 2001). Los autogeneradores son aquellas personas naturales o jurídicas que producen energía eléctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades. Por lo tanto, no usan la red pública para fines distintos al de obtener respaldo del Sistema Interconectado Nacional, los autogeneradores no pueden vender parcial o totalmente su energía a terceros, no obstante en situaciones de racionamiento declarado de energía los autogeneradores pueden vender energía a la Bolsa en los términos comerciales establecidos en el Estatuto de Racionamiento 1. (Resolución CREG 084 de 1996, Resolución CREG 190 de 2009). Los cogeneradores son aquellas personas naturales o jurídicas que producen energía utilizando un proceso de cogeneración, entendiendo como cogeneración, el proceso de producción combinada de energía eléctrica y energía térmica, que hace parte integrante de la actividad productiva de quien produce dichas energías, destinadas ambas al consumo propio o de terceros en procesos industriales o comerciales. Los cogeneradores pueden vender sus excedentes de energía y atender sus necesidades en el MEM, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la CREG. La reglamentación aplicable a las transacciones comerciales que efectúan estos agentes, está contenida en la Resolución CREG 005 de Las plantas y cogeneradores no sometidos al Despacho Central pueden comercializar su energía generada, así: 1 Resolución CREG 119 de 1998: Por la cual se modifican y complementan algunas de las disposiciones contenidas en la Resolución CREG 217 de 1997, que establece el Estatuto de Racionamiento, como parte del Reglamento de Operación del Sistema Interconectado Nacional. 42

41 a) Venderla a una comercializadora que atiende mercado regulado, directamente sin convocatoria pública siempre y cuando no exista vinculación económica entre el comprador y el vendedor, al Precio de Bolsa menos un peso moneda legal ($1.oo) por kwh indexado. b) Ofrecerla a una comercializadora que atiende mercado regulado, participando en las convocatorias públicas que abran estas empresas. c) Venderla a precios pactados libremente, a los generadores, o comercializadores que destinen dicha energía a la atención exclusiva de Usuarios No Regulados. (Resolución CREG 039 de 2001). A continuación se presentan datos históricos de la capacidad efectiva neta de generación (MW) del SIN clasificada por tipo de recurso, evolución de la generación de energía eléctrica (GWh) y la participación de las empresas generadoras para atender la demanda a diciembre de La Figura 4.3 presenta la evolución de la capacidad efectiva neta instalada en el SIN. Figura 4.3 Evolución de la capacidad efectiva neta de generación ( ) MW , Fuente: XM Neón. A demás, la Figura 4.4 presenta la evolución de la capacidad efectiva neta del SIN de acuerdo al tipo de recurso empleado. Se destaca que, de 2009 a 2010, se presenta un aumento en la 43

42 MW capacidad de los generadores de 19,9 MW (57%) y de las plantas menores de 46,8 MW (8,2%). Información reportada por Neón XM. Figura 4.4 Evolución de la capacidad efectiva del SIN en MW ( ) Hidráulica Térmica Menores 443,94 479,7 558,2 564,3 573,8 620,6 Cogeneradores 19,5 24,5 24,5 24, ,9 Fuente: XM Neón. En particular para el año 2010, la capacidad efectiva total del SIN fue de 13289,5 MW (esta capacidad no incluye 450 MW de Termoflores, puesto que salieron 281 MW para entrar 450 MW) y una generación de energía eléctrica de 56,8 TWh distribuidos por tipo de recurso como se muestra en la Figura 4.5. Figura 4.5 Capacidad instalada de generación MW y Generación de energía eléctrica GWh (a dic. 2010) 44

43 GWh Menor + Cogenera dor 5% Menor + Cogenera dor 6% Térmica 31% Hidráulica 64% Térmica 27% Hidráulica 67% Capacidad instalada Generación de energía eléctrica Fuente: XM-Neón La Figura 4.6 muestra el comportamiento de la generación hidráulica, térmica, menores y cogeneradores de energía eléctrica desde enero de 2005 hasta diciembre de De la cual se observa que en el periodo comprendido entre finales de 2009 y mediados de 2010 la generación térmica en el SIN tuvo una mayor participación como consecuencia del fenómeno de El Niño Figura 4.6 Evolución de la generación de energía eléctrica en el SIN (GWh) Fuente: XM-Neón Hidráulica Térmica Cogeneración Menores 45