Documento de Análisis de Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos para establecer las Bases de las Acciones Prioritarias para su gestión

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1 TITULO Documento de Análisis de Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos para establecer las Bases de las Acciones Prioritarias para su gestión sostenible AUTOR AT HIDROTECNIA S.L. Noviembre 2004

2 ÍNDICE 1. MARCO GENERAL DE LA ORDENACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS DE CANARIAS RED CANARIA DE ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS ENPS INFLUENCIA DE LA PLANIFICACIÓN EN LA GESTIÓN CONSIDERACIONES EXTRAÍDAS DEL ANÁLISIS DE LOS PLANES RECTORES Y DEL PLAN DE ACCIÓN CONSIDERACIONES EXTRAÍDAS DEL ANÁLISIS DE LOS PLANES RECTORES Y ESPECIALES CONSIDERACIONES BASADAS EN EL PLAN DE ACCIÓN PARA LOS ENPS DEL ESTADO ESPAÑOL Gestión para la conservación Uso público Recursos materiales y económicos para la gestión del espacio Programas de desarrollo socio-económico Participación Investigación y seguimiento Evaluación CONCLUSIONES DE LAS PRIMERAS JORNADAS: RELACIÓN CON LA PLANIFICACIÓN CONCLUSIONES: BASES DE LAS ACCIONES PRIORITARIAS PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS ESPACIOS NATURALES OTRAS MEJORAS PARA LA GESTIÓN QUE PUEDEN INCORPORARSE A LOS PLANES...41 ANEXO: Estado de la planificación de los instrumentos de ordenación de la Red Canaria de Espacios Naturales Protegidos

3 1. MARCO GENERAL DE LA ORDENACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS DE CANARIAS Red Canaria de Espacios Naturales Protegidos. La Ley 12/1987, de 19 de julio, de declaración de Espacios Naturales de Canarias, conformó las bases de lo que actualmente es la Red de Espacios Naturales Protegidos de Canarias. Esta Ley declaró Parajes Naturales de Interés nacional y Parques Naturales, en aplicación del artículo 4 de la actualmente derogada Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos. Siete años después, la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos, cambia el carácter declarativo que tenía la Ley 12/1987, por un nuevo carácter regulador, con lo cual se persigue pasar de la conservación pasiva que implicaba la anterior legislación a una conservación activa de los recursos naturales. Esto se persigue mediante el establecimiento de un régimen jurídico específico para los espacios naturales, y estableciendo la subordinación de los ordenamientos sectoriales a la finalidad de conservación de los recursos naturales. Esta subordinación se establece además por la creación de la figura de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, que deben integrarse en la planificación territorial que suponen los Planes Insulares de Ordenación. El nuevo planteamiento, derivado de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre, también supone la reclasificación de los espacios naturales protegidos en una nueva estructura de protección, que es la que actualmente engloba a los espacios naturales de Canarias. La integración de la ordenación territorial y ambiental que promulgaba la Ley 12/1994 se plasma en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo). Con la aprobación del Texto Refundido, los instrumentos de ordenación de los espacios naturales protegidos engloban la ordenación ambiental y territorial de las áreas protegidas, debiendo el planeamiento urbanístico local asumir la ordenación establecida por estos instrumentos. Las Directrices de Ordenación General, aprobadas mediante Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, establecen un plazo de dos años para la aprobación de la totalidad de los instrumentos de ordenación (Directriz 16). Como se deduce de todo lo expuesto, así como del estado general de los espacios naturales españoles (Europarc, 2002), el marco legislativo para la protección de los espacios naturales de Canarias está muy desarrollado, incluyendo aspectos (integración de la ordenación urbanística y ambiental) pioneros a nivel estatal. No obstante, como veremos en el presente documento, lo avanzado del marco legislativo 1

4 no se ve correspondido por un similar grado de desarrollo de la planificación y la gestión de esos espacios naturales. De hecho, el mayor esfuerzo planificador se ha llevado a cabo desde el año 2003, pese a estar configurada la Red en su estado actual desde Pero incluso entre los espacios naturales con instrumento de ordenación aprobado desde hace varios años, la gestión que se ha realizado es en general escasa (en el Anexo al presente documento se señala el estado de la planificación de los espacios naturales de la Red Canaria a fecha octubre de 2004). No obstante, a pesar de que la gestión de los espacios naturales está poco desarrollada en la Comunidad Autónoma de Canarias, puede tomarse como referencia el Plan de Acción de los Espacios Naturales del Estado español (2002), elaborado por la sección del Estado español de la Federación de Parques Nacionales y Naturales (EUROPARC-España). Este documento es un instrumento de referencia válido, ya que aporta la experiencia obtenida de la realidad que representan los más de 730 espacios naturales legalmente protegidos en España y se toma como base para el desarrollo de los apartados siguientes, en los que se sintetizan las consideraciones que pueden influir significativamente en la planificación de la gestión Gestión sostenible de los ENPs El presente documento tiene como objetivo el establecimiento de las bases para el desarrollo de acciones prioritarias para la gestión sostenible de los espacios naturales protegidos. En este sentido, cabría hacer una distinción en la tipología de los espacios naturales según la gestión que requieren (Europarc, 2002): Espacios naturales que requieren de una gestión pasiva: son aquellos declarados con un fin esencialmente proteccionista, en los que la conservación se puede lograr mediante el establecimiento de una normativa que garantice la protección de los elementos por los cuales fueron declarados. Espacios naturales que requieren de una gestión activa: son aquellos en los que es necesario un mayor nivel de intervención para su conservación, por su mayor complejidad para la gestión. La complejidad de la gestión aumenta con la presencia humana, ya sea en asentamientos o como aprovechamiento de los recursos del área protegida, debido a que es necesario adoptar medidas de gestión específicas para compatibilizar esta actividad antrópica con la conservación de los recursos naturales del espacio natural. Aplicar esta distinción entre espacios naturales en función del tipo de gestión que requieren, a la Red Canaria de Espacios Naturales Protegidos, resulta en lo siguiente (las definiciones son las del artículo 48 del Texto Refundido): 2

5 Espacios que requerirían de gestión pasiva: - Parques Naturales son aquellos espacios naturales amplios, no transformados sensiblemente por la explotación u ocupación humana y cuyas bellezas naturales, fauna, flora y gea en su conjunto se consideran muestras singulares del patrimonio natural de Canarias. Su declaración tiene por objeto la preservación de los recursos naturales que alberga para el disfrute público, la educación y la investigación científica, de forma compatible con su conservación, no teniendo cabida los usos residenciales u otros ajenos a su finalidad. - Reservas Naturales Integrales son aquellas, de dimensión moderada, cuyo objeto es la preservación integral de todos sus elementos bióticos y abióticos, así como de todos los procesos ecológicos naturales y en las que no es compatible la ocupación humana ajena a fines científicos. - Reservas Naturales Especiales son aquellas, de dimensión moderada, cuyo objeto es la preservación de hábitat singulares, especies concretas, formaciones geológicas o procesos ecológicos naturales de interés especial y en la que no es compatible la ocupación humana ajena a fines científicos, educativos y, excepcionalmente, recreativos, o de carácter tradicional. - Monumentos Naturales son espacios o elementos de la naturaleza, de dimensión reducida, constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que son objeto de protección especial. En especial, se declararán Monumentos Naturales las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, culturales o paisajísticos. - Sitios de Interés Científico son aquellos lugares naturales, generalmente aislados y de reducida dimensión, donde existen elementos naturales de interés científico, especímenes o poblaciones animales o vegetales amenazadas de extinción o merecedoras de medidas específicas de conservación temporal que se declaren al amparo del presente Texto Refundido. Espacios que requerirían de una gestión activa - Parques Rurales son aquellos espacios naturales amplios, en los que coexisten actividades agrícolas y ganaderas o pesqueras con otras de especial interés natural y ecológico, conformando un paisaje de gran interés ecocultural que precise su conservación. Su declaración tiene por objeto la conservación de todo el conjunto y promover a su vez el desarrollo armónico de las poblaciones locales y mejoras en sus condiciones de vida, no siendo compatibles los nuevos usos ajenos a esta finalidad. - Paisajes Protegidos son aquellas zonas del territorio que, por sus valores estéticos y culturales así se declaren, para conseguir su especial protección. Como podemos observar, las únicas figuras en que se prevé englobar áreas con actividad humana son los Parques Rurales y los Paisajes Protegidos, por lo que es previsible que en ellos las necesidades de gestión (y de gestión sostenible, en particular) sean mucho mayores que en las demás figuras. No obstante, cabe señalar que la delimitación de un espacio bajo una figura determinada no garantiza que la gestión a realizar deba ser pasiva o activa. De hecho, como se desprende del documento de Conclusiones de las Primeras Jornadas Técnicas del Proyecto Gesenp-Mac, en la Red Canaria se detectan varios casos en los que, bien la elección de la figura de protección no fue en su momento afortunada, o bien existen elementos en el interior del área protegida que desvirtúan la figura. En este segundo caso, los problemas suelen derivarse de imprecisiones o errores en la 3

6 delimitación del espacio. Así, por ejemplo, es palpable el caso de la Reserva Natural Especial de las Dunas de Maspalomas (Gran Canaria), en la que su situación geográfica, rodeada de zonas residenciales turísticas, e incluso con presencia de suelos urbanos en su interior, generan una intensidad de uso público tal que es necesario adoptar medidas de gestión activa para garantizar la conservación de los valores naturales del espacio. Aunque teniendo en cuenta la existencia de estas frecuentes excepcionalidades a la regla, la definición de las figuras adoptadas para la Red Canaria de ENP indica que, a priori, son los Parques Rurales (y también los Paisajes Protegidos) los que deben ser gestionados necesariamente de forma activa. De hecho, el Texto Refundido reconoce, en su artículo 233, la necesidad de que cada Parque Rural disponga de una oficina de gestión, dotada con los medios personales y materiales que sean necesarios. Aunque no se prevé una oficina de gestión para los Paisajes Protegidos, la presencia de población y/o aprovechamientos de recursos naturales en ellos obliga también a una gestión activa. La gestión sostenible, en tanto directamente ligada al aprovechamiento racional de los recursos naturales, está más relacionada con la gestión activa que con la pasiva. Por ello, para establecer las bases de las acciones prioritarias para la gestión sostenible de los ENPs es más relevante el análisis de los espacios en los que es necesaria una gestión activa, que aquellos en los que la gestión pasiva garantiza la conservación de los recursos naturales. Distribución de figuras de protección por islas nº ENPs EH LP LG TF GC FV LZ PNac PR PP PN RNE RNI MN SIC

7 Es por ello por lo que en el presente documento se opta por el análisis de los Parques Rurales. No obstante, como puede observarse en la gráfica anterior, no en todas las islas se han delimitado Parques Rurales, por lo que en esos casos elegiremos un Paisaje Protegido, en los que también es necesario llevar a cabo una gestión activa y sostenible. Se analizará un solo espacio por isla, con el fin de detectar posibles diferencias insulares. 5

8 nº espacios nº espacios Estado de tramitación de Parques Rurales EH LP LG TF GC FV LZ AD (TR) Estado de tramitación de Paisajes Protegidos AA AD (L12/94) AD (L12/94), AI (TR) AA Como se comprueba en la gráfica adjunta, ninguno de los Parques Rurales de Canarias dispone aún de instrumento de ordenación aprobado según el Texto Refundido, por lo que no han integrado la ordenación territorial. Los tres únicos Parques Rurales con instrumento aprobado son los dos de Tenerife (Anaga y Teno) y uno de los de Gran Canaria (Nublo), que además tienen en fase de avance la adaptación al Texto Refundido. El resto de Parques Rurales del archipiélago se encuentran en Avance. 2 En el caso de los AD (L12/94) Paisajes Protegidos, 1 AD (L12/94), AI (TR) uno de los de Lanzarote AD (TR) 0 (Tenegüime) dispone EH LP LG TF GC FV LZ de instrumento aprobado por el Texto Refundido. Otros siete Paisajes del archipiélago tienen documento aprobado según la Ley 12/1994, cinco de los cuales ya están en fase de avance de la adaptación al Texto Refundido. Los espacios naturales cuyos instrumentos de ordenación se analizarán son los siguientes: ISLA ESPACIO NATURAL PROTEGIDO ESTADO DE LA TRAMITACIÓN El Hierro H-4 Parque Rural de Frontera AA La Palma P-14 Paisaje Protegido del Barranco de las Angustias AI La Gomera G-4 Parque Rural de Valle Gran Rey AA Tenerife T-12 Parque Rural de Anaga AD (L12/94), AA (TR) Gran Canaria C-11 Parque Rural del Nublo AD (L12/94), AA (TR) Fuerteventura F-4 Parque Rural de Betancuria AA Lanzarote L-10 Paisaje Protegido de La Geria AA AA=Avance; AI=Aprobación Inicial; AD=Aprobación Definitiva 6

9 En el caso de El Hierro, La Gomera y Fuerteventura, la elección es evidente, ya que sólo se ha declarado un Parque Rural en cada una de estas islas. En Gran Canaria y Tenerife, en cambio, se han delimitado dos, por lo que ha sido necesario decantarse por uno. En el caso de Tenerife se ha optado por Anaga, tanto por la problemática a que dio lugar su declaración, como por el hecho de haber desarrollado una gestión activa en los últimos años (fue además el primer espacio natural de Canarias en disponer de instrumento de ordenación). En Gran Canaria, también la declaración del Parque Rural del Nublo ha suscitado polémica en la población, y por otra parte, es el único que dispone de instrumento aprobado, aunque mucho más recientemente que Anaga. En Lanzarote y La Palma, al no existir Parques Rurales, se ha optado por un Paisaje Protegido. Se ha elegido La Geria en Lanzarote, y no Tenegüime (pese a tener éste su instrumento aprobado), porque mientras en éste se protege el paisaje de barranco, en La Geria es la imbricación de las actividades tradicionales en el medio lo que se protege, por lo que es más afín a los objetivos del presente documento. En La Palma hay cuatro Paisajes Protegidos, tres de ellos tienen como objeto la protección del paisaje agrario, tienen desarrollos agrarios y poblacionales relevantes en su interior; el cuarto (el Barranco de Las Angustias), tiene como objeto de protección el paisaje abrupto de barranco, y se identifica en él también un interés geológico y geomorfológico. Aunque alberga en su interior cierta actividad agraria y población, esta actividad antrópica es minoritaria respecto a la superficie del espacio natural. Por ello, si siguiésemos el criterio de espacios con presencia relevante de actividad antrópica, no elegiríamos Las Angustias como uno de los espacios a analizar. No obstante, se ha elegido para el desarrollo de un Proyecto Técnico de Acciones Prioritarias para su gestión sostenible, por lo que se considera conveniente que, para el establecimiento de las bases de las acciones prioritarias se analicen los espacios sobre los que se prevé llevar a cabo los Proyectos que concreten esas acciones Influencia de la planificación en la gestión Los planes y normas de Espacios Naturales Protegidos tienen entre sus contenidos y determinaciones, previstos por el Texto Refundido (en adelante, TR), el establecer la ordenación pormenorizada completa del espacio, con el grado de detalle suficiente para legitimar los actos de ejecución. En consecuencia, se da especial importancia a las determinaciones de ordenación; es decir, la categorización, zonificación, régimen de usos del territorio y, cuando procede, las condiciones de ejecución de los distintos actos que pudieran ser autorizados. Por otra parte el TR prevé que, además de estas determinaciones de ordenación, los Planes Rectores de Uso y Gestión (en adelante, PRUG) contengan aquellas de gestión, desarrollo y actuación, adecuadas para alcanzar los objetivos que justifican la declaración del correspondiente Espacio Natural Protegido y, entre ellas, las que procedan de las siguientes: 7

10 a) Normas, directrices y criterios para la organización de la gestión del Espacio Natural. b) Directrices y contenidos para la formulación de los programas específicos a desarrollar, por la Administración responsable de la gestión, para la protección y conservación, la investigación, la educación ambiental, el uso público y disfrute por los visitantes y el progreso socioeconómico de las poblaciones que viven en el Espacio Natural o en su zona de influencia. c) Relación de las ayudas técnicas y económicas a la población local afectada, destinadas a compensar las limitaciones derivadas de las medidas de protección y conservación. d) Delimitación de ámbitos y materias sobre los que, por su problemática específica, deban formularse programas que desarrollen la ordenación establecida por el Plan Rector, con señalamiento de los criterios que deben respetarse. e) Delimitación, en su caso, de áreas de gestión integrada. f) Previsión de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos y, en su caso, programación y estudio financiero de las mismas. g) Señalamiento de los criterios o condiciones que permitan evaluar la conveniencia y oportunidad de la revisión del Plan. Del desarrollo de los contenidos anteriormente expuestos se desprende el alto grado de influencia de la planificación en la gestión, condicionándola de forma que puede facilitarla o dificultarla de forma significativa. Sin embargo, estos contenidos generalmente están menos desarrollados en los planes que aquellos relativos a la ordenación del territorio propiamente dicha. Además, el escaso grado de desarrollo actual de la gestión de los espacios naturales no ha ayudado a la validación y mejora de dichos contenidos debido a una falta de aplicación real que constate las disfunciones en este sentido. 8

11 2. CONSIDERACIONES EXTRAÍDAS DEL ANÁLISIS DE LOS PLANES RECTORES Y DEL PLAN DE ACCIÓN Como ya se señaló anteriormente, para establecer las bases de las acciones prioritarias para la gestión sostenible de los Espacios Naturales Protegidos (en adelante, ENP), se ha tenido en cuenta el análisis y las recomendaciones señaladas en el Plan de Acción de los Espacios Naturales del Estado español (Europarc, 2002). No obstante, cuando se ha procedido a analizar los documentos de los PRUG y Planes Especiales de los ENPs seleccionados para evaluar su estado relativo a las recomendaciones del Plan de Acción, se han detectado algunas carencias. Estas carencias no son sólo de contenidos respecto al Plan de Acción, sino incluso de coherencia interna, y pueden generar problemas importantes al gestor cuando recibe estos Planes con el mandato legal de cumplirlos y hacerlos cumplir. Por ello, para el establecimiento de las bases se ha realizado un análisis doble: el de los PRUG y Planes Especiales desde el punto de vista del gestor; y el del Plan de Acción respecto a los contenidos de los PRUG y Planes Especiales, para determinar qué líneas o bases deben incorporarse a los mismos (dentro de los Planes o como Acciones de desarrollo) para la gestión sostenible de estos espacios naturales Consideraciones extraídas del análisis de los Planes Rectores y Especiales Antes de señalar los aspectos relevantes para la planificación orientada a la gestión, debemos aclarar la estructura general de los instrumentos de ordenación analizados: Los instrumentos analizados se estructuran en general en cuatro documentos: introductorio, informativo, económico-financiero y normativo, complementados por un Anexo cartográfico. En el primero se hace una breve reseña de la metodología seguida y de los condicionantes de la planificación, esbozando a grandes rasgos las características del territorio a ordenar. El documento informativo contiene el inventario territorial (medios físico y biótico, sistemas socioeconómico y territorial-urbanístico); pero también se engloba aquí el diagnóstico del territorio y el pronóstico, así como las potencialidades y condicionantes para el desarrollo. Estos datos previos dan pie al planteamiento de las estrategias de gestión del Parque, último punto del documento informativo. En el documento económico financiero se presupuestan las actuaciones o acciones cuya ejecución prevé el Plan, y en el normativo se plasma la ordenación del espacio natural. 9

12 No obstante la estructura de los documentos, aunque básicamente responde a la descrita, presenta ciertas variaciones que no siempre responden a variaciones evidentes entre los espacios, sino más bien a diferentes criterios de redacción. Otro aspecto reseñable es que la estructura de los documentos de ordenación de espacios naturales ha evolucionado desde la aprobación de la mayoría de los instrumentos que aquí analizaremos. De hecho, los instrumentos que se están elaborando y aprobando desde el año 2003 separan el documento informativo en tres documentos independientes: la Memoria Informativa, que cumple la función de inventario; la Memoria justificativa, en la que se hace la diagnosis y prognosis del espacio y se analizan las alternativas de ordenación (es el documento donde se justifica la ordenación elegida para el espacio); el Programa de Actuación, donde se detallan las actuaciones básicas y/o las directrices para la elaboración de los programas de actuación, se programan temporalmente y se priorizan; y el documento económico-financiero, donde se presupuestan las actuaciones básicas. Finalmente, el documento normativo plasma la ordenación del espacio. Estos documentos están acompañados por un Anexo cartográfico que contiene los planos informativos y normativos del Plan. Esta nueva estructura sólo es apreciable, entre los documentos analizados, en el Avance del PRUG del Nublo, recientemente aprobado. En cambio, Anaga, pese a estar en la misma situación del Nublo (documento aprobado y adaptación al Texto Refundido en fase de Avance), no ha adoptado esta nueva estructura en su revisión. De hecho, en Anaga la revisión se asume como parcial, manteniendo el documento aprobado (con sólo algunas correcciones en la zonificación) y complementándolo con las exigencias derivadas de la adaptación al Texto Refundido. Cabe señalar no obstante, que en el Avance del PRUG del Nublo no se aprecia la estructura completa, dado que en esta fase de la tramitación no se está incluyendo el Programa de Actuación, el económico-financiero ni el normativo, que pasan a incluirse en la fase de Aprobación Inicial. En los siguientes apartados señalaremos, de forma sintética, los principales aspectos detectados en los documentos de planificación, en relación siempre con la gestión que deben aplicar dichos instrumentos. La descripción será general, sin hacer referencia a los documentos concretos en que se han detectado los diferentes problemas. No obstante, cabe señalar que los problemas aquí señalados se han incluido por haberse detectado de forma general en la mayoría de los instrumentos, por lo que deberían ser tenidos en cuenta en la redacción de nuevos planes y en la revisión de los analizados. Son además consideraciones que en parte podrían extenderse al resto de instrumentos de ordenación de espacios naturales, en la medida en que sea necesario en función de la figura de protección y los elementos protegidos. También cabe mencionar que en algunos casos se incluyen ejemplos extraídos de los documentos, con el fin de clarificar el problema detectado, y sus consecuencias en la gestión. 10

13 a) INTENSIDAD DEL INVENTARIO Se observa una variación importante en la profundidad del inventario de la información básica de los espacios. Así, se observan documentos en los que el tratamiento es relativamente profundo, lo cual no necesariamente proporciona una visión más clara del espacio; documentos en los que la información se sintetiza, con lo que se plasma el escenario a ordenar de forma suficiente; y hay documentos en los que el inventario es breve, pero no sintético sino confuso. En este último caso, no se exponen los principales elementos del territorio que se van a tener en cuenta en la planificación. Y tampoco se le dan al gestor los datos sobre los aspectos más relevantes del espacio que va a gestionar. b) ELEMENTOS NECESARIOS EN EL DOCUMENTO INFORMATIVO Prácticamente en todos los instrumentos analizados se detecta que hay aspectos esenciales para la planificación y gestión que sólo se mencionan en la Normativa, pero que no se han incorporado previamente en el inventario como factores importantes para abordar la planificación. Por ejemplo, los documentos informativos no suelen incorporar información como los fundamentos de protección, la existencia de otros espacios naturales superpuestos (lo cual ocurre en la inmensa mayoría de los espacios analizados), la delimitación de Áreas de Sensibilidad Ecológica ni su justificación, la delimitación de ZEPAs, LICs o IBAs en el espacio natural, etc. Todos estos aspectos son esenciales para encajar el espacio natural en su contexto y plantear la planificación, por lo que deberían incluirse junto con el inventario. Cabe señalar que éste es un defecto de la estructura de los documentos que al menos en parte se está solucionando en los instrumentos que se están redactando en la actualidad. No obstante, el planificador no debe perder de vista que la incorporación de estos contenidos tiene una justificación, que es plantear todos los elementos que intervienen en el escenario para poder planificarlo en consecuencia. c) PAPEL DENTRO DE LA RED. ESCALAMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE ORDENACIÓN No se identifican claramente los elementos que puedan ser relevantes para el espacio dentro de su ámbito local o insular, de aquellos que han justificado su inclusión en la Red Canaria. Este es un aspecto importante, porque se han detectado planteamientos de la planificación desde un punto de vista insular o local, con lo cual la ordenación resultante pervierte la justificación de la protección del espacio en la Red Canaria. Por ejemplo, un espacio puede tener una comunidad de monteverde magnífica y un relicto de bosque termófilo. En el ámbito de la Red Canaria, ese espacio puede haber sido protegido precisamente porque alberga el mejor monteverde del archipiélago, pero en 11

14 cambio el Plan incide sobre el bosque termófilo porque a nivel local del Parque es el que peor estado presenta. En el mismo sentido, puede haberse protegido un espacio por la relevancia del paisaje árido en el que pese a ello el habitante ha sido capaz de mantener una actividad pastoril que ha caracterizado el paisaje; y sin embargo el Plan pone la mayor preocupación en la recuperación de la cubierta vegetal (que quizá nunca existió) porque el Parque alberga los mejores suelos de la isla (que por otra parte probablemente son de los peores suelos de Canarias), y para ello promueve la estabulación del ganado, sin medir las consecuencias ambientales y económicas de esta medida (concentración de residuos orgánicos, posible alteración de la calidad del producto ganadero que constituye la base de la economía local). Esta es una carencia que se ha detectado en la mayoría de los documentos. Son pocos los que relativizan la importancia de los valores dentro del contexto archipelágico (artículo 22.3 del Texto Refundido). Es decir, falta una perspectiva de cuáles son los elementos que se pretendía proteger cuando se declaró el espacio, y establecer la ordenación en consecuencia. En este aspecto, ha de hacerse constar que la legislación que declaró los espacios naturales sólo en unos pocos (esto a nivel general, no estrictamente en el caso de Parque Rurales y Paisajes Protegidos) señala cuáles son las causas que justifican la protección. d) PREDOMINANCIA DE LOS ASPECTOS AMBIENTALES SOBRE LOS SOCIO-ECONÓMICOS En un Parque Rural, la Conservación y el Desarrollo sostenible deben estar al mismo nivel. Sin embargo, son escasos los documentos que plasman la situación real de las poblaciones y/o actividades asentadas en el territorio. Este hecho probablemente está determinado por la formación predominantemente ambiental de los planificadores. Por ello, en realidad no se plantea en la mayoría de los casos un modelo de desarrollo concreto o coherente, sino que suele dejarse en manos del órgano gestor, al que se le dan unas directrices con mayor o menor concreción para la elaboración del Programa de Actuación que debe promover el desarrollo socio-económico. De hecho, en la mayoría de los casos predominan las previsiones relacionadas con la conservación sobre las socioeconómicas, lo cual constituye un fallo de planteamiento que repercute sobre los habitantes del espacio. Esta repercusión no se medita, llegando a plantear como necesaria una vuelta a las técnicas de cultivo tradicionales ante el impacto que generan las nuevas. Esto es irrealizable en la práctica en muchos aspectos: no se puede pedir a un agricultor que no instale elementos corta-vientos que protejan su cosecha porque paisajísticamente no es tradicional, sin plantear una compensación suficiente; o que deba pedir autorización al órgano gestor para plantar en sus terrenos de cultivo especies agroforestales diferentes a las que el planificador ha tenido en cuenta. Asimismo, se plantea la segunda residencia y el cultivo de fin de semana como una perversión del 12

15 sistema, cuando en muchos casos son éstos los elementos que permiten que aún exista paisaje agrícola en muchos sectores de las islas. Es decir, los Planes en general no muestran un apoyo importante al desarrollo de las poblaciones, y los regímenes de uso a veces (sin intencionalidad, probablemente) restringen este desarrollo. Por ello, la reticencia de las poblaciones ante la delimitación de espacios naturales sobre el territorio en que viven se ve reforzada con la aplicación de los Planes, que perciben como limitante de sus actividades sin compensación alguna. e) UNIDADES AMBIENTALES/HOMOGÉNEAS/DE DIAGNÓSTICO En muchos casos no se especifica la metodología (o se señala de forma somera, pero no se plasman los elementos parciales que conducen al resultado final) para la delimitación de las unidades. Éstas además no tienen una función evidente en la planificación, aunque en algunos documentos sí se intenta plasmar su función como precursoras de la zonificación, clasificación y, consecuentemente, régimen de usos. Salvo estas excepciones, la funcionalidad de las unidades es aparentemente nula (exceptuando la de cubrir la estructura predefinida del documento). En este sentido, otro aspecto de dudoso carácter práctico es el elevadísimo número de unidades que se llegan a delimitar, lo cual indica que se ha hecho un esfuerzo de análisis que luego no suele plasmarse en una ordenación diferenciada para esas unidades que en principio deberían requerir diferentes medidas de ordenación y gestión. Por tanto, cabría re-orientar el sentido y la finalidad de las unidades ambientales, ya que parece ser un elemento que pese a su potencialidad no se utiliza en realidad al planificar. f) AUSENCIA DE DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO El diagnóstico debería permitir detectar y concretar los principales problemas del espacio natural. Sin embargo, muy pocos instrumentos realizan un diagnóstico que plasme de forma clara la situación real del espacio. Por ello, cualquier lector externo al redactor (sea el gestor o cualquier ciudadano que quiera saber las razones de la ordenación del territorio en que vive) se ve obligado a acudir al inventario e intentar extraer de él ese diagnóstico, y esa es una tarea que tendría que haber abordado el planificador. La relevancia de este aspecto no es sólo de cara al lector externo, sino que puede llegar a condicionar la misma tarea planificadora: si no se tiene claro cuáles son los problemas, es difícil intentar buscarles una solución. De hecho, la lectura de los documentos permite detectar que la mayoría de las actuaciones planteadas carecen de un diagnóstico o justificación detrás que haya identificado un problema a resolver o una medida a tomar. 13

16 Lo mismo cabe decir del pronóstico, que suele sustituirse por un resumen o repetición del diagnóstico realizado. Otros aspectos que suelen tratarse de forma conjunta con el diagnóstico y pronóstico son las potencialidades y los condicionantes de desarrollo. En muchos instrumentos se abordan de forma genérica (y en algunos de los que profundizan, parecen confundirse términos), y al igual que en el caso del pronóstico, parece evidenciarse que el planificador no encuentra su función dentro de la planificación. g) ZONIFICACIÓN NO JUSTIFICADA En general, la Zonificación se plasma como un hecho consumado. Es decir, en la mayoría de los casos, la mayor justificación de la Zonificación adoptada debe deducirse (en el mejor de los casos) de entre varios puntos del documento, sin que haya un apartado en que se especifique para cada una de las Zonas definidas la justificación. Esto ocurre en general en las Zonas de Exclusión, Uso Restringido y Uso Moderado. Las de Uso General, Tradicional y Especial tienen una justificación más evidente (que no explícita) en la mayoría de los casos. h) RIGIDEZ/FLEXIBILIDAD DE LOS DOCUMENTOS Prácticamente todos los documentos señalan de forma explícita que son abiertos y flexibles para facilitar las tareas de gestión, pero de hecho constriñen la gestión al señalar acciones concretas que no deberían plantearse hasta no elaborar los Programas de Actuación, y tampoco evidencian un modelo de ordenación claro y unos objetivos a los que pueda ceñirse el gestor para plantear, programar y ejecutar las acciones necesarias para llegar a ellos. i) CONSECUENCIAS INDESEABLES DEL RÉGIMEN DE USOS Hay problemas en la mayoría de los documentos con el régimen de usos, en el sentido de restringir usos o actividades que no deberían (en función de la zonificación, de la estrategia de gestión o incluso del diagnóstico realizado). Como ejemplos: Se encuentran como usos prohibidos con carácter general los siguientes: La mutilación, corte o arranque así como la recolección de material biológico perteneciente a la flora silvestre del Parque Rural, excepto por motivos de carácter científico debidamente autorizados. IMPLICACIÓN: no se puede pastorear en un Parque que tiene en esta actividad uno de sus principales usos, porque los pastores se arriesgan a infringir la normativa del Plan. Evidentemente, el planificador debió pensar en flora silvestre protegida, pero el hecho es que el documento plasma una prohibición genérica. 14

17 La persecución, caza y captura de animales de especies no incluidas en la relación de las que pueden ser objeto de caza y pesca, así como la comercialización de ejemplares vivos o muertos, de sus despojos y fragmentos, de aquellas especies no incluidas en la relación de animales cinegéticos y piscícolas comercializables. IMPLICACIÓN: no se puede comercializar carne, ya sea de la cabaña ganadera local o externa al Parque Rural, al no ser especies cinegéticas, pero sí pescado que pertenezca a especies comercializables. Probablemente el planificador se refería a la fauna silvestre no cinegética cuando se planteó la prohibición. En unas Zonas de Uso General, en las que se prevén además aparcamientos, se considera prohibido El uso de motores de combustión. IMPLICACIÓN: no se puede llegar a las áreas recreativas y demás equipamientos de las zonas de uso general en vehículo a motor. Tal vez el planificador estaba pensando en generadores de energía eléctrica mediante motores de combustión, pero tampoco puede asegurarse porque no se identificó ningún problema en este sentido en el resto del documento. Como una condición específica para los usos agropecuarios No se podrán realizar bancales para uso agrícola por encima del 30% de pendiente. IMPLICACIÓN: en zonas de pendiente mayor a 13,5º no se puede abancalar, cuando precisamente los bancales son necesarios en pendientes elevadas, y el Parque Rural en el que se establece esta norma es de los más escarpados de Canarias. Posiblemente el planificador se haya querido referir a 30º de pendiente, y no al 30%. Pero aún así, el abancalamiento es uno de los elementos tradicionales que se protege en este espacio en concreto, por lo que no debería restringirse de forma genérica (en todo caso, podría utilizarse la Zonificación y clasificación del suelo para definir áreas en que no deba abancalarse por encima de una cierta pendiente). En una Zona de Uso Tradicional, es autorizable El desbroce de vegetación en terrenos de cultivo por debajo del 30% de pendiente, excepto que se trate de especies protegidas en virtud de cualquier legislación o norma aplicable al efecto. Por encima de esta pendiente sólo podrán autorizarse desbroces, con la misma excepción, para realizar labores necesarias de preparación del suelo previas a la restauración de la cubierta vegetal y para la plantación de especies frutalesforestales. IMPLICACIÓN: no se pueden recuperar terrenos de cultivo recolonizados (en Zona de Uso Tradicional, debemos recordar), aunque las especies que las hayan colonizado puedan arrancarse previa autorización (caso de muchas especies protegidas). Por encima del 30% de pendiente (es decir, trece grados y medio), el desbroce del terreno de cultivo recolonizado sólo puede hacerse si es para 15

18 revegetar (!?) o para plantar frutales-forestales (luego se descarta cualquier otro tipo de cultivo). En un Parque Rural en el que por mandamiento legal debemos (y además se pretende desde el Plan) promover el desarrollo socio-económico, es discutible poner este tipo de trabas en sus Zonas de Uso Tradicional para recuperar terrenos de cultivo abandonados. En una Zona de Uso Tradicional y de Uso Moderado, se permiten las actividades de transformación alimentaria. IMPLICACIÓN: podrán ubicarse naves de transformación alimentaria sin estar sujetas a ningún tipo de informe de compatibilidad o condición para uso autorizable. Esto podría tener afectos adversos, y además no es compatible con la definición de las Zonas de Uso Moderado. En una Zona de Exclusión, se establece un cupo diario para el acceso de visitantes, o se permiten las actividades agrícolas preexistentes. IMPLICACIÓN: el régimen de usos es incompatible con la definición de Zona de Exclusión, con lo que se pervierte la finalidad de la zonificación. Tampoco es raro observar un régimen de usos por Zonas o categorías de suelo que no es acorde con la planificación que parecía plantearse en el resto del documento. j) ADAPTACIÓN AL TEXTO REFUNDIDO INCOMPLETA Es evidente en muchos de los documentos la elaboración a partir de documentación generada para su aprobación bajo la Ley 12/1994, ya que, aun supuestamente adaptados, siguen remitiendo al planeamiento urbanístico. También se remite a las políticas sectoriales (a las administraciones competentes en esas políticas, en realidad) para la regulación de algunos aspectos que pueden regularse desde el Plan. En consecuencia, la ordenación del espacio no es pormenorizada. k) ESTIMACIÓN DE COSTES IRREAL E IRRELEVANTE Un problema generalizado es la asunción de que en el Plan deben presupuestarse todas las acciones que se plantean en el documento de una forma más o menos concreta. Esto obliga a estimar el coste de actuaciones que sólo una vez el órgano gestor elabore el Programa de Actuación podrán concretarse y presupuestarse, ya a nivel de proyecto. De hecho, algunas de las actuaciones presupuestadas dependen para su realización del resultado de estudios previos que a veces también se presupuestan. Por tanto, la estimación presupuestaria en muchas ocasiones sobra. l) PLANTEAMIENTOS EXCESIVAMENTE AMBICIOSOS En todos los documentos se remite a la elaboración de Programas de Actuación, dando directrices para ello. Pero además, como ya se indicó en otro punto, se suelen presupuestar un alto número de actuaciones, aunque carezcan de definición y deban 16

19 ser concretadas en los Programas de Actuación. Más allá del hecho de que esta estimación de costes es necesariamente irreal, surge un problema de aplicabilidad práctica del Plan. En las Primeras Jornadas Técnicas Gesenp-Mac se constató que uno de los espacios que mayor experiencia de gestión tienen en Canarias, como es Anaga, sólo había aprobado uno de sus Programas de Actuación tras varios años de gestión activa. Es decir, en la gestión se identificaron como prioritarias las actuaciones derivadas del Programa de Infraestructuras y Mejora de la Calidad de Vida. Con esto se quiere decir que las previsiones de los Planes son en general muy ambiciosas, lo cual, junto con la ausencia de priorización, se traduce en que no se dota al gestor de los criterios suficientes para abordar en primer lugar los problemas más relevantes del espacio natural. m) AUSENCIA DE COHERENCIA Y MODELO DE ORDENACIÓN. CONFUSIÓN PROGRAMAS DE ACTUACIÓN/ACTUACIONES BÁSICAS No existe un hilo argumental que estructure el documento desde el inventario hasta la normativa. Aunque en algunos documentos este hilo argumental parece existir, generalmente acaba rompiéndose en alguna parte. Como resultado, el gestor no podrá tener una visión clara de lo que el documento de planificación prevé que consiga en el espacio natural, ni del modo en que se prevé lo consiga Es palpable la ausencia de un modelo de ordenación del espacio. Aunque las directrices para la gestión y para la elaboración de los Programas de Actuación pueden indicar la presencia de un modelo, éste no es evidente, ni se apoya en el análisis del territorio que debe abordarse en el inventario-diagnóstico-pronóstico. Incluso si se observan las revisiones de algunos de los documentos aprobados, en los que en principio dicha justificación debe ser explícita (por la nueva estructura exigida para la redacción), ésta no se aporta. Este hecho parece estar originado por la no comprensión, por parte del redactor, de lo que se pretende con la estructura de los documentos (que en los nuevos pliegos parece haber mejorado considerablemente respecto a los documentos analizados). Por tanto, es necesaria una tarea coordinadora intensa y explícita por parte de la administración responsable de la planificación. En todos los documentos (pero sobre todo en los que plantean una gestión más activa) es absolutamente confuso e incluso inviable el tratamiento que se hace de acciones-directrices para los programas de actuación. Se dan directrices para los Programas de Actuación que debe formular el órgano gestor, y en el que en principio se detallarán las acciones necesarias para cumplir los objetivos del Plan y del Espacio Natural (sin embargo, las directrices se mezclan frecuentemente con contenidos y criterios, sin separar los tres conceptos). Muchas de las directrices se ven concluidas en el mismo documento de planificación en Acciones presupuestadas, con lo que cabe plantearse la necesidad de que figuren como directrices o de que incluso se elabore el Programa de Actuación que debería concretarlas. Sin embargo, las acciones en 17

20 general sólo se definen por su denominación, por lo que si fuesen a ser ejecutadas por el órgano gestor, no sabría en qué consiste por ejemplo el acondicionamiento de senderos que el planificador se planteó en su momento, cuándo debe llevarlo a cabo y si es prioritario o no respecto a otras actuaciones que, por tener menor presupuesto, le puedan resultar más fáciles de ejecutar. Además estas actuaciones aparecen en el documento normativo, por lo que en teoría deben ejecutarse para el cumplimiento del PRUG. PREGUNTAS A LAS QUE DEBE RESPONDER UN PLAN DE GESTIÓN (Fuente: extraído de Europarc, 2002) C u e s t i o n e s R e s p u e s ta s A c c i o n e s Qué debemos proteger en el lugar? En qué situación se encuentran actualmente los elementos que queremos conservar? Cuál es el estado en el que deseamos que se mantengan o que queremos alcanzar? Qué actividades humanas o condiciones naturales pueden impedir o impiden actualmente que los elementos clave alcancen o mantengan el estado de conservación deseable? Qué objetivos podemos proponer para cada uno de los factores de riesgo o amenazas identificados? Qué debemos hacer para alcanzar los objetivos operativos? Quién sería el responsable de cada actuación propuesta y qué otras personas o entidades podrían implicarse? Qué efectos van a tener las actuaciones que se acometan y cómo sabremos si lo estamos haciendo bien? Qué necesitamos y cuánto cuesta lo que se pretende hacer? Elementos clave y valores de conservación. Diagnóstico. Objetivos de gestión. Identificar amenazas y riesgos. Objetivos operativos. Líneas y programas de actuación. Competencias de gestión y agentes sociales afectados o interesados. Definir indica d o res de gestión. Recursos materiales y humanos. Presupuesto Identificar con claridad los elementos clave para la gestión, es decir, aquellos valores por los que se ha seleccionado el lugar. Establecer mediante criterios cuantitativos concretos el estado de conservación actual de cada uno de estos elementos clave. Establecer objetivos de gestión mensurables para cada elemento de gestión. Identificar los factores modificad o res o limitantes de origen natural o humano que dificulten la consecución de los objetivos. Establecer objetivos operativos para superar los factores adversos identificados o promover otros favorables. Indicar las actuaciones propuestas para suprimir los modificad o res o limitantes. Identificar los responsables de los distintos ámbitos de gestión y los agentes sociales que se pueden implicar en la gestión. Definir indica d o res que permita n evaluar la eficacia de las actuaciones respecto a los objetivos de gestión. Establecer los recursos humanos, administrativos y presupuestarios necesarios. Establecer compromisos concretos de inversión y ejecución. Cómo se puede pagar lo que vamos a hacer y quién lo pagará definitivamente? Financiación. Cuándo deberemos actuar? Cronograma. Establecer un calendario de trabajo. Cómo sabremos si estamos haciendo lo Definir indica d o res de Diseñar un plan de seguimiento y un previsto y si estamos alcanzando los contro l. periodo de vigencia del plan. objetivos marcados? Cómo vamos a conseguir implicar a todo aquel que tenga algo que decir o que hacer? Participación y coordinación interadministrativa. Diseñar procesos e instrumentos de participación social e interadministrativa Se considera imprescindible clarificar a los redactores lo que se espera de cada parte del documento de planificación. Así, sólo deberían contemplarse en éste las actuaciones básicas absolutamente necesarias y sobre las que el planificador pueda 18

21 establecer las condiciones exactas en que deben ser ejecutadas (condiciones que debe establecer en el documento, junto con la programación temporal para su ejecución, su prioridad y su coste). Además deberían ser sólo actuaciones que no requieran de Programa de Actuación y sean prioritarias, y/o que no puedan esperar a que se elabore y apruebe un Programa de Actuación. También debería incluirse como actuación básica el coste y programación para la elaboración de los Programas de actuación y los elementos necesarios para poner en funcionamiento la oficina de gestión (personal mínimo e instalaciones, en su caso). ELEMENTOS QUE DEBEN CONTENER LOS PLANES DE GESTIÓN ACTIVA. 1. Introducción, antecedentes y justificación 2. Metas u objetivos de gestión 3. Objetivos operativos Parte informativa 4. Memoria 4.1. Recopilación y síntesis de información 4.2. Diagnóstico, pronóstico y potencialidades 4.3. Estrategia Parte dispositiva 5. Normativa 5.1. Disposiciones generales 5.2. Zonificación 5.3. Régimen de usos 5.4. Directrices De gestión (dirigidas al órgano encargado de la administración del área) Para las políticas sectoriales (orientan a otras administraciones) Para elaborar los programas de actuación que desarrollan el Plan 6. Actuaciones básicas (proyectos concretos finalistas y ejecutables directamente) [En algunos casos puede tener carácter normativo] 7. Programa económico financiero 8. Sistema de seguimiento y revisión 9. Documento de síntesis 10. Anexos documentales y cartográficos Fuente: extraído de Europarc, 2002 Esto no implica que no se pueda dirigir al órgano gestor sobre la forma de abordar determinadas líneas, pero esto se podría hacer perfectamente si en vez de utilizar sólo las directrices, se complementan éstas con criterios (e incluso contenidos, si es necesario) para los programas. Así el órgano gestor dispondría de un documento más flexible, que le marca las pautas y los objetivos finales, pero que puede abordarse por vías tal vez más eficientes que las que el planificador pudo haberse planteado en su momento. Es decir, la forma de plantear la planificación dirigida a la gestión desde el documento de ordenación sería la que se expone en el esquema adjunto. Es importante que en la redacción se tengan siempre presentes los siguientes aspectos: Hilo argumental, Justificación, Modelo de Ordenación, Estrategia de gestión y de uso. Es decir, para que el gestor pueda internalizar el modelo de ordenación y la consecuente estrategia de gestión, el Plan debería seguir una línea muy clara a lo largo de todo el documento. La ausencia de este hilo, y de un modelo de ordenación claro, es uno de los problemas más graves detectados en los Planes respecto a la gestión. 19