Sistema de financiamiento para las candidaturas independientes

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1 Sistema de financiamiento para las candidaturas independientes Darío Alberto Mora Jurado Fecha de elaboración: septiembre, Fecha de aprobación: 30 de mayo de Sumario: I. Introducción; II. Reconocimiento constitucional a las candidaturas independientes; III. Sistema de financiamiento para las candidaturas independientes; IV. Criterios del TEPJF: V. Reflexiones finales. I. Introducción Las candidaturas independientes en México, es sin duda un tema relevante en el sistema político electoral, la sociedad en general ha exigido a los gobernantes y legisladores su incorporación al texto constitucional y legal, en consecuencia, en las reformas constitucionales del año 2012 y 2013 se han incorporado como una alternativa para la ciudadanía. Si bien es cierto, la figura de las candidaturas independientes constituye la posibilidad de que las ciudadanas y ciudadanos ejerzan directamente su derecho a ser votado (derecho pasivo), sin la necesidad de una postulación a través de un partido político, su efectividad no ha sido relevante para el fortalecimiento de la Profesor-investigador de la Escuela Judicial 1

2 democracia en nuestro país, porque los derechos y prerrogativas de las candidaturas independientes son muy limitados, comparados con los derechos y prerrogativas de los partidos políticos, en consecuencia no existe una verdadera equidad en la contienda, de estas candidaturas de frente a las candidaturas de los partidos políticos. De un análisis minucioso del sistema electoral mexicano, se advierte que la figura de candidaturas independientes se ha incorporado a la legislación con ciertas inconsistencias, afectando el principio de participación en una elección en igualdad de condiciones. Las ciudadanas y ciudadanos que participen en una elección por medio de una candidatura independiente, competirán en una franca desigualdad de condiciones, si revisamos el tema de financiamiento para estas candidaturas, advertimos sin duda que se está afectando la equidad en la contienda, porque es desproporcionado el financiamiento para una candidatura de partido, frente al financiamiento que puede obtener una candidatura independiente, al respecto el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1 ha emitido diversos criterios, tratando de equilibrar de mejor manera la equidad en la contienda electoral entre las candidaturas independientes y las candidaturas de los partidos políticos, a fin de garantizar el cumplimiento del principio de igualdad en el acceso a cargos públicos. En el presente trabajo revisaremos específicamente el tema de las candidaturas independientes y su financiamiento, analizando los criterios que ha emitido el TEPJF sobre este tema, así como algunas propuestas para fortalecer el financiamiento de las candidaturas independientes, con el objeto de que sean más equilibradas las contiendas electorales y las candidatas y candidatos independientes tengan mayores oportunidades para ganar una elección. 1 En adelante TEPJF. 2

3 II. Reconocimiento constitucional a las candidaturas independientes Desde que se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2 se prevé como un derecho humano, en la categoría político electoral, el derecho a ser votado, es decir, a competir para un cargo de elección popular y en su caso acceder a su ejercicio, también llamado voto pasivo. Así lo establece el artículo 35, fracción II. El TEPJF ha estudiado desde hace algunos años, inclusive antes de la reforma de 2012, el derecho político electoral a ser votado mediante candidaturas independientes. En las jurisprudencias 27/ y 20/2010 4, aprobadas por la Sala Superior se consideró que el derecho a ser votado se integra por cuatro elementos: a) La posibilidad de contender en una campaña electoral; b) El derecho a ser proclamado ganador o ganadora en caso de alcanzar la mayoría de los votos efectivamente emitidos; c) El derecho a ocupar el cargo; y d) El derecho a ejercer la función pública correspondiente. Con la reforma en el año de 2012, 5 se incluyó expresamente y de forma directa en el texto constitucional, la posibilidad real y efectiva de las candidaturas 2 En adelante CPEUM. 3 Disponible en: 4 Disponible en: 5 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de Disponible en: 3

4 independientes, es decir, cualquier ciudadana o ciudadano puede participar en una elección, sin el registro previo, a través de un partido político. Mediante esta reforma se determinó, que el derecho a las candidaturas para participar en un proceso electoral ya no es un derecho en la práctica exclusivo de los partidos políticos. Con esta reforma constitucional, se modificó la restricción de las candidaturas independientes, tanto a nivel federal como en las entidades federativas, fortaleciendo el sistema democrático. Es importante mencionar que la incorporación de las candidaturas independientes en el ámbito federal en México pasó a formar parte del sistema jurídico mexicano. Sin embargo, en el ámbito estatal, la situación era distinta, porque la denominada reforma política del año 2012 no incluyó el tema de las candidaturas independientes para el caso de los estados de la república y del Distrito Federal (Santiago, 2014, 79). En efecto, el legislador no reformó el artículo 116, fracción IV, inciso e) que aún contemplaba la exclusividad de los partidos para registrar candidatos a nivel local, con lo cual se generó una contradicción a nivel constitucional. Posteriormente esa contradicción fue subsanada mediante la reforma constitucional en diciembre de La CPEUM fue reformada en su artículo 116, a efecto establecer que en las constituciones y leyes de los estados, así como la Asamblea Legislativa del Distrito 6 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 27 de diciembre de Disponible en la dirección: 4

5 Federal, (ahora Ciudad de México) se tuviera la obligación de fijar bases y requisitos para las ciudadanas y los ciudadanos que soliciten su registro para una candidatura independiente a cargos de elección popular, es decir, la figura de las candidaturas independientes por disposición constitucional debía de plasmarse en las legislaciones de las entidades federativas. 7 Posteriormente con la reforma electoral de , se establecieron las reglas generales para la participación de las candidaturas independientes, a nivel federal como en las entidades federativas. La intención del constituyente permanente fue ampliar el contenido del derecho fundamental de las personas a ser votadas, ampliando el núcleo constitucional del mismo al reconocer la posibilidad de contender en elecciones populares, tanto por conducto de un partido político, como de forma directa a través de las candidaturas independientes. 9 Así entonces, la ciudadana o el ciudadano que reúna el porcentaje de firmas de apoyo necesario, de personas registradas en la lista nominal respectiva, será registrada o registrado por el órgano administrativo electoral que corresponda para una candidatura independiente. 7 Cabe señalar, que en cada entidad federativa se plasmó en legislación la figura de las candidaturas independientes, en algunos casos con reglas particulares, distintas a las reglas que aplican para las elecciones federales, en atención a su libertad de configuración legislativa, en diversas entidades federativas esas reglas, fueron impugnadas, vía acción de inconstitucionalidad ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 8 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de Consultable en la dirección: 9 En las elecciones federales y locales de 2015, ya eran una realidad las candidaturas independientes, pero no la equidad en la contienda entre dichas candidaturas y las candidaturas de los partidos políticos como se explicará en este trabajo. 5

6 Finalmente, después de una larga ruta, se logra que sean reales y efectivas las candidaturas independientes en cualquier proceso electoral, ya sea para las elecciones federales como para las elecciones en las entidades federativas. En México, como lo ha referido Pedro Salazar Ugarte, la materia electoral ha sido fundamental para lograr el cambio político, razón por la cual las candidaturas independientes vienen a ser un instrumento más del sistema electoral mexicano; con ellas se continúa en la búsqueda de la consolidación democrática, y su incorporación en el texto constitucional conlleva un número amplio de dudas y temas a desarrollar; en cualquier caso, dar la posibilidad a los ciudadanos de sufragar no solo por partidos políticos, sino también por personas individuales, es hoy más que nunca una necesidad en México, pues la ciudadanía cada vez se ha alejado más de las urnas (Santiago, 2014, 95). En un país democrático, todos los ciudadanos tenemos derecho a la participación política y a ejercer nuestros derechos políticos, porque como ciudadanos somos parte del estado y se nos debe permitir el ingreso a las estructuras de gobierno (Fix- Fierro 2006, 34). Al contar con candidaturas independientes no sólo se permite el ejercicio de los derechos políticos, también se permite el ejercicio de la participación de los ciudadanos y se amplía el espectro de la pluralidad política, con mayores opciones de elección (Hernández 2012,49). Con el reconocimiento en el sistema electoral mexicano de las candidaturas independientes como ciudadanos y ciudadanas, se nos permite ahora sí, el ingreso de forma directa a las estructuras del gobierno. 6

7 Por lo tanto, ahora el problema ya no es la configuración constitucional y legal de las candidaturas independientes, el problema ahora es su participación en condiciones de equidad para que estas candidaturas cuenten con posibilidades reales para ganar en una contienda. 10 III. Sistema de financiamiento para las candidaturas independientes México es un país democrático, eso quiere decir, entre otras cosas, que todas las ciudadanas y los ciudadanos tenemos los mismos derechos, por lo tanto, el acceso a cargos de elección popular debe realizarse en condiciones de igualdad para todas las personas que tengan interés en participar en una contienda electoral, como candidatas o candidatos. En este orden de ideas, los recursos que se utilizan en una campaña, es un factor fundamental que puede generar la igualdad de condiciones en una contienda electoral o puede contribuir al desequilibrio en la propia contienda, generando mayores posibilidades de triunfo a las candidatas o candidatos que obtengan mayores recursos para sus campañas, esto sucede en todos los países del mundo que celebran elecciones, el dinero en las campañas, es un factor muy importante que puede decidir una elección. Por eso, si la distribución del financiamiento público en México no es proporcional, seguramente serán muy pocos los casos en que gane una elección la candidata o el candidato que obtuvo menos financiamiento público, en una contienda electoral. Por lo anterior, advertimos que el financiamiento privado en el sistema electoral mexicano también es muy importante y puede equilibrar en su caso el 10 Si bien es cierto, ya son una realidad las candidaturas independientes en México, también lo es, que éstas participan con un financiamiento muy por debajo del financiamiento de las candidaturas de partido, inclusive de un partido con muy poca fuerza política. 7

8 financiamiento que recibe una candidata o un candidato, si es muy poco el financiamiento público quizá pueda equilibrarse su financiamiento con el privado, que puede ser mayor al público, tratándose de candidaturas independientes, como lo analizaremos en este trabajo posteriormente. El artículo 41, base II, de la CPEUM, establece que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará su financiamiento y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos, prevalezcan sobre los de origen privado. El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico. Se otorgará conforme a lo siguiente, y a lo que disponga la ley: a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el 65% del valor diario de la unidad de medida y actualización. El 30% de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados federales inmediata anterior. 8

9 b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante el año en que se elijan presidente, senadores y diputados federales, equivaldrá al 50% del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese mismo año; cuando sólo se elijan diputados federales, equivaldrá al 30% de dicho financiamiento por actividades ordinarias. c) El financiamiento público por actividades específicas, relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales, equivaldrá al 3% del monto total del financiamiento público que corresponda en cada año por actividades ordinarias. De la lectura de los párrafos anteriores, advertimos que en México hay una regla muy clara para el financiamiento de los partidos políticos, la regla 30/70, es decir, el 30% se distribuye entre todos los partidos de forma igualitaria, tanto para los de nueva creación, como los que ya participaron en un proceso electoral anterior. El otro 70% se reparte de acuerdo a su fuerza electoral obtenida en su última elección, a su vez el financiamiento para las campañas electorales equivaldrá al 50% del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese mismo año cuando se trate de elecciones de presidente; cuando sólo se elijan diputados federales, equivaldrá al 30% de dicho financiamiento por actividades ordinarias. Por lo que se refiere al financiamiento privado, la Ley General de Partidos Políticos, 11 establece: 11 En adelante LGPP, disponible en: 9

10 Los partidos políticos podrán recibir financiamiento que no provenga del erario público, con las modalidades siguientes: a) Financiamiento por la militancia; b) Financiamiento de simpatizantes; c) Autofinanciamiento, y d) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos (LGPP artículo 53, 2017). De lo anterior se advierte que este sistema de financiamiento para las elecciones federales, el cual es similar en la mayoría de las entidades federativas, (algunas entidades con otras reglas particulares), favorece en todos los casos a los partidos que obtuvieron más votación en la elección inmediata anterior, porque para un partido de nueva creación, el financiamiento específico que obtiene para una campaña, es radicalmente menor al financiamiento de un partido que ya participó en una elección. En estas condiciones, resulta muy difícil, que un partido con menores recursos participe de forma equitativa en un proceso electoral y tenga oportunidades reales de que sus candidaturas ganen las elecciones. Por lo que se refiere a las candidaturas independientes la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales 12 establece que el régimen de financiamiento de las candidaturas independientes tendrá las siguientes modalidades: a) Financiamiento privado, y 12 En adelante LGIPE, disponible en: 10

11 b) Financiamiento público. El financiamiento privado se constituye por las aportaciones que realice el candidato o candidata independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en ningún caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate (LGIPE, artículos 398 y 399, 2017). También las candidaturas independientes tendrán derecho a recibir financiamiento público para sus gastos de campaña. Para los efectos de la distribución del financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho las candidaturas independientes, en su conjunto, serán consideradas como un partido político de nuevo registro (LGIPE, artículo 407, 2017). El monto que le correspondería a un partido de nuevo registro se distribuirá entre todas las candidaturas independientes de la siguiente manera: a) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todos los candidatos Independientes al cargo de presidente; b) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de senador, y c) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de diputado. En el supuesto de que un sólo candidato obtenga su registro para cualquiera de los cargos antes mencionados, no podrá recibir financiamiento que exceda del 50% de los montos referidos en los incisos anteriores (LGIPE, artículo 408, 2017). 11

12 De lo anterior advertimos que es muy bajo el financiamiento público que reciben las candidaturas independientes, además se tiene que repartir entre todas las candidatas y candidatos independientes que participen en la elección respectiva, es claro que las reglas de financiamiento no son proporcionales y en consecuencia afectan la equidad en la contienda electoral. Las reglas para las elecciones en las entidades federativas como ya lo señalamos en su mayoría son similares, con algunas particularidades, es decir, el financiamiento para las candidaturas independientes es como si se tratara de un partido de nuevo registro, y en caso de que sólo sea un candidato o candidata independiente el que participa como puede suceder en cualquier elección, entonces tendrá derecho sólo el 50% de ese monto. Con estas reglas de financiamiento, es muy complejo para un partido de nuevo registro competir con partidos con mucho mayor financiamiento, y es todavía más difícil competir y ganar mediante una candidatura independiente, que sin duda tienen un menor financiamiento que cualquier partido político, inclusive uno de nueva creación. Además, por lo que se refiere al financiamiento privado para las candidaturas independientes este es mínimo porque sólo se constituye por las aportaciones que realicen la candidata o candidato y sus simpatizantes, sin rebasar en ningún caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate. Conforme a la legislación analizada, es evidente que la competencia electoral no es equitativa entre los partidos y las candidatas o candidatos independientes. En el caso de las candidaturas independientes, la equidad se refiere a la igualdad de oportunidades para competir en términos reales o efectivos en los comicios, lo 12

13 cual debe entenderse como un mandato de orientar el marco normativo e institucional para que sea el electorado quien determine el resultado de una elección. Hacerlo de otra forma sería un atentado contra los principios rectores y los valores democráticos de las elecciones en el país, previstos en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Carta Magna (González 2016, 139). La configuración de la distribución de recursos públicos deja a los candidatos independientes en una clara desventaja frente a los partidos políticos, especialmente al no poder recibir una mayor cantidad de recursos privados incluyendo los propios o provenientes de créditos de banca comercial para aumentar la cantidad de dinero disponible para sus campañas. Ese desequilibrio de recursos es más importante en las campañas de mayor alcance territorial, como las de senadores o presidente, pues, con los tiempos tan breves, es más difícil emplear estrategias de acercamiento directo al electorado (Gilas 2015, 186). Atendiendo a ese desequilibrio de recursos que se advierte en las campañas electorales, en relación a las candidaturas independientes el TEPJF ha emitido dos criterios relevantes que analizaremos a continuación. IV. Criterios del TEPJF La función de un tribunal constitucional electoral, como los es el TEPJF, es que el reconocimiento constitucional de las candidaturas independientes se traduzca en su tutela desde una óptica material y no estrictamente formal. 13

14 La Sala Superior del TEPJF al resolver el juicio ciudadano 1004/ consideró que, si las personas que aspiran a un cargo de elección popular carecen de posibilidades reales de competir y, eventualmente, ganar, se estarían produciendo tres violaciones de gran trascendencia para el orden constitucional: a) Por una parte, se vulnera su derecho a ser votadas; 14 b) Por otra se afecta el derecho de la ciudadanía a elegir una opción política distinta a la ofrecida por el esquema tradicional de los partidos políticos, trasgrediendo esa dimensión colectiva del derecho de acceder a cargos de elección popular; y c) Finalmente, se estaría vaciando de contenido un derecho constitucional al limitarlo de tal forma que termina por hacerse nugatorio. La Sala explicó en su sentencia que es de explorado derecho que la base I, del artículo 41 constitucional, establece que los partidos políticos son entidades de interés público cuya finalidad consiste en promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. Sin embargo, resultaría un contrasentido limitar las posibilidades reales de competir y ganar en una elección una candidatura independiente, en aras de favorecer a los partidos políticos como consecuencia de su rol para permitir el acceso ciudadano al poder público. 13 Consultable en la dirección: 14 Su derecho real y efectivo a participar con posibilidades de ganar la elección respectiva. 14

15 Esto equivaldría a limitar un derecho ciudadano directo y personal en aras de fortalecer el mismo derecho ciudadano ejercido por una vía distinta a través del consentimiento de un partido político. Por lo anterior, se consideró que una cosa es regular exhaustivamente el acceso de la ciudadanía a candidaturas independientes, por lo que ello significa respecto a la obtención de recursos públicos, y otra muy distinta es regular excesivamente, al grado de limitar y condenar a su virtual inviabilidad, a las candidaturas que ya obtuvieron el registro y pasaron por ese escrutinio previo. Del estudio de esta sentencia, podemos concluir que una candidatura independiente que ya superó la etapa de registro, debe competir en igualdad de condiciones con las candidaturas de los partidos políticos, porque la equidad en las contiendas electorales, es un principio que se debe cumplir, si no hay equidad, no hay posibilidades reales de que gane cualquiera de los que participan en la elección, seguramente ganarán las candidatas o candidatos que cuenten con el mayor número de recursos económicos, en la mayoría de los casos. Debemos recordar, que la reforma constitucional de junio de significó un auténtico cambio de paradigma constitucional, el cual tiene consecuencias teleológicas y normativas de gran calado. Así debe entenderse, el cambio al primer párrafo del artículo 1º constitucional, en el cual se eliminó la referencia a que los derechos humanos son otorgados por el Estado para establecer que éste los reconoce, y que a partir de ese momento surge para todas las autoridades la necesidad de actuar con una perspectiva de derechos 15 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio del año Consultable en la dirección: 15

16 humanos, la cual implique su tutela irrestricta, mediante su respeto, protección, garantía y promoción. Es decir, todas las autoridades en nuestro país están obligadas a garantizar la tutela efectiva de cualquier derecho humano, siempre se debe de interpretar la norma a favor de la protección del derecho humano respectivo. Así entonces, el reconocimiento constitucional de un derecho humano compromete y obliga a cualquier autoridad del Estado, que ese derecho sea una realidad y que su ejercicio no sólo quede en la formalidad del texto constitucional o legal. El TEPJF al asumir, sus atribuciones como un tribunal constitucional y máximo garante de los derechos humanos en su categoría de político-electorales, debe en todos los casos, buscar los medios y elementos necesarios para que el ejercicio del derecho humano, en este caso, las candidaturas independientes, compitan en una elección en condiciones de igualdad. Las candidatas y los candidatos independientes deben competir con las mismas con posibilidades para tener éxito en los procesos electorales que participen. Sólo así se garantiza una protección efectiva a ese derecho y es posible asegurar una igualdad sustantiva entre ambos tipos de candidaturas. Por eso, las candidaturas independientes deben recibir financiamiento de forma más equitativa, de frente a quienes contienden representando a partidos políticos, más allá de las diferencias evidentes como es la existencia de una estructura partidista de apoyo. La participación en un proceso electoral en igualdad de condiciones es reconocida constitucionalmente como equidad en la contienda, para las candidaturas 16

17 independientes es un estándar internacional, así se explica en el juicio ciudadano 1004/2015, resuelto por la Sala Superior del TEPJF. a) Prevalencia del financiamiento público sobre el privado Con relación al tema de financiamiento a las candidaturas independientes, la omisión de referencias sobre los límites o montos del financiamiento privado en la legislación respectiva no debe entenderse como un error, sino como la intención del órgano legislativo de dejar fuera del ámbito de las candidaturas independientes el principio constitucional de prevalencia del financiamiento público sobre el privado. En el 2015, la Sala Superior resolvió el recurso de reconsideración 193/ mediante el cual se atendió el fondo respecto de la aplicación del principio de preponderancia del financiamiento público. En el asunto se interpretó de forma restrictiva, el límite establecido en el artículo 41, base II, párrafo primero, de la CPEUM y pro persona, el derecho a poder ser votado para todos los cargos de elección popular, que establece el artículo 35, fracción II, de la propia, norma fundamental en relación con las candidaturas independientes, concluyendo que el principio constitucional de prevalencia del financiamiento público sobre el privado resulta aplicable única y exclusivamente a los partidos políticos Consultable en la dirección: 17 Es decir, este principio aplica sólo para los partidos políticos porque fue plasmado en el texto constitucional con la intención de que aplicará para los partidos políticos, porque cuando se incorporó no estaba contemplada, la figura de las candidaturas independientes. 17

18 Así entonces, para que las candidaturas independientes sean una realidad, se debe entender que el mencionado principio constitucional sólo es aplicable a los partidos políticos. Con base en lo anterior, las candidaturas independientes podrán recibir el financiamiento privado que obtengan lícitamente, bajo un régimen de transparencia y rendición de cuentas, aún y cuando esté por encima del financiamiento público. Con esta resolución advertimos como el tribunal constitucional electoral, interpretó la norma a favor de fortalecer un derecho humano, como son las candidaturas independientes, garantizando una mayor equidad en los procesos electorales en los cuales participen candidaturas independientes, y obtener una autentica competencia. El asunto en estudio provocó la emisión y aprobación de la tesis XXI/ que refiere: 1. Los partidos políticos y los candidatos independientes se encuentran en situaciones jurídicas distintas, no equiparables, de modo que el marco normativo de los primeros no es aplicable a los segundos. 2. Así, resulta inviable aplicar a las candidaturas independientes las limitaciones que, fueron diseñadas exclusivamente para un esquema normativo e institucional de partidos políticos. 18 Consultable en la dirección: 18

19 3. El principio constitucional que se estudia contiene una limitación respecto al financiamiento privado, razón por la cual no puede ser aplicada por analogía para un supuesto para el cual no fue creado y que no es jurídicamente análogo. 4. El principio para los partidos políticos resulta desproporcionado para los candidatos independientes, porque al contar con un financiamiento público significativamente inferior al de quienes contienden representando a un partido político, y el financiamiento privado se vea topado por el público, conlleva a una reducción significativa de sus posibilidades de competir en una elección. En este orden de ideas, los partidos y la ciudadanía tienen una condición diferenciada, por lo cual, no les es aplicable a las ciudadanas y ciudadanos que compitan en una elección, por la vía independiente, el principio constitucional de prevalencia del financiamiento público sobre el privado dentro de las campañas electorales. Consecuentemente, las candidatas y candidatos independientes tienen derecho a obtener, de forma lícita, el financiamiento privado que resulte permitido, más allá del público, respetando el régimen de transparencia y rendición de cuentas establecido. Esto es así porque la preponderancia del financiamiento público sobre el privado en las candidaturas independientes no cumple con el examen de proporcionalidad, ya que eliminaría las oportunidades reales y efectivas de participación en una contienda equitativa, por lo que haría nugatorio, el ejercicio del derecho de acceso a un cargo público, por la vía independiente. Con este criterio de gran relevancia, el TEPJF, generó una competencia más equitativa, entre las candidaturas de los partidos políticos y las candidaturas 19

20 independientes, con oportunidades reales y efectivas para las candidaturas independientes de ganar la elección en la que la que participen. b) Tope en el gasto de financiamiento privado. Al resolver la Sala Superior el juicio para la protección de los derechos políticoelectorales del ciudadano 1579/2016, 19 modificó los criterios del financiamiento al que tienen derecho las candidaturas independientes, con el objeto de que se generan condiciones de equidad y proporcionalidad en cuanto al tope de financiamiento privado al que deben ajustarse esas candidaturas. Como se analizó, en las candidaturas independientes no debe de prevalecer como obligación el financiamiento público sobre el privado, pero ahora también es muy importante definir cuáles son los límites o topes del financiamiento privado. Al resolver el asunto antes citado, la Sala Superior consideró que el financiamiento privado que se constituye por las aportaciones que se realicen por el candidato independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar, en ningún caso, el 50% del tope de gasto para la elección de que se trate, en las elecciones en Chihuahua, como lo establece la ley electoral de esa entidad federativa. Era equitativo y proporcional. Lo consideró así, en virtud de que dicha determinación, por un lado, privilegia y respeta la libertad configurativa de la legislatura en el Estado de Chihuahua, respecto a la manera de regular los tipos de financiamiento -público y privado- a que tienen derecho a acceder tanto partidos políticos como las candidaturas independientes para la obtención del voto y, por el otro, genera condiciones de 19 Consultable en la dirección: pdf 20

21 equidad y proporcionalidad en cuanto al tope de financiamiento privado al que deben ajustarse los candidatos independientes que contiendan para los distintos cargos de elección popular de que se trate. Explicó que el financiamiento privado conforme a la legislación de Chihuahua se constituye por las aportaciones que realicen la candidata o el candidato independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar, en ningún caso, el 50% del tope de gasto para la elección de que se trate. Sobre tales bases, se tiene que a las legislaturas locales, les corresponde regular el régimen aplicable en la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público local, sin que exista para ello un deber de adoptar con exactitud los parámetros a los que se alude en la base II, del artículo 41 Constitucional, esto es, las candidaturas independientes contienden en los procesos electorales, entre otros, al amparo del principio de equidad en la contienda, siendo que dicha facultad sí se encuentra limitada por los principios y reglas que, al efecto, se establecen, tanto en la CPEUM, como en las leyes generales. En ese sentido, se señaló que la equidad en el financiamiento público a los partidos políticos tiene como base el derecho igualitario consagrado en la ley, para la realización de sus diferentes tipos de actividades de tal forma que cada uno de tales entes debe percibir lo que proporcionalmente le corresponde respecto a su grado de representatividad, sin embargo, ello de modo alguno debe ser una limitante a su derecho a obtener mayores recursos si logran una representación mayor, porque se establecería una condición igualitaria entre partidos con distinta representatividad, y ello provocaría la asignación de mayores derechos para la asignación de recursos a los que no hubieren obtenido una votación mayor de los que sí la tienen. 21

22 Ahora bien, es importante destacar que el derecho humano a ser votado incluye la posibilidad de participar en las elecciones bajo la institución de la candidatura independiente, por lo que las ciudadanas y los ciudadanos quedan en posibilidad jurídica de conocer las modalidades, requisitos, derechos y obligaciones aplicables en cada entidad federativa. Enfatizo la Sala en su sentencia que conforme al principio de equidad rector de la contienda electoral, los partidos políticos y las candidaturas independientes deben contar de manera equilibrada con elementos para llevar a cabo sus actividades y fines encomendados, entre los cuales se encuentra el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público; por ello para que una ciudadana o un ciudadano esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de voto pasivo, es preciso que cumpla las calidades que al efecto establezcan las leyes aplicables, así como los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación atinente. Bajo tales parámetros, se consideró que no hay afectación al principio de equidad, al haberse previsto en el artículo 228 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, que el financiamiento privado para las candidaturas independientes, no podrá rebasar el 50% del tope de gasto para la elección de que se trate, pues la forma de regular por parte del legislador local el acceso de dichas candidaturas, a los distintos cargos de elección popular, en concreto respecto del financiamiento privado para la realización de sus diferentes tipos de actividades genera condiciones de equidad y proporcionalidad. El criterio en esa sentencia fue muy claro; el obtener hasta el 50% del tope de gasto en una elección, vía financiamiento privado, es un proporcional, porque es un parámetro que genera posibilidades reales de tener éxito en las campañas electorales en las que participen las candidaturas independientes, más allá de las 22

23 diferencias latentes que existen con las candidaturas de los partidos políticos, como son; el acceso a radio y televisión, estructura partidista, etc. Posteriormente a la resolución de este asunto y a la resolución de la contradicción de tesis 2/2016, 20 la Sala Superior aprobó la jurisprudencia 07/ en la que se consideró que el límite de financiamiento privado de hasta el 50% del tope de gasto para la elección de que se trate, como lo establece la legislación de Chihuahua para sus elecciones, resulta una medida proporcional y equitativa. Con el criterio sostenido en esta jurisprudencia, advertimos que TEPJF permite que el financiamiento privado, supere al público para el caso de las candidatas o candidatos independientes, porque el público que reciben es significativamente inferior al que reciben quienes contienden representando a un partido político. Esta decisión de la Sala Superior es razonable, porque candidaturas independientes tienen la posibilidad de contender en condiciones más equitativas, el 50% como límite de financiamiento privado, es un parámetro, que sin duda favorece la igualdad de condiciones en la contienda electoral. Ahora bien, del análisis de los dos criterios que emitió la Sala Superior del TEPJF advertimos, una premisa fundamental; en las candidaturas independientes se pueden obtener más financiamiento privado, que financiamiento público, con el objeto de que el financiamiento que se reciba sea más proporcional y en consecuencia las contiendas electorales sean más equitativas y generen posibilidades reales de ganar a las candidaturas independientes. 20 Consultable en la dirección: pdf 21 Consultable en la dirección: pdf 23

24 V. Reflexiones finales El financiamiento público y privado en las campañas electorales son una medida que permite la equidad en los procesos electorales, si estos son proporcionales tanto para los partidos políticos como para las candidaturas independientes. El reconocimiento constitucional a las candidaturas independientes en México, fortaleció nuestro sistema democrático, pero no fue suficiente, porque las reglas de financiamiento para partidos políticos y para candidaturas independientes, no son proporcionales, favorecen a los partidos políticos, en mayor medida a los que obtuvieron mayor votación en las elecciones inmediatas anteriores, lo que provoca una inequidad en la contienda electoral y muy pocas posibilidades de ganar a las candidaturas independientes. Si bien es cierto, que las candidaturas independientes son una realidad en las próximas elecciones federales y las que se celebren en las entidades federativas, también lo es, que los recursos financieros para sostener la campaña son muy limitados, frente a los recursos de los partidos políticos, lo que afecta en forma importante el principio de equidad en la contienda, provocando que sean pocas las oportunidades reales que tienen las candidatas y candidatos independientes para ganar una elección. Cabe señalar, que no es una premisa el afirmar que a mayor financiamiento mayores posibilidades de ganar, no está probado objetivamente, pero si es claro que se vulnera el principio de equidad en la contienda electoral y se limitan las posibilidades de ganar de aquellos que obtienen menor financiamiento. 24

25 Los criterios del TEPJF que analizamos han contribuido en el fortalecimiento de las candidaturas independientes, con el objeto de que tengan mayores posibilidades de ganar y el ejercicio de este derecho político electoral sea efectivo en un proceso electoral y no sólo sea un derecho de carácter formal. La actuación del TEPJF garantiza a las candidatas y candidatos independientes en las próximas elecciones, una mayor equidad en el sistema de financiamiento, para que su participación sea en igualdad de condiciones, y existan posibilidades reales de ganar una elección. Sin embargo, lo idóneo no es que el TEPJF constantemente revise la norma y la interprete a favor de la protección de un derecho humano relacionado con la materia político electoral. Son los legisladores los que tienen la gran responsabilidad, de crear normas que generen una mayor equidad en la contienda, deben emitir mejores normas y reglas, con un financiamiento proporcional y equitativo. Se debe de revisar la fórmula 30/70, (es decir 30% igualitario para todos los partidos y 70% conforme a su votación en la última elección), como regla de financiamiento, porque a partir de esa premisa, se distribuye el financiamiento público para los partidos políticos y candidaturas independientes, si el 70% del financiamiento lo obtienen solamente los partidos que participaron en la elección de diputados federales inmediata anterior, y los partidos que obtuvieron mayor votación en la elección se llevan la mayor parte de ese financiamiento, los partidos de nueva creación y las candidaturas independientes, inician el proceso electoral en condiciones de desigualdad. 25

26 Si las candidaturas independientes no tienen acceso a ese 70%, evidentemente no es una medida proporcional en la distribución del financiamiento público y esto afecta sus posibilidades de ganar. Por eso, al no ser proporcional el financiamiento público, el criterio que por ahora prevalece, por la autoridad electoral constitucional, es que puede prevalecer el financiamiento privado sobre el público, para las candidaturas independientes, dejando de aplicar el principio de que debe prevalecer el financiamiento público sobre el privado, porque es claro que la intención del legislador es que ese principio aplique para los partidos políticos, no para las candidaturas independientes, porque de aplicarse a éstas candidaturas provocaría una mayor inequidad en la contienda electoral. El muy importante, que, en el futuro, el legislador realice una reforma constitucional, en la cual se cambie la fórmula de financiamiento 30/70, debe plasmar en el texto constitucional una fórmula más proporcional y equitativa, de por lo menos 50/50, con el objeto de que obtengan mayor financiamiento público los partidos de nuevo registro y las candidaturas independientes, además sería relevante que esa nueva fórmula aplique tanto para las elecciones federales como en las entidades federativas. También el legislador deberá de revisar el tope de financiamiento privado que se reciba para una elección, en el caso de las candidaturas independientes deberá buscar siempre un equilibrio entre este financiamiento y el público, sin dejar de exigir en la norma una minuciosa rendición de cuentas. Si ya se logró que tengan reconocimiento constitucional las candidaturas independientes, que fue lo más difícil, el siguiente paso es lograr la participación de éstas candidaturas en los procesos electorales en igualdad de condiciones, con una 26

27 distribución del financiamiento público, proporcional y equitativo, y con un financiamiento privado equilibrado con el público, las ciudadanas y ciudadanos, debemos de tener posibilidades reales de ganar una elección por la vía de la candidatura independiente, y así ejercer nuestro derecho de voto pasivo en igualdad de condiciones, con las candidaturas de los partidos políticos. Fuentes consultadas Alcocer Villanueva, Jorge Dinero y partidos propuestas para regular los ingresos y gastos de los partidos políticos. México: Nuevo Horizonte. Carbonell, Miguel, Las candidaturas independientes, según la Suprema Corte, Lex. Difusión y análisis, tercera época, año xi, n.º 141, marzo de 2007, pp Carbonell, Miguel (coord.), Diccionario de derecho constitucional, 2.ª ed., México, Porrúa, Cárdenas Gracia, Jaime, Transición Política y Reforma Constitucional en México, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Unam, Carmona Tinoco, Jorge Ulises, El caso Jorge Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. ix, 2009, pp Fix-Fierro, Héctor Los derechos políticos en el ordenamiento jurídico vigente. En Los Derechos Políticos de los Mexicanos, México: Instituto de Investigaciones Políticas-UNAM. Gilas, Karolina El gatopardismo detrás de la regulación de las candidaturas independientes en México. Justicia Electoral, 15 (enero-junio). 27

28 González, Osvaldo Mecanismos de equidad para fortalecer las candidaturas independientes en México. Justicia Electoral, 17 (enero-junio). Linde Paniagua, Enrique, Constitucionalismo democrático (o los hombres en el centro del sistema político), COLEX, Madrid, Hernández Olmos, Mariana, La importancia de las candidaturas independientes, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2012, Serie de divulgación de la Justicia Electoral 12. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario electoral, San José, Costa Rica, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral, A. C., 1989, Serie Elecciones y Democracia. Santiago Campos, Gonzalo Las candidaturas independientes en México, Derecho del Estado n.º 33, Universidad Externado de Colombia. Zovatto, Daniel El financiamiento electoral: subvenciones y gastos, en: Dieter Nohle, Daniel Zovatto, Jesús Orozco, José Thompson, comps. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México: IIDH, Universidad de Heidelberg, International IDEA, TEPJF, IFE, FCE. Legislación y sentencias La legislación y sentencias consultadas también se encuentran disponibles en la dirección electrónica: en los vínculos Catálogo de legislación y Sentencias. Jurisprudencia del TEPJF 28

29 La jurisprudencia consultada también se encuentra disponible en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, disponible en la dirección electrónica: en el vínculo Jurisprudencia y tesis. 29

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