El Camino a Busan: la incorporación de los cooperantes del Sur.

Transcripción

1 El Camino a Busan: la incorporación de los cooperantes del Sur. Gerardo Bracho Carpizo. Director General Adjunto de Formulación de Políticas. AMEXCID. México Lima Noviembre 2012 Esta plática tiene dos objetivos. Primero, narrar sintéticamente la evolución del proceso que llevó a los cooperantes del Sur a participar en la agenda de la efectividad del desarrollo y en la nueva alianza que la custodiará. Segundo, presentar una breve reflexión sobre el reto que presenta dicha incorporación en el contexto latinoamericano. Antecedentes: el origen de la agenda. Después de una década de fatiga de la ayuda y de su diversión a los entonces llamados países en transición, el Consenso de Monterrey (2002) puso el acento en la importancia de multiplicar los montos financiamiento al desarrollo, incluida la de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Al mismo tiempo hizo evidente la necesidad de complementar la temática de los montos con el tema de la calidad o la efectividad de la AOD. Fue así como el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD), el club de donantes tradicionales alojado en la OCDE y en el que México es país observador, lanzó la agenda de la Efectividad de la Ayuda que cristalizó en la llamada Declaración de París (2005). Esta Declaración, firmada por más de 100 países y organismos multilaterales, establece 5 principios para hacer la AOD más efectiva y, a la manera de los Objetivos del Milenio, adopta una serie de compromisos en indicadores monitoreables a alcanzar en 5 años (2010). A pesar de que fue formalmente adoptada por diversos actores, la Declaración de París se construyó sobre la lógica bipolar de la arquitectura de la cooperación para el desarrollo que emergió de la posguerra: países donantes (desarrollados) y países receptores (en desarrollo). Pero pronto se hizo evidente que esta dicotomía no captaba adecuadamente una realidad cambiante en la que aparecían o se redimensionaban otros actores oferentes de cooperación: desde fundaciones, ONGs y el propio sector privado, hasta países de renta media y/o potencias emergentes destacadamente China, pero también países como Turquía, India o Brasil; esto es, países duales que en realidad venían ofreciendo cooperación por décadas bajo el paradigma de la cooperación Sur-Sur, pero que ahora lo empezaban a hacer de manera más sistemática y en volúmenes mucho más significativos. Ante este desafío, el CAD buscó inicialmente cooptar a quienes llamó donantes emergentes a sus mejores prácticas. Esta estrategia había dado frutos en el pasado cuando el CAD sumó a países como España, Irlanda, Grecia y más recientemente a Corea a sus filas y a sus prácticas y estándares. Pero a diferencia de éstos, los actuales donantes emergentes seguían siendo países en desarrollo que enfrentan sus propios desafíos de 1

2 pobreza, no se habían graduado de la lista del CAD y tenían por tanto derecho a recibir asistencia oficial al desarrollo (AOD). Como cabría esperar, en estas circunstancias, una simple estrategia de cooptación como la del pasado no funcionó; para realmente sumar a los donantes emergentes a la agenda de la efectividad de la ayuda, se requería acoplar el aparato conceptual a la realidad de estos países 1. Desde esta óptica, el camino de Paris (2005) pasando por Accra (2008) hasta llegar a Busan (2011), puede verse como un proceso paulatino de transformación de la agenda para incorporar en ella a estos nuevos donantes emergentes; proceso en el que México jugó un papel relevante, primero como representante informal de estos cooperantes del Sur al interior mismo del CAD y de la OCDE y, posteriormente, como Sherpa representando a los cooperantes del Sur, en un pequeño grupo ad-hoc que negoció la última versión del documento de Busan, así como la instrumentación del mismo. De la Declaración de Paris a la cumbre de Busan Como decíamos, la Declaración de París, anclada en el discurso de la posguerra, concebía sólo a dos tipos de actores bilaterales: donantes y receptores. Esto es, dejaba prácticamente fuera de la agenda a países que si bien por un lado eran si acaso receptores muy marginales y por su situación geopolítica y económica figuraban más como cooperantes, por otro, tampoco estaban en condiciones de asumirse como donantes sin más. El proceso por acotar esta carencia arrancó en el contexto de las consultas que prepararon la cumbre de Accra; evento intermedio entre Paris y Busan, que tuvo como objetivo afinar y mantener el momentum político de la agenda. La Agenda Acción de Accra (AAA), el documento político que emanó de la cumbre, reconoce por primera vez la existencia, la especificidad y la contribución positiva de la Cooperación Sur-Sur. A partir de Accra, se creo bajo el liderazgo de Colombia, el llamado Task Team de Cooperación Sur-Sur y se reformó el Grupo de Trabajo sobre la Efectividad de la Ayuda (el cuerpo subsidiario del CAD de membresía ampliada que administraba la agenda) para incluir ya no sólo a dos actores bilaterales, sino a tres: los donantes, los receptores y los duales, donantes/receptores o cooperantes del Sur. Pero fuera de reconocer la existencia de estos nuevos actores, la AAA no fue más allá. Pero si bien la AAA fue sin duda un paso adelante, no aclaró cómo, de qué manera concreta, los cooperantes del Sur se sumarían a la agenda: de qué manera podrían si acaso adaptar y aplicar los principios de París a sus condiciones específicas, o qué compromisos concretos estarían dispuestos a asumir en tanto cooperantes. Como veremos, Busan avanzó en definir el marco conceptual para responder estas preguntas; aunque las respuestas cabales queda como tarea pendiente de la nueva Alianza. Tres años después de la cumbre de Accra, en noviembre de 2011 tuvo lugar el cuarto y último foro de alto nivel de la efectividad de la ayuda: la cumbre de Busan. A primera vista, 1 La agenda también debía cambiar para sumar a otros nuevos actores, como las fundaciones, las OSC y el sector privado, así como para dar cuenta de nuevos desafíos en la economía mundial, como el del cambio climático. 2

3 el evento fue un éxito. En Busan, decenas de países junto a representantes de los más diversos actores en el ámbito de la cooperación internacional (de la sociedad civil, del sector privado, de organizaciones multilaterales, de grupos parlamentarios, de gobiernos locales y regionales etc.) adoptaron una ambiciosa declaración política que sienta las bases de una nueva agenda (la efectividad del desarrollo ), con nuevos compromisos que se añaden a los asumidos en París y Accra, y se comprometieron a participar en un nuevo foro multilateral incluyente, denominado La Alianza Global sobre la Efectividad del Desarrollo ; alianza que fungirá como foro de discusión y negociación, administrará la agenda y monitoreará y evaluará el cumplimiento de los compromisos adoptados. Finalmente se acordó que esta Alianza contaría ya no sólo con el apoyo del CAD pero también con el del PNUD lo que haría el foro más democrático y legítimo. En lo que toca al tema de los donantes emergentes, en relación con Accra, Busan avanzó en definir el marco conceptual para incluir a los cooperantes del Sur en la agenda. Ello gracias a dos iniciativas que se adoptaron en el grupo de Sherpas que negoció el texto de dicha declaración durante la cumbre misma. La primera, que presentó México y que quedó plasmada en el párrafo 14, establece que los países cooperantes del Sur asumen en esta agenda compromisos diferenciados (differential commitments) con países más pobres en relación a aquellos que los donantes tradicionales han asumido en el pasado y debe asumir o asumirán en el futuro; ello debido a que estos cooperantes del Sur no se han graduado y aún enfrentan agudos desafíos internos de pobreza y desigualdad. La segunda iniciativa introducida por China e India, queda plasmada en el parágrafo 2 del documento de Busan que subraya explícitamente que la agenda será voluntaria para los cooperantes del Sur (aunque en realidad es voluntaria para todos los adherentes pues no es una agenda jurídicamente vinculante). La definición de la gobernanza y los temas a monitorear de la nueva Alianza El documento político de Busan fijó las líneas generales del contenido de la nueva agenda, pero dejó abiertas dos cuestiones: el tema del monitoreo de los compromisos adoptados y la gobernanza de la Alianza Global para la Efectividad del Desarrollo. Para avanzar la negociación de estos dos temas se volvió a convocar al mencionado grupo de Sherpas (incluido México) que se constituyó en el Grupo Interino Post Busan (GIPB) al que China, India y Brasil aceptaron sumarse, aunque sólo como observadores. En lo que toca al primer tema a discusión, reconociendo que los cooperantes del Sur estaban por primera vez sumándose como tales a la agenda de la efectividad de la ayuda/desarrollo, el GIPB, con pleno apoyo de México, optó por excentarlos hasta nuevo aviso de todo ejercicio de monitoreo. A fines de junio de este año, el GIPB presentó sus recomendaciones al Grupo de Trabajo de la Efectividad de la Ayuda (WPEFF) que aprobó con ajustes menores dichas recomendaciones y se auto-disolvió para dar paso a la conformación de la nueva Alianza. En 3

4 lo que toca a la gobernanza, el WPEFF decidió que la Alianza se regirá por reuniones cumbre de todos sus miembros a nivel ministerial que tendrán lugar aproximadamente cada 18 meses. Entre estas cumbres, un Consejo de Dirección, con representantes de todos los diferentes grupos (constituencies) que conforman la Alianza, y que se reunirá dos o tres veces al año, tomará las riendas. Este Consejo contará con apoyo secretarial proporcionado en partes iguales por el DAC/OCDE y el PNUD/ONU. El Consejo se formará de la siguiente forma. Estará dirigido por 3 co-presidentes del Consejo y de la Alianza, representando a los donantes tradicionales (Reino Unido), a los países duales receptores-donantes o cooperantes del Sur (Indonesia), y a los países receptores (Nigeria). El Consejo se compondrá además de otros 15 miembros regulares repartidos de la siguiente manera: 3 donantes; 1 cooperante del Sur; 5 receptores y un representante por cada uno de los siguientes sectores: sociedad civil (ONGS), sector privado, parlamentarios, bancos multilaterales, DAC/OCDE y PNUD/NU. Por último, es importante resaltar que América Latina obtuvo dos sillas en el Consejo de Dirección de la Alianza: una de receptor, que ocupara Guatemala y otra de cooperante dual, que ocupará Perú, muy bien representado por el Dr. Luis Olivera. Pero de nueva cuenta, si Busan representó un paso importante en definir el marco conceptual a partir del cual los cooperantes del Sur pueden sumarse adecuadamente a la agenda de la efectividad del desarrollo, no despejó preguntas claves como las siguientes: de qué manera, si acaso, éstos cooperantes podrían adaptar y aplicar los principios de París a sus condiciones específicas; de que manera los principios tradicionales de la cooperación Sur-Sur son compatibles con los de París o incluso exportables a la cooperación tradicional, Norte-Sur; qué compromisos (así sea diferenciados) estarían estos actores dispuestos a asumir. Estos y otras interrogantes deberán irse desahogando paulatinamente en el contexto de un dialogo franco entre estas dos tradiciones de cooperación (S-S y N-S) en el marco de la nueva Alianza y en otros foros como el Foro de Cooperación con el Desarrollo de la ONU, o incluso el G20 que en lo que toca a su agenda de desarrollo, no es sino una alianza de donantes tradicionales y emergentes en favor de países más pobres. Reflexión final sobre cómo incorporar a los cooperantes del Sur a la agenda de la efectividad del desarrollo en el contexto latinoamericano. Pasando al segundo tema de esta plática, haremos unas breves reflexiones sobre algunas dificultades que presenta la incorporación de los cooperantes del Sur a la agenda de la efectividad del desarrollo, sobre todo en el contexto latinoamericano. Para empezar, no es fácil siquiera identificar a estos nuevos actores, y resulta al respecto significativo que no hay siquiera consenso en cómo denominarlos: países duales (receptoresdonantes), cooperantes del Sur o donantes emergentes. Este último concepto arranca de constatar que ciertos países de renta media alta, prácticamente todos ellos con altos volúmenes de PIB, alta densidad de población y que juegan un papel global y/o regional importante, han aumentado sensiblemente su oferta de cooperación en los últimos años. El único país latinoamericano que invariablemente se cita como formando parte de este grupo 4

5 es Brasil. En cambio, los conceptos de cooperantes del Sur y duales son parecieran más amplios y abarcan a todos o potencialmente a todos los países de renta media alta. El punto es sí todos ellos deben seguir el camino de aumentar su volumen de cooperación y apuntalarse más claramente como oferentes. Por supuesto, cada país debe decidir por sí mismo. En el caso de México, nuestra opinión es que, por su PIB, población, membresía en organismos como la OCDE, el G20, NAFTA, su entorno regional, su posición geopolítica mundial, sí debe de apuntalar su papel de oferente; una de las cuentas pendientes de la próxima administración. Con la AMEXCID tenemos ya un instrumento para desplegar esta política. Pero cómo adentrarnos en esta nueva agenda? Cómo fortalecer nuestro papel de oferente de cooperación? Para empezar cabe subrayar que no se trata de asumirse como país donante y de asumir las responsabilidades y las prácticas del CAD (comité de asistencia al desarrollo de la OCDE) como parece la perspectiva de algunos nuevos donantes Europeos de Europa del Este e incluso de Turquía que también es PRMa. Se trata más bien diría yo no sólo de cooperar más, sino de ajustar nuestro discurso y practica de Cooperación Sur-Sur a los nuevos tiempos. Esto pasaría por mantener algunos de los pilares doctrinales claves de la tradición Sur-Sur; por ejemplo, pugnar por una cooperación basada no en el asistencialismo sino más bien en la ventaja mutua; o una cooperación que respeta el principio de soberanía y no busque imponer condiciones en materia de políticas públicas etc. Al mismo tiempo se trataría de incorporar prácticas y principios de corte más reciente, desarrollados en foros tanto del CAD como de la ONU, como apropiación, gestión por resultados rendición de cuentas y transparencia. En este contexto los PRMa podríamos asumir explicita y públicamente nuestros compromisos con países menos favorecidos, sobre todo de nuestra propia región, pero sobre la base de responsabilidades diferenciadas que permite que se nos reconozca en esta agenda nuestro carácter de países en desarrollo con nuestros propios desafíos de pobreza y desigualdad por resolver. Por otra parte, el que algunos países latinoamericanos se aboquen a fortalecer su papel de oferentes de cooperación, no tiene por qué debilitar la unidad latinoamericana. El reto que tenemos en frente es lograr una sana inserción de todos los países de la región, en una arquitectura y agenda de la cooperación al desarrollo en flujo, de acuerdo a la realidad y las aspiraciones de cada uno, sin al mismo tiempo perder cohesión y solidaridad regional. Muchas gracias. 5