El marco de la planificación: el Plan de Ordenación del Litoral de Asturias (POLA) 1

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1 El marco de la planificación: el Plan de Ordenación del Litoral de Asturias (POLA) 1 RESUMEN Manuel Carrero de Roa, arquitecto urbanista A diferencia del resto de las Comunidades Autónomas, el Principado de Asturias ha desarrollado desde mediados de los años ochenta políticas e instrumentos para la conservación de la costa. integra y consolida la ordenación de la franja litoral de 500 metros, que queda protegida del desarrollo urbanístico, pero trasciende la estricta protección para introducir actuaciones de conservación activa, esto es, disfrute ordenado y racional de los frágiles valores ambientales y culturales del litoral. Las nuevas demandas de suelo vinculadas a la segunda residencia están poniendo a prueba la coherencia del sistema de ordenación territorial, que deberá renunciar a su autonomía y pasar a formar parte de un esquema de Gestión Integrada del Litoral. 1. El litoral asturiano: sencillez en la complejidad La costa de Asturias presenta numerosos rasgos comunes con el resto de los litorales de la cuenca marítima europea en la que está enmarcada, la Fachada Atlántica: su configuración geomorfológica está caracterizada por un gran dinamismo, inducido por la amplia carrera de las mareas, la fuerza del oleaje, de las corrientes y de los vientos; presenta asimismo una elevada tasa de productividad y diversidad biológicas, y está sometido a graves peligros de contaminación por vertidos accidentales. En este territorio frágil y complejo, de límites difusos, confluyen los intereses de gran número de agentes privados que compiten por la ocupación de su espacio con usos muy diversos, y también las competencias de todos los niveles de la Administración Pública: el local, el autonómico, el estatal y, cada vez con mayor empuje, el europeo. En este marco general de complejidad, el litoral asturiano puede situarse en una situación intermedia, entre los interminables sistemas dunares de las llanuras costeras de Aquitania o del Alentejo, y los intrincados recovecos de las rías de Galicia o los fiordos de las Highlands, donde esa estrecha relación entre mar y tierra parece alcanzar su mayor intimidad. La de Asturias es una costa rocosa y acantilada, producto de la emersión de una antigua plataforma de abrasión marina, denominada rasa (figura 1). Esta plana costera se extiende en una anchura muy variable desde el escarpe, en ocasiones vertical, hasta las estribaciones de las sierras litorales que discurren paralelas a la ribera del mar. La acción erosiva de los ríos interrumpe transversalmente esa terraza para formar pequeños valles y en ocasiones, estuarios en los que se concentra el mayor diversidad ecológica y geomorfológico (figura 2). La deriva litoral deposita en las calas materiales de granulometría muy diversa creando playas de escasa superficie, que se reduce aún más con la marea alta. 1 Publicado en Fernández García, A. y Alonso Ibáñez, M. (coord.), Los nuevos usos del suelo en el litoral asturiano, Universidad de Oviedo, 2008, págs Fuente de las vistas aéreas oblicuas: Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras. Resto de fotografías, el autor. Fuente de los mapas: elaboración propia sobre cartografía 1:5000 del Centro de Cartografía Ambiental y Territorial del Principado de Asturias. 1

2 Ésta es una descripción de las características generales de la costa de Asturias que, como se verá más adelante, explica en gran medida las herramientas de ordenación territorial diseñadas para su protección. Para su entendimiento cabal es preciso conocer también las transformaciones recientes que, ligadas a la acción antrópica, han tenido lugar en este territorio y que han dado como resultado el paisaje litoral tal como lo conocemos hoy. 2. Un territorio relativamente poco alterado La riqueza de sus recursos pesqueros y agrarios justifica su ocupación desde antiguo - como atestiguan los numerosos yacimientos arqueológicos vinculados sobre todo a la cultura castreña-, y cuyas huellas en el paisaje son aún perceptibles, especialmente en la costa occidental. En los pequeños abrigos y ensenadas encontraron los pescadores el lugar idóneo para su asentamiento. Las amables condiciones topográficas y climatológicas de la rasa constituyeron el soporte de una constelación de unidades de explotación agraria, las caserías, conformando un poblamiento estrechamente vinculado a la gestión del término agrícola que, hasta épocas bien recientes, constituía su razón de ser. Figura 1. Acantilados en el Cabo Vidío (Cudillero). Las transformaciones derivadas de la crisis del sistema agrario tradicional, el desarrollo de la industria a mediados de los años sesenta y la posterior terciarización de la economía encontraron una costa asturiana prácticamente aislada de los grandes centros demandantes de recursos turísticos, que prefirieron dirigirse a otros destinos más accesibles o con un clima más favorable. De ahí que, hasta la década de los ochenta, las alteraciones del paisaje litoral se concentraran en el entorno de los núcleos urbanos pujantes contra un medio rural cada vez más despoblado, en forma de ocupación de sistemas dunares con tejidos residenciales (La Arena en Gijón, Santa Marina en Ribadesella), y de construcción de grandes infraestructuras portuarias (Avilés, El Musel) o extensas superficies industriales (ENSIDESA, Central Térmica de Aboño). No se encuentran en Asturias los grandes monocultivos turísticos del litoral mediterráneo, de las Rías Bajas o de la costa oriental de Cantabria. La construcción de viviendas de segunda residencia sólo puntualmente responde a iniciativas inmobiliarias unitarias y profesionalizadas (Verdicio en Gozón, Xivares en Carreño, A Reburdia en Tapia de Casariego) y predomina la dispersión desordenada de viviendas unifamiliares aisladas 2

3 de promoción individual, sobre todo en el entorno de determinadas playas en las que se concentran, eso sí, grandes impactos paisajísticos. Figura 2. Estuario del Río Barayo (Valdés). 3. Litoral y geometría: el marco legislativo estatal. En el capítulo anterior se ha esbozado el panorama que presentaba el litoral asturiano a principios de los años ochenta. Sin embargo, el paisaje en el resto del Estado era bien distinto: ocupación desordenada de amplias franjas de costa, privatización del dominio público litoral, degradación de ecosistemas marinos El legislador estatal se enfrentó al reto urgente de elaborar una norma respetuosa con las competencias de las Comunidades Autónomas y aplicable a una gran variedad de paisajes litorales. Su respuesta tuvo gran trascendencia para nuestra región, pues todas las herramientas de protección de la costa en Asturias se inspiran en sus conceptos básicos. El marco de protección del litoral establecido por la Ley 22/1988, de Costas, desarrollado posteriormente mediante un Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 diciembre, está basado en el entendimiento del litoral como un sistema de franjas paralelas en las que los méritos de conservación disminuyen o aumentan en razón inversa a su distancia al mar. De esta manera, se establecen dos grandes zonas en las que las actividades están reguladas en función de su incompatibilidad con la preservación del paisaje costero: La Zona de Servidumbre de Protección, que se extiende hasta los primeros 100 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar. En esta zona básicamente sólo se permiten los cultivos y plantaciones que corresponden al carácter rústico que se pretende, e instalaciones deportivas descubiertas; están prohibidas las edificaciones residenciales (incluidas las hoteleras), la construcción o modificación de vías interurbanas y el tendido de líneas eléctricas de alta tensión, entre otras. La Ley de Costas prevé la posibilidad de ampliar esta zona hasta un máximo de 100 metros más, si existe acuerdo con la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de que se trate. La Zona de Influencia, una franja cuya anchura se determinará por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, y que será como mínimo de 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar. La regulación del uso residencial se remite al planeamiento territorial y urbanístico, 3

4 estableciéndose el criterio general de evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes. Se limita la densidad de la edificación a la media del suelo urbanizable en el término municipal respectivo. Resulta así una ordenación de naturaleza estrictamente geométrica y basada en el paralelismo a la ribera del mar, en la que la protección del dominio público marítimoterrestre (inalienable, inembargable e imprescriptible) se convierte en el objetivo cardinal. 4. Una Comunidad Autónoma pionera en la protección del litoral Las medidas e instrumentos para la conservación de la costa en Asturias, como se expondrá en este apartado, datan de los primeros años de su trayectoria como Comunidad Autónoma. Este hecho, junto con la escasa demanda que se ha descrito en el apartado 2, explica en gran manera el estado de preservación que nuestro litoral presenta, en relación con el resto de las Comunidades Autónomas de su entorno : la primera herramienta de ordenación integral En uso de sus competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio reconocidas en la Constitución y confirmadas por el Tribunal Constitucional en lo referente a la ordenación del litoral (sentencias 149/1991, de 4 de julio, y 198/1991, de 17 de octubre), el Principado de Asturias formuló en 1993 el primer instrumento integral, las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio para la Franja Costera de Asturias (DSOTFCA), aprobadas por Decreto 107/93, de 16 de diciembre. Estas Directrices, que constituyen el marco de referencia obligado para la actuación territorial de la Administración pública y de obligatoria observancia en la zona costera de Asturias, se redactan en desarrollo de las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio (Decreto 11/91, de 24 de enero), y en concreto de su Directriz 9.8, que reconoce la franja costera como zona de gran sensibilidad ante las actuaciones con impacto territorial, que obliga a la convergencia en las actuaciones preventivas desde las Administraciones Central, Autonómica y Local. Las DSOTFCA asumen el modelo geométrico de ordenación introducido por la Ley de Costas mediante franjas paralelas a la ribera del mar, pero avanzan más allá, imponiendo restricciones adicionales y estableciendo nuevas zonas de servidumbre. Las principales zonas en la que queda dividida la franja litoral a efectos de su conservación (figura 3) son las siguientes: La Zona de Servidumbre de Protección, establecida en la Ley de Costas. La Zona de Protección Específica, una franja con una anchura de 100 metros a contar desde el límite de la Zona de Servidumbre de Protección. Su regulación es idéntica a la de la Ley de Costas para la Servidumbre de Protección: se prohíbe la edificación residencial, las vías interurbanas, los tendidos aéreos de alta tensión y la publicidad a través de carteles o vallas, entre otros. También se prevé la autorización previa excepcional, en este caso por el Consejo de Gobierno de Asturias, de cualquier uso no permitido, en aquellos supuestos en que su utilidad pública e interés social así lo aconsejen por no existir emplazamientos alternativos. 4

5 La Zona de Influencia y el Suelo No Urbanizable de Costas. Aquí reside la aportación más importante y la de mayor virtualidad protectora de las DSOTFCA: la clasificación, como mínimo, de la Zona de Influencia de la Ley de Costas (500 metros desde la ribera del mar) como Suelo No Urbanizable de Costas (SNUC). Es cierto que esta categoría de Suelo No Urbanizable ya aparece contemplada en las Normas Urbanísticas Regionales en el Medio Rural de Asturias (NURMR) (Resolución de 29 de diciembre de 1983, BOPAP ) y por tanto, aplicada desde entonces en los planeamientos urbanísticos de los concejos costeros, y también en la Ley 6/1990, de 20 de diciembre, sobre Edificación y Usos en el Medio Rural de Asturias. Pero por primera vez se define, aún geométricamente, el ámbito mínimo del Suelo No Urbanizable de Costas, confiándose al planeamiento municipal la determinación de su extensión máxima atendiendo a las peculiaridades de los terrenos que formen las franjas costeras. No obstante, las DSOTFCA, conscientes del alcance supramunicipal de la ordenación del litoral, establece la elaboración de un Plan Especial de Protección de Costas que afecte a toda la franja litoral asturiana. Figura 3. Esquema de las franjas de protección de la costa en Asturias. Fuente: elaboración propia. Los criterios fijados por las DSOTFCA para la delimitación del SNUC por el planeamiento municipal eran los siguientes: 1. Estricto respecto a la distancia mínima de 500 metros desde la ribera del mar. 2. Fijación de la extensión máxima atendiendo a las características específicas del tramo litoral. 3. Consideración de la carretera más próxima a la costa como límite al que cabe extender la protección. 4. Protección de las vistas al mar desde el interior. 5. Consideración de un área de influencia de las playas clasificadas como naturales como entorno protegible. 6. Consideración de las zonas periféricas de los espacios naturales protegidos, de las zonas de alto valor natural o paisajístico y de los hábitats de interés comunitario. 5

6 De lo expuesto se deduce que las DSOTFCA contemplaban la posibilidad de romper con ese modelo geométrico, habilitando al planeamiento municipal a extender la protección del Suelo No Urbanizable de Costas más allá de la línea de los 500 metros, que se considera mínima, y ello en atención a las particularidades del tramo costero de que se tratara (existencia de barreras viarias, vistas al mar, valores paisajísticos o ambientales). Sin embargo, la práctica posterior ha demostrado que la delimitación del SNUC se ha basado fundamentalmente en el criterio geométrico de los 500 metros y en escasas ocasiones ha considerado unidades paisajísticas completas, quedando de esta manera parcialmente protegidas : la consolidación de las reglas del juego Tras trece años de vigencia de las Directrices Subregionales, el arraigo y la relativa aceptación social de las medidas de protección del litoral desplegadas desde entonces permitieron sin mayores sobresaltos su consolidación mediante la Ley 3/2002, de 19 de abril, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística, y el posterior Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo (TROTU). La delimitación del Suelo No Urbanizable de Costas, su extensión mínima y los criterios para su ampliación por el planeamiento municipal y el denominado plan territorial especial que ordene el litoral se reconocen en el TROTU en los mismos términos que en las DSOTFCA. El régimen de usos que se establece para el Suelo No Urbanizable de Costas proviene también de las Directrices y es el siguiente: Usos permitidos (no requieren autorización previa): agrícolas y forestales que no comporten edificación. Usos autorizables por la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA): accesos rodados y peatonales a la costa. Más allá de los 500 metros se podrán considerar autorizables las edificaciones para uso agrícola y ganadero sin carácter industrial. Usos incompatibles y prohibidos: todos los demás, en especial la edificación residencial salvo en los núcleos rurales. Con carácter excepcional y en supuestos de utilidad pública e interés social e inexistencia de emplazamientos alternativos, el Consejo de Gobierno podría autorizar específicamente usos incompatibles o prohibidos, como la rehabilitación de edificaciones de especial interés y su utilización turística. Ya en la Ley 3/2002 se establecía, como disposición legal sustantiva de directa aplicación, la prohibición de clasificar como suelo urbanizable terrenos incluidos en la zona de influencia, con una excepción: la del suelo urbanizable como ampliación de suelo urbano que ya existiera como tal a la entrada en vigor de la Ley y siempre en dirección contraria a la ribera del mar. También está prohibido con carácter general ampliar en dirección al mar los núcleos rurales en la franja de 500 metros. Estas disposiciones completan el marco general de las reglas de juego para los agentes públicos y privados, que serían posteriormente desarrolladas y detalladas por el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral de Asturias (POLA). 6

7 5., un instrumento de conservación activa 5.1. Naturaleza jurídica La formulación del POLA estaba ya prevista por las Directrices Subregionales que, para asegurar la protección y ordenación del Medio Físico costero, precisaban la elaboración y tramitación de un denominado Plan Especial de Protección de Costas que afecte a toda la franja litoral asturiana. Por su parte, la Ley 3/2002 y el posterior Texto Refundido habilitan a un Plan Territorial Especial que ordene el litoral a modificar, en función de las características específicas de cada tramo de costa, la dimensión de la franja de 500 metros. tiene naturaleza jurídica de Plan Territorial Especial, con el alcance previsto para estos instrumentos de ordenación del territorio en el artículo 39 del TROTU: sus determinaciones son directamente aplicables y prevalecen de forma inmediata sobre los preceptos contrarios del planeamiento urbanístico. Como veremos más adelante, esta capacidad de imponerse sobre el planeamiento general que, en principio podría parecer exorbitante, se ha resuelto al final sin mayor violencia de las competencias de los Ayuntamientos. Pero lo que sí garantiza es un tratamiento homogéneo de la franja litoral y un marco regulador estable y no sujeto a las contingencias de las revisiones del planeamiento municipal Una nueva etapa en la ordenación costera El despliegue y la eficacia desde mediados de los años 80 de políticas e instrumentos de conservación del litoral en Asturias (las Directrices Subregionales, el Suelo No Urbanizable de Costas delimitado por los planeamientos municipales, a los que habría que añadir la Red de Espacios Naturales Protegidos definida por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Asturias) han permitido superar la etapa de protección pasiva y estricta defensa de ese territorio para abordar una nueva en la que la conservación puede hacerse compatible con la restauración, la puesta en valor y el disfrute de sus valores naturales y culturales por todos los ciudadanos. En palabras del propio autor del POLA, el arquitecto Ramón Fernández-Rañada Menéndez de Luarca: una nueva fase que podríamos denominar de Preservación Activa del Litoral Asturiano en la que se conjuguen los aspectos creativos y de mejora con los puramente preservativos, que deberán en todo caso ser continuados y consolidados. Se pretende, por tanto, favorecer un disfrute racional y ordenado de los frágiles valores ambientales del litoral, dando preferencia en caso de conflicto de intereses a su preservación. Sólo se cuida lo que se valora. Favoreciendo la utilización ordenada del litoral, el POLA puede contribuir a incrementar el conocimiento y el aprecio de los ciudadanos por la riqueza patrimonial costera, y quizá sea una de las mejores garantías para su futura conservación El largo proceso de redacción y tramitación Si bien su formulación estaba ya prevista, como hemos dicho, en las DSOTFC, no fue hasta 1999 cuando comienzan los trabajos de redacción. En marzo de 2002 se aprueba un Documento de Avance (no exigido legalmente, pero conveniente para facilitar su difusión), que se expone al público durante un mes y se discute pormenorizadamente con cada uno de los 21 ayuntamientos afectados. La aprobación inicial no se produce hasta marzo de 2004, seguida de una nueva información pública y más reuniones con 7

8 todos los representantes municipales. El documento definitivo se aprueba por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) en Mayo de Un proceso dilatado, como corresponde a un instrumento ordenador de un extenso ámbito territorial (497 Km. lineales de costa, 165 Km 2 de superficie ordenada), pero que se ha resuelto sin mayor oposición o debate: a la aprobación inicial se presentaron 401 alegaciones, y 234 recursos de reposición contra el acuerdo de aprobación definitiva, la gran mayoría formulados por particulares afectados. Cifras aceptables en relación con otros procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística y que dan idea de una cierta aceptación social de las medidas de protección del litoral El régimen del Suelo No Urbanizable de Costas Fiel al mandato de las Directrices y del TROTU, el POLA establece una delimitación del Suelo No Urbanizable de Costas que adapta la franja de 500 metros a las características particulares de cada tramo costero, que se analizan de forma pormenorizada de acuerdo con principios predominantemente paisajísticos. La delimitación del SNUC ha tomado como base la establecida por los distintos planeamientos municipales, realizada con los siguientes criterios generales: 1. La consideración del precepto legal relativo a la franja de los 500 metros como referencia básica (figura 4). Se trata del criterio más simple de los introducidos por las DSOTFCA, y su aplicación automática no tiene en cuenta las características paisajísticas homogéneas del ámbito costero de que se trate. 2. El empleo de determinadas barreras físicas (como infraestructuras de comunicaciones, por ejemplo) como límite del paisaje costero a proteger (figura 5). 3. El respeto a las formas del poblamiento litoral, formado por núcleos rurales situados a una distancia del mar no muy diferente a los 500 metros, salvo excepciones de núcleos cercanos al borde litoral (figura 6). 4. El reconocimiento de determinadas unidades paisajísticas cuya conservación podría resultar menoscabada de aplicarse automáticamente la regla de los 500 metros (figura 7). adopta una actitud respetuosa con las delimitaciones del SNUC contenidas en el planeamiento municipal vigente, de manera que las mínimas modificaciones son muy justificadas e inferiores al 2% de la superficie total. Existen otros condicionantes que han orientado la capacidad ordenadora del POLA. En primer lugar, el suelo urbano queda fuera del ámbito de ordenación, por tratarse de una competencia exclusivamente municipal y precisar un grado de detalle que excede al de un planeamiento territorial. Como consecuencia de ello, los problemas de contaminación marina no pueden ser abordados, ya que en su mayor parte proceden de deficiencias en el saneamiento de los grandes núcleos de población o las áreas industriales situadas fuera del ámbito litoral. renuncia igualmente a abordar el impacto paisajístico de las repoblaciones forestales con especies alóctonas como el eucalipto, que requiere medidas que escapan de su nivel de operación. 8

9 Figura 4. Suelo No Urbanizable de Costas adaptado a la franja de los 500 metros en el tramo Merón- Tazones (Villaviciosa) Figura 5: La Carretera Nacional 634 como límite del SNUC en Salave (Tapia de Casariego) Figura 6: Poblamiento incluido en la franja de los 500 metros en el cabo Vidío (Cudilllero) Figura 7: El tratamiento integral de la Unidad Paisajística y Ambiental del Cabo Peñas (Gozón) El régimen de usos establecido por la Normativa del POLA en SNUC desarrolla el recogido en la legislación de costas y urbanística autonómica. Las únicas edificaciones autorizables son: construcciones auxiliares agropecuarias de nueva planta, sin incluir viviendas, casetas de aperos y similares, a más de 500 metros de la ribera del mar, hasta una superficie construida máxima de m 2 ; y ampliación de edificaciones agropecuarias realizadas como expansión de instalaciones existentes, hasta 600 m 2 si están dentro de la franja de 500 metros. La implantación de cualquier otra edificación tendría carácter excepcional y requeriría acuerdo favorable del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, acreditada su utilidad pública e interés social y la inexistencia de emplazamientos alternativos. Mediante este procedimiento podría autorizarse también la rehabilitación de edificaciones de especial interés y su utilización turística Instrumentos de desarrollo no es un documento que se agote en sí mismo; la complejidad de la ordenación litoral requiere la redacción de otros planeamientos derivados, diseñados en función de los problemas específicos a abordar: los Planes Especiales del Suelo No Urbanizable de Costas, de Áreas Degradadas por la Edificación, de Soterramiento de Líneas Aéreas de Alta Tensión, de Campamentos de Turismo y de Áreas Arqueológicas. Nos detendremos en el contenido de los dos primeros. 9

10 El objeto del Plan Especial del Suelo No Urbanizable de Costas es el tratamiento con el nivel de detalle adecuado de todas las edificaciones preexistentes a la entrada en vigor del POLA, agrupadas en cuatro categorías: 1. Agrupaciones rurales con edificabilidad agotada, que no producen un impacto excesivamente negativo y que pueden permanecer, con determinadas condiciones, hasta el final de su vida útil. 2. Construcciones y conjuntos cuyo impacto sería admisible con la condición de que sus propietarios realicen algunas actuaciones correctoras mínimas (por ejemplo, sustituir un muro de bloques de hormigón por un cierre vegetal) 3. Edificaciones con un impacto paisajístico incompatible, que serían clasificadas como fuera de ordenación. 4. Casos aislados en los que el coste económico y social de la expropiación y la posterior demolición fuera ampliamente compensado por la mejora de una extensa área costera. Con el Plan Especial de Áreas Degradadas por la Edificación se pretende la ordenación de aquellos ámbitos en los que se ha concentrado la promoción individual espontánea de viviendas unifamiliares a la que nos hemos referido en el apartado 2, y con ella sus impactos paisajísticos (figura 8). identifica un total de trece zonas que ocupan en conjunto una superficie aproximada de 191 has., caracterizadas por un desorden y una falta de servicios urbanísticos incompatibles con el gran valor paisajístico de los lugares en que están enclavadas. El tratamiento en estos casos exige un mayor nivel de detalle que el Plan Especial del SNUC y las técnicas a utilizar serían muy similares a las propias de los Planes Especiales de Reforma Interior. Figura 8: Área degradada por la edificación en el Cabo Negro (Gozón) 5.6. Las propuestas activas de conservación Quizá sea éste el aspecto más novedoso de los contenidos en el POLA, por lo que significa de avanzar un paso más allá de la estricta preservación y como intento de resolver el aparentemente eterno dilema entre las medidas restrictivas de conservación de los valores paisajísticos del litoral de un lado, y su disfrute razonable por los ciudadanos de otro. pretende superar este conflicto introduciendo una serie de programas de actuación para hacer compatible el ineludible uso con el respeto ambiental, todo bajo un criterio general de mínima intervención y máxima integración 10

11 en el paisaje. Establece orientaciones para la intervención de las administraciones competentes, caracterizada en los últimos años por la descoordinación y la abundancia de actuaciones poco respetuosas con el paisaje costero, demasiado conspicuas y más propias de áreas urbanas. Los programas de conservación activa son cuatro: Actuaciones-piloto de regeneración de la cubierta vegetal (centradas sobre todo en la sustitución de bosques de repoblación por arbolado autóctono); las sendas cicloturistas (con trazado independiente del tránsito de vehículos y de peatones); la red de sendas peatonales, y los parques-playa. Frente a un recorrido lineal de la costa asturiana desde Unquera hasta Vegadeo, el POLA apuesta por el tejido de un sistema de sendas peatonales que tome ventaja de la extensa y tupida red de caminos vecinales existentes. Una gran variedad de itinerarios que permitan al paseante componer su propio recorrido por los elementos de interés: acantilados, playas, elementos geomorfológicos sobresalientes, pero también pequeñas poblaciones, iglesias, zonas arqueológicas y otras piezas señaladas del patrimonio cultural. Los tramos de nueva apertura sólo son admisibles allí donde sea estrictamente necesario. Las obras se reducen al mantenimiento, drenaje y mejora del firme en tierras de los caminos existentes; la señalización de las posibles rutas y la dotación de pequeños miradores en puntos destacados. El afán por la máxima integración puede llevar a la utilización de servidumbres de paso, como se ilustra en la figura 9. Figura 9: Servidumbre de paso en la senda costera peatonal La Espasa-Arenal de Morís (Caravia). Arquitecto: Ignacio García de Tuñón Sánchez. El concepto de parque-playa consiste en la puesta al día y racionalización del uso tradicional de las playas asturianas en época de verano: la ocupación y disfrute simultáneos del arenal y de las praderías del entorno. La escasa superficie de nuestras playas a la que hemos hecho referencia en el apartado 1, conjugada con la alta afluencia de bañistas, obliga a éstos a utilizar los prados próximos como áreas recreativas improvisadas. La mejora de las infraestructuras viarias (en especial, la Autovía del Cantábrico) está traduciéndose ya en un incremento del número de usuarios de los destinos tradicionales, pero también de las playas hasta ahora poco frecuentadas. No sólo se trata de la pérdida de calidad que produce la congestión, sino también de los impactos ambientales producidos por el aparcamiento desordenado de vehículos. El primer objetivo de los parques-playa es conseguir un uso racional y adecuado a la fragilidad de los ecosistemas costeros, con los humedales y los sistemas dunares como 11

12 elementos más destacados. Para ello es necesario liberar los espacios inmediatos a la playa de la ocupación y el impacto visual que suponen los vehículos privados y disponerlos en zonas protegidas de las vistas y a una distancia razonable que pueda ser recorrida a pie por los usuarios. En segundo lugar, dotar la playa con una zona recreativa de apoyo próxima a la playa, con una dotación mínima de servicios (aseos, venta de bebidas, botiquín, duchas.) La máxima integración paisajística requiere el mayor ajuste de las instalaciones a una demanda que es claramente estacional. Por ello, tanto en las áreas de aparcamiento como en las recreativas se distinguen dos zonas, la de parque-playa permanente, para ser utilizados todo el año, y el parque-playa de temporada, destinado a acoger las puntas de visitantes que se producen en los fines de semana soleados en época estival. La primera requiere una actuación más intensa de urbanización y, por tanto, la propiedad pública. Pero en la segunda la urbanización es innecesaria y puede evitarse la expropiación llegando a acuerdos de arrendamiento con sus propietarios. La figura 10 muestra la regeneración ambiental y paisajística de la playa de Penarronda, entre los concejos de Castropol y Tapia de Casariego. Sobre la base de un Plan Especial previamente aprobado, el proyecto ejecutivo tenía como objeto principal la supresión del aparcamiento sobre las dunas y su recuperación mediante la eliminación de un tramo de carretera que las atravesaba. Los automóviles fueron acomodados en áreas de aparcamiento diseñadas con criterios paisajísticos (pavimento de hierba y arbolado) muy próximas a la playa y apoyadas por un edificio de servicios, y se ejecutó un trazado alternativo a la carretera, que se convirtió en una pasarela peatonal de madera sobre las dunas. Figura 10: Regeneración paisajística y ambiental de la playa de Penarronda (Castropol y Tapia de Casariego). Arquitecto: Ángel Noriega Vázquez. 6. Los nuevos retos de la ordenación litoral Entre los mejores resultados de los casi veinticinco años de políticas activas de ordenación de la costa en nuestra región cabe señalar el reconocimiento social cada vez más extendido (incluso entre el sector empresarial) de que Asturias tiene en su litoral una auténtica reserva estratégica de futuro, y un factor esencial de competitividad e identidad de su territorio respecto de otras regiones de nuestro contexto. 12

13 consolida y da estabilidad a un marco jurídico de protección, pero su aprobación definitiva no es sino el punto de partida para una tarea de desarrollo de sus propuestas de conservación activa (parques-playa, red de sendas...) y de las herramientas de ordenación (planes especiales del Suelo No Urbanizable de Costas, de Áreas Degradadas por la Edificación ), necesarias para enaltecer los valores patrimoniales del litoral. Esta tarea requiere cooperación entre todas las Administraciones Públicas implicadas (y el vigente Convenio de colaboración firmado entre el Principado de Asturias y el Ministerio de Medio Ambiente para el desarrollo del POLA es un buen presagio en ese sentido), y también recursos económicos y humanos suficientes y aplicados de manera sostenida en el tiempo. La preservación de la franja de los 500 metros parece garantizada y consolidada. Pero, cuál es el futuro de los terrenos más allá de la línea, de esa segunda línea de fuego? En muchas ocasiones, como puede apreciarse en la figura 11, la línea del SNUC divide áreas con méritos de conservación muy similares. La presión edificatoria impulsada por la mejora de las comunicaciones por carretera con seguridad se trasladará al suelo no urbanizable colindante, y no parece que el encauzamiento de esa demanda deba dejarse exclusivamente en manos de los Ayuntamientos, que con demasiada frecuencia consideran el Urbanismo como un instrumento exclusivamente para el desarrollo económico y la obtención de recursos para sus haciendas locales. Se necesitan criterios supramunicipales para la ordenación de las villas de la franja costera de Asturias de manera que la gestión de las nuevas demandas pueda realizarse bajo criterios de desarrollo urbano sostenible. es un instrumento eficiente de protección y puesta en valor del paisaje costero. Sin embargo, el litoral alberga otros muchos recursos además del recurso paisaje, como todos los relacionados con la pesca, la agricultura o la acuicultura. Por otra parte, la ordenación del litoral no puede limitarse exclusivamente a la tierra firme; el mar territorial y las aguas interiores, tan íntimamente vinculados a ella, también requieren una regulación de usos y la protección de sus ecosistemas. Estas cuestiones y otras relacionadas, como la calidad de las aguas o el transporte marítimo, no pueden ser abordadas mediante instrumentos de ordenación territorial. Necesitan un enfoque holístico y transversal, una política marítima basada en los principios y la metodología de la Gestión Integrada de Zonas Costeras. Figura 11: Vista del Suelo No Urbanizable de Costas a 500 metros del mar en el sector Merón-Tazones (Villaviciosa) 13