Qué será de las OMICs tras la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local?

Transcripción

1 Qué será de las OMICs tras la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local? Blanca Lozano Cutanda Catedrática de Derecho Administrativo Consejera Académica de Gómez-Acebo & Pombo La pregunta que da título a esta ponencia quizás debería cambiarse por otra: qué será de la nueva atribución de competencias municipales de Ley 27/2013? Decimos esto porque, como es sabido, por un lado a día de hoy se han interpuesto más de diez recursos de inconstitucionalidad contra la Ley, algunos de ellos planteados por la vía de la defensa de la autonomía local y suscritos por más de mil ayuntamientos, y por otro lado el Gobierno está anunciando estos días posibles nuevas reformas en el ámbito municipal, y no es de extrañar que, aunque pretenden dirigirse a otras cuestiones políticas, tales como la elección del alcalde, puedan incorporar alguna revisión de la Ley en materia competencial a la vista de las críticas que ha recibido la nueva regulación en algunos aspectos. Pero centrándonos en el análisis de cómo afecta la regulación de la Ley 27/2013 a las competencias en materia de consumo, hay que decir que, como casi toda cuestión jurídica admite distintas interpretaciones. Atendiendo al espíritu y a la voluntad de la Ley, la interpretación más acorde con el espíritu y finalidad de la reforma, que es también la que aparece en la web de la FEMP y defendemos la mayoría de los autores, es que se ha suprimido la posibilidad de que las corporaciones locales ejerzan competencias en materia de consumo y mantengan, por tanto, OMICs, salvo que exista una delegación de competencia autonómica o se utilice por los Ayuntamientos el nuevo procedimiento introducido por el art. 7.4 de la Ley 27/2013 para que puedan asumir competencias distintas de las propias o delegadas. Ello es así porque esta Ley lleva a cabo una reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen (LBRL en adelante) que supone, entre otras cosas, una redefinición de las competencias locales dirigida a limitar las competencias municipales a las competencias propias o a las atribuidas por delegación, y de las propias enunciadas por el art. 25 LBRL desaparece la mención a las competencias de consumo. Se pretende que las competencias propias actúen como un máximo sobre el que las Comunidades Autónomas o el Estado puedan asignar competencias y sobre todo, para que pueden asignárselas 1

2 bajo la entera responsabilidad del Ayuntamiento y con la posibilidad de que sea éste el que asuma el coste de su prestación. Las competencias propias definidas en el art. 25 LBRL dejan así de operar como un mínimo de ámbitos competenciales, como ocurría antes de la reforma. Esto es lo que se deduce de la modificación de la redacción de este precepto de la LRBRL que lleva a cabo la Ley 27/2013. Así, en su redacción original, tras reconocer en su apartado 1 la posibilidad de que los municipios, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, promuevan toda clase de actividades y presten cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, el apartado 2 de este artículo establecía una lista de materias sobre las que, decía, en todo caso, los municipios ejercerán competencias, en los términos que establezca la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. Ahora, en cambio, con la modificación de ese artículo 25 efectuada por la LRSAL, se mantiene la posibilidad de promover actividades y prestar servicios, pero de una forma más restringida, ya que tal posibilidad se circunscribe a los términos previstos en este artículo. La Ley 27/2013 parece por consiguiente haber limitado la posibilidad de atribución legal de competencias a los entes locales por las Comunidades Autónomas a las competencias propias, debiendo fuera de ellas operar el sistema de delegación. Esta voluntad de acotar las competencias municipales responde a la finalidad, declarada por la Ley, de clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia (Exposición de Motivos) Y responde también, y sobre todo, al objetivo fundamental de la Ley, que es el de asegurar la sostenibilidad financiera de los entes locales, para cumplir los objetivos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, tratando de que los entes locales no asuman más competencias que las que puedan sufragar con sus propios recursos o con los que le transfiera, en su caso, la Administración delegante. De hecho, esta reforma competencial se basa en el análisis que hizo el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local 1, elaborado por un grupo de expertos 1 Puede consultarse en: /text_es_files/Libro-Blanco-Gobierno-Local.pdf 2

3 y en el que se basó en gran medida el Gobierno para preparar el proyecto de Ley. En este Libro Blanco se critica el hecho de que la legislación básica no ofrece una lista determinada y formal de competencias locales, efectuando una remisión a las leyes sectoriales, estatales y autonómicas, que serán las llamadas a atribuir competencias, limitándose la Ley básica a establecer una serie de materias de interés local. Esta remisión, dice el citado Informe, no ha obtenido un resultado satisfactorio, citando, entre otras disfunciones, el hecho de que en numerosas ocasiones las leyes sectoriales incrementan las obligaciones, las responsabilidades o las cargas municipales y no ponen a disposición de los ayuntamientos los recursos necesarios para cumplirlas. Por ello, la reforma llevada a cabo por la Ley 27/2013 trata de que, fuera de las competencias propias, las delegaciones vayan acompañadas siempre de la transferencia de los recursos necesarios. En cambio, las competencias propias municipales no tendrán necesariamente que dotarse con una financiación adicional con cargo a los presupuestos de las Administraciones central o autonómica, sino que es posible que la Ley de atribución contemple su financiación con cargo a los recursos de naturaleza tributaria de los municipios o su participación en los tributos de las anteriores. Así ocurre y, por ejemplo, con la gestión de residuos urbanos o el suministro domiciliario de agua potable, financiado con tasas conforme a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). Cabe por ello interpretar que ni el Estado ni las Comunidades Autónomas estarán obligados a dotarles de financiación si pueden obtenerla mediante sus propios recursos. En este sentido, en su nueva redacción el art LBRL dice que la Ley que atribuya competencias propias debe prever la dotación de los recursos financieros necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas. Respecto a la delegación, el art LBRL establece, de forma taxativa, que la delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación. Pues bien, partiendo de esta interpretación de la reforma, que es la que se adecua en los términos expuestos a la voluntad del legislador, y aplicándolo a las relativas al consumo, resulta que dejan de formar parte de las competencias 3

4 propias municipales, al no aparecer enunciadas en el nuevo art LRBRL, y por tanto únicamente pueden ejercerse mediante dos vías: a) La del artículo 27 de la LRBRL, esto es la vía de la delegación de competencias. La Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia delega en el municipio el ejercicio de la misma. En este caso, y siendo la regla general que la defensa de los consumidores y usuarios es una competencia autonómica -en el caso de la Comunidad de Castilla la Mancha por disponerlo así el art. 32 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, el Ayuntamiento podrá solicitar un convenio de delegación de competencia a la Comunidad Autónoma, el cual deberá formularse en los términos de los artículos 27 y 57 bis de la LRBRL, en la redacción dada a estos preceptos por la Ley 27/2013. Los requisitos legales que habrán de cumplirse son los siguientes: La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, que no podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas. La delegación deberá acompañarse de una memoria económica. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios homogéneos. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado. Ya no podrá, por tanto, imponerse obligatoriamente por Ley, sino que requerirá un convenio o acuerdo de delegación. La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación. El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará a la entidad local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla. 4

5 El acuerdo o convenio de delegación deberá incluir una cláusula de garantía del cumplimiento de estos compromisos consistente en la autorización a la Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación. La citada cláusula deberá establecer, en todo caso, los plazos para la realización de los pagos comprometidos, para la reclamación por parte de la entidad local en caso de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de la obligación que hubiere contraído y para la comunicación a la Administración General del Estado de haberse producido dicho incumplimiento, teniendo en cuenta el plazo que, en su caso, se pueda establecer mediante la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a la que se refiere el apartado 3 del artículo 57 bis de la LRBRL. Para la aplicación de esta cláusula no será precisa la autorización previa a la que hace referencia la disposición adicional septuagésima segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o renuncia de la delegación. Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración delegante o cuando, por circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de su desempeño por la Administración en la que han sido delegadas sin menoscabo del ejercicio de sus competencias propias. b) La del artículo Art. 7.4 de la LRBRL, que permite ejercer competencias distintas de las propias o delegadas. Si se considera por el ente local que el ejercicio de esta competencia no pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, cumpliendo los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurre en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública, puede asumirla una vez que se tengan los informes previos y vinculantes que acrediten la inexistencia de duplicidades y la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Estos informes serán emitidos por la Administración que tenga atribuida la tutela financiera y la Administración competente en materia de defensa de consumidores y usuarios, con el objetivo de acreditar, respectivamente, los dos requisitos citados. Según lo expuesto, los Ayuntamientos que deseen seguir ejerciendo las competencias, que en materia de defensa de consumidores y usuarios venía realizando, a través de la Oficina Municipal de Información al Consumidor, podrán, bien requerir a la Comunidad Autónoma para que le efectúe la 5

6 delegación de tales competencias, en los términos establecidos en la Ley, o bien promover el oportuno expediente para justificar que el ejercicio de esas competencias no pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y que no se incurre en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. Este expediente que deberá integrarse obligatoriamente por los informes de la Consejería con competencias en materia de consumo y de la Consejería de Hacienda, que será quien ejerza la tutela financiera de la competencia. A la vista de esta regulación, creemos que cuando ello se considere necesario para el buen servicio de los ciudadanos y la racionalización administrativa, los Ayuntamientos deberían instar a la Comunidad Autónoma, en este caso a la Junta de Castilla-La Mancha, la delegación de las competencias que ya venían ejerciendo en materia de consumidores y usuarios, dotándoles de la correspondiente financiación. O bien, podría utilizarse también la vía de una encomienda de gestión, según la previsión general contenida en el art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que requiere la firma del correspondiente convenio, con lo que la competencia seguirá siendo de la Comunidad Autónoma, pero quien la desempeñará será el Ayuntamiento. Las tres posibilidades de gestión de las OMICs que pueden adoptarse tras la reforma, serían las siguientes: 1. Mantenimiento de la competencia autonómica y prestación del servicio en el espacio municipal La Junta de Comunidades de Castilla La Mancha (JCLM en adelante) se queda con el servicio y personal de OMIC y lo presta en locales municipales. No requiere acuerdo de delegación. Se trataría de una actividad de la Junta, con personal de la Junta, financiada con cargo a su presupuesto, pero desarrollada en un espacio municipal. 2. Delegación de competencia autonómica en el municipio La JCLM delega competencias y financia la OMIC municipal mediante un Convenio. Para ello, sería necesario suscribir un acuerdo de delegación en el sentido del artículo 7.3 LRBRL siempre que la delegación se realice por un periodo no inferior a cinco años, exista dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, tal y como se contempla en el artículo 27.1 y 27.6, y no exista duplicidad en el ejercicio de la competencia (artículo 27.3 LBRL). En 6

7 este caso, y según el artículo 7.3 LRBRL, las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según corresponda [ ]. 3. Mantenimiento de la competencia autonómica con encomienda de gestión al municipio. La JCLM se queda con la competencia y hace una encomienda de gestión, que paga por convenio. Se trataría de una encomienda de gestión al Ayuntamiento en el sentido y con la regulación propia del artículo 15 de la Ley 30/1992. Sin embargo, esta interpretación de las competencias municipales tras la Ley 27/2013, además de haber sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por varias autonomías y municipios, está sufriendo lo que se puede calificar sin exageración de una rebelión normativa por muchas Comunidades Autónomas que quieren seguir manteniendo el esquema competencial anterior. Esta rebelión normativa, a la que ahora me referiré, cuenta con el apoyo de un sector doctrinal. Francisco Villar Rojas 2, por ejemplo, aunque reconoce que se pretende establecer un listado tasado de materias, como se deduce de la expresión del art. 25 en los términos previstos en este artículo, dicen que esta voluntad del legislador pugna con otras previsiones, como la expresión en todo caso que también contiene este precepto o con la redacción que la propia Ley ha dado al artículo. 2.1 LBRL que parece confirmar que corresponde también a la legislación autonómica la atribución de competencias a los entes locales. Dice así este precepto: Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 2 Razones y contradicciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, Iustel, junio

8 Además, sostiene este autor que la voluntad del legislador pugna con la capacidad de las comunidades autónomas para atribuir competencias propias sobre sus competencias exclusivas que ha reconocido el Tribunal Constitucional, citando, en especial la STC 214/1989. Qué virtualidad tendría entonces haber suprimido determinadas competencias del listado de competencias propias? Pues según esta interpretación, el único efecto que produce es que ahora, si así lo quisiera el legislador autonómico, podría aprobarse una ley autonómica de protección al consumidor sin atribuirle ninguna competencia al municipio. Antes, al ser una materia del listado (y ser legislación básica), forzosamente se le tenían que atribuir competencias en esta materia. Esta tesis se ve favorecida por la mala técnica normativa de la reforma introducida por la Ley 27/2013, cuyos preceptos se prestan, en los términos señalados, a interpretaciones distintas. Por tanto, aplicando esta interpretación a nuestro ámbito, podría decirse que, si bien es verdad que el art LRBRL ya no incluye la defensa de los consumidores en el listado de materias de interés local, el art no es un título atributivo de competencias (la redacción literal del anterior art era muy clara al respecto, pero la actual ha perdido claridad). Quien atribuye las competencias en cada materia seguiría siendo legislador sectorial (el estatal o autonómico, según corresponda). De esta forma, siempre que ello no redunde en perjuicio de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, consagrados al máximo nivel jurídico en el artículo 135 de la Constitución española tras la reforma del precepto en 2011, las Comunidades Autónomas podrían seguir atribuyendo a las corporaciones locales las competencias que ya no son básicas de conformidad con el art LBRL y, es más, esta tesis permitiría que las competencias que se han atribuido ya sigan ejerciéndose. Sobre esta interpretación se ha basado, como hemos adelantado, una auténtica rebelión normativa contra la distribución de competencias pretendida por la Ley 27/2013. Varias Comunidades Autónomas han dictado decretos leyes, y algunas leyes, con una fórmula similar, y a veces idéntica: 8

9 a) En primer lugar, justifican en su Exposición de Motivos que la competencia estatal no puede exceder del establecimiento de unos mínimos, con lo que las CCAA pueden seguir determinando cuáles son las competencias locales. En este sentido citan la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, con cita de los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos, establece que «corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias que deban reconocerse a las entidades locales fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo tales competencias». Y añaden: La citada Sentencia expresa que la función constitucional encomendada al legislador estatal es la de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad la garantía de la autonomía local. No puede interpretarse que la recién aprobada reforma local del Estado haya invertido este modelo. En algún caso además se cita expresamente el artículo 2.1 para corroborar que, demuestra que el sistema competencial sigue siendo el mismo (así lo hace la Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local). Entendiéndolo así, lo que hacen estas normas es mantener todas las competencias que anteriormente habían sido atribuías a los entes locales por las leyes autonómicas. Incluyen, a estos efectos, un artículo del siguiente tenor: Ejercicio por parte de las Entidades Locales de competencias atribuidas por la legislación autonómica anterior a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local Las competencias atribuidas a las entidades locales por las leyes de la Comunidad Autónoma anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, del 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, se ejercerán por las mismas de conformidad a las previsiones contenidas en la norma de atribución, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes del presente Decreto-ley. La Ley gallega hace incluso referencia expresa a la cuestión de la financiación, y dice en su Exposición de Motivos: Es evidente también que no pueden imponerse a las normas aprobadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley básica requisitos previstos en el artículo 25 que solo son de aplicación a las 9

10 aprobadas en el nuevo sistema vigente tras la reforma, como los de previsión de la dotación financiera, cuando las competencias propias de las entidades locales vienen sustentadas aún por el actual sistema de financiación. Los decretos leyes y las leyes que así lo han establecido son todos de este año y su objetivo, según el título que comparten, es la adopción de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos, derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Los decretos aprobados con este título son los siguientes: - Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de Castilla y León. - Decreto Ley 7/2014, de 20 de mayo, de Andalucía - Decreto Ley 3/2014, de 17 de junio, de Cataluña. - Decreto ley 1/2014, de 27 de junio, de la Región de Murcia. Y también se han dictado ya dos leyes autonómicas con el mismo propósito: - En Galicia, la ya citada Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas dela entrada en vigor de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. - En La Rioja, la Ley 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Rioja. Previsiblemente, estas normas autonómicas sean recurridas por el Gobierno central ante el Tribunal Constitucional, y podría pedirse su suspensión por aplicación del art de la CE, pero, al menos de momento, las competencias en materia de consumidores y la OMICs seguirán funcionando en el mismo régimen administrativo y económico. 10