GUÍA METODOLÓGICA PARA CONSTRUIR LOS PLANES LOCALES DE RESPUESTA A DESASTRES INCLUYENDO EL ENFOQUE DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

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1 GUÍA METODOLÓGICA PARA CONSTRUIR LOS PLANES LOCALES DE RESPUESTA A DESASTRES INCLUYENDO EL ENFOQUE DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Cayos Miskitos), Nicaragua, abril 2013 Foto: GVC Nicaragua

2 Proyecto DIPECHO VIII Preparación ante desastres con enfoque comunitario, promoviendo un incremento de la coordinación en el área homogénea transfronteriza de La Mosquitia. ECHO/DIP/BUD/2012/94017 Título: Guía metodológica para construir los planes locales de respuesta a desastres incluyendo el enfoque de adaptación al cambio climático. Grupo de Voluntariado Civil GVC 2013 Elaborado por: Marcelo González GVC Revisado por: Emanuele Fabi GVC Este documento ha sido elaborado con la asistencia financiera de la Comisión Europea, el contenido del mismo en ningún caso refleja la posición oficial de la Comisión Europea. 2

3 Índice INTRODUCCIÓN 4 1. TERMINOLOGÍA SOBRE GESTIÓN DE RIESGOS, CAMBIO CLIMÁTICO Y PLANES DE RESPUESTA 5 2. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DEL RIESGO CON ENFOQUE DE CAMBIO CLIMÁTICO RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN SECUNDARIA RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN PRIMARIA: RECORRIDO DE LA COMUNIDAD, ASAMBLEAS COMUNITARIAS, GRUPOS FOCALES Y ENTREVISTAS INFORMACIÓN RELEVANTE DE LA COMUNIDAD ANÁLISIS DE AMENAZAS Y ESTUDIO DE VULNERABILIDAD PRIORIZACIÓN DE RIESGOS Y PLANIFICACIÓN DE LA RESPUESTA 40 AUTOEVALUACIÓN - ESTUDIO DE CASO 43 ENLACES Y DOCUMENTOS RECOMENDADOS 48 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 48 3

4 INTRODUCCIÓN Más allá de las discusiones conceptuales relacionadas con el cambio climático, es indispensable tener en cuenta que independientemente de la tipología de la amenaza, los efectos del cambio en los patrones medios del clima plantean grandes desafíos a las organizaciones locales para dar una respuesta adecuada y efectiva a las necesidades de la propia población afectada. Desde que los años noventa fueron declarados como la Década internacional para la Reducción de Desastres Naturales, los aportes que han realizado los investigadores en la materia así como el compromiso de las organizaciones humanitarias y de los organismos nacionales y supranacionales han permitido conocer cada vez con mayor profundidad las acciones relacionadas con los desastres y la gestión de riesgos. Hoy en día se cuenta con una larga trayectoria de investigación, bibliografía, enfoques teóricos, metodologías y experiencias en todo lo que se refiere al cambio climático y la gestión del riesgo, desde la prevención, la preparación y respuesta así como los esfuerzos hacia una recuperación sostenible. Sin embargo, una de las grandes dificultades en el terreno para la planificación ante desastres es contar con datos e información confiables que sean herramientas clave para la generación de propuestas de respuesta a nivel local. A esta dificultad se le suma el poco conocimiento de cómo la variable del cambio climático influye sobre las vulnerabilidades y capacidades intrínsecas de la sociedad. El proceso de evaluación de los riesgos causados por un evento adverso obliga no sólo a una oportuna y precisa estimación de los efectos directos que puedan requerir una acción decidida e inmediata por parte de quienes se encuentran a cargo de la situación, sino también planificar una respuesta efectiva a probables efectos futuros a partir de escenarios potenciales generados por la afectación del cambio climático. Para que el producto final, es decir el plan local de respuesta a desastres, sea acorde con las amenazas identificadas la evaluación debe tomar en cuenta que el levantamiento y procesamiento de datos se realiza en un contexto dinámico y cambiante tanto del entorno como de las poblaciones afectadas por lo que la información debe determinar un análisis cualitativo y cuantitativo de las amenazas, las vulnerabilidades y las capacidades, realizando un ejercicio continuo sobre los escenarios futuros que el cambio climático propone. En ese sentido los y las integrantes de los comités de respuesta locales juegan un papel determinante en el desarrollo de planes que busquen dar efectiva respuesta a las amenazas presentes y futuras pero también para desarrollar habilidades de adaptación a las condiciones cambiantes que un desastre propone a la población afectada. La presente guía, desarrollada en sinergia entre los proyectos "Reforzamiento de las capacidades locales para enfrentar los efectos del cambio climático en la Costa Caribe de Nicaragua y Honduras" (DCI-ENV/2010/ ) y "Preparación ante desastres con enfoque comunitario, promoviendo un incremento de la coordinación en el área homogénea transfronteriza de La Mosquitia" (ECHO/DIP/BUD/2012/94017), intenta apoyar a la construcción de planes locales de respuesta a 4

5 desastres a partir de la aplicación de una metodología que contemple las amenazas, las vulnerabilidades y las afectaciones que el efecto del cambio climático pueden generar en una comunidad determinada y, a partir del análisis del riesgo, generar los mecanismos de respuesta a los potenciales desastres con una perspectiva de desarrollo donde la adaptación al cambio climático es un eje central. Este documento está diseñado para instalar capacidades en los y las integrantes de los comités locales de respuesta a partir de brindar herramientas de recolección de datos en contextos expuestos a desastres en una zona determinada. Ha sido estructurado en tres partes interdependientes, que también pueden ser utilizadas de forma autónoma. La primera parte cubre los conceptos esenciales de la gestión integral de riesgos desde la perspectiva de su aplicación directa en las situaciones de desastre. La segunda parte analiza los aspectos metodológicos del análisis de riesgos bajo el la perspectiva del cambio climático, analizando los distintos procesos involucrados y su relación con los sectores de desarrollo de la comunidad. La tercera y última parte ha sido pensada bajo el enfoque de "aprender haciendo". A través de la presentación de un estudio de caso, poder analizar las diversas implicaciones de los datos recogidos y de una serie de ejercicios de autoevaluación para asimilar los conceptos propuestos. La presente guía intenta ofrecer los conceptos básicos del análisis de riesgos, desde un enfoque de planificación de la respuesta y aplicando un enfoque de cambio climático pensando en el fortalecimiento de la resiliencia a nivel local a partir del conocimiento de los posibles efectos actuales así como previendo aquellos daños potenciales futuros. Este documento intenta desarrollar y fortalecer las capacidades de los y las integrantes de los comités locales de gestión de riesgos para que logren transformar los análisis situacionales en el terreno en planes de respuesta, para facilitar los futuros procesos de intervención y el uso adecuado de los recursos humanos, materiales, físicos, financieros y naturales. Para ello se han planteado dos objetivos específicos: 1. Entender los conceptos asociados a la gestión integral de riesgos como herramienta al desarrollo local sostenible. 2. Utilizar una metodología de evaluación de riesgos que permita diseñar una respuesta con conocimiento de las causas y efectos y concebir ajustes del sistema bajo el enfoque de adaptación al cambio climático. 1. TERMINOLOGÍA SOBRE GESTIÓN DE RIESGOS, CAMBIO CLIMÁTICO Y PLANES DE RESPUESTA La presente guía intenta consolidar los conocimientos y las experiencias adquiridas en materia de la evaluación de riesgos para poder planificar de manera efectiva las acciones de respuesta a desastres. Esto supone un esfuerzo en entender que la tipología de las acciones se realizan en contextos complejos, donde las personas y los servicios han colapsado o están en riesgo de hacerlo, pero también exige un ejercicio de imaginación de escenarios futuros desde la perspectiva de la 5

6 afectación de los sistemas producto del cambio climático. En este sentido, conocer algunos conceptos de la gestión de riesgo es importante para entender los contextos donde se trabaja y, a partir de allí, desarrollar la metodología para el levantamiento de la información necesaria. A fin de unificar criterios, la guía utilizará la terminología de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (UNISDR) de El primer concepto que debe conocer un equipo evaluador de riesgos es el de amenaza que se define como un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales En contextos técnicos, se describen las amenazas de forma cuantitativa mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados de intensidad en diferentes zonas, según se determinan a partir de datos históricos o análisis científicos. El segundo aspecto que se debe analizar es el de vulnerabilidad entendida como las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza. Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores físicos, sociales, económicos y ambientales. Entre los ejemplos se incluyen el diseño inadecuado y la construcción deficiente de los edificios, la protección inadecuada de los bienes, la falta de información y de concientización pública, un reconocimiento oficial limitado del riesgo y de las medidas de preparación y la desatención a una gestión ambiental sensata o prudente. La vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una comunidad y en el transcurso del tiempo. El tercer aspecto a tener en cuenta por los equipos evaluadores es el de capacidad que se define como la combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que pueden utilizarse para la consecución de los objetivos acordados. El concepto de capacidad adquirió mucha más relevancia desde que se promueve el enfoque de la GIR, debido a que su abordaje está orientado a la introducción de políticas y acciones para reducir la vulnerabilidad y de ese modo, contribuir de forma real y con enfoque de largo plazo, a la reducción en el número y especialmente, en el alcance de los daños relacionados con la ocurrencia de desastres. Por su parte, la adaptación al cambio climático busca conocer las vulnerabilidades en un contexto de cambio climático, para así lograr concentrar sus esfuerzos en el ajuste de aquellos sectores, actividades y comunidades más propensos a ser afectados por los efectos adversos de las modificaciones en el clima. La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las instituciones y las habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La capacidad también puede describirse como aptitud. La evaluación de las capacidades es un término para describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparación con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar acciones posteriores. 6

7 La interacción de la amenaza, la vulnerabilidad y la capacidad en determinado momento y circunstancia genera un riesgo, es decir, la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. En otras palabras el Riesgo es una función de la interacción de estos tres componentes. Riesgo f, (amenaza, vulnerabilidad, capacidad) Independientemente del concepto de riesgo, se debe tener en cuenta al momento de las evaluaciones cuál es el riesgo aceptable, que se define como el nivel de las pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad consideran aceptable, según sus condiciones sociales, económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales existentes. Esta aceptación del riesgo se relaciona con el análisis costo-beneficio o costo-oportunidad que se haya realizado. Para entender previamente los potenciales escenarios, las instituciones involucradas en la reducción de desastres aplican la evaluación o análisis de riesgos; una metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través del análisis de posibles amenazas y la evaluación de las condiciones existentes de vulnerabilidad que conjuntamente podrían dañar potencialmente a la población, la propiedad, los servicios y los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno del cual dependen. Las evaluaciones del riesgo (y los mapas afines de riesgo) incluyen una revisión de las características técnicas de las amenazas, tales como su ubicación, intensidad, frecuencia y probabilidad; el análisis del grado de exposición y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones físicas, sociales, de salud, económicas y ambientales; y la evaluación de la eficacia de las capacidades de afrontamiento, tanto las que imperan como las alternativas, con respecto a los posibles escenarios de riesgo. Desde el punto de vista práctico, de los conceptos anteriores se derivan el riesgo de desastre, o las posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un período específico de tiempo en el futuro. El riesgo de desastres abarca diferentes tipos de pérdidas posibles que con frecuencia son difíciles de cuantificar. No obstante, con el conocimiento sobre las amenazas imperantes y los patrones de la población y del desarrollo socioeconómico, se pueden evaluar y desarrollar mapas del riesgo de desastres para entender los daños que podrían exceder las posibilidades de la comunidad para atenderlos y asumirlos, ya que demandarían una respuesta superior a los recursos y alterarían su desarrollo de manera significativa. En estas circunstancias es importante considerar la capacidad de afrontamiento que se define como la habilidad de la población, las organizaciones y los sistemas, mediante el uso de los recursos y las destrezas disponibles, de enfrentar y gestionar condiciones adversas, situaciones de emergencia o desastres. Por las características destructivas de los eventos, los sistemas y mecanismos de atención suelen sufrir serias limitaciones de accesibilidad y comunicación a la zona afectada. Por lo que la comunidad es el primer eslabón de la cadena de respuesta. Por su parte el desastre se define como una seria interrupción en el funcionamiento de una 7

8 comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos. El impacto de un evento se mide a partir de los daños, siendo los físicos los de más fácil identificación y cuantificación, pero se debe entender el daño como una combinación entre la falta de provisión de servicios, pérdida de capacidades del tejido social y la necesidad de realizar acciones inmediatas de respuesta. El objetivo central de un proceso de respuesta y rehabilitación es la atención oportuna de las necesidades básicas e inmediatas de las poblaciones afectadas con miras a una recuperación a largo plazo. En otras palabras es responder a las necesidades del ahora pensando en las vulnerabilidades del mañana. Los desastres generan diferentes tipos de daños a la población y a sus condiciones de vida, y que la naturaleza y características del evento puede incluir muertes, lesiones, enfermedades y otros efectos negativos en el bienestar físico, mental y social humano, conjuntamente con daños a la propiedad, la destrucción de bienes, la pérdida de servicios, trastornos sociales y económicos y la degradación ambiental. Sus efectos inmediatos se evidencian por la aparición o aumento de las necesidades básicas de la población afectada que pueden considerarse en la condición o acceso a salud, agua, alimento, albergue, fuente de ingresos y protección así como en las pérdidas económicas que suponen un retroceso socioeconómico. Aunque un desastre implica en una primera fase la incapacidad de la población de autosatisfacerse, las comunidades preparadas cuentan con la capacidad de resiliencia o capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz. Esto incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas. Por ello, el concepto de mitigación de desastres se entiende como la disminución o la limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines. Las medidas de mitigación abarcan técnicas de ingeniería y construcciones resistentes a las amenazas, al igual que mejores políticas ambientales y una mayor sensibilización pública. Por su parte, en el ámbito del cambio climático, este término alude a la reducción de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, que contribuyen con el calentamiento global. De allí surgen las medidas estructurales: cualquier construcción física para reducir o evitar los posibles impactos de las amenazas, o la aplicación de técnicas de ingeniería para lograr la resistencia y la resiliencia de las estructuras o de los sistemas frente a las amenazas y medidas no estructurales: cualquier medida que no suponga una construcción física y que utiliza el conocimiento, las prácticas o los acuerdos existentes para reducir el riesgo y sus impactos, especialmente a través de políticas y leyes, una mayor concientización pública, la capacitación y la educación. Las medidas estructurales comunes para la reducción del riesgo de desastres incluyen las represas, los diques para evitar inundaciones, las barreras contra las olas oceánicas, las construcciones antisísmicas y los albergues en casos de evacuación. Entre las medidas no estructurales se incluyen los códigos de construcción, legislación sobre el ordenamiento territorial y 8

9 su cumplimiento, investigaciones y evaluaciones, recursos informativos y programas de concientización pública. Ejemplos de adaptación al cambio climático 1 mitigación a desastres que pueden contemplarse como medidas de Construcción de diques fluviales o costeros para contrarrestar el aumento del nivel del mar o las crecidas del río. Diversificación de cultivos con sustitución de plantas sensibles por algunas resistentes al choque térmico, otras a la sequía o al exceso de agua. Mejoraría la resistencia de los cultivos a los extremos climáticos. Migración de biodiversidad a nichos ecológicos más favorables (más altitud, más desplazamiento). La fauna encuentra los ecosistemas más favorables para cada especie. Cambios en sistemas de irrigación. Los cambios tecnológicos podrían permitir la continuación de una actividad que de otra manera habría que abandonar. El riego por goteo será probablemente la única opción en muchas zonas amenazadas por la sequía. Uso racional de los recursos (agua y suelo principalmente). Construcción de casas antisísmicas o elevadas con pilones anti inundación. Planificación urbanística y paisajística multidisciplinaria. Analizando la mitigación de desastres, se asocia el concepto de adaptación al cambio climático que se entiende como un ajuste en los sistemas naturales o humanos como respuesta a los estímulos climáticos reales o esperados o sus efectos los cuales moderan el daño o explotan las oportunidades beneficiosas. El concepto de adaptación en su sentido más amplio también se aplica a factores no climáticos, tales como la erosión del suelo o la subsidencia de la superficie. Muchas medidas para la reducción del riesgo de desastres pueden contribuir de forma directa a lograr una mejor adaptación. De lo anterior, se puede definir a la adaptación al cambio climático como las iniciativas y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad de la sociedad y la susceptibilidad de los sistemas naturales, ante los efectos reales o esperados del cambio climático, mientras que la gestión del riesgo se refiere a una variabilidad presente sobre la cual se procura intervenir, manejando un rango definido de amenazas (eventos extremos, duración de los mismos) basándose en el paradigma actual, resultado de décadas de experiencia en el sector. Es así como una vez agotado el ámbito de la GR sobre los escenarios que aborda a partir de contextos actuales, la adaptación al cambio climático se convierte en un proceso de ajuste basado en la consideración de un nuevo escenario que se esboza además como permanente. La ventaja del actual escenario para el trabajo conjunto, es que mucho de lo que se requiere abordar para el cambio climático, ya ha sido camino adelantado por el estudio del riesgo de desastre. Otro término importante en este sentido es la mala o inadecuada adaptación al cambio climático, que se refiere a aquellas iniciativas que estando dirigidas a reducir la vulnerabilidad de un sistema, no alcanzan su propósito y pueden por el contrario, producir daños mayores derivados del cambio climático. Dicha mala adaptación suele tener como origen la deficiente o del todo ausente información sobre el impacto potencial que ciertos desarrollos o actividades pueden tener para otros sectores, o 1 (visitado el 15/03/2013) 9

10 ya sea, la inadecuada consideración de tales impactos. Ejemplos: en épocas de sequía la gente acumula agua, pero en malas condiciones de salubridad esa acumulación desencadena dengue. A finales de la década de 1980 grupos de científicos en todo el mundo comienzan a estudiar y analizar la relación entre los cambios en el clima que estarían asociados con las emisiones de CO2 y de otros Gases de Efecto Invernadero (GEI) y los efectos adversos derivados de tales manifestaciones, entre otras, el deshielo acelerado de glaciares milenarios en las cumbres andinas, la reducción del territorio habitable en islas pequeñas y la desaparición de ecosistemas y sus especies. Es así que surge el vínculo entre la Gestión de Riesgos de Desastres y el Cambio Climático como el cambio en el comportamiento de fenómenos que pueden asociarse con amenazas naturales, las mismas que hoy son un componente del riesgo y a partir de él, pueden originar desastres. La influencia del cambio climático podría agravar la vulnerabilidad de millones de personas en todo el mundo e incrementar el daño producido por los desastres en la medida en que sus medios de vida y otros recursos pueden ser erosionados progresivamente a causa de variaciones en el clima capaces de alterar los ciclos agro-productivos, reducir significativamente la disponibilidad de agua para consumo humano o incrementar la frecuencia o intensidad de los incendios forestales, entre otros. Para entender el vínculo existente entre la gestión de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático, a continuación se presenta un esquema desarrollado por el Centro Regional de Información sobre Desastres -CRID 2, sobre ambos espacios de estudio: VINCULOS ENTRE GdR Y ACC GdR Terremotos y Volcanes Aumento Variabilidad Climática ACC Aumento del nivel del mar Sistemas de Alerta Temprana Sistemas de evacuación Eventos Hidrometeorológicos Extremos Cambios actividades productivas Mejoras en infraestructuras Sistemas de información Degradación ecosistema Planificación seguridad alimentaria Mejoras en sistemas de salud Protección de ecosistemas Gestión sostenible del recurso agua 2 (visitado el 15/03/2013) 10

11 Fuente: Centro Regional de Información sobre Desastres -CRID De este modo, una vez conocidas las amenazas, las vulnerabilidades, las capacidades y en base a las posibles acciones de mitigación de riesgos y adaptación al cambio climático, se puede realizar un plan de respuesta que contemple no sólo la estructura organizativa sino también que analice los posibles eventos específicos o situaciones emergentes que podrían imponer una amenaza a la sociedad o al medio ambiente, y establecer arreglos previos para permitir respuestas oportunas, eficaces y apropiadas ante tales eventos y situaciones. La planificación de contingencias da como resultado estrategias coordinadas y organizadas, al igual que funciones y recursos institucionales, disposiciones operativas y procesos informativos claramente identificados para actores específicos en momentos apremiantes. Con base en distintos escenarios sobre las posibles condiciones de emergencia o eventos relativos a los desastres, esta planificación permite que los actores vislumbren, prevengan y resuelvan problemas que podrían surgir durante las crisis. La planificación o el ordenamiento territorial es un elemento que contribuye considerablemente al desarrollo sostenible y abarca estudios y el desarrollo de mapas, análisis de datos económicos, ambientales y sobre las amenazas; la formulación de decisiones alternativas sobre el uso de los suelos y el diseño de planes de gran alcance para las diferentes escalas geográficas y administrativas. La planificación territorial puede ayudar a mitigar los desastres y a reducir el riesgo al desmotivar los asentamientos y la construcción de instalaciones estratégicas en zonas propensas a las amenazas, lo que incluye consideraciones sobre las rutas de servicio del transporte, la electricidad, el agua, el alcantarillado y las instalaciones y los servicios vitales. Los programas de recuperación, conjuntamente con un mayor grado de concientización y de participación pública después de un desastre, representan una valiosa oportunidad para desarrollar y ejecutar medidas para reducir el riesgo de desastres y aplicar el principio de "reconstruir mejor". Por ello, los equipos de respuesta deben tener presente, al momento de traducir los datos en información, el concepto de gestión del riesgo es decir el enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales que abarca la evaluación y el análisis del riesgo, al igual que la ejecución de estrategias y de acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo. La gestión del riesgo es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos extremos. En tal sentido existe un creciente interés por la integración de la gestión del riesgo de desastres con la adaptación al cambio climático y con las actividades de desarrollo, especialmente a través de cambios de políticas e instituciones. La evaluación de riesgos con enfoque de cambio climático es una herramienta valiosa para la reflexión sobre el proceso Riesgo - Desastre el cual debe ser asumido como una oportunidad para la planificación integral del riesgo ante futuros escenarios donde la mecánica de funcionamiento y los umbrales asociados a los fenómenos climáticos diferirán respecto de los de hoy así como la respuesta de las comunidades a dichos fenómenos. 11

12 En otras palabras, si bien la evaluación de riesgos y análisis de necesidades es una metodología para la recolección de información necesaria en la respuesta, la misma debe estar asociada al concepto de recuperación y que se entiende como la restauración y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres. De este modo le puede aportar a la ACC elementos relacionados con metodologías para el abordaje de poblaciones vulnerables a variaciones en el clima. De lo expuesto se infiere que: El clima es fundamental para ambos temas: aproximadamente el 75% de los eventos y pérdidas por desastres están asociadas a amenazas de origen hidrometeorológico. Ambos temas deben abordarse y estar transversalizados desde los procesos de desarrollo. Ambos temas apuntan a disminuir vulnerabilidades, aumentar las capacidades, resistencia y la resiliencia de las sociedades frente a las amenazas climáticas. La Reducción del Riesgo de Desastres puede promover una temprana adaptación al cambio climático. La reducción de desastres brinda una estrategia para adaptarse a la variabilidad climática actual y los eventos extremos: de arriba abajo. La reducción de desastres ofrece una forma de abordar algunos de los obstáculos económicos, políticos, sociales, tecnológicos e institucionales para implementar y desarrollar procesos de adaptación. 2. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DEL RIESGO CON ENFOQUE DE CAMBIO CLIMÁTICO La evaluación de riesgos es la recopilación y análisis de información pertinente a las amenazas, las vulnerabilidades y capacidades en un lugar determinado, para preparar las acciones de respuesta a desastres. El proceso de evaluación se asocia a lo que actualmente se entiende como el continuum del riesgo, es decir desde las fases ex-ante hasta las fases ex-post, entendido como la recuperación a partir de las lecciones aprendidas y la correspondiente transformación del escenario y de las condiciones sociales, económicas, ambientales a partir del desastre. Existen diferentes herramientas para analizar los riesgos y obtener información confiable sobre los potenciales impactos de las diferentes amenazas en las personas, los bienes, los sistemas productivos y los sistemas de comercialización, las instalaciones vitales y el tejidos social, diferenciándolas e identificando las capacidades y recursos locales disponibles para de esta manera determinar las necesidades básicas de atención en seguridad alimentaria, nutrición y medios de vida, en salud, agua y saneamiento, albergue, educación y protección. Uno de los objetivos primordiales del análisis de riesgos es identificar y dar certezas sobre la caracterización de riesgos, de cómo comunicar dichos riesgos y de cómo establecer políticas relativas a los riesgos dentro del contexto de análisis sea este la sociedad a nivel local, regional, nacional o global. Estas identificaciones incluyen el área afectada, el número de personas que requieren ayuda inmediata, los niveles de daño a los servicios y de las estructuras físicas, instalaciones técnicas y 12

13 sistemas principales que son social, económica u operativamente esenciales para el funcionamiento de una sociedad o comunidad, el nivel de peligros que continúan o emergen y la posibilidad de prestar ayuda. La recolección de información utilizando distintas herramientas, permite a los tomadores de decisiones realizar propuestas de intervención aunque no se cuente con todos los datos necesarios ya que permite su aplicación en diferentes tipos de eventos, a diferentes niveles de detalle y que permiten su adaptación a las particularidades de la zona afectada desde la perspectiva institucional. Para responder a estos dos contextos, existen varios enfoques 3 ampliamente aceptados sobre la Gestión Integral de Riesgos. En la presente guía abordamos sólo dos de ellos: i) la Gestión Correctiva o Compensatoria del Riesgo y ii) Gestión Prospectiva del Riesgo. Se entiende como gestión correctiva cuando se promueven procesos para reducir los niveles de riesgo existentes en la sociedad, reaccionando y compensando el riesgo ya existente como el de las comunidades ubicadas en zonas de inundaciones recurrentes o deslizamientos, producción agrícola mal adaptada al clima y sus extremos o resultado de cambios en el medio ambiente. Por su parte la gestión prospectiva se entiende como un proceso donde se prevé que un riesgo podría construirse en el futuro, como resultado de nuevos procesos de desarrollo, inversión, y ocupación del territorio. La construcción social del riesgo futuro promueve entonces el análisis de los niveles aceptables de riesgos futuros, los cuales estarán asociados de forma integral a las opciones de desarrollo, a la forma como se ejecutaran proyectos, se destinarán esfuerzos de inversión, la gestión ambiental, el control del uso del suelo, entre otras. En ese sentido, el enfoque de adaptación al cambio climático juega un papel preponderante porque sienta las bases del ajuste del sistema social en pos de un desarrollo sostenible de la comunidad ya que plantea los cambios en los escenarios presentes y futuros y cuya variable aplicada a los planes de respuesta permite racionalizar costos y tiempos en las tareas de respuesta y rehabilitación, pensando en las acciones combinadas de respuesta inmediata y enfoque al desarrollo. En el presente esquema muestra la lógica de intervención que siguen todas las herramientas metodológicas para alcanzar planes de respuesta que respondan 3 Adaptado de Orozco Restrepo, Ariel y Guevara Arévalo, Oscar, Gestión Integrada del Riesgo de Desastres Cuadernos de Cooperación para el Desarrollo N 4, Escuela latinoamericana de Cooperación y Desarrollo,

14 EVALUACION DE RIESGO CON ADAPTACION AL CAMBIO Y APLICANDO EJES TRANSVERSALES INFORMACION SECUNDARIA Y RECORRIDO DE LA COMUNIDAD AMENAZAS VULNERABILIDADES ESTUDIO DE LA AMENAZA SUSCEPTIBILIDADES Y CAPACIDADES MAPAS DE RIESGOS DETERMINACION RIESGO ACEPTABLE DETERMINAR PRIORIDADES PLANES DE RESPUESTA Fuente: Elaboración propia en base a "Vivir con el riesgo", UNISDR, El objetivo de la evaluación de riesgos con enfoque de cambio climático centra sus objetivos y resultados en: Identificar los distintos fenómenos que podrían causar un desastre, los daños directos e indirectos y los potenciales fenómenos asociados con sus potenciales efectos. Identificar el área geográfica afectada, el tipo de población y su idiosincrasia, bajo un enfoque de acción sin daño. Identificar el impacto que ha tenido un desastre sobre una sociedad y su capacidad de afrontamiento y de resiliencia. Identificar, con la participación de la comunidad, los segmentos más vulnerables de la población objeto de la ayuda a través de un enfoque diferenciado de necesidades. Identificar el nivel de respuesta requerido y el nivel de organización comunitaria. Identificar cuáles podrían ser las necesidades más urgentes de asistencia y los métodos 14

15 potenciales de prestarla de la manera más efectiva y eficiente, valorando los costos-beneficios de los mismos. Identificar las prioridades de las acciones y recursos necesarios para la respuesta inmediata, contribuyendo a una comprensión cualitativa y cuantitativa de las áreas de riesgo presentes y de escenarios futuros como efecto del cambio climático. Identificar escenarios con diferentes prognosis de evolución de una situación y sugerir las áreas geográficas seguras bajo una perspectiva de desarrollo. Identificar potenciales acciones de recuperación, bajo el enfoque vinculante de la gestión integral de riesgos de desastres y adaptación al cambio climático. Para concluir, objetivo central de la evaluación de riesgos es integrar todos estos aspectos para establecer, desde un enfoque holístico, un diagnóstico situacional junto con las posibles necesidades de asistencia y la mejor forma de satisfacerlas mediante acciones coordinadas que puedan resolverlas simultáneamente. Esto implica una visión sistémica de la realidad afectada, una visión humanitaria del desastre, administración de información y perspectiva de conjunto para la coordinación. Una respuesta a desastres eficaz se basa en un conocimiento de las condiciones preexistentes de exposición, vulnerabilidad y capacidades a partir de un diagnóstico exhaustivo y contextualizado de la población donde se realizan las acciones de prevención y preparación. La evaluación efectiva requiere una serie de acciones planificadas, coordinadas y controladas con anterioridad. Para ello contar con un plan general de evaluación que establezca las responsabilidades, los procedimientos comunes de trabajo y los canales de comunicación. Esto es crucial para especificar quién recopila qué datos, dónde y cómo, quién informa de qué a quién, cómo pueden analizarse los datos, cómo se registran los resultados, cómo se sistematizan y cómo socializan a toda la comunidad. Como hemos presentado en el esquema del capítulo anterior, la evaluación de riesgos con enfoque de cambio climático tiene un ciclo bien definido que parte de la identificación y análisis de información secundaria y primaria, los conocimientos sobre los puntos de fuerza y de debilidad de la comunidad, los potenciales daños y necesidades, el establecimiento de prioridades a partir de establecer el daño aceptable y finalmente el diseño e implementación del plan de respuesta con su correspondiente sistema de evaluación y monitoreo para que, en caso de ser necesario, rediseñar dicho plan. La evaluación es una actividad crítica y un componente esencial en la preparación de planes de respuesta para la atención de las poblaciones afectadas y su continua evolución hacia proyectos de desarrollo. Los aspectos clave que debe contar dicho plan son los siguientes: Conformación de los equipos y tipo de evaluación a realizarse. Procedimientos de seguridad y logísticos en el terreno. Procedimientos para identificar las fuentes de información, las necesidades y los recursos. Procedimientos para la recopilación de datos, que permitan construir una información, exacta, rápida y oportuna Procedimientos para almacenar y acceder a la información obtenida, tanto en el terreno como de fuentes secundarias. 15

16 Desarrollo del plan de respuesta y, de ser posible que cuente con un anexo de desarrollo desde la perspectiva de escenarios futuros por el cambio climático. Procedimientos para los canales de comunicación, sensibilización y preparación comunitaria. Existen distintos tipos de evaluación a partir de sus características. Desde el punto de vista metodológico este documento partirá del esquema presentado anteriormente para obtener un plan de respuesta que contemple distintos escenarios de riesgos y donde el cambio climático juega un rol preponderante hacia el desarrollo sostenible. Al momento de preparar la evaluación y los equipos de trabajo, es importante tener en cuenta que la presente evaluación de riesgos con enfoque de cambio climático se basa en dos contextos de riesgos: el riesgo existente y el posible riesgo futuro. Independientemente del tipo de metodología de recopilación y sistematización que se va a implementar, es bueno recordar los enfoques correctivos y prospectivos de la gestión integral de riesgo de desastres para analizar distintas áreas críticas de estudio. La siguiente tabla 4 nos muestra los fundamentos intrínsecos desde la Gestión Integral del Riesgo y desde la Adaptación al Cambio Climático y Ámbito de análisis A nivel local / comunitario Medios de vida resistentes al cambio climático Instituciones locales tienen acceso a información sobre el clima Planes o Políticas locales apoyan los medios de vida resilientes al clima Los extensionistas de ONG y el gobierno local conocen los riesgos climáticos y están promoviendo estrategias de adaptación Reducción de riesgos de desastres Las instituciones locales tienen acceso a información sobre riesgos de desastre Se están ejecutando planes locales de gestión de riesgos de desastre Se han instaurado sistemas de alerta temprana funcionales El gobierno local tiene capacidad para responder a desastres Desarrollo de capacidades Las instituciones locales tienen capacidad para monitorear, analizar y diseminar información sobre los riesgos climáticos actuales y futuros Las instituciones locales tienen capacidad y recursos para planificar e implementar actividades de adaptación Abordar las causas subyacentes de vulnerabilidad Los procesos locales de planificación son participativos Las mujeres y otros grupos marginados tienen voz en los procesos locales de planificación Las políticas locales dan a todos acceso y control sobre los principales recursos de subsistencia 4 Tomado de Climate Vulnerability and Capacity Analysis Handbook 2009 de CARE International. Usado con permiso 16

17 Por último tenga siempre presente que con relación a la información consolidada, la misma debe responder a los siguientes principios 5 : Accesibilidad. La información y los datos humanitarios deben de ser accesibles a todos los actores humanitarios a través de formatos fáciles de usar y deben traducir las informaciones al lenguaje común o local, cuando sea necesario. Las informaciones y datos para propósitos humanitarios deben ser ampliamente disponibles por medio de una variedad de canales de distribución, en línea y fuera de línea, incluyendo a los medios. Integración. El manejo e intercambio de información debe estar basado en un sistema de colaboración, de alianzas y hecho para compartir con un alto nivel de participación y apropiación por los múltiples actores, especialmente los representantes de las poblaciones afectadas. Inter-operabilidad. Todos los datos e informaciones que se puedan compartir deben estar disponibles en formatos que puedan ser fácilmente recuperados, compartidos y utilizados por las organizaciones humanitarias. Responsabilidad. Los usuarios deben poder evaluar la confiabilidad y credibilidad de los datos y las informaciones por medio del conocimiento de sus fuentes. Los proveedores de la información deben ser responsables frente a sus aliados y a los actores por el contenido que publican y distribuyen. Veracidad. La información debe ser precisa, coherente y basada en metodologías serias, validada por fuentes externas y analizada dentro del marco contextual adecuado. Relevancia. La información debe ser práctica, flexible, sensible, y motivada por necesidades operacionales en apoyo a la toma de decisiones a través de todas las fases de la crisis. Objetividad. Los encargados del manejo de la información deben consultar una variedad de fuentes cuando analizan y recopilan información para que puedan proveer perspectivas variadas y equilibradas para enfrentar problemas y recomendar soluciones. Humanidad. La información nunca debe ser utilizada para distorsionar, engañar o causar daños a poblaciones afectadas o en riesgo y deben respetar y recomendar soluciones. Oportunidad. La información humanitaria debe ser recopilada, analizada y distribuida eficientemente y debe ser actualizada. Sostenibilidad. La información humanitaria y los datos deben ser conservados, catalogados y archivados para que puedan ser recuperados para su futuro uso, así como para fines de preparación, análisis, lecciones aprendidas y evaluación. RECUERDE: EL EXCESO DE INFORMACION ES TAN PERJUDICIAL COMO LA FALTA DE INFORMACION 5 Metodología de evaluación rápida para la asistencia humanitaria, Redlac,

18 2.1 RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN SECUNDARIA La evaluación de riesgos con enfoque de cambio climático debe ser organizada desarrollando un método sistemático que permita proceder rápidamente con el fin de establecer una información adecuada para la toma de decisiones, la ejecución de medidas de respuesta y el diseño de técnicas efectivas para la adaptación al cambio climático reduciendo así los efectos presentes y futuros de las amenazas. La herramienta que se utilice debe ser diseñada pensando en lo siguiente: La información debe ser relevante al momento de ser procesada y diseminada. La evaluación debe ser elaborada por profesionales y especialistas en el tema específico, pero debe contar con la participación, en todas las etapas, de la comunidad. Debe estar diseñada para ser utilizada por personal menos calificado con igual resultado. Debe ser objetiva. Mantener una alta calidad para la respuesta a desastres. Las directrices para la evaluación deben estandarizarse cuando sea posible. Deben usarse, cuando sea posible, métodos formales de muestreo e investigación. La fuente y método de recopilación, el equipo y su localización, hora y fecha de la recopilación de todos los datos deben ser siempre especificados. Recolección información secundaria: Pando (Bolivia), abril 2005 y Bilwi (Nicaragua), marzo Foto: Marcelo González 18

19 En una primera etapa el equipo evaluador deberá buscar información previa relacionada con el territorio a estudiar, a través de fuentes de información secundaria. Los temas a ser considerados en la recopilación previa, entre otros, son los siguientes: Información socio demográfica Características sociales y culturales Estudios ambientales Información climatológica Características geográficas Características de construcción Infraestructura crítica, en especial salud y educación Conformación política y organizativa Instituciones presentes en la comunidad Historia de desastres ocurridos y daños ocasionados Esta información en general se obtiene de: Bases de datos existentes Censos y estadísticas nacionales, locales y/o sectoriales Información de programas de desarrollo o de ayuda humanitaria elaborados en fases previas a la evaluación Documentos y formularios de otras agencias Medios de comunicación Datos estadísticos meteorológicos Informes nacionales sobre cambio climático y de la IPCC Informes nacionales sobre el Marco de Acción de Hyogo Documentos país sobre Reducción de Riesgo de Desastres Teniendo en cuenta que el análisis debe ser integral, estas fuentes de información ofrecen insumos valiosos para comparar las condiciones actuales del territorio con aquellas previas ante desastres y facilita la definición de la problemática así como del análisis del tipo de alternativas de intervención. La información que puede derivarse las fuentes secundarias habitualmente incluyen: el tamaño y la estructura demográfica de la población la localidad y características de los servicios vitales la estructura administrativa en las áreas evaluadas la organización social y su grado de cohesión mapas de riesgo y estudios de vulnerabilidad estadísticas de población, indicadores sectoriales, sociales y económicos planes de contingencia, escenarios hipotéticos para las distintas amenazas estadísticas históricas de las amenazas y su mecánica de funcionamiento estadística histórica de desastres sistemas de comunicaciones existentes (teléfono, internet, radio, etc.), capacidad de las mismas, energía disponible para alimentar los equipos, períodos o tiempos de envío y recepción de la información. escenarios futuros de riesgos producto del cambio climático medidas de adaptación existentes 19

20 2.2 RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN PRIMARIA: RECORRIDO DE LA COMUNIDAD, ASAMBLEAS COMUNITARIAS, GRUPOS FOCALES Y ENTREVISTAS El análisis de las fuentes secundarias nos indica, a priori, los lugares que debemos visitar en el terreno a partir de determinar el área geográfica a ser visitada, los puntos relacionados con las amenazas y vulnerabilidades que merecen mayor atención y las personas que nos van a acompañar en el recorrido. El equipo compila las herramientas de evaluación rápida para el requerimiento de información y selección de fuentes de información antes de salir al campo. Esto es importante porque representa un punto de partida para la discusión y coordinación del equipo. El recorrido por la comunidad es muy importante para conocer de primera mano las impresiones comparativas que podemos asumir, entre la información obtenida por las fuentes secundarias y aquellas que, posteriormente al recorrido, nos pueden brindar las fuentes primarias durante las misiones de evaluación con la participación comunitaria Una vez en el terreno y con la información básica disponible se deben establecer los procedimientos de recopilación de datos que sean efectivos, estructurados y basados sobre el compromiso de utilizar muestreo formal y técnicas de investigación por más simples que sean. Siempre hay un grupo de actores o informantes clave para la alcanzar una evaluación de riesgos objetiva y que, además, contemple los posibles escenarios futuros asociados al cambio climático. RECUERDE: LA VINCULACIÓN AFECTIVA DE LOS Y LAS REFERENTES COMUNITARIOS PUEDEN COMPROMETER LA OBJETIVIDAD DE LA EVALUACION EN EL TERRENO Estos actores claves, o fuentes de información primaria, incluyen: Autoridades locales y líderes y lideresas comunitarias Representantes del territorio a ser evaluado Población en general, a través de asambleas comunitarias y grupos focales Agencias nacionales e internacionales con presencia en la zona Otras fuentes con acceso a la zona afectada Otras organizaciones Los sobrevivientes y/o afectados por desastres anteriores. Entrevistas con grupos focales, con grupos de trabajadores, visita a hogares y a los linderos de la comunidad. Esta etapa de la evaluación es sumamente importante pues los habitantes conocen su propio territorio, pueden expresar su percepción frente a los riesgos y brindan mayores elementos de juicio sobre las vulnerabilidades, las capacidades y la resiliencia comunitaria. 20

21 Equipos GOAL / GVC DIPECHO VIII y CAMBIO : Pahra (Nicaragua), marzo Foto: Anderson Thomson A continuación se muestran algunas imágenes del recorrido por las comunidades que hicieron los equipos del consorcio GOAL / GVC Proyecto Binacional DIPECHO VIII y del equipo de GVC Honduras, para preparar previamente las asambleas comunitarias, encuentros con puntos focales y las entrevistas personalizadas: BODEGAS PARA ALBERGUES MEDIOS DE VIDA AFECTACIONES AL MEDIO AMBIENTE MEDIDAS ADAPTACION CAMBIO 21

22 SECTOR EDUCATIVO ACTIVIDADES SOCIALES / CULTURALES GEOREFERENCIACION DE DATOS CLAVES SALUD, AGUA Y SANEAMIENTO Equipos GOAL / GVC DIPECHO VIII y CAMBIO : Litoral norte RAAN (Nicaragua), marzo Foto: Equipo de trabajo Otro componente a evaluar durante el recorrido en el terreno son los sistemas de comunicaciones. Saber si dichos sistemas han sobrevivido a desastres previos determinará la capacidad de quién recibe la información y en qué momento. 22

23 Entre los informantes clave se debe iniciar con entrevistas a autoridades locales tomando en cuenta su rol en ese espacio territorial. Debe consultarse también a los directos afectados por el desastre y debe examinarse las estructuras sociales de la comunidad y los mecanismos que indican la capacidad para afrontar el impacto. Una vez realizado el recorrido por la comunidad y las entrevistas a autoridades locales, se deben realizar las asambleas comunitarias, reunión de grupos focales, entrevistas a particulares, partiendo del conocimiento de la población, su historia, sus costumbres, etc. A fin de contextualizar a los y las participantes, es importante iniciar las reuniones presentando a los integrantes del equipo evaluador, explicando las razones de su presencia y describir brevemente, en el idioma y adaptado a la cultura locales, cuáles son los aspectos relevantes del riesgo y el cambio climático. Se debe tener en cuenta, al analizar las necesidades, que los recursos externos no deben suplantar los esfuerzos propios de la comunidad sino apoyarlos. Para ello se entrevista a los varones y mujeres de las comunidades y si es posible se hacen reuniones de consultas, para definir con los afectados las probables intervenciones locales. La recolección de información de fuentes primarias es un canal de doble vía: reciben información crucial para determinar la confiabilidad de los datos y al mismo tiempo proveen información y apoya las decisiones de las poblaciones locales facilitando la coordinación de actividades relacionadas con la priorización de necesidades, la canalización de los planes de respuesta y la organización de programas de recuperación temprana y de desarrollo basado en acciones de adaptación al cambio climático. Recomendaciones para la recopilación de información con informantes clave: El proceso de recopilación de información es continuo y combinado entre los diferentes medios y fuentes. Las entrevistas sectoriales pueden proveer información técnica valiosa. Encontrar informantes clave en cada sector si es posible es relevante para identificar los problemas urgentes. La visita a hogares es extremadamente importante durante una evaluación. Es esencial poder observar y verificar las condiciones en las cuales vive la población, a fin de validar la información recabada de las fuentes secundarias. Realizar las preguntas aunque no tengan respuestas. Fortalecer al informante para que pueda dar información adicional que es considerada importante Considerar las personas con capacidad de decisión. Tener en cuenta en la recolección y análisis de la información hacer la diferenciación por sexo, edad, etnia y discapacidad, en cada sector, para entender las necesidades y capacidades en caso de impacto de un fenómeno natural, pero también para entender las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático. 23