Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V.

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1 Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Institución Evaluadora: Universidad Iberoamericana A.C. Anexo Metodológico Marzo 2006

2 8 2 RESUMEN EJECUTIVO 2.1 Introducción El trabajo de evaluación externa que realiza la Universidad Iberoamericana del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA abarcará el periodo y se llevará a cabo tomando en cuenta seis dimensiones de evaluación: 1) Diagnóstico, 2) Operación Administrativa, 3) Operación Financiera, 4) Cobertura y Focalización, 5) Evaluación de Resultados y 6) Percepciones y Satisfacción de los Población Objetivo Beneficiada. El presente documento constituye el reporte de la evaluación externa para el periodo comprendido entre los años 2004 y 2005 y cubre cuatro de las dimensiones de evaluación. Está dividido en tres capítulos principales: Diseño, Operación Administrativa y Financiera y finalmente Cobertura y Focalización. A continuación se presenta la síntesis ejecutiva de cada uno de estos capítulos. 2.2 Diagnóstico y Diseño Antecedentes y Marco Teórico El Programa de Apoyo Alimentario (PAL) nace como una iniciativa del Ejecutivo Federal a principios de 2003 para atender las necesidades básicas de un sector de la población que enfrenta condiciones serias de pobreza y marginación, y que no se beneficia por programas sociales del gobierno federal. Antes de obtener su nombre actual, el PAL fue conocido como el Paquete Alcance y el Programa Te Nutre. A partir de septiembre de 2003 los objetivos y estructura del Programa son delineados con más detalle por medio de acuerdos administrativos entre diferentes instancias del gobierno federal. La población objetivo se define básicamente como aquellos hogares en localidades de menos de 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación que no reciben beneficios de otros programas alimentarios del gobierno federal. El beneficio consiste, para la mayoría de los beneficiarios, en una

3 9 transferencia alimentaria en especie (y en menor proporción en una transferencia monetaria) y beneficios complementarios para mejorar la salud y nutrición de las familias beneficiarias. A partir de febrero de 2004, DICONSA es el organismo responsable de la instrumentación del Programa, aprovechando con ello la amplia red de distribución de abasto social con que cuenta. Para el ejercicio fiscal 2004 el programa esta contemplado dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación bajo el ramo 20, Desarrollo Social, y para dicho año le fueron asignados 500 millones de pesos. Al estudiar el PAL resulta importante confrontarlo con el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) hoy llamado OPORTUNIDADES. Este programa resultó un importante antecedente, tanto por ser uno de los primeros programas para el combate a la pobreza que consiste en transferencias directas condicionadas, como por haber sido sujeto de evaluaciones internas y externas, tanto por organizaciones nacionales como extranjeras, con resultados favorables en la mayoría de los casos. Dados los buenos resultados cabe la pregunta por qué la creación del Programa de Apoyo Alimentario (PAL), que en su mayoría se traduce en transferencias en especie a hogares pobres, sin el establecimiento de un condicionamiento estricto, cuando se podría ampliar la cobertura de OPORTUNIDADES? La pregunta en términos generales podría formularse como bajo qué circunstancias un programa de transferencias en especie podría implementarse en lugar de un programa de transferencias directas condicionadas (TDC)? Existen varias razones para ello, primero, cuando no existen los medios necesarios para cumplir con los requisitos o condicionamientos del programa. Es decir, cuando es imposible cumplir con los condicionamientos establecidos por el programa debido a una imposibilidad estructural, como por ejemplo la falta de servicios de salud o escuelas. Esta ha sido la justificación implícita que se esgrime en los documentos básicos del PAL al establecer que la población objetivo será la que se encuentre en situación de pobreza en aquellas localidades de alta y muya alta marginación que no recibe programas como OPORTUNDADES o el Programa de Abasto Social de Leche de LICONSA.

4 10 Segundo, cuando se tengan razones suficientes para sostener que una transferencia en especie a familias pobres es la opción socialmente preferida. En general las transferencias en especie son consideradas inferiores, uno, porque la utilidad individual derivada de este tipo de transferencia es generalmente más baja que el otorgamiento de efectivo; dos, porque distorsionan los mercados al incrementar de manera artificial la oferta y crear mercados secundarios de productos; y tres porque los costos operativos de la transferencia en especie son en general más altos que la transferencia en efectivo. Sin embargo, el otorgamiento de transferencias en especie puede derivarse no de funciones de utilidad individual privadas sino de preferencias individuales sociales, que resultan en la función de bienestar social. Muchas de las transferencias en especie que realiza el gobierno tienen como finalidad promover valores que son considerados fundamentales para una sociedad. Así, la transferencia en especie puede ser una acción de gobierno que refleja las preferencias sociales. Tercero, las transferencias en efectivo suponen que las capacidades de los individuos para tomar decisiones sobre el gasto del hogar son las mismas, independiente de la situación socioeconómica de los beneficiarios. No se trata aquí de negar la racionalidad económica individual sino de reconocer que existen diferentes grados de competencias gerenciales para el manejo de los ingresos familiares. Esto implica que posiblemente el mismo monto de transferencias en efectivo proveerá diferentes grados de bienestar, dependiendo de la competencia de los miembros del hogar para administrar dichos recursos. Una de las formas de solucionar este problema es la provisión de bienes específicos que reduzcan esta inequidad. Debe decirse que la justificación para transferencias en efectivo es mucho más sólida que para transferencias en especie y que la instrumentación de un programa de transferencias en especie deberá ser justificada de manera mucho más estricta, dada la evidencia que se tiene hoy de los resultados alcanzados por los programas TDC. Esa justificación deberá incluir, pero no limitarse, a responder cómo da cabida el programa a la percepción de una necesidad social o a la promoción de valores considerados como esenciales en una nación?,

5 11 está dirigido a grupos cuya capacidad para la administración de recursos puede ser menor?, o está dirigido a aquellos que se encuentran en condiciones que les impiden cumplir con los requisitos de programas ya existentes con objetivos similares y que han probado ser exitosos en los objetivos planteados? Identificación de principios básicos, objetivos y marco institucional de programas sociales de combate a la pobreza y su congruencia con el PAL Este apartado tiene como finalidad identificar la congruencia de los lineamientos, objetivos y mecanismos de operación del Programa de Apoyo Alimentario con el conjunto de principios, objetivos y aspectos institucionales de la estrategia de política social del gobierno federal. Para ello, primero se identificaron y clasificaron los conceptos principales establecidos en documentos oficiales del gobierno mexicano en materia de desarrollo social y posteriormente se realizó un análisis de congruencia entre las reglas de operación y dichos conceptos. Las categorías generales que se incluyeron fueron principios básicos de política social (equidad, inclusión, seguridad, humanismo, oportunidad, corresponsabilidad y derechos sociales); objetivos generales de acciones de gobierno para el combate a la pobreza (capacidad, patrimonio, cohesión social, calidad de vida y combate de la condición de pobreza); y finalmente elementos institucionales para la operación de los programas sociales (transparencia, federalismo y desarrollo regional, cambio, rendición de cuentas, integralidad y participación social). Del análisis de contenido sobre conceptos importantes de la política de desarrollo social en el texto de las reglas de operación del PAL se derivó que cumple con dar cabida a la mayoría, de forma directa o con interpretación del texto. Solamente se encontró que los conceptos de seguridad y cohesión social están claramente ausentes. De 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que debieran permear el diseño de programas sociales, seis son mencionados explícitamente, diez se infieren y dos no se encuentran.

6 12 Al realizar la comparación de las Reglas de Operación (RO) 2004 modificadas para el ejercicio fiscal 2006, tenemos que de los 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que debieran permear el diseño de programas sociales, ocho se encuentran mencionados de manera explícita, ocho se infieren y dos no se encuentran. Tomando en cuenta esto, en las RO para el 2006 los conceptos que se encuentran de manera explicita son: Corresponsabilidad, Capacidades, Combate a la pobreza, Integralidad, Transparencia, Federalismo y Desarrollo regional, Rendición de cuentas y Participación social, los que se infieren son: Equidad, Inclusión, Humanismo, Oportunidad, Derechos sociales, Patrimonio, Calidad de vida y Cambio, y finalmente los que están fuera del texto son: Seguridad y Cohesión social Análisis de congruencia del diseño del Programa con base en documentos de lanzamiento No existe una fórmula de política social de combate a la pobreza que sea efectiva bajo cualquier circunstancia. El diseño de programas sociales de combate a la pobreza depende de la consideración de diversos factores tales como la situación socioeconómica específica de la población objetivo, el entorno institucional de un país, estado o municipio y la evaluación objetiva de las capacidades institucionales de quienes lo instrumentan. Consideramos que el diagnóstico de un programa que se centra en la problemática de la pobreza alimentaria debe incluir por lo menos las siguientes dimensiones que engloban elementos básicos de análisis situacional: Análisis del entorno (económico, socio-cultural, político y geográfico); análisis de la problemática (características de población objetivo, tipo de pobreza, características de la pobreza, ubicación, características de la problemática nutricional); y análisis y evaluación de las capacidades de las organizaciones involucradas (objetivos generales, misión, visión, infraestructura, recursos humanos, recursos materiales).

7 13 Los documentos citados y considerados como el diseño del Programa de Apoyo Alimentario no contemplan un análisis del entorno adecuado. Se menciona en estos que el eje del desarrollo social del PND está orientado a elevar las condiciones de vida, las oportunidades de superación personal y de participación social de algunos grupos de la población mexicana. Sin embargo, en el diseño del PAL no se menciona ni se justifica por qué sus acciones permitirían esto y en qué medida, ni cuál es la relación entre los recursos asignados y el cumplimiento de estas metas. Resulta necesario que un documento de diseño integre un diagnóstico a profundidad de las implicaciones que el entorno económico, social, político y geográfico puede tener en el desenvolvimiento del programa. Asimismo, el diseño del programa debería contemplar el análisis de la problemática a combatir y de esta manera delimitar, de manera clara, la población objetivo y definir los preceptos bajo los cuales esta población está siendo clasificada de esa manera. En el caso del PAL, en los documentos de diseño se menciona que los beneficiarios serán los hogares en condiciones de pobreza, en las localidades rurales menores a 2,500 habitantes y que debido a su nivel de marginación no reciban apoyos de otros programas alimentarios. El acuerdo de distribución, del 13 de octubre de 2003, menciona como un objetivo principal el incremento de la ingesta diaria de alimentos y del nivel nutricional de las familias. Sin embargo, no se especifica qué tipo de pobreza o marginación, por qué las localidades menores a 2,500 habitantes, o cuáles son los problemas nutricionales de esta población, y qué tipo de alimentos podrían beneficiarlos. El diagnóstico de un programa como el PAL también debe contener un análisis y evaluación de las capacidades de las instituciones involucradas. En los documentos de diseño de este programa se encontró que se señalan las facultades y responsabilidades de las organizaciones que participan en la instrumentación del programa, incluso se mencionan algunas de las capacidades de infraestructura de estas instituciones. Sin embargo, resulta necesario que el documento de diseño recomendado establezca la relación directa entre estas facultades y capacidades y los resultados que se esperan del programa. De la misma

8 manera se deberá establecer la concordancia entre los objetivos generales, la misión y la visión de estas organizaciones y las metas y objetivos del Programa de Apoyo Alimentario. 14 El gobierno federal, a través de diversas instituciones, ha elaborado una variedad de documentos de diagnóstico social, poblacional, y de salud que pueden ser utilizados por este Programa para el desarrollo del documento de diseño. Entre ellos están los estudios sobre la Medición de la Pobreza realizados por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, la Encuesta Nacional de Nutrición 1999 del Instituto Nacional de Salud Pública, los Índices de Marginación 2000 del Consejo Nacional de Población, entre otros. El Programa de Apoyo Alimentario y otros programas sociales de la SEDESOL ya han utilizado estas investigaciones para identificar indicadores que permitan focalizar a la población objetivo. Sin embargo, se sugiere la articulación de esta información con las Reglas de Operación y los lineamientos generales del Programa de Apoyo Alimentario para crear un documento base cuya solidez justifique la creación e instrumentación del programa Análisis de claridad y congruencia de las Reglas de Operación del PAL Las RO, son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia. En particular, las RO de los programas sociales buscan asegurar una planeación e implementación eficiente, eficaz, equitativa y transparente de los recursos públicos. En este marco, dicha normatividad asegura que el presupuesto público se destine efectivamente al cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, así como en beneficio de los sectores o población objetivo. Para analizar si las RO están orientadas a la consecución del objetivo fundamental del PAL, así como determinar su claridad y la congruencia interna, se elaboró un diagrama ubicando los principales procesos, tanto de planeación como de implementación, y una matriz de

9 consistencia de textos, tanto en sintaxis, como en lógica de procesos y orientación a consecución de objetivos. 15 Las conclusiones a las que podemos llegar en este informe son las siguientes: primero, podemos decir que las RO si están orientadas a la consecución del objetivo fundamental del Programa de Apoyo Alimentario, si se considera que la finalidad del Programa se refiere a la entrega del apoyo alimentario en especie para mejorar la ingesta y nutrición de hogares en situación de pobreza. Esto significa que, por un lado, los diagramas del proceso general que marcan las RO para 2004 y 2006 tienen como núcleo, en torno al cual se alinean todas las actividades, la entrega del apoyo alimentario en especie. Por otro lado, la matriz de consistencia elaborada permite ver que la mayor parte de las disposiciones se refieren a actividades relacionadas con la focalización y entrega del apoyo alimentario en especie. Cabe destacar que no existe diferencia en el proceso descrito para la entrega del apoyo en efectivo. En segundo lugar, se puede decir que los elementos clave del diseño del Programa, analizados con base en las RO 2004, no estaban definidos claramente. Esto significa que existían contradicciones y debilidades que valía la pena resolver. En el propio diagrama y en la matriz de consistencia para 2004, así como en el análisis presentado, se puede verificar la falta de claridad en gran parte de las disposiciones. Los aspectos más relevantes son los vinculados con la población objetivo y la integración del padrón, así como con lo relacionado con la corresponsabilidad y la ausencia de indicaciones claras de tiempos y lugares para desarrollar actividades claves del proceso. En el análisis de las Reglas publicadas en 2006 se encontró que las deficiencias en relación con la integración y actualización del padrón fueron superadas, teniéndose ahora mucho más claridad en las responsabilidades de DICONSA y de SEDESOL. La problemática expuesta para 2004 en relación con la población objetivo fue superada parcialmente, al definir que se trata de hogares en localidades de alta y muy alta marginación. Sin embargo queda pendiente la aclaración de que se trata de hogares en pobreza de capacidades.

10 16 En tercer lugar, con base en las RO 2004 se determinó que había falta de congruencia entre los distintos elementos del diseño del Programa. Nuevamente, del diagrama y la matriz de consistencia se dedujeron aspectos que confirmaron la falta de congruencia interna entre los distintos elementos. Así, por ejemplo, en un elemento se definía una instancia responsable del padrón y en otro elemento se incluía a dos instancias; los requisitos para ser beneficiario del Programa se ubicaban en el elemento procedimiento de selección cuando deberían estar precisamente en requisitos, etc. Estos aspectos fueron subsanados con la publicación de las RO 2006, en donde se definen responsabilidades de manera clara y directa y el proceso de operación del programa es más ordenado y congruente Inventario de programas de apoyo social estatales y municipales Las necesidades a cubrir para las personas y hogares en condición de pobreza abarcan múltiples dimensiones. Esto significa que se tienen que atender de manera holística e intersectorial los diferentes ámbitos humanos, sociales y económicos y articularlos entre sí. Para enfrentar estos desafíos, la estrategia de política social debe buscar de manera explícita el establecimiento de políticas integrales que puedan contribuir al aumento de la eficiencia y efectividad de las acciones para la reducción de la pobreza. Una política integral debe diseñarse y ejecutarse coordinando los esfuerzos realizados por los distintos actores (agencias federales, distintos niveles de gobierno y organizaciones de la sociedad civil), con la finalidad de permitir una complementariedad que incremente el impacto de los apoyos otorgados. Al mismo tiempo, esta coordinación evita duplicidad en beneficios de los programas ejecutados promoviendo la eficiencia de los recursos asignados Con la información pública y disponible de los gobiernos estatales se elaboró una tabla con 50 diferentes programas alimentarios en 22 estados de la República Mexicana. 28 de ellos fueron catalogados como ser de posible complementariedad y 22 como posible duplicidad. Los estados con mayor número de programas alimentarios en esta tabla son Morelos y

11 17 Oaxaca. Ello no quiere decir necesariamente que éstos sean los estados con mayor número de programas sociales de tipo alimentario, sino que las páginas en Internet de dichos estados son quizá más explícitas en la difusión de sus programas. También se puede observar que 31 programas en 19 estados contemplan como una de las características de la población objetivo aquella en localidades o municipios con alta o muy alta marginación. El porcentaje de posibilidad duplicidad es alto, 44% de los programas estatales para los que se encontró información podrían llegar a duplicar las acciones emprendidas por el gobierno federal mediante la aplicación del PAL, por lo que es altamente recomendable que primero se elabore un inventario mucho más detallado con información solicitada directamente a los gobiernos de los estados y segundo, que se establezcan mecanismos de colaboración y generación de información entre las entidades federativas y el gobierno federal. Acciones de monitoreo de este tipo redundarían en mayor eficacia y eficiencia de los esfuerzos de políticas para el desarrollo social a nivel federal y estatal. 2.3 Operación Administrativa y Financiera Generación de Información La generación y el flujo de información así como los procedimientos de accesibilidad y mecanismos de sistematización de la información son aspectos fundamentales de cualquier proceso de planeación, operación, gestión, seguimiento, control y evaluación de una organización o de un proyecto específico. Esta sección responde a la necesidad de verificar y evaluar la generación, confiabilidad, existencia, disponibilidad oportuna y utilización de sistemas de información dentro del Programa de Apoyo Alimentario. La generación y el uso adecuado de la información hacen más eficientes los procesos operativos y la toma de decisiones; además de responder al cumplimiento de la normatividad vigente que establece la rendición de cuentas sobre el ejercicio de los recursos públicos a las instancias correspondientes del H. Congreso de la Unión, del Ejecutivo Federal y a la sociedad.

12 18 El análisis de la generación, procesamiento, transmisión y manejo de la información en el PAL se realizó en tres etapas: 1) Análisis de documentos normativos, 2) Verificación en campo y en gabinete y 3) Identificación de necesidades. En la primera etapa se realizó un análisis de las RO, los Lineamientos y el Manual de Operaciones para identificar el flujo que normativamente debe seguir la información en cada una de las etapas y procesos del PAL, los documentos que se generan, los responsables de generarlos y los usuarios, así como para detectar inconsistencias entre los documentos normativos. La segunda consistió en identificar cómo sucede realmente, en la operación diaria del programa, el flujo de la información en cada uno de los procesos y actividades del PAL. Con la información obtenida en campo a través de la encuesta a beneficiarios, las entrevistas semi-estructuradas y los estudios de caso; así como con la información de gabinete solicitada a DICONSA que incluye ejemplares de reportes, informes, bases de datos, evaluaciones y documentos probatorios de cada actividad se elaboró la matriz comparativa en la que se cotejó el flujo de información descrito en los instrumentos normativos contra el flujo de información detectado en el trabajo de campo. Como resultado del análisis se identificaron un total de 67 reportes o documentos que deberían generarse, de estos, 11 no existen de acuerdo con la verificación que se realizó en campo y en gabinete. En cuanto a la disponibilidad se encontraron 5 reportes que deberían estar disponibles al acceso público mediante páginas electrónicas pero que sólo están para uso interno de DICONSA. A 39 reportes se les asignaron nombres o se infirieron con base en las actividades porque no se encontraron explícitos en los documentos normativos. Tampoco fue posible identificar al responsable de generar la información en un caso, a 12 usuarios y a 37 mecanismos de resguardo (25 no especificados y 12 inferidos) porque no están definidos en la norma.

13 19 Otros hallazgos al cotejar los dos tipos de información fueron la gran proporción de inconsistencias cuantificadas, es decir, las diferencias encontradas entre información normativa versus información de gabinete y campo: 41 respecto al nombre del reporte, 34 en el responsable de generarla, 22 en cuanto a los usuarios de la información y 8 en el mecanismo de resguardo. Cabe aclarar que este último dato se incrementaría si se toman en cuenta los 12 casos en los que el mecanismo de resguardo fue inferido. También se detectaron tres casos de incongruencia en los documentos normativos entre sí. La información de gabinete (información proporcionada por DICONSA) y la obtenida en trabajo de campo (entrevistas semi-estructuradas y la encuesta) en cuanto a reportes, responsables, usuarios y mecanismos de resguardo sumaron 25. La tercera etapa se enfocó en determinar si la información está cubriendo las necesidades de los usuarios finales en función de las decisiones que deben tomar o actividades que desempeñan. Se aplicaron 17 cuestionarios a directores, gerentes, subgerentes y coordinadores del PAL y de DICONSA, y luego se diseñó una tabla de requerimiento de reportes. Se garantizó que la información obtenida proviniera de todos los niveles de responsabilidad del PAL. Los resultados arrojaron una lista de 38 reportes requeridos y revelaron la necesidad de sistematizar la información a fin de facilitar el acceso y el manejo adecuado de la información para la operación y planeación estratégica del programa Análisis de los principales procesos operativos del PAL Este apartado tiene como finalidad identificar y analizar la congruencia y consistencia de los procesos operativos definidos en las Reglas de Operación y en la normatividad vigente para 2004 y 2005 del Programa de Apoyo Alimentario. Para ello, dicho análisis se realizó en dos partes:

14 20 1) Se elaboró un diagrama de los procesos operativos del programa conforme a lo establecido en las Reglas y los Lineamientos y Manual de Operación, con el fin de estandarizar la información contenida en dichos documentos. En este se incorporaron las instancias responsables de cada actividad. 2) Se verificó la consistencia de las actividades con base en los resultados del trabajo de campo (cuestionario para beneficiarios, entrevistas semi-estructuradas y estudios de caso). Con este fin, se elaboró una matriz con las actividades concernientes a cada proceso, verificando la correspondencia y consistencia de las mismas. Del análisis de correspondencia y consistencia sobre los procesos operativos del programa, se derivó que todos los procesos, ya sea de manera explícita o implícita, están siendo contemplados en las Reglas de Operación, Lineamientos y Manuales de Operación. En el caso de las actividades relacionadas para cada proceso operativo analizado en las matrices, se observó que se deben homologar los criterios de desagregación de actividades, evitar la saturación de información en los diagramas de flujo y separar los procesos medulares de la operación. La clara descripción de los procesos evita confusión de actividades y/o responsables que puedan ocasionar cuellos de botella dentro de la operación del PAL. En cuanto a la consistencia de las actividades de los procesos cotejados contra los resultados del trabajo de campo, se observó que prácticamente el 100% de las actividades definidas en cada proceso se llevan a cabo, conforme a normatividad. No obstante, existen estructuras, actividades y procedimientos que mejoran la ejecución del Programa y que no se encuentran explícitos en algunos documentos normativos. Por ejemplo, los beneficiarios del PAL de algunas comunidades aprovechan la reunión celebrada para las pláticas de Nutrición, Higiene y Salud para organizar faenas laborales que mejoren las condiciones urbanas de la localidad. Este tipo de actividades no están documentadas como parte del

15 PAL y sin embargo, son beneficios que obtienen los hogares a raíz del Programa de Apoyo Alimentario Metas Físico-Financieras En esta sección se hace un análisis del cumplimiento de metas físicas y financieras para 2004 y 2005 a nivel nacional así como de la distribución de hogares beneficiarios y apoyos a nivel estatal para ambos años. La meta física para el Programa se estableció como total de hogares atendidos. Para 2004, se atendieron 253,744 hogares a nivel nacional, lo que representa un cumplimiento del 84.6%. Para 2005 se redujo la meta a 222,246 hogares, de los cuáles se atendieron a 184, 272, es decir, el 82.9%. Cabe resaltar que esta cifra de hogares atendidos varía mes con mes debido a la dinámica en los movimientos de la población objetivo del programa derivado del continuo avance de la incorporación de localidades al programa OPORTUNIDADES. La institución evaluadora consideró pertinente incluir el número de apoyos entregados para cada año como un indicador adicional como meta. Para 2004, se programó la entrega de 2 666,666 apoyos a nivel nacional y se entregaron 2 190,932, es decir, el 82% de la meta establecida. En 2005 se programó el mismo número de apoyos que el año anterior y se entregaron 2,102,429, es decir, el 79% de lo planeado. Por modalidad del apoyo, en 2004 el 98% de las entregas correspondió a paquetes alimentarios y el 2% restante fueron entregas en efectivo. En 2005, se incrementaron las entregas en efectivo al pasar de 41,869 a 123,079 (6% del total) y disminuyó la entrega de paquetes en 8%. En materia financiera, en 2004 se asignaron 500 millones de pesos para la operación del Programa, cifra que se modificó a millones, de los cuáles se ejerció el 91.6% (396.7 millones), lo que representa 79.3% de la meta original. Para 2005, se asignó el mismo

16 presupuesto que el año anterior, el cuál se modificó a 385 millones y se ejerció un monto total de 377 millones de pesos, lo que representa el 75.5% de lo planeado originalmente. 22 El cumplimiento de metas por estado para 2004 en familias beneficiarias muestra un sobrecumplimiento en el Estado de México, Sinaloa, Chihuahua, Nuevo León, Sonora y Tlaxcala, mientras que nueve entidades cumplieron con lo planeado y 17 incumplieron su meta. Para 2005, sólo Aguascalientes sobrepasó la meta, Colima y Tlaxcala cumplieron con lo programado y el resto de las entidades no cumplieron con la meta original. Por apoyos entregados, en 2004 Sinaloa, Nuevo León y el Estado de México sobrepasaron la meta establecida y el resto de las entidades tuvo un incumplimiento de entre el 5 y el 30%. Para 2005, todos los estados tuvieron un incumplimiento de la meta establecida, que va de 1% en Oaxaca a 98% en Colima. Cabe señalar que la dinámica estatal en lo referente al cumplimiento de metas se ve afectado por la ampliación de la cobertura del programa OPORTUNIDADES Operación Financiera La sección destinada al análisis de costos contiene información sobre la adquisición de productos a nivel general y por Unidad Operativa, lo que nos permitió estimar el costo promedio por paquete así como determinar el monto de las diferencias de precios de adquisición por producto; adicionalmente, se realizó una estimación del costo-beneficio del Programa. Los principales hallazgos se muestran a continuación: El gasto total ejercido del Programa disminuyó de millones de pesos en 2004 a millones en La proporción destinada a Servicios personales (capítulo 1000) aumentó de 4.3 a 7.1% del gasto total; los Servicios generales (capítulo 2000) aumentaron también su proporción de 11.9 a 12.2%, mientras que el porcentaje destinado a compra de mercancía disminuyó de 83.8% a 80.8% (capítulo 3000).

17 23 De acuerdo a la estructura de costos por Unidad Operativa para 2004, Guerrero es la entidad que destina un porcentaje mayor de sus recursos a servicios personales (9.6%); en materiales y suministros, las Unidades Operativas de Tapachula, Yucatán y Querétaro gastaron proporcionalmente más en este rubro, mientras que Guanajuato y Colima fueron las que menos lo hicieron; mientras que en servicios generales, Guanajuato es la UO que destina un porcentaje mayor a estos gastos y Tapachula la que menos lo hace. Para 2005 destaca el caso de Zacatecas que destina 31% de sus gastos a servicios personales mientras que el promedio de todas las UO fue de 2.7%; en cuanto a compra de mercancía, Colima, Tlaxcala y Yucatán gastaron proporcionalmente más que el resto de las entidades mientras que Zacatecas, Colima y Tapachula fueron las que destinaron una proporción menor. El costo promedio de la mercancía adquirida por el PAL por paquete entregado disminuyó 6 centavos al pasar de pesos corrientes en 2004 a en De acuerdo a las estimaciones realizadas, el costo promedio de los paquetes varía para cada UO, sin embargo, destaca el caso de Tuxtla Gutiérrez que registra el menor gasto por paquete derivado de un precio menor de la leche en polvo, mientras que Chihuahua registra un gasto mayor por tener un costo más levado del frijol. Los productos que tienen una diferencia mayor entre el precio de compra máximo y mínimo por UO son las cajas (2.1 pesos), el frijol (1.7 pesos), la sardina (1.7 pesos) y la leche (90 centavos). 1 Se tiene como la fuente de cálculo del costo promedio de la mercancía adquirida lo siguiente: Elaboración propia con datos de DICONSA de acuerdo a los Reportes de Cierre de Ejercicio 2004 y 2005, Presupuesto 2004 y 2005 y Avance físico financiero de metas al 31/12/05 y SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004.

18 24 No fue posible realizar un análisis de costos por procesos ya que no existe información disponible desglosada a ese nivel; el único caso que fue posible realizarlo fue el de gastos de distribución, el cuál presenta diferencias significativas por entidad en cuanto a costo unitario, que varía desde 11.6 pesos registrado en Yucatán hasta 31 pesos en Nuevo León. En 2004, ningún estado entregó doce apoyos al año. Para 2005, 18 entidades tuvieran esta cifra de entregas, la que registró un costo estimado menor por hogar fue Tamaulipas. Todas las entidades aumentaron el promedio de apoyos entregados de 2004 a 2005, a excepción de Oaxaca y San Luis Potosí. El beneficio estimado por hogar es de pesos al mes, lo que representa un 10% de sus ingresos; 234 pesos por el paquete alimentario y 98 pesos por la plática mensual. El costo promedio mensual por beneficiario para DICONSA es de pesos, por lo que el beneficio neto mensual por beneficiario es de pesos, sin tomar en cuenta beneficios no cuantificables. 2.4 Cobertura y Focalización Población Objetivo del PAL Un programa de apoyo social surge a partir de la detección de necesidades no satisfechas en un sector de la población. Para definir la población objetivo que tendrá el programa y focalizar sus beneficios se definen explícita y exhaustivamente aquellas características o requisitos que cumple el sector al cual esta dirigido el apoyo del programa. De esta forma, los sujetos objetivo de este programa (individuos, hogares, localidades, etc.) que cumplan con las características definidas en la población objetivo son posibles sujetos de cobertura. Considerando los criterios de selección de localidades y beneficiarios, podemos definir la población objetivo del PAL como: Aquellos hogares en condiciones de pobreza que no sean beneficiarios de otros programas alimentarios del Gobierno Federal, que se encuentren

19 25 en localidades con población no mayor a 2,500 habitantes, de grado de marginación alto o muy alto (excepcionalmente se podrán cubrir localidades de marginación media). Es importante señalar que, siguiendo los criterios de elegibilidad de localidades y hogares de las Reglas de Operación del PAL, la definición de la población objetivo del programa no clarifica el nivel (o umbral) de pobreza en los que deben encontrarse los hogares. Sin embargo, teniendo en cuenta los objetivos del PAL, se considera que la pobreza a la que se refiere la población objetivo es pobreza de capacidades. Del mismo modo, es importante señalar que las RO definen que los hogares deben encontrarse en localidades de alta y muy alta marginación y sólo excepcionalmente en localidades de marginación media. Con base en ello, la evaluación se concentró en las localidades de marginación alta y muy alta, ya que, por definición las excepciones que permiten la atención de hogares en localidades de marginación media deben ocurrir esporádicamente o pocas veces. Vale la pena mencionar que esta aclaración metodológica es de suma importancia porque tiene repercusiones en los cálculos y análisis de la población objetivo, la cobertura, la focalización y los errores de exclusión e inclusión. También debe señalarse que, aún cuando sea de forma excepcional, la ambigüedad que contienen las RO 2004 y 2005 sobre el grado de marginación de las localidades a atender no favorecen un análisis directo que evite errores de interpretación. No obstante, la decisión de excluir de la población objetivo a las localidades de marginación media es consistente a lo largo de esta evaluación. Los administradores del PAL propusieron una solución a esta ambigüedad, lo cual se refleja en las RO En esta nueva versión de las RO se indica que se podrían atender aquellas localidades de marginación media que determine SEDESOL. Sin embargo, la inclusión de este nuevo criterio a la evaluación 2006, no es así para los años 2004 y 2005.

20 26 A partir de la información disponible se calcula que la población objetivo del Programa de Apoyo Alimentario para 2004 corresponde a 597,705 hogares y para 2005 de 580,477 hogares Cobertura y Focalización Con la información del padrón de beneficiarios proporcionado por DICONSA, se identificó el número de hogares atendidos por el PAL asciende a 253,744 hogares en 2004 y 191,707 en El estado con mayor número de localidades inscritas es Veracruz para ambos años. De igual forma Tabasco, Tlaxcala, Querétaro y Guanajuato son las entidades que en promedio, registran más hogares inscritos por localidad registrada. Finalmente, es importante remarcar que los hogares registrados en el padrón del PAL pudieron o no haber recibido el beneficio del Programa, probablemente debido a la diferencia en las fechas de incorporación o a que pudieron haberse dado de baja del Programa por diversas situaciones. Para conocer realmente la cantidad de familias beneficiadas y los apoyos entregados durante el 2004 y 2005, se recurrió a analizar los reportes anuales de entregas por localidad, siendo estos la segunda fuente de información utilizada en el análisis de cobertura y focalización. El Programa de Apoyo Alimentario atendió a 253,744 hogares en 2004, sin embargo, estos incluyen hogares en localidades de marginación media y baja (141,493). El PAL atendió a 191,707 hogares en el 2005 de los cuales 91,417 están ubicadas en localidades de marginación media, baja y muy baja. La cobertura de la población objetivo del PAL en 2004 fue de 18.8% mientras que en 2005 se obtuvo un resultado de 17.2% Puede afirmarse, que uno de los aspectos más importantes de la comparación de 2005 respecto de 2004 es el incremento de la proporción de la cobertura de la población rural, en pobreza de capacidades, que vive en localidades de alta y muy alta marginación. Es decir, en 2004 se atendió al 15 % y al 29% de los hogares rurales pobres de las localidades de marginación muy alta y alta respectivamente en las que

21 27 se aplicó el programa. Mientras que en 2005 la atención fue del 18% y el 33%, también respectivamente. Es importante señalar que este efecto se generó por la disminución de la atención a localidades de marginación media, lo que significa que se está mejorando sustancialmente la focalización del programa. Estos indicadores de cobertura del Programa de Apoyo Alimentario, así como las características propias de la población objetivo del PAL, permiten concluir que los esfuerzos de otorgamiento de apoyos del PAL tienen áreas de oportunidad importantes. Una razón de esto puede ser la falta de claridad en los documentos oficiales del Programa en cuanto a la definición de población objetivo. Otra causa de baja cobertura puede residir en el proceso de identificación de beneficiarios en las localidades rurales más marginadas del país. Debido a la complejidad que radica en esta tarea, la claridad del proceso puede no ser suficiente para determinar con la precisión necesaria aquellas localidades de atención prioritaria del PAL. Es necesario entender el proceso de identificación y cálculo de pobres para promover mejoras en él y contar con información más confiable. A continuación y tal como se especifica en el Anexo 1 de los Términos de Referencia de la Evaluación Externa, se presentan las tablas para los años 2004 y 2005.

22 28 Distribución de Localidades, Población Objetivo y Gasto Ejercido por Grado de Marginación, 2004 Clasificación de marginación a nivel localidad Número de localidades atendidas 2004 % de población en pobreza de capacidades (hogares) Gasto ejercido en localidades atendidas (pesos) En localidades atendidas 2004 Atendida 2004 Ene - Dic 2004 Promedio por localidad Total % Total % $ % $ Gasto por beneficiario Ene - Dic 2004 Muy alta 2,125 39, % 38, % $51,102, % $24,048 $1,314 Alta 2,124 83, % 73, % $115,439, % $54,350 $1,576 Media 1, , % 141, % $229,839, % $158,183 $1,625 Baja 2 7, % % $121, % $60,570 $1,731 Muy Baja Sin clasificación % % $209, % $23,298 $1,906 Total 5, , % 253, % $396,712, % $69,440 $1,563 1) Porcentaje del total de localidades atendidas Fuente: Padrón de beneficiarios del PAL Reporte anual de entregas de beneficios Índices de marginación por localidad, CONAPO 2000 EVALUACIÓN EXTERNADEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO

23 29 Distribución de Localidades, Población Objetivo y Gasto Ejercido por Grado de Marginación, 2005 Clasificación de marginación a nivel localidad y estatal Número de localidades atendidas 2005 % de población objetivo (hogares) Gasto ejercido en localidades atendidas (millones de pesos) En localidades atendidas 2005 Atendida 2005 Ene - Dic 2005 Promedio por localidad Total % Total % $ % $ $ Gasto por beneficiario Ene - Dic 2005 Muy alta 1,961 39, % 35, % $71,706, % 36, ,033.3 Alta 2,068 70, % 63, % $123,798, % 59, ,957.1 Media 1, , % 85, % $166,547, % 145, ,952.7 Baja , % 5, % $11,379, % 80, ,972.2 Muy Baja 16 2, % % $805, % 50, ,269.2 Sin clasificación 99 1, % 1, % $3,553, % 35, ,011.1 Total 5, , % 191, % $377,791, % 69, , ) Porcentaje del total de localidades atendidas Fuente: Padrón de beneficiarios del PAL Reporte anual de entregas de beneficios Índices de marginación por localidad, CONAPO 2000

24 30 Utilizando la base de datos que permitieron el cálculo de la población objetivo 2, así como los resultados de las Tablas 5-10 y 5-11 se procedió a calcular los errores de inclusión y exclusión para 2004 y 2005, los resultados se muestran en las siguientes tablas: Error de Inclusión del Programa de Apoyo Alimentario Total de atendidos (localidades y hogares atendidos) Total de localidades Total de hogares Total de localidades Total de hogares 5, ,744 5, ,707 Que no deberían estar atendidos (localidades y hogares con marginación media, baja y muy baja) 1, ,493 1,303 91,417 Error de inclusión (Tipo 2) 25.5% 55.8% 23.9% 47.6% FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Padrón de beneficiarios cierre 2004 y 2005 Error de Exclusión del Programa de Apoyo Alimentario Total que debería atender (localidades y hogares de población objetivo) Total que faltan por atender (diferencia entre localidades y hogares de población objetivo y atendidas) Total de localidades Total de hogares Total de localidades Total de hogares 21, ,705 19, ,447 17, ,454 15, ,163 Error de exclusión (Tipo 1) 79.9 % 81.2% 78.6% 82.7% FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Padrón de beneficiarios cierre 2004 y Se utilizaron las bases de datos proporcionadas por SEDESOL y por DICONSA así como datos de CONAPO. EVALUACIÓN EXTERNADEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO

25 31 Existe un alto error de exclusión en la población que atendió el PAL tanto en 2004 como en Esto significa por una parte, que existe población objetivo que no está siendo todavía beneficiada por el PAL o por ningún otro programa alimentario. Se recomienda que se establezca un mecanismo de coordinación con OPORTUNIDADES y LICONSA para atender estos hogares. Esta debilidad también puede superarse si se modifican las Reglas de Operación del PAL para permitir que se atiendan hogares en pobreza de capacidades que no reciban apoyos alimentarios aún cuando en las localidades en las que vivan ya operen OPORTUNIDADES y LICONSA. Para poner en marcha esta recomendación se sugiere verificar su viabilidad ya que por definición en las localidades donde opera OPORTUNIDADES los primeros hogares en ser atendidos deberían ser los que presentan pobreza alimentaria y de capacidades. En el caso de LICONSA es probable establecer mecanismos de acuerdo ya que aún cuando se trata de apoyos alimentarios, como en el caso del PAL, podrían considerarse complementarios. Hay una alta proporción de hogares en localidades de marginación media o baja que son beneficiarios del PAL, es decir, existe un alto error de inclusión. Se recomienda establecer coordinación con OPORTUNIDADES y LICONSA para que esas localidades sean atendidas por esos programas y el PAL se concentre en localidades de alta y muy alta marginación. Aún cuando sería deseable otorgarles mayores beneficios a la población en pobreza, la continua expansión de la cobertura del Programa de OPORTUNIDADES se traduce de facto en un entorno de amenaza para la planeación estratégica y el control del PAL, así como para la existencia misma del Programa. Esta situación, se ve remarcada por el error de inclusión y exclusión, ocasionando la ejecución de recursos en zonas no prioritarias para la atención del Programa y dejando fuera a aquellas que si lo son. Se recomienda tomar las acciones necesarias para disminuir los errores de inclusión y exclusión lo antes posible. Una de las consecuencias de la ampliación del padrón de OPORTUNIDADES, se traduce como la problemática en la incorporación de beneficiarios y planeación de entrega de

26 32 apoyos del PAL. Se recomienda continuar en los esfuerzos por mejorar la focalización de la población objetivo y actualizar el padrón.