CURSO ONLINE EN DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNABILIDAD LOCAL Módulo 1 - Tema 2

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2 DESDE LA EXPERIENCIA... 2 PREGUNTAS CLAVE... 3 EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA: ALGUNAS REFLEXIONES DE PARTIDA... 4 RECUERDA QUE... 9 GLOSARIO BIBLIOGRAFÍA

3 DESDE LA EXPERIENCIA Curitiba es, tal vez, la ciudad mejor planificada de Brasil. Así mismo se ha transformado en un modelo internacional de desarrollo urbano sostenible. El éxito del modelo de desarrollo en Curitiba va más allá del éxito de unos cuantos proyectos singulares. Por el contrario, es el resultado de un proceso de planificación estratégica integrada que se ha desarrollado a lo largo de más de 30 años. Esta estrategia integrada informa todos los aspectos de la planificación urbana y la acción de los poderes públicos, incluyendo la prestación de servicios sociales y públicos y la implementación de programas de conservación del medioambiente. La planificación estratégica en Curitiba se ha articulado en torno a la calidad de vida del ciudadano como medida última del desarrollo local. En este sentido, el desarrollo de una visión de ciudad compartida y la construcción de un consenso social y político sobre el modelo de comunidad que quería construirse en Curitiba y la articulación de un modelo de liderazgo público en torno a estos principios han transformado la ciudad de Curitiba en un ejemplo claro de los beneficios que puede ofrecer la descentralización de capacidades hacia los gobiernos locales cuando esta va acompañada de un modelo de acción pública que pone en valor a la ciudadanía y que es capaz de asegurar la efectividad de la acción de los poderes públicos, al tiempo que establece las bases para la construcción de una comunidad política cohesionada. 2

4 PREGUNTAS CLAVE 1. Cuáles han sido los efectos políticos, económicos y sociales de la Descentralización en América Latina? 2. Qué elementos explican los efectos positivos y negativos de la descentralización en la región? 3. Cuáles son los desafíos pendientes de la descentralización en América Latina? 3

5 EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA: ALGUNAS REFLEXIONES DE PARTIDA Cuáles han sido los efectos económicos, sociales y políticos de los procesos de descentralización en América Latina? Cómo hemos visto en el tema anterior, la descentralización ha jugado un papel fundamental desde el punto de vista de la puesta en marcha de los procesos de reforma del Estado y de construcción de las democracias latinoamericanas a lo largo de los últimos 25 años. Entender cuál sea el balance de los procesos de descentralización depende, en gran medida, de las preguntas que hagamos a la realidad de dichos procesos y de manera específica de los objetivos, en muchos casos muy ambiciosos, sobre los que se construyeron. A lo largo de este tema exploraremos los efectos económicos sociales y políticos de la descentralización en América Latina. Nuestro objetivo, más allá de desvelar los éxitos y las fallas de dichos procesos, será el de entender los mecanismos que explican la variedad de resultados que arrojan los procesos de descentralización en la región y las divergencias existentes entre las promesas de la filosofía y la teoría política y el desempeño real en el marco de los procesos de reforma concreta. Las Ciencias Sociales han tendido a identificar impactos positivos de la descentralización en las siguientes dimensiones: - Desde el punto de vista del desarrollo económico, la descentralización contribuye a mejorar la eficiencia en los procesos de distribución y asignación de recursos al reducir los costes de transacción y de información entre los tomadores de decisiones y los agentes económicos que operan sobre el territorio. Del mismo modo, se considera que la descentralización favorece la innovación en el marco de las políticas públicas y mejora la competitividad de los territorios en la economía global. - Desde el punto de vista de la mejora de la calidad en el funcionamiento de los sistemas democráticos, tradicionalmente, se ha entendido que la descentralización se traduce en una mayor proximidad del poder político y de las instituciones a la ciudadanía; incrementándose así la capacidad de los ciudadanos para incidir sobre el sistema político, ya sea desde el punto de vista de la articulación de demandas, desde el punto de vista de una rendición de cuentas más efectiva de la acción de los poderes públicos, o desde la inclusión y la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones. - Desde el punto de vista social, se ha entendido que la descentralización tiene impactos positivos sobre la cohesión social y la equidad. En primer lugar, como resultado de la reducción de costes de transacción, se entiende que los gobiernos locales están en mejor disposición para atacar la pobreza y la desigualdad en sus territorios, generando políticas públicas capaces de garantizar la redistribución entre los diversos estratos de la población. En 4

6 segundo lugar, al acercar el poder político a la ciudadanía y garantizar la participación y una efectiva rendición de cuentas, la descentralización extiende el sentido de pertenencia de la ciudadanía a un proyecto colectivo de comunidad política; un proyecto que, al estar construido sobre la práctica cotidiana de los derechos de ciudadanía, ayuda a fortalecer los lazos entre los miembros de la comunidad y por tanto genera estructuras de capital social densas. En tercer lugar, la descentralización es un mecanismo válido para la canalización y desactivación de conflictos étnicos, políticos y culturales, a través de la garantía de la participación política, la defensa de los derechos de las minorías y la asignación más efectiva de recursos. Estos potenciales efectos positivos son, sin embargo, mucho más esquivos en la realidad de lo que cabría esperarse. Esto es así, en tanto que la descentralización es un proceso que opera en el espacio de lo relacional y que, por tanto, responde a geometrías políticas variables de intereses y valores y a sus transformaciones a lo largo del tiempo. Los territorios son estructuras complejas constituidas por diferentes dimensiones espaciales: el territorio es un espacio económico, entendido como la estructura productiva dentro de una entidad geográfica determinada; un espacio institucional, entendido como el conjunto de instituciones que actúan sobre él y sus interacciones; un espacio socio-político, entendido como la estructura social y de actores sociales y políticos que se movilizan dentro de un ámbito geográfico determinado; y finalmente el territorio se define como un espacio simbólico-cultural, que se compone de las distintas manifestaciones/prácticas culturales y simbólicas a través de la cuáles se interpreta la realidad dentro de este ámbito geográfico. Los procesos de descentralización intentan generar mecanismos a través de los cuáles todas estas dimensiones de espacio encuentran acomodo en una estructura de división territorial del poder político. Sin embargo, como hemos visto en el tema anterior, la descentralización no es un proceso unívoco. Por el contrario, se trata de un proceso incremental casi de prueba y el error y que se articula a través de las capacidades de movilización política de los actores tanto en el centro como en los territorios. La relación entre descentralización, democracia, cohesión social y desarrollo económico, no se construye, por tanto, en un contexto socio-político neutro y es, precisamente, en su integración en el marco más amplio de lo político, donde se generan las condiciones para que la descentralización pueda tener impactos positivos sobre éstas dimensiones. 5

7 SABÍAS QUE Los procesos de descentralización han tenido impactos muy diversos en distintas regiones del planeta en función de los procesos políticos sobre los que se han articulado. Aquí van algunos ejemplos. En algunos casos, se produce un conflicto entre los elementos simbólicos y políticos (el entendimiento de la comunidad local como la unidad fundamental para el desarrollo de la democracia) y las necesidades funcionales de los entes territoriales. El proceso de descentralización en Hungría, inspirado en un modelo de democracia local fuerte como base para romper las estructuras oligárquicas de la dictadura comunista condujo a la multiplicación de micro entidades locales (3.000 municipalidades en un país de unos 10 millones de habitantes). Esto creó importantísimos problemas de gobernabilidad y de eficacia a la hora de dar contenido a la autonomía local a través de la prestación de servicios públicos o del desarrollo de las políticas locales, lo que en el largo plazo ha afectado a la legitimidad de los gobiernos locales que llegaron a ser percibidos como espacios institucionales incapaces de afrontar las demandas de la ciudadanía. En otros casos, un proceso de descentralización formal puede ser la consecuencia de un proceso informal de apropiación de espacios políticos por parte de las instituciones subestatales en un ámbito de incertidumbre institucional. El fortalecimiento de las Regiones de Estatuto Ordinario en Italia a partir de los años noventa tiene su origen en una crisis total de la legitimidad de las estructuras del Estado. Las regiones, particularmente aquellas regiones del Centro y del Norte del país, a través de políticas públicas innovadoras, han sabido beneficiarse de la recesión del aparato administrativo estatal y han sido capaces de crear un nuevo espacio político regional que finalmente se consolidó a través de reformas formales en la estructura constitucional del país. Finalmente, en algunos casos el refuerzo de las comunidades locales es la única manera de garantizar la provisión de ciertos servicios básicos., Así, la incapacidad de la Administración del Estado en Kenya ha llevado durante años a una descentralización de facto en el que las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales se han hecho cargo de la provisión de servicios públicos básicos en ausencia de la actividad de las instituciones del Estado. Estos procesos reforzados por el apoyo de la ayuda internacional han transformado las comunidades locales en uno de los pocos focos de oportunidades para la ciudadanía, mientras que las élites políticas en el nivel del Estado son incapaces de relanzar el proceso de construcción democrática en el país. Volviendo nuestra mirada hacia América Latina observamos cómo la descentralización ha ofrecido resultados mixtos desde el punto de vista de sus impactos positivos en las dimensiones anteriormente mencionadas. Tal y como veremos a lo largo de las lecturas seleccionadas para este tema la descentralización no ha tenido los impactos deseados sobre el desarrollo económico y sobre la cohesión social. Así, como ha mostrado el informe Territorio y Desigualdad publicado por la CEPAL (2009), pese a los avances del proceso de descentralización no ha existido una 6

8 institucionalidad, ni un universo de políticas públicas favorables a la creación de estrategias efectivas de desarrollo económico local que sean capaces a su vez de reducir las brechas de desigualdad. La realidad del desarrollo local en América Latina, sigue estando presidida por la descoordinación intersectorial, la diversidad de estrategias de regionalización y las restricciones fiscales a la intervención local en los procesos de desarrollo. En este sentido, el valor del territorio como locus de estrategias de desarrollo sostenible y el papel de las administraciones descentralizadas como catalizadores de ese proceso debe aún trascender el ámbito del discurso político, hacia el ámbito de las políticas públicas, permitiendo, a su vez, la participación más eficaz y eficiente de los actores e intereses locales y territoriales a través de nuevas estrategias de movilización política. La experiencia latinoamericana muestra como el proceso de descentralización es condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo económico local y la equidad territorial. En primer lugar, aún cuando han tenido un cierto carácter compensatorio, los sistemas de transferencias no han disminuido la disparidad ni han frenado las dinámicas económicas territoriales sobre las que se sustenta la desigualdad. En segundo lugar, los incentivos al esfuerzo fiscal local propio permiten acrecentar los recursos disponibles pero, dados los grandes desequilibrios socioeconómicos iniciales, estas oportunidades benefician proporcionalmente más a los territorios de mayor desarrollo relativo y aumentan las brechas entre territorios. Por consiguiente, si bien la descentralización de la provisión de los servicios sociales y de la infraestructura básica ha generado oportunidades para desencadenar procesos de desarrollo económico local, no necesariamente ha significado la disminución de las disparidades, al menos en el mediano plazo. Por otro lado, desde el punto de vista de la consolidación de las democracias en la región, resulta evidente que la descentralización ha alterado algunos de los mecanismos tradicionales y las prácticas de patrimonialización del poder político que se habían asociado con el centralismo, tal y como se desprende de la lectura del artículo de Navarro (2004). La paulatina implantación de las elecciones municipales en la región, y de manera particular la elección directa de los alcaldes, ha fomentado la construcción de nuevos modelos de liderazgo político. Del mismo modo, tal y como se discute en la contribución de Avritzer y Cambraria (2008), los gobiernos locales latinoamericanos se han convertido en locus de la innovación política y en espacios abiertos a la participación ciudadana. La implantación del presupuesto participativo en muchas municipalidades y distritos del 7

9 país; o la incorporación de las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito de la producción y distribución de servicios a las comunidades han transformado, en algunos casos, a los gobiernos locales en una alternativa participativa a las prácticas de los actores políticos en otros niveles territoriales de gobierno. Aún así, las lógicas centralizadoras sobre las que se ha construido históricamente la institucionalidad latinoamericana han persistido detrás del proceso de descentralización limitando las capacidades del mismo para ofrecer respuestas institucionales a los problemas de las sociedades latinoamericanas. Esta especie de centralismo subyacente a los procesos de descentralización se observa tanto en las reticencias del centro a desprenderse de ciertas áreas de poder, como en la configuración de la estructura de relaciones interinstitucionales y en la propia actuación de los entes y actores que operan en los niveles locales de gobierno y que, en muchos casos, no hacen más que reproducir las prácticas de patrimonialización del poder político y clientelización de las relaciones entre gobernantes y gobernados, que eran propias del centralismo latinoamericano. Aún así, más allá del análisis de las luces y las sombras que arrojan los procesos de descentralización en América Latina, hay que recordar que uno de los grandes valores de estos procesos ha estado, y sigue estando, en el propio proceso de debate y en su función liberadora frente a un modelo de acción pública que era incapaz de ofrecer soluciones sensatas a los problemas de la ciudadanía. En este sentido, el debate sobre la descentralización ha tenido la virtud de poner en cuestión las estructuras tradicionales del centralismo, rompiendo una lanza hacia una distribución territorial del poder político más en consonancia con los valores de la democracia y la cohesión social; más abierta hacia la construcción de una institucionalidad más eficaz y con capacidad para liberar todas las potencialidades de desarrollo de las sociedades latinoamericanas. Aunque, tal y como demuestra el texto de Carrión (2007) incluido en las lecturas obligatorias de este tema, queden aún preguntas muy importantes por responder en el marco de los procesos de descentralización en América Latina. 8

10 RECUERDA QUE La relación entre descentralización, democracia, cohesión social y desarrollo económico, no se construye en un contexto socio-político neutro y es, precisamente, en su integración en el marco, más amplio, de lo político donde se generan las condiciones para que ésta pueda tener impactos positivos sobre las dimensiones anteriormente mencionadas. Pese a los avances del proceso de descentralización no ha existido una institucionalidad ni un universo de políticas públicas favorables a la creación de estrategias efectivas de desarrollo económico local que sean capaces a su vez de reducir las brechas de desigualdad y de generar una mayor cohesión social. La descentralización ha alterado algunos de los mecanismos tradicionales y las prácticas de patrimonialización del poder político que se habían asociado con el centralismo y ha servido para generar nuevos espacios para la acción pública y el liderazgo político más innovadores, transparentes y participativos. El debate sobre la descentralización ha tenido la virtud de poner en cuestión las estructuras tradicionales del centralismo, rompiendo una lanza hacia una distribución territorial del poder político más en consonancia con los valores de la democracia y la cohesión social; más abierta hacia la construcción de una institucionalidad más eficaz y con capacidad para liberar todas las potencialidades de desarrollo de las sociedades latinoamericanas. 9

11 GLOSARIO Cohesión Social La cohesión social se define como la dialéctica entre los mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos operan. Esto es, su valoración y su implicación en la construcción de un proyecto colectivo que toma los mecanismos de inclusión como punto de referencia válido para el aseguramiento de unas condiciones mínimas e indispensables de igualdad. Desarrollo Humano Proceso por el que una sociedad mejora las condiciones de vida de sus ciudadanos a través de un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la creación de un entorno en el que se respeten los Derechos Humanos. Democracia Local Incluye el conjunto de prácticas, procedimientos e iniciativas destinadas a mejorar los niveles de participación de la ciudadanía en el gobierno de la cosa pública. Estas prácticas incluyen no sólo aquellas que permiten canalizar los la participación ciudadana en el proceso de construcción de políticas, sino también aquellas destinadas a mejorar la transparencia de las instituciones y a facilitar la efectividad de los procesos de rendición de cuentas. Objetivos de Desarrollo del Milenio Los ocho Objetivos del Milenio son un conjunto de metas establecidas por la comunidad internacional para promover la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, favorecer universalización de la educación, la igualdad entre los géneros, la reducción de la mortalidad de los niños, la mejora de la salud materna, la lucha contra el VIH/SIDA, la sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de una alianza mundial para el desarrollo. Fueron adoptados por los líderes mundiales reunidos en la sede central de las Naciones Unidas en Nueva York en septiembre de

12 BIBLIOGRAFÍA Lecturas obligatorias Cetrángolo, Óscar: Búsqueda de cohesión social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentralización (2007). Mascareño, Carlos: Descentralización y democracia en América Latina. Una relación directa? (2008). Material complementario UN-HABITAT 2009: Conclusiones de la Conferencia Internacional sobre Descentralización y Fortalecimiento de los Entes Locales en Iberoamérica; Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos UN-HABITAT. Links Biblioteca Virtual Municipal. Sistema de Recursos sobre Descentralización y Gobernabilidad Local (FLACMA y CGLU): Consultado 27/10/2009 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos: Consultado 27/10/2009 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Consultado 27/10/2009. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social: Consultado 27/10/2009 Observatorio Global sobre la Democracia Local y la Descentralización: Consultado 27/10/2009 Programa UN-HABITAT para América Latina: Consultado 27/10/2009 Biblioteca de consulta CEPAL 2009: Economía y Territorio en América Latina y el Caribe: Desigualdades y Políticas; Santiago de Chile: CEPAL Cap. 5 pp (33) Fernando Carrión: Interrogatorio a la Descentralización Latinoamericana: 25 años después en Fernando Carrión (comp.) 2007: La Descentralización en Ecuador: Opciones Comparadas; Quito: FLACSO Ecuador pp (29) 11

13 Marc Navarro: Gobernanza descentralizada y desigualdad: Una aproximación institucional en Revista Instituciones y Desarrollo no pp Barcelona: Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya. (28) Mario Rosales 2009: Descentralización del Estado, Crisis Económica Mundial y Oportunidades Locales en América Latina. Revista Polis. Santiago de Chile: Universidad Bolivariana de Chile Organización de Estados Americanos 2008: La Descentralización y los desafíos de la gobernabilidad democrática; Washington D.C: OEA Cap. 6 pp (17) CEPAL 2007: Cohesión Social: Inclusión y Sentido de Pertenencia en América Latina y el Caribe; Santiago de Chile: CEPAL Francisco Alburquerque: Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina en Revista de la CEPAL no pp Santiago de Chile: CEPAL Organización de Estados Americanos 2008: La Descentralización y los desafíos de la gobernabilidad democrática; Washington D.C: OEA Cap. 5 pp

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