MINISTERIO DEL INTERIOR - MINISTERIO DE AGRICULTURA - MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL - MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN

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1 INFORME FINAL EVALUACIÓN DE IMPACTO PROGRAMAS DE EMPLEO CON APOYO FISCAL MINISTERIO DEL INTERIOR - MINISTERIO DE AGRICULTURA - MINISTERIO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL - MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN CONSULTORA: FACULTAD DE ECONOMÍA UNIVERSIDAD DE CHILE DICIEMBRE 2004

2 EVALUACIÓN DE IMPACTO PROGRAMAS DE EMPLEO CON APOYO FISCAL INFORME FINAL: Resumen Ejecutivo Equipo de Investigación Principal: David Bravo (coordinador) Carmen Contreras Patricia Medrano Diciembre, 2004 Departamento de Economía Universidad de Chile

3 CAPÍTULO I: DESCRIPCIÓN DE LOS PROGRAMAS Los Programas de Empleo con Apoyo Fiscal evaluados son: Proempleo de la Subsecretaría del Trabajo, Programa de Emergencia de Empleo de CONAF, Programa de Empleo del Fondo de Absorción de Cesantía dependiente de la Subsecretaría del Interior, Programa de Mejoramiento Urbano dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, Programa de Reinserción Laboral y Empleo del FOSIS y Programa de Bonificación a la contratación de mano de obra de SENCE. Estos pueden ser agrupados en tres categorías. Las primeras cuatro instituciones proveen empleo directo, es decir contratan a trabajadores desempleados. El programa de SENCE, en cambio, subsidia la contratación por parte de empresas privadas. Por último el programa de FOSIS, fomenta e autoemprendimiento de los beneficiarios, sin proveer un empleo formal necesariamente. En la ejecución de estos seis programas participan tanto instituciones públicas (municipalidades, fundamentalmente) como privadas. El reclutamiento de los beneficiarios se realiza por parte de los ejecutores con la ayuda de las municipalidades, siendo condición de elegibilidad estar desempleado, ser jefe de hogar y en la mayoría de los programa estar en una situación de escasos recursos. El programa de SENCE, busca aumentar la empleabilidad de los beneficiarios otorgando recursos para su capacitación por parte de las empresas ejecutoras. El programa de FOSIS, también busca el desarrollo de capacidades laborales, que permitan la reinserción en el mercado del trabajo. Por otra parte, el objetivo de los programas de empleo directo es proveer empleo temporal. La población potencial de los Programas de empleo está constituida por la población desocupada. En el casos de los programas administrados por FOSAC, FOSIS y PMU se aplica el criterio adicional que es atender a persona en condición de pobreza. Antecedentes de la Encuesta CASEN 2000 muestran que un total de 610 mil personas se encontraban desocupadas. Adicionando la condición de pobreza, se estima en 99 mil personas la población potencial. Los programas de empleo con apoyo fiscal reciben una asignación presupuestaria por parte del Ministerio de Hacienda, en cumplimiento de la glosa 13 de la asignación del Fondo de Contingencia contra el Desempleo en la Ley de Presupuestos. Este Fondo de contingencia es un mecanismo para canalizar recursos fiscales para el financiamiento de planes, programas e inversiones públicas generadoras de empleo, en caso que la desocupación excediera lo previsto al momento de elaborarse el presupuesto anual 1

4 Durante todo el período bajo evaluación, la asignación de recursos a los programas se realizó a nivel central utilizando como indicador la tasa de desempleo del Instituto Nacional de Estadísticas. En los primeros años el Ministerio de Hacienda realizaba sólo la asignación regional de cupos, y se reunía el Comité Pro-Empleo 2, para coordinar las coberturas. A partir del año 2003, el Ministerio de Hacienda ha actuado como entidad coordinadora, realizando una asignación regional, procurando que a nivel de cada región se asignen los cupos en comunas con alto desempleo, por lo que este comité ha dejado de sesionar. Asimismo, se ha observado una fuerte disminución en la cantidad de cupos generados, se ha disminuido la importancia de los programas directos y se ha materializado la voluntad explícita de excluir ejecutores municipales en la mayoría de los programas. PROEMPLEO SUBSECRETARÍA DEL TRABAJO El programa PROEMPLEO nace el año 2001 con el traspaso de este programa de empleo desde el Ministerio de Hacienda hacia el Ministerio del Trabajo. El programa tiene como objetivo general asegurar una reinserción estable y efectiva de los trabajadores que hayan perdido su empleo, a través del desarrollo de iniciativas destinadas a posibilitar un mayor acceso a empleos permanentes; permitir su participación en la ejecución de proyectos específicos; y, en general, incrementar la oportunidad de acceder a ocupaciones de mayor calidad y con un mejor nivel de remuneraciones. La Subsecretaria del Trabajo, tiene a su cargo el componente de inversión en la comunidad, que fomenta la ejecución de obras físicas y/o sociales en el ámbito local, siempre que tengan por característica usar intensivamente mano de obra y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad, y el componente de empleabilidad y microemprendimiento cuyo objetivo es elevar la empleabilidad de los jefes de hogar, cesantes, mediante instrumentos de reinserción laboral o fomento productivo. Los proyectos tienen una duración mínima de 2 meses y una máxima de 4 meses. Para la selección de beneficiarios no se realiza difusión, ya que el reclutamiento lo realizan los ejecutores a partir de las personas inscritas en las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (OMIL), que tengan el carácter de cesantes y jefes de hogar. La selección de las instituciones ejecutoras se realiza en base a los proyectos que presentan, para lo cual deben llenar algunas fichas y enviarlas a los encargados regionales para su aprobación. La selección de las instituciones ejecutoras y de 2 Este comité es una instancia en que el Seremi del Trabajo, o el Intendente, convocan a las instituciones relevantes en la generación de empleo regional. Actualmente el Comité Interministerial ya no opera. 2

5 los proyectos aprobados es realizada de manera independiente en las regiones. Los principales ejecutores son: municipios, hospitales, corporaciones, ONG, JUNJI, SENAME, consultoras, constructoras, etc. La supervisión del programa PROEMPLEO, entendida como fiscalización y seguimiento de los proyectos y las condiciones de trabajo de los beneficiarios y ejecutores, es realizada a nivel regional por distintas instancias dependientes de los encargados regionales. De los recursos que reciben las instituciones ejecutoras para la realización de un proyecto, el 90% está destinado al pago de remuneraciones a beneficiarios y el 10% a gasto de administración., pago de imposiciones, utilidades, etc. El monto total por trabajador jornada completa es de $ pesos. La remuneración mínima al mes por trabajador es equivalente a un ingreso mínimo mensual y el monto máximo no puede exceder de 1,53 veces el ingreso mínimo mensual, debiendo incluir además vacaciones proporcionales, cotizaciones previsionales y el seguro de accidentes del trabajo. Las principales reformulaciones del programa son en término de ejecutores, cobertura y normativa. Desde el año 2002 no se incluye a los municipios como posibles ejecutores. También se disminuyó la remuneración de los beneficiarios, como una forma de ir disminuyendo los cupos con gradualidad. Así, el año 2001 el programa entregaba un beneficio per cápita de $ mientras que en la actualidad éste asciende a $ Por último, se han modificado las formas de control y se disminuyeron los montos de los proyectos, debido al gran trabajo que implica monitorear trabajos de montos altos. PROEMPLEO EJECUTADO POR SENCE El SENCE ejecuta el componente de bonificación para el aprendizaje, que consiste en apoya al sector privado en las distintas iniciativas que requieran de ampliación de su personal a través de la reducción de los costos de la contratación de mano de obra, con el fin de lograr una reinserción laboral efectiva de los trabajadores cesantes. Este programa funciona desde el año Los empleadores que contraten nuevos trabajadores cesantes, son beneficiados con una bonificación mensual máxima del 40% de un salario mínimo mensual por trabajador, por un período no superior a cuatro meses, y con un aporte de $ por una sola vez, por cada trabajador, para financiar costos de entrenamiento y/o enseñanza, que lleven a adquirir nuevas destrezas laborales. En caso de generarse saldos producto de la deserción o despido de beneficiarios, estos son integrados como saldo final de caja. La difusión y promoción del programa es realizada principalmente por SENCE, tanto a nivel central como regional. Esta difusión incluye la venta directa por parte de las plataformas regionales y centrales, a través de llamados a empresas seleccionadas y visitas a potenciales contratantes con el fin de promover el 3

6 programa y conseguir la colocación de nuevos contratos de trabajo con cargo al mismo. La participación de las OMIL en la difusión del programa es de carácter voluntario. Para la selección de empresas participantes el proceso de difusión del Programa es realizado, a nivel nacional, a través de publicidad en televisión y radio. A nivel regional, se realiza televenta (venta telefónica, donde PROEMPLEO llama al empresario 3 ), se desarrollan reuniones con grupos de empresarios, y se mantiene un sitio web donde se promociona el programa y se presentan la guía operativa y los formularios que debe entregar la empresa. Otras instituciones que participan en la difusión son las OMIL y las OTEC, que en algunos casos se encargan también de postular a las empresas. Las empresas postulan en las oficinas regionales de SENCE y son notificadas del resultado de su postulación dentro de los 10 días corridos siguientes. Los requisitos exigidos a las empresas postulantes son acreditar que son empresas de primera categoría, no tener multas tributarias ni infracciones a la ley laboral. Inicialmente se pedía una declaración jurada de las empresas, pero desde el año 2003 el Programa mantiene un contacto con Dicom en las trece regiones para verificar estos antecedentes. Igualmente, se exige a las empresas la presentación de los contratos de los beneficiarios, quienes deben estar inscritos en la OMIL o bien comprobar que han estado cesantes 60 días antes de la contratación, lo que se materializa con una declaración jurada notarial; además, debe tratarse de jefes de hogar. En la práctica, existe dificultad para comprobar estos requisitos, siendo obligación de las empresas exigir estos antecedentes a los beneficiarios. Otras exigencias son el pago del salario mínimo por cuatro meses y la entrega de un curso de capacitación a los beneficiarios de trece horas como mínimo. El curso puede ser impartido internamente por algún relator en la empresa o contratando a una OTEC. La empresa es la encargada de seleccionar el tema del curso, pero este debe tener código SENCE. Los cursos, que deben ser impartidos en al menos dos días y dentro de la jornada laboral, abarcan áreas como prevención de riesgos, atención de público y desarrollo personal. La exigencia de SENCE, en este punto, apunta a que se debe cumplir con una asistencia no menor del 75%, y a que el curso sea pertinente al trabajo que debe desarrollar el beneficiario. Sin embargo, existe una gran dificultad para fiscalizar el último aspecto. SENCE realiza una supervisión a las empresas sólo desde el año 2003, sobre aspectos de documentación, contratos de los beneficiarios y principalmente, cursos de capacitación. La principal reformulación es en relación a la administración del programa. Desde el año 2003, el programa contrató personal dedicado exclusivamente a la gestión 3 Véase el Informe de entrevistas en profundidad, encargado regional de SENCE en los anexos. 4

7 del mismo, creándose un coordinador nacional, coordinadores regionales y un equipo de atención en regiones. Esto, además de permitir una mejor organización, implica una regionalización del Programa, descentralizando parte de las decisiones que anteriormente se tomaban a nivel central, incluidas las decisiones respecto del pago de las bonificaciones, lo que incide en una labor más expedita. La contratación de más personal, permitió realizar una mayor difusión del Programa, normalizar las labores de fiscalización en las empresas y mantener una supervisión documentada de las empresas, a nivel central y regional. PROGRAMA DE EMERGENCIA DE EMPLEO, CONAF El Programa de Emergencia de Empleo de la Corporación Nacional Forestal comienza el año 2001 bajo la modalidad de Programa de Apoyo al Desarrollo Forestal, PADEF. A partir del año 2002 se traduce en el Programa de Emergencia de Empleo, PEE. El objetivo principal del programa es apoyar la generación de empleo y contratación de mano de obra desempleada. Sin bien los proyectos ejecutados por el programa incluyen planes de capacitación en las áreas de seguridad laboral y prevención de accidentes, estas actividades no son desarrolladas como mecanismo de reinserción laboral. Sin embargo, la mayoría de los proyectos proveen capacitación en las áreas de seguridad laboral, prevención de accidentes o en relación a aspectos específicos de un oficio. El Programa de Emergencia de Empleo de CONAF, se diseñó de manera que pudiera funcionar con personal contratado por el programa, reduciendo al máximo la carga sobre el personal de labores regulares de CONAF. El Programa de Empleo de CONAF realiza las labores de selección y ejecución de la totalidad de sus proyectos. La selección de proyectos se produce a nivel regional, por medio de las oficinas provinciales, en función de los cupos disponibles, los requerimientos comunitarios consensuados con Municipios u organismos sociales como juntas de vecinos, y de las líneas de acción de CONAF. Los proyectos son preparados por los profesionales de la Institución y están relacionados con la labor de la Corporación. También se han ejecutado algunos proyectos urbanos o cercanos a esos centros, que no requieran de mayores gastos operacionales. Los criterios de selección de beneficiarios son desocupado, jefe de hogar e inscrito en la OMIL. El proceso de difusión del Programa utilizó distintos mecanismos, entre los que se destacan: las OMIL; las radios; y la difusión a través de otros Programas que CONAF ejecuta con trabajadores. En algunos casos, principalmente en sectores 5

8 rurales, donde la OMIL tiene menor cobertura y no todos los cesantes están inscritos, CONAF llevó a cabo una difusión directa a los beneficiarios. Para la ejecución de los proyectos, se contratan beneficiarios para todos los cargos de acuerdo a una estructura de operación previamente definida: administrativos, jefe de proyecto, supervisores, capataces y trabajadores. La duración de los proyectos es flexible, de acuerdo a las actividades planificadas, variando en promedio entre tres a seis meses. CONAF suscribe contratos de trabajo por obra, trabajo o servicios determinado, con los beneficiarios. El beneficio entregado a los trabajadores consistió inicialmente en un salario de $ mensuales, correspondiente a ¾ de jornada; el año 2002 se redujo a $ para ½ jornada laboral (un monto, no obstante, superior al del año 2001 para el equivalente horario); y el año 2004 se incrementó a un monto de $ para la media jornada 4. A través del Sistema de Remuneraciones del Programa, se generan en forma automática los informes 24 y 26 después del proceso de liquidación. El informe 24 entrega estadísticas a nivel de región y comuna; informa sobre los cupos clasificados por género, cargos en el programa y por jornadas totales trabajadas; además, entrega información que permite clasificar los cupos por ruralidad, jefatura de hogar y si son de origen indígena, entre otros. El informe 26 da información por trabajador, por ejemplo, nombre, rut, comuna de trabajo, procedencia, residencia, cargo, fecha de nacimiento, nivel educacional, si es jefe de hogar, etc. Además se elabora una Planilla de seguimiento mensual que es enviada a la Coordinación Nacional del PEE por la regiones. Entre las reformulaciones al programa destacan: la reducción de la jornada de trabajo ofrecida a los beneficiarios; y a partir del segundo semestre de 2003 se inicia un proceso de colaboración con el programa Chile Solidario, incorporando beneficiarios de familias pertenecientes a este programa prioritario en la política social. La razón de este cambio, es ayudar a la coordinación de distintas políticas sociales ejecutados por el Estado, en el marco de la creación del Sistema Chile Solidario. PROGRAMA DE EMPLEO FONDO DE ABSORCIÓN DE CESANTÍA, SUBSECRETARÍA DEL INTERIOR El Fondo de Absorción de Cesantía nace el año 1999 como un plan de contingencia para dar respuesta a los altos índices de desempleo. Dentro de la política del Fondo Social se inserta como un plan especial destinado a la absorción de mano de obra cesante. El objetivo de este programa es ayudar a satisfacer las necesidades básicas y/o el desarrollo social de la población preferentemente en situación de pobreza. El propósito del Fondo Social, ha sido definido como: Financiar en forma rápida y 4 Fuente: Entrevistas con Encargados del Programa en CONAF. 6

9 flexible una diversidad de proyectos o programas presentados por organismo públicos y privados con personería jurídica y sin fines de lucro, orientados a satisfacer la demanda por infraestructura, equipamiento u otros servicios sociales para población preferentemente en situación de pobreza en todo el país. Las Gobernaciones, Intendencias, Municipalidades y organismos privados sin fines de lucro, presentan proyectos. La Unidad del Fondo Social determina la admisibilidad de las distintas solicitudes, de acuerdo al reglamento vigente 5, y constata que sean proyectos intensivos en mano de obra. El Fondo Social entrega una lista de proyectos postulantes que cumplen con lo lineamientos del programa al Subsecretario del Interior, quien finalmente decide la aprobación de los proyectos presentados. El Subsecretario envía los proyectos aprobados a la División de Administración y Finanzas del Ministerio del Interior. Luego, la Unidad del Fondo Social prepara la resolución de toma de razón y su envío a la Contraloría General de la República. Una vez aprobados los proyectos por parte de FOSAC, se da curso al financiamiento y realización de las obras. El Fondo Social asigna los recursos a las Unidades Administradoras de Fondos una vez que la resolución aprobatoria del proyecto se encuentra suscrita por el Subsecretario del Interior. Esta transferencia alcanza los $ 131 mil considerando que el gasto en insumos no puede superar el 20%. Los proyectos FOSAC tienen una duración máxima de tres meses y pueden ser realizados a través de media, tres cuartos, o jornada completa de trabajo. Las Unidades Administradoras de Fondos, pueden subcontratar la ejecución de los proyectos. Los proyectos FOSAC pueden ser ejecutados tanto por las gobernaciones como por los municipios de las comunas beneficiadas por el programa. Todos los organismos que reciben estos fondos deben rendir cuenta documentada de las inversiones a la Contraloría General de la República, con copia a la Unidad del Fondo Social. La difusión del programa está a cargo de la Oficina Municipal de Intermediación Laboral, ya que el programa no contempla canales propios de difusión. El reclutamiento de los beneficiarios se realiza principalmente a través de la Oficina Municipal de Intermediación Laboral, siendo esta tarea de responsabilidad del ente ejecutor. Los requisitos establecidos para los beneficiarios incluyen ser personas inscritas en la OMIL (con seis meses de antigüedad), cesantes, pobres y Jefes de Hogar. La responsabilidad de la selección de los beneficiarios y verificación de los requisitos recae directamente en el organismo ejecutor. El Programa de empleo FOSAC no ha contemplado mayores modificaciones. Sin embargo, a partir del año 2002, se promueve una mayor rigurosidad en el cumplimiento de los requisitos para acceder a los beneficios del programa por 5 Que establece, por ejemplo, que no se pueden financiar gastos corrientes, acciones publicitarias, aportes a empresas, etc. 7

10 parte de los administradores de fondos. Desde el año 2003 se comienzan a exigir requisitos tales como ser jefe de hogar, estar cesante, estar inscrito en la OMIL, lo que se corrobora exigiendo un certificado con timbre de la OMIL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO URBANO, SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO REGIONAL El PMU es un programa de inversión de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) que se inicia el año El principal objetivo del Programa de Mejoramiento Urbano es mejorar la calidad de vida de la población más pobre de la comuna, en los ámbitos de acceso a empleo, participación ciudadana, socialización, seguridad ciudadana y atención de emergencias, entre otros, a través del financiamiento de proyectos y programas de inversión. Se pueden distinguir 2 componentes principales: Componente 1, PMU Tradicional (PMU-TR): Funciona de acuerdo a la modalidad IRAL (Inversión Regional de Asignación Local), es decir, opera mediante una resolución de la SUBDERE. Los fondos al gobierno regional, el que los distribuye a las comunas según distribución hecha por el CORE. De esta manera, este componente traslada a la autoridad local la decisión de qué proyectos financiará el programa. Componente 2, PMU Emergencia (PMU-EM): Funciona por medio de una asignación directa del Intendente, mediante resolución de la SUBDERE. Este componente financia proyectos relacionados con equipamiento e infraestructura menor que, a juicio y solicitud del Intendente, tengan la condición de Emergencia. La organización central del PMU está compuesta por un equipo de tres personas, dedicados a su administración. La distribución regional de recursos viene determinada en el presupuesto. Sin embargo, al interior de la región, la distribución de los recursos es una función que asumen el intendente y el Consejo Regional (CORE). Los encargados de elaborar los proyectos son los servicios municipales. Posteriormente el alcalde envía la propuesta del proyecto al intendente, quién lo refrenda de acuerdo al marco establecido por el PMU y éste, a su vez, lo envía a la SUBDERE, que finalmente certifica el número de trabajadores y el tiempo de duración del proyecto 6, lo que le permite calcular las remesas que se deben enviar mes a mes a los municipios. Los requisitos para los beneficiarios del PMU incluyen el estar inscrito en la OMIL; ser cesantes; pobres y tener la calidad de jefes de hogar. La responsabilidad de 6 La duración de los proyectos no está regulada. Ésta dependerá del tipo de proyecto y los recursos del mismo. 8

11 la selección de los beneficiarios recae directamente en el alcalde o las personas encargadas del programa a nivel comunal. Los mecanismos que se utilizan para seleccionar beneficiarios, entre las personas que cumplen con los requisitos, dependen de las características del proyecto. En algunos casos se requiere gente con algún grado de calificación y esto ya opera como un criterio de selección; de lo contrario, se toma a los primeros inscritos o se usan otros criterios no siempre explicitados. Los proyectos PMU de empleo son ejecutados directamente por los municipios cuyas comunas han sido beneficiadas por el programa, quedando descartada la participación de ejecutores privados. Los beneficiarios firman un contrato de trabajo de jornada completa que incluye el pago de las cotizaciones previsionales. Estos también reciben los implementos necesarios para realizar su trabajo, desde herramientas, hasta vestuario o artículos de seguridad (guantes, zapatos, botas, etc.). De los recursos asignados por trabajador, al menos el 90% es para el pago de remuneraciones y el 10% para el gasto en insumos. Por ejemplo, el segundo semestre del año 2003 se pagaba $ en remuneración y aporte legales, y $ para compra de insumos. Las reformulaciones del programa, implican que a partir de junio de 2001, se solicita a los municipios que el impacto sobre los trabajadores y/o la comunidad de los proyectos, sea medible y cuantificable. Por otra parte, a comienzos de 2002 se modificó la distribución presupuestaria, quedando el IRAL con 75% de los Recursos y el PMU de Emergencia con el 25% restante. Anteriormente la distribución era de 80% y 20%, respectivamente. PROGRAMA DE REINSERCIÓN LABORAL Y EMPLEO, FOSIS El Programa de Reinserción Laboral y Empleo de FOSIS se inicia como un fondo de contingencia, a través del Programa de Generación de Empleo, el año 2000, con el objetivo de desvincular a los beneficiarios de programas de empleo municipales. A partir de 2001 se fortalece esta iniciativa debido a las altas tasas de cesantía y se suma a los lineamientos regulares de FOSIS, a pesar de tener un carácter más transitorio y contingente en relación a los otros Programas regulares administrados por la misma institución. Este programa se inscribe dentro de la misión esencial de FOSIS, a saber, contribuir a la superación de la pobreza, aportando respuestas innovativas, complementarias a las que realizan otros servicios del Estado. Por lo anterior, es claro que está orientado a los trabajadores más pobres. El objetivo general del programa es incorporar al mercado del trabajo a sus beneficiarios. A pesar que el programa cuenta con tres componentes, es necesario señalar que sólo se ha utilizado el Componente Proyectos de Servicios 9

12 Especializados para la generación de los empleos requeridos. El objetivo de este componente es lograr la reinserción laboral, de carácter dependiente o independiente, de los beneficiarios del programa. Los resultados esperados del programa sobre el grupo de beneficiarios son la reinserción laboral efectiva para el caso del trabajo dependiente y la implementación efectiva de los proyectos individuales o grupales, o como consecuencia del emprendimiento, para el caso del trabajo independiente. La política de FOSIS es la licitación o concurso público y sólo en algunos casos calificados se utiliza el mecanismo de asignación directa. Posterior a este proceso, FOSIS cuenta con un mecanismo formal de selección que incluye, en una primera instancia, una evaluación técnica de las propuestas, realizada por una empresa externa. A partir de los resultados de esta evaluación, la selección está a cargo de un jurado regional compuesto por representantes de FOSIS, del Gobierno Regional y de servicios públicos, entre otros. Los requisitos exigidos a los ejecutores están contenidos en las bases generales y regionales del Programa y se orientan a las metodologías, objetivos, actividades, calidad profesional, productos y recursos que contempla la intermediación laboral. FOSIS regional es el encargado de transferir los recursos a las instituciones ejecutoras, a través de dos o tres desembolsos; para asegurarse que las instituciones den correcto uso de los montos, FOSIS exige una póliza de garantía por los anticipos vigentes y una póliza de garantía por el fiel cumplimiento del contrato. Los ejecutores intermediarios administran los recursos que FOSIS transfiere a los beneficiarios para la compra de insumos, maquinarias, herramientas, materias primas, entre otros, para que cada individuo ponga en marcha su emprendimiento individual. Adicionalmente, FOSIS financia a cada organismo ejecutor la prestación de servicios especializados para la asistencia técnica, acompañamiento y seguimiento de cada unidad productiva. Por lo tanto, las instituciones ejecutoras están a cargo del traspaso de los recursos a los beneficiarios durante la compra de insumos y materiales para el plan de negocios, desembolsos que deben ser rendidos a FOSIS. Por otra parte, desde sus inicios, el Programa se organiza contratando personal especialmente para el Programa de Empleo, a través de un concurso público. Asimismo, a nivel regional, se organiza un equipo para el Programa de Empleo. Con todo, se cuenta un total de aproximadamente 40 personas en todo Chile de dedicación exclusiva al Programa. El número de personas contratadas varía de acuerdo al número de cupos para cada región. Sin embargo, en algunos casos, también se cuenta con el apoyo de Agentes de Desarrollo Local (ADL) para la supervisión de los proyectos y seguimiento de los beneficiarios 7. 7 En comunas con proyectos que atienden a pocas personas, se solicita a los ADL -que forma parte de la estructura de funcionamiento normal de FOSIS- realizar la supervisión. 10

13 La difusión del Programa la realizan los ejecutores intermediarios en caso de existir cupos disponibles. FOSIS regional mantiene una coordinación con los Municipios, principalmente con las OMIL, para el reclutamiento de los beneficiarios. Las OMIL han sido las encargadas de reclutar y derivar los beneficiarios a las instituciones ejecutoras para su selección, a través de la entrega de un listado de personas y la certificación de su condición de cesantía. Inicialmente, los requisitos exigidos a los beneficiarios fueron estar inscritos en las OMIL, ser pobres, cesantes y tener la calidad de jefes de hogar. Sin embargo, desde el año 2003 se privilegia a beneficiarios del programa PUENTE. La selección final de los beneficiarios es una labor que corresponde a las instituciones ejecutoras. La comprobación de los requisitos exigidos se realiza a través de la verificación de antecedentes y por medio de una declaración jurada de los beneficiarios. Las instituciones ejecutoras deben presentar en la propuesta de licitación mecanismos de selección de los beneficiarios. FOSIS realiza supervisiones directas a la totalidad de los proyectos que se ejecutan. La supervisión y seguimiento, tanto de los organismos ejecutores como a los beneficiarios es un procedimiento normado en la institución. La supervisión en terreno busca conocer el avance de los proyectos, auditar el uso de los recursos, y verificar el cumplimiento con las distintas etapas exigidas: capacitación, compra de materiales, implementación del proyecto y seguimiento. FOSIS mantiene registros tanto de los beneficiarios, como de las instituciones ejecutoras, desde el año 2002, a través del Sistema Nacional de Usuarios para todos sus programas. Igualmente, las instituciones ejecutoras cuentan con registros computacionales de los beneficiarios que son enviados regularmente a FOSIS. El financiamiento que se le entrega los ejecutores intermediarios se puede clasificar en dos tipos. El primero, se refiere a recursos en administración, es decir, los subsidios de colocación en empresas y/o implementación de las iniciativas individuales o asociativas. El segundo, se refiere a los costos del Proyecto que dicen relación con la selección, capacitación y apoyo técnico para la implementación del tipo de desenlace. Estos pueden corresponder a gastos operacionales, traslados, arriendo de infraestructura o equipamiento, recursos humanos, profesionales y técnicos, gastos de administración y materiales para llevar a cabo el proyecto. Tanto en los casos del desenlace dependiente como del independiente, el beneficio no ha tenido variaciones. El costo del programa considera: i) costos propiamente de intermediación (con un máximo de $ ) que incluyen el proceso de asistencia técnica, el apoyo a la inserción laboral, la capacitación, el seguimiento y cierre del proyecto; 11

14 ii) la inversión directa al beneficiario, que asciende a un monto mínimo de $ Esta inversión se desglosa, a su vez, en lo siguiente: a. Un mínimo de $ para la compra de los bienes, materiales e insumos productivos necesarios para la implementación y puesta en marcha de su emprendimiento individual, y b. los restantes $ se depositan en una cuenta de ahorro a nombre de cada beneficiario, con el objeto de que éste se acerque al sistema formal de ahorro y capitalización. Estos desembolsos están destinados tanto para que la institución ejecutora inserte al beneficiario en un empleo dependiente al menos por tres meses, como para la implementación de un plan de negocios independiente. Adicionalmente, considera una capacitación de a lo menos 20 horas que debe entregar la institución ejecutora. En el caso de desenlace independiente, esta actividad se orienta a la implementación del plan de negocios. Para el desenlace independiente, FOSIS exige como parte del proyecto, un seguimiento de la institución ejecutora al plan de negocio de los beneficiarios, dirigido a verificar la continuidad del proyecto. Este seguimiento se realiza en un período comprendido entre cuatro y seis meses, posterior a la implementación del plan de negocios, pero no se cuenta con un seguimiento a largo plazo. La primera reformulación de las bases, se realiza en el año 2001, donde en la bases del programa se establecen tres componentes mientras que en año 2000 se establecían cuatro. El componente eliminado se refería a Proyectos Autogestionados de Fomento Productivo en donde se financiarían proyectos, destinados a satisfacer necesidades de generación de trabajo e ingresos, presentados por uno o más beneficiarios. En este Componente era el beneficiario quien se acercaba a FOSIS a solicitar ayuda financiera y apoyo técnico de ser necesario. La evolución del perfil de los beneficiarios del programa ha ido cambiando a través del tiempo. Comenzó en el año 2000 con personas que se desvinculaban de los programas de empleo Municipales (Ex PGE), posteriormente en los años 2001 y 2002 el programa se orientó a atender personas cesantes, jefes de hogar, certificados por la OMIL respectiva; y a partir del año 2003 se focalizó preferentemente en personas desempleados que participan del Programa Puente (Sistema Chile Solidario). Esta reformulación de los beneficiarios objetivos se enmarca en la estructura legal y los objetivos de la creación de FOSIS, puesto que se trata de una herramienta innovadora para combatir la pobreza. 12

15 La tercera reformulación importante se relaciona con el tipo de desenlace del beneficiario, el que puede ser de tipo dependiente o independiente, aunque siempre el trabajo dependiente correspondía a una menor proporción en relación al total de empleos creados. En un comienzo, la proporción de trabajo independiente correspondía al 50%. Desde el año 2002 el programa se orienta marcadamente al trabajo independiente que apunta al microemprendimiento o autoemprendimiento, llegando los beneficiarios con desenlace independiente a representar un 90% del total. FOSIS, priorizó el Programa Empleo hacia un desenlace independiente, debido al aprendizaje y especialización obtenidos a la fecha. Fue, asimismo, parte de las orientaciones entregadas a la institución por parte de la entidad coordinadora de los programas empleo con apoyo fiscal. Por otro lado, en esta priorización influyó que ya existían otros organismos públicos, como el SENCE, que entregaban ofertas para una inserción laboral dependiente. 13

16 CAPÍTULO II: EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS A partir de las entrevistas semi-estructuradas se concluye que la relación entre las Instituciones y las SEREMI de Trabajo difiere entre regiones. Mientras en algunas es cercana y de colaboración, en otras simplemente no hay mayor relación que la requerida para la coordinación de la asignación de cupos comunales. En general, no hay una forma clara en la que estas instituciones interactúan a nivel regional. Los programas que se evalúan han generado 67 mil empleos mensuales el año 2001, 60 mil el año 2002 y 49 mil el año En el período bajo evaluación los programas de empleo han llegado a superar los empleos en los meses de invierno Resultados a Nivel de Producto El programa PROEMPLEO de la Subsecretaria del Trabajo tuvo un promedio de empleos mensuales durante el año 2001, reduciendo su cobertura a empleos promedio mensuales el año La línea de inversión en la comunidad, alcanzó un promedio de empleos durante el año 2001, reduciendo los empleos generados a 5759 el año En consecuencia, es posible apreciar una disminución en el número promedio mensual de empleos generados de 62,8% en el período La diferencia de empleos fue generada por la línea de empleabilidad. El componente de la bonificación para el aprendizaje del SENCE muestra un constante incremento en el período analizado. En el período pasa de empleos promedio mensuales a 15412, lo que implica un aumento de 31,3%. A nivel agregado se observa un constante incremento en la participación de microempresas 8, pasando de representar un 44% en el año 2001, a un 67,5% el año 2002 y un 74,8% de los ejecutores el año Así mismo, cabe destacar el fuerte aumento en el número de empresas ejecutoras involucradas con el programa. Estos pasaron de el año 2001 a el año 2002, lo que implica un aumento de casi seis veces en el número de ejecutores. El Programa de Emergencia de Empleo de CONAF registra un promedio de empleos mensuales el año El año 2002 exhibe una drástica caída en el número de empleos generados llegando a (caída de 52,3%), seguido por 8 Los años 2001 y 2002 el cada empresa se auto clasificaba en pequeña, mediana o grande. El año 2003 el Sence clasificaba a la empresa en base a su facturación. 14

17 una caída igualmente importante el año 2003 (32,5%). Esto lleva a observar una reducción de 68% en el promedio de empleos generados por el Programa en el período Un patrón similar al número de empleos se observa en el número de proyectos, los que tras alcanzar 3484 el año 2001 se reducen a 1678 el año En este caso los proyectos son todos ejecutados directamente por CONAF. El programa de Empleo Fondo de Absorción de Cesantía tuvo su peak el año 2001 con un promedio de empleos. En los años siguientes estos se redujeron a y empleos, respectivamente. Esto significa que el período , el número de empleos generados se redujo en un 60%. El año 2001 las organizaciones sin fines de lucro representaban un 57% del total de los ejecutores, lo que se reduce a un 36,5 y 23% los años 2002 y 2003, respectivamente. El Programa de Mejoramiento Urbano tuvo empleos promedio mensual durante el año El año 2002, se alcanzó el mayor promedio de cupos, llegando a los , para descender a 9021 el año Analizando la tipología de los proyectos realizados entre 2001 y 2003, se observa que el tipo de proyectos más importante lo constituye equipamiento comunitario con un 33%, áreas verdes con un 11%, seguido por locales de servicio público con y vialidad menor con 9% cada uno. El Programa de Reinserción Laboral de FOSIS muestra un fuerte aumento en promedio de empleos mensuales generados entre los años 2000 y 2001, pasando de a Si bien hubo una reducción de 12,5% entre los años 2001 y 2002, el año 2003 se generaba más del doble de empleos mensuales que el año Entre 2000 y 2003 se han ejecutado proyectos, de los que un 21% son ejecutados por el Sector Público (incluyendo Gobernaciones, Intendencias y Municipalidades). Adicionalmente, se analizó la evolución del número de empleos generados de los seis programas en su conjunto en relación a la tasa de desocupación. En este caso, se observa que en el período las regiones III, V, VI, VII, X, XI y XII experimentaron un aumento en la tasa de desocupación promedio. Por ello, se podría esperar un mayor aumento en los cupos asignados y empleos generados en dichas regiones en similar período. En la mayoría de las regiones el comportamiento de número de empleos es coherente con la evolución de la tasa de desempleo. En la región I no hay mayor variación, mientras que en las regiones II, IV y V el comportamiento es inverso al esperado. Entre el año 2002 y 2003, el la tasa de desocupación cae en las regiones I, III, V, VI, VII, VIII, IX y XII, al mismo tiempo que se reduce el número de empleos 15

18 generados. La excepción la marca la VIII región en que aumenta el número de empleos. Esto es coherente con la opinión entre los responsables de los programas, respecto a que no se han disminuido los cupos de algunos programas directos en esa zona para evitar una fuente de conflictividad social. Como indicador de calidad de los programas se puede señalar que la evaluación por parte de los beneficiarios es buena en todos los casos. En particular, FOSIS es el programa mejor evaluado por sus beneficiarios (con nota 6.2) seguido por CONAF y PROEMPLEO Subsecretaría del Trabajo. Los beneficiarios reportan haber obtenido información acerca de los programas a través de la OMIL. En el caso de CONAF también son una fuente de información los amigos y familiares. La distribución de los beneficiarios difiere entre los distintos programas. La muestra de beneficiarios alcanza los 427 individuos en el caso de los programas de empleo directo, 407 beneficiarios de FOSIS y 679 beneficiarios de SENCE. Los beneficiarios de los programas de empleo directo tienen un edad promedio de 41 años y 8.5 años de educación. Un 60% se declaran jefes de hogar, un 56% son hombres, y un 68% se encontraba ocupado en noviembre del año Los beneficiarios de SENCE tienden a ser más jóvenes alcanzando una edad promedio de 37 años. Un 53% se declara jefe de hogar y los años de educación promedian 9.6. Asimismo un 68% de los beneficiarios son hombres y un 77% se encontraba ocupado en noviembre de Finalmente, los beneficiarios de FOSIS promedian los 40 años con 9 años de educación. Un 50 % se declaran jefes de hogar y un 69% se encontraban ocupados a noviembre de Destaca que un 68% de los beneficiarios son mujeres. Los beneficiarios de PROEMPLEO Subsecretaría del Trabajo reportan en promedio haber estado empleados por el programa por más de 8 meses en el año, cercano a los 7.8 meses reportados por beneficiario de CONAF. Por el contrario, los beneficiarios de FOSIS reportan haber estado aproximadamente 4 meses en el programa, lo que es consistente con el desenlace independiente. Por su parte, los beneficiarios de PROEMPLEO SENCE reportan haber participado durante 5,6 meses en el programa. Esto se contrapone a los 2,9 meses de subsidio que se calcula a partir de los datos administrativos de SENCE. La cobertura de los programas, definida como el cuociente entre el promedio de empleos mensuales y la población potencial (cesantes y jefes de hogar) de los programas, fluctúa entre 0,3% y 3,4%. El peak de cobertura agregada (considerando todos los programas al mismo tiempo) se alcanzó el año 2001 con un 12,6% de la población potencial La evaluación de los resultados a nivel de producto concluye con evidencia sobre la calidad de los servicios provistos por los programas por la vía de un indicador 16

19 de satisfacción de los beneficiarios 9. La percepción de los beneficiarios de programas de empleos, muestra que el programa mejor evaluado es el de FOSIS con un promedio de 6,2, seguido por CONAF y Proempleo Subsecretaria del Trabajo con promedio 5,9. PMU fue evaluado con nota 5.8, seguido por FOSAC con 5.7 y Proempleo SENCE con nota 5.3. Se puede apreciar que los medios de difusión más utilizados por las Instituciones, de acuerdo a la percepción de los beneficiarios fueron la Oficina Municipal de Inserción Laboral, OMIL (sobre 40%); los familiares o amigos (25%); y los contactos directos por parte de los ejecutores (15%). En el caso de CONAF los familiares o amigos aparecen como la principal fuente de información, seguida por la OMIL. En los otros 5 programas evaluados la OMIL es el principal mecanismo de difusión, superando el 40%. Radio, afiches y otros medios de comunicación no superan el 10% de las menciones. Los criterios de focalización de este programa incluyen la condición de ser trabajadores cesantes, inscritos en la OMIL y jefes de hogar. En el caso de los programas de FOSIS, FOSAC y PMU, se adiciona un criterio de pobreza. Sobre el 70% de los beneficiarios encuestados, reporta cumplir con el requisito de estar inscrito en la OMIL, llegando incluso a un 94% entre los beneficiarios del programa administrado por SENCE. Por otra parte, un 60,6% de los beneficiarios de programas de empleo directo cumplía con esta condición de jefe de hogar, seguido por un 53% de los beneficiarios de SENCE y un 48,8% de los beneficiarios de FOSIS. Al analizar el cumplimiento simultaneo de estar inscrito en la OMIL y ser jefe de hogar, este fluctúa entre un 42.5% en el caso de CONAF y un 62.2% en el caso de PMU Sobre la mitad de los encuestados se declaran ocupados el mes anterior a su participación en el programa, siendo la mitad de ellos asalariados. Finalmente al analizar la condición de pobreza de los beneficiarios, se observa que un 60.4% de los beneficiarios de FOSIS, 69.9% de FOASC y 62% de PMU, eran considerados pobres. Se observa similar tasa de pobreza entre los beneficiarios de CONAF y Subsecretaria del Trabajo. Metodología para la Evaluación de Impacto Para la evaluación cuantitativa del impacto de los Programas de Empleo sobre resultados intermedios y finales se compara los resultados del promedio de una 9 Este indicador se obtiene de la pregunta Cómo evaluaría el programa de empleo en general con una nota de 1 a 7? realizada en la encuesta a los beneficiarios. Mayores detalles en la página

20 muestra aleatoria de beneficiarios con los de un grupo de control en las regiones III, IV, V, VI, VII, VIII, IX y Metropolitana. La restricción regional dice relación con razones de limitación del costo del estudio, aún cuando debe señalarse que el universo comprendido abarca más del 80% del total de beneficiarios. La muestra de beneficiarios se obtuvo a partir de las bases proporcionadas por los programas para los años En el caso de CONAF se fue al hogar de 153 beneficiarios, obteniendo un 66.7% detasa de respuesta. Para FOSIS se buscó a 571 beneficiarios, con un 71.8% de éxito; FOSAC 1666 beneficiarios con 67.5% de éxito; Subsecretaria del Trabajo 144 beneficiaros con 70.1% de respuesta y PMU 121 beneficiarios con 81.8% de respuesta. A nivel agregado la tasa de respuesta alcanzó un 71.3%. En el caso de SENCE se realizaron 692 encuestas, por lo que el tamaño muestral final alcanzó a los beneficiarios 10. El grupo de control es seleccionado utilizando un proceso de matching basado en la probabilidad de ser beneficiario de los programas de empleo. Las variables de control utilizadas fueron: edad (incluyendo varias potencias para capturar efectos no lineales); variables indicadoras de jefe de hogar, estado civil y sexo; interacciones entre estas variables; variables dummies regionales; variable dicotómica si realizó capacitación laboral; dummies para sector de actividad, tamaño de empresa, categoría ocupacional y oficios; salarios y horas trabajadas. Para implementar este procedimiento econométrico se juntó la información de la Encuesta CASEN 2000 con la de la encuesta a beneficiarios. El cuestionario aplicado a los beneficiarios permitió reconstruir la historia laboral y sus capacitaciones desde el a año Un vez seleccionadas las unidades para el grupo de comparación se buscó la información sobre dirección e identificación del individuo y hogar seleccionado dentro de los registros de las encuestas CASEN aplicadas el año2000, y se procedió a aplicar una encuesta en base al mismo cuestionario aplicado previamente a los beneficiarios. En total se encuesto a 1513 beneficiarios y 1307 no beneficiarios, La estimación del impacto se implementa a través de estimadores de Diferencias en Diferencias (comparación antes y después del programa para el promedio de beneficiarios y no beneficiarios en las distintas variables de interés (complementado con estimaciones econométricas que permiten controlar adicionalmente por la eventual heterogeneidad (en las características anteriores al programa que se analiza) que pudiera persistir entre el grupo de control y beneficiarios. Se observan diferencias estadísticamente significativas que apuntan a una mayor escolaridad de las madres en el grupo beneficiario de FOSIS, así como a una menor edad promedio en el grupo de control de programas directos y FOSIS. Asimismo se observan diferencias estadísticamente significativas en el porcentaje de jefas de hogar en el caso de FOSIS y si creció pobre o indigente en FOSIS y programas de empleo encuestas fueron realizadas el año 2004 y 692 encuestas de beneficiarios de Proempleo Sence son de la muestra Bravo y Montero

21 directo. Por último, la situación ocupacional antes del inicio del programa, en todos los programas bajo evaluación. Resultados Intermedios Entre los resultados intermedios sugeridos en los términos de referencia se encontraban el número de trabajadores que se reinsertaron en el mercado laboral, la permanencia de los trabajadores en sus empleos y la rotación de los beneficiarios en los puestos de trabajo. Se consideró que la evaluación del número de trabajadores que se reinsertaron en el mercado laboral podía clasificarse mejor como un resultado final. Por otra parte, la permanencia de los trabajadores en sus empleos, fue abordada a través del reporte del indicador meses promedio en el programa calculado para los beneficiarios. Cuál es el impacto de los programas de empleo sobre la probabilidad de haber realizado capacitación a Junio de 2004? Para el caso del Programa Bonificación del SENCE, lo que se evalúa es la probabilidad de haber recibido capacitación a Junio de 2003, debido a que la información para realizar este análisis consideró beneficiarios sólo de los años 2001 y Los beneficiarios de los programas directos exhiben entre 11 y 13 puntos porcentuales de probabilidad adicional de haber recibido capacitación en relación con lo que habría ocurrido de no haber estado en los programas de empleo. Como Se puede apreciar que el ser beneficiario del Programa de FOSIS está asociado a aproximadamente 48 a 50 puntos porcentuales más de probabilidad de realizar capacitación laboral en el período. El impacto sobre la capacitación del programa Bonificación para el Aprendizaje es también significativo y del orden de 34 a 35 puntos porcentuales de probabilidad. En otros resultados intermedios, sólo se pudo detectar percepciones de impacto por parte de los encuestados. En efecto, los resultados de la encuesta beneficiarios, los resultados muestran que el 80% de los beneficiarios de FOSIS considera que este programa tuvo algún impacto positivo en los futuros empleos, y un 58% consideró que el aporte fue alto. De la misma forma sobre un 70% de los beneficiarios de SENCE lo consideran beneficioso, seguido por un 63% de los beneficiarios de PMU, y un 58.7% de FOSAC. Un 52.1% de los beneficiario de CONAF y un 54.6% de Proempleo Subsecretaria del Trabajo, consideran que el programa les aportó en aumentar sus beneficios laborales. Respecto a las actividades realizadas durante el programa para mejorar el acceso a otros programas sociales, los beneficiarios de SENCE tienen una mejor percepción en este sentido, siendo en general sobre un 40% de los beneficiarios los que consideran que tuvo algún aporte. 19