Manual de Reasentamiento del ACNUR

Transcripción

1 Manual de Reasentamiento del ACNUR

2 Reconocimientos Esta revisión del Manual de Reasentamiento del ACNUR es producto de una estrecha consulta y colaboración entre el personal del ACNUR y sus socios de reasentamiento. La División de Protección Internacional (DIP, por su sigla en inglés) desea agradecer especialmente a los muchos colegas y socios en todo el mundo que contribuyeron al proceso de revisión del Manual y brindaron importantes aportes sobre los borradores. Esta revisión ha sido posible gracias al apoyo de la Canadian Consultant Management Initiative. El uso de este manual El Manual de Reasentamiento ofrece orientación al personal del ACNUR sobre la gestión del reasentamiento y sus políticas, y es una importante herramienta de referencia sobre la política y la práctica del reasentamiento a nivel mundial para los países de reasentamiento, las ONGs y otros socios. Esta revisión del Manual de Reasentamiento incorpora actualizaciones sobre la política y la práctica del ACNUR desde la publicación de la edición de 2004 del Manual. Los anteriores anexos fueron reemplazados por enlaces del sitio web a documentos de referencia, algunos de los cuales son documentos internos accesibles solo para el personal del ACNUR. Los Estados de reasentamiento han descrito sus políticas y programas en los Capítulos de País individuales que son parte integral de este Manual. Debido a que estos Capítulos de País están sujetos a cambios frecuentes, no se incluyen en la versión impresa del Manual, pero están disponibles en línea en , Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Cualquier parte del Manual de Reasentamiento del ACNUR puede ser reproducida, traducida a otros idiomas o adaptada a las necesidades locales sin el permiso previo del ACNUR, a condición de que todas las partes se distribuyan de manera gratuita y se reconozca al ACNUR como fuente. Por favor, envíe copia de cualquier adaptación o traducción a otros idiomas a: Servicio de Reasentamiento, División de Protección Internacional Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 94, rue de Montbrillant 1202 Ginebra, Suiza

3 Manual de Reasentamiento del ACNUR División de Protección Internacional Ginebra Edicción Revisada Julio 2011

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5 ÍNdiCe prólogo 1 prefacio 3 1. El REasEntamIEnto En El mandato del acnur: protección IntERnaCIonaly búsqueda de soluciones duraderas Marco jurídico internacional Personas de interés del ACNUR Las tres soluciones duraderas la EvoluCIÓn delreasentamiento La historia del reasentamiento Potenciar el uso del reasentamiento Fortalecimiento de la gestión mundial del reasentamiento en el ACNUR Mayor expansión de la base del reasentamiento Entorno y desafíos actuales del reasentamiento CondICIÓn de REFuGIado y REasEntamIEnto Condición de refugiado como requisito previo para la consideración del reasentamiento Quién es un refugiado? Determinación de la condición de refugiado bajo mandato del ACNUR La definición de refugiado de la Convención de Elegibilidad en virtud de la definición ampliada de refugiado Exclusión de la condición de refugiado según el derecho internacional de refugiados Consideraciones especiales Exclusión y reasentamiento La evaluación de la calidad de la determinación de la condición de refugiado GEstIÓn EFECtIva delreasentamiento Gestión y coordinación del reasentamiento Salvaguardas en el proceso de reasentamiento Procedimientos Operativos Estándar 137

6 4.4 Lucha contra el fraude y la corrupción en el proceso de reasentamiento Gestión de las expectativas de reasentamiento de la población refugiada Medidas de seguridad Gestión de los registros del ACNUR La importancia de una constante capacitación sobre reasentamiento Estadísticas y datos de reasentamiento Manejo del estrés en una operación de reasentamiento ConsIdERaCIonEs de protección y la IdEntIFICaCIÓn de las necesidades de REasEntamIEnto Principales consideraciones de protección en el proceso de identificación Necesidades de protección específicas y potenciales vulnerabilidades Riesgos y consideraciones específicos de protección El proceso de identificación de las necesidades de reasentamiento Herramientas y metodologías para apoyar la identificación de necesidades Remisión de casos individuales para considerar el reasentamiento Identificación de los grupos en necesidad de reasentamiento Desafíos en la identificación CatEGoRías delacnur para la presentación de Casos de REasEntamIEnto Consideraciones básicas Necesidades de protección legal y/o física Sobrevivientes de violencia y/o tortura Necesidades médicas Mujeres y niñas en situación de riesgo Reunificación familiar Niños y adolescentes en situación de riesgo Ausencia de perspectivas de soluciones duraderas alternativas 320

7 7. procedimientos básicos para latramitación de presentaciones de Casos para ElREasEntamIEnto Salvaguardas en la tramitación de las presentaciones de casos de reasentamiento Verificación y evaluación de casos Realización de entrevistas Composición del caso Elaboración del Formulario de Inscripción para el Reasentamiento (RRF) Presentación de un caso por el ACNUR Selección por parte del Estado Retiro Nueva presentación del caso Importancia del asesoramiento durante todo el proceso Preparativos para la salida y monitoreo asociación, CooRdInaCIÓn y RElaCIonEs Con los medios Asociaciones para el reasentamiento Socios Programas de despliegue Asociación a lo largo de todo el proceso de reasentamiento Promoción y coordinación Relaciones con los medios de comunicación 445 acrónimos 453 GlosaRIo 457

8 PRÓLOGO

9 PRÓLOGO PRÓLOGO Desde su elaboración en 1996, el Manual de Reasentamiento ha sido utilizado por cientos de funcionarios del ACNUR y sus socios para ayudar a cientos de miles de refugiados a comenzar una nueva vida en nuevos países. Es una herramienta indispensable para una solución indispensable. De hecho, ya que la persistencia de las situaciones de conflicto y violencia ha hecho que las oportunidades de repatriación voluntaria permanezcan estancadas en sus niveles más bajos en dos décadas, y que los países que tienen mayores responsabilidades, debido a que acogen a grandes cantidades de refugiados, están renuentes a ampliar las posibilidades de integración local, el reasentamiento ha crecido con mayor vitalidad como una solución duradera. Al mismo tiempo, este continúa desempeñando su antiguo papel como mecanismo de protección de los individuos. Lo realiza alejando a determinados individuos de las situaciones de riesgo, pero también demostrando la disponibilidad de una solución sin la cual los refugiados se verían en la necesidad de emprender viajes en condiciones muy precarias en búsqueda de seguridad y oportunidades. El reasentamiento es una actividad de colaboración. Sin la generosidad, el compromiso y la experiencia de los Estados, las ONGs y otros, no podría llevarse a cabo. Del mismo modo, esta revisión integral del Manual de Reasentamiento, la primera desde 2004, solo ha sido posible a través de las consultas y la colaboración con una amplia gama de partes interesadas. Ya que este es el texto de referencia para el trabajo de reasentamiento del ACNUR, hemos hecho un esfuerzo especial para actualizar el Manual de Reasentamiento con el fin de que refleje la naturaleza cambiante del desplazamiento forzado (a zonas urbanas y otros escenarios fuera de los campamentos) y la importancia de emplear el reasentamiento estratégicamente. El Manual establece metodologías estandarizadas para identificar las necesidades de reasentamiento y agilizar el proceso de reasentamiento, incluyendo el uso de Centros de Tránsito de Emergencia. Proporciona una amplia panorámica de los instrumentos relevantes de derecho no vinculante, como las Conclusiones del ExCom sobre mujeres y niñas en situación de riesgo, niños en situación de riesgo, refugiados con discapacidad y situaciones de refugiados prolongadas. El Manual expone de forma más completa las necesidades específicas de los grupos vulnerables y refuerza el papel medular de los adecuados enfoques de edad, género y diversidad en todos los esfuerzos de reasentamiento y protección del ACNUR. También hace un énfasis adicional en la preservación de la integridad del proceso de reasentamiento y los procedimientos de lucha contra el fraude. El argumento más convincente a favor del reasentamiento es ver cómo se realiza correctamente. Estoy muy orgulloso de este Manual. Con él, y el continuo compromiso de ustedes, estoy seguro de que cientos de miles de refugiados más comenzarán una nueva vida a través del reasentamiento. António Guterres Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados 1

10 PReFACiO

11 PReFACiO introducción al reasentamiento PReFACiO IntRoduCCIÓn al REasEntamIEnto definición El reasentamiento implica la selección y el traslado de refugiados desde un Estado en el cual han buscado protección hacia un tercer Estado que ha acordado admitirlos como refugiados con permiso de residencia permanente. El estatuto proporcionado garantiza la protección contra la devolución y permite que el refugiado reasentado y su familia o dependientes tengan acceso a derechos similares a aquellos que disfrutan los nacionales. El reasentamiento también conlleva la oportunidad de convertirse con el tiempo en un ciudadano naturalizado del país de reasentamiento. Funciones El reasentamiento desempeña tres funciones igualmente importantes. Primero, es un instrumento para brindar protección internacional y satisfacer las necesidades específicas de los refugiados cuya vida, libertad, seguridad, salud u otros derechos fundamentales están en riesgo en el país donde han buscado protección. Segundo, es una solución duradera para grandes afluencias de refugiados o grandes grupos de refugiados, junto con las otras soluciones duraderas: repatriación voluntaria e integración local. Tercero, puede ser una expresión tangible de la solidaridad internacional y un mecanismo para compartir la responsabilidad, permitiendo que los Estados ayuden a compartir la responsabilidad de la protección de los refugiados y a reducir los problemas que afectan al país de asilo. el reasentamiento en el mandato del ACNUR La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) fue creada el 1 de enero de 1951 por la Asamblea General de la ONU mediante la Resolución 319 (IV). 1 El trabajo del ACNUR es humanitario, social y apolítico. El Estatuto del ACNUR y las subsecuentes resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y del Consejo Económico y Social (ECOSOC) otorgan a la Agencia el mandato de brindar protección internacional a los refugiados y otras personas de interés para la Oficina, y en consecuencia buscar soluciones permanentes o duraderas para su problema. 2 Estas dos funciones, la protección internacional 1 Asamblea General de la ONU, Refugiados y apátridas, 3 de diciembre de 1949, A/RES/319, El Estatuto del ACNUR de 1950 establece que el ACNUR asumirá la función de proporcionar protección internacional, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, a los refugiados que reúnan las condiciones previstas. en el presente Estatuto, y de buscar soluciones permanentes al problema de los refugiados, ayudando a los gobiernos a facilitar la repatriación voluntaria de tales refugiados o su asimilación en nuevas comunidades nacionales. (Énfasis añadido). 3

12 y la identificación de soluciones duraderas, pueden ser consideradas como los objetivos principales del ACNUR, si bien su mandato se ha ampliado a través de posteriores resoluciones de la Asamblea General de la ONU. El reasentamiento desempeña un papel vital en la consecución de ambos objetivos. El reasentamiento bajo los auspicios del ACNUR es un instrumento de protección invaluable para satisfacer las necesidades específicas de los refugiados bajo el mandato de la Oficina cuya vida, libertad, seguridad, salud o derechos humanos fundamentales están en riesgo en el país donde buscaron protección. El reasentamiento puede ser la única forma de reunir a las familias de refugiados que, como consecuencia de la huida de la persecución y del desplazamiento, se encuentran divididas por fronteras o por continentes enteros. El reasentamiento de emergencia o urgente puede ser necesario para garantizar la seguridad de los refugiados que están en peligro de devolución a su país de origen o de aquellos cuya seguridad física se ve seriamente amenazada en el país donde han buscado protección. El reasentamiento también es una solución duradera y un componente fundamental de las estrategias de soluciones complementarias. Bajo un enfoque integral en contextos particulares, la consideración de las tres soluciones duraderas (repatriación voluntaria, integración local y reasentamiento) puede identificar el reasentamiento como la solución óptima para los refugiados o grupos de refugiados en cuestión. Es posible que los refugiados no tengan necesidades inmediatas de protección, pero sin embargo requieran una solución duradera para dar fin a su situación de refugiados a través del reasentamiento. impacto del reasentamiento Durante los últimos sesenta años el reasentamiento ha proporcionado protección a millones de personas y la oportunidad de construir una nueva vida para ellas y sus familias. Los refugiados han realizado importantes contribuciones a los países que los han recibido, 3 y el compromiso activo con los refugiados reasentados también ha promovido la concientización y el apoyo a los refugiados entre el público de los países de reasentamiento. El reasentamiento también ha conllevado resultados positivos que van más allá de lo que generalmente se considera una consecuencia del reasentamiento. Ante una continua afluencia de refugiados, el uso del reasentamiento ha convencido a los países de primer asilo que mantengan abiertas sus fronteras, evitando así la pérdida masiva de vidas. En otros casos el reasentamiento ha jugado un papel fundamental para brindar salidas en situaciones de refugiados prolongadas y abrir la posibilidad de otras soluciones duraderas. Ofrecer cupos de reasentamiento para los refugiados necesitados es también una expresión activa deladistribución de la responsabilidad con los países que acogen la mayor parte de los refugiados del mundo. En general, el reasentamiento es una herramienta dinámica y flexible, y cuando se realiza efectivamente y con visión 3 Sobre historias personales, consultar la sección Noticias de la página web del ACNUR: acnur.org 4

13 PReFACiO introducción al reasentamiento estratégica los resultados del reasentamiento pueden ser trascendentales, más allá del impacto directo sobre las personas reasentadas. Alianzas El reasentamiento de refugiados solo puede lograrse mediante la colaboración con diversos socios, en particular, los Estados de reasentamiento, las organizaciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Como parte de su mandato el ACNUR identifica a los refugiados que necesitan ser reasentados, pero son los Estados los que ofrecen los cupos de residencia permanente en sus países. Las ONG ylas organizaciones internacionales también pueden desempeñar un papel fundamental a través de los procesos de identificación, preparación para la salida e integración posterior al reasentamiento. Ningún país está obligado legalmente a reasentar a refugiados. Solo un número limitado de Estados ofrecen reasentamiento de manera regular, asignando presupuestos, elaborando programas y proporcionando cuotas anuales de reasentamiento. El número de estos Estados de reasentamiento que han establecido programas regulares de reasentamiento y que se han comprometido a ofrecer una cuota anual ha ido creciendo constantemente. Algunos países también aceptan refugiados para su reasentamiento como una medida ad hoc, pero no han establecido oficialmente programas regulares de reasentamiento con cuotas anuales. Estos países participan en la distribución de la responsabilidad, pero no están incluidos entre los Estados de reasentamiento. 4 Aceptar refugiados para el reasentamiento es una demostración de generosidad por parte de los gobiernos, y el ACNUR acoge con agrado las oportunidades de reasentamiento de refugiados que continúan siendo ofrecidas por los Estados. Finalmente, por supuesto, los mismos refugiados son socios en el proceso, y con la aplicación de medidas de integración apropiadas y el apoyo de las comunidades receptoras pueden con el tiempo ser de gran valor para el Estado de reasentamiento a través de su contribución a la sociedad en general. Coordinación operativa La búsqueda de soluciones duraderas, como la expansión y el uso más eficiente del reasentamiento, requiere el esfuerzo del ACNUR y de los Estados de reasentamiento. El Servicio de Reasentamiento de la División de Protección Internacional del ACNUR asiste a las oficinas en el terreno y las oficinas regionales para que amplíen y diversifiquen las actividades de reasentamiento en diferentes contextos operativos, para mejorar el acceso de los refugiados y optimizar los estándares y coordinación operativos con el fin de ofrecer un programa de reasentamiento coherente y previsible que aborde las necesidades de los refugiados con diligencia, integridad, transparencia yrendición de cuentas. 4 La versión electrónica de este Manual incluye capítulos por país donde cada Estado de reasentamiento describe su propio programa de reasentamiento: resettlementhandbook 5

14 El enfoque en la planificación plurianual, el fortalecimiento del papel del reasentamiento en las estrategias de soluciones complementarias y el mejoramiento de la identificación de las personas en riesgo son factores fundamentales de la labor del ACNUR de identificar y presentar a las personas necesitadas de protección internacional y de una solución duradera ante los Estados para que consideren su reasentamiento. Consulta y colaboración El proceso del Grupo de Trabajo sobre Reasentamiento (WGR, por su sigla en inglés) y las Consultas Anuales Tripartitas sobre Reasentamiento (ATCR, por su sigla en inglés) es el principal vehículo para la colaboración entre el ACNUR, los gobiernos, las ONG y las organizaciones internacionales para mejorar el uso del reasentamiento, identificar y abordar los desafíos y determinar estrategias y orientaciones conjuntas para el futuro. El Servicio de Reasentamiento actúa como la Secretaría del WGR y las ATCR, mientras que la presidencia rota entre los funcionarios gubernamentales de los Estados de reasentamiento y una ONG, tradicionalmente del mismo Estado que en el momento detenta la presidencia, es elegida como punto focal de coordinación. El proceso de ATCR/WGR ha evolucionado desde 1995 y generalmente incluye dos reuniones del Grupo de Trabajo y las Consultas Anuales Tripartitas sobre Reasentamiento celebradas cada año en junio/julio. Las reuniones del Grupo de Trabajo (restringidas a los miembros de gobierno del WGR y con limitada presencia de las ONG) proporcionan un foro de consulta más pequeño y definido para discutir políticas específicas y aspectos operativos del reasentamiento, mientras que las ATCR son reuniones de gran tamaño con la plena participación de todos los socios invitados. Las ATCR ofrecen la oportunidad de compartir información sobre poblaciones específicas que necesitan reasentamiento, analizar las cuestiones de políticas de reasentamiento, identificar y abordar los retos operativos, y promover el surgimiento de nuevos Estados de reasentamiento y la diversificación de los programas de reasentamiento. establecer prioridades El ACNUR se empeña en afrontar los retos de identificar a las personas más necesitadas de reasentamiento, garantizar la coherencia y la previsibilidad global de la prestación del reasentamiento y sustentar la función de gestionar las actividades de reasentamiento. El reasentamiento no puede verse de forma aislada de las demás intervenciones de protección. Las oficinas del ACNUR incorporan las necesidades de reasentamiento en sus evaluaciones de protección y sus estrategias para la búsqueda de soluciones duraderas. Además, la identificación eficiente y efectiva de los refugiados que son considerados para el reasentamiento es parte de la estrategia general de protección de cada oficina. Se presume que los refugiados bajo mandato del ACNUR han cumplido las condiciones previas 6

15 PReFACiO introducción al reasentamiento para ser considerados para el reasentamiento, cuando el reasentamiento ha sido identificado como la solución duradera más apropiada para ellos. 5 Ya que el número de refugiados identificados en necesidad de reasentamiento es muy superior a la disponibilidad de cupos de reasentamiento, se requiere que en la planificación y la priorización se tomen decisiones sobre cuáles casos presentar en un determinado año. La Sede del ACNUR recopila información sobre las necesidades de reasentamiento y la capacidad de procesamiento de las operaciones en los países para preparar un informe anual sobre Proyección de las necesidades mundiales de reasentamiento 6 que refleja las necesidades de reasentamiento a nivel global para el año o años siguientes, así como el fundamento y el alcance de las operaciones de reasentamiento del ACNUR en todo el mundo.este documento es presentado a los socios de reasentamiento en las Consultas Anuales Tripartitas sobre Reasentamiento (ATCR) y sirve tanto como herramienta primaria de planificación y como el principal documento de referencia para el debate con los Estados de reasentamiento sobre la asignación de su cuota de reasentamiento. integración Para ser realmente una solución duradera, el reasentamiento debe ofrecer a los refugiados el apoyo y las oportunidades para facilitar su integración en su nueva comunidad. Los programas de integración requieren coordinación, cooperación y colaboración. Las inversiones deben hacerse en una etapa temprana para garantizar que se ha establecido una correcta coordinación de infraestructuras y procesos, que se han promovido relaciones cooperativas entre los actores, y que el personal pertinente tiene la oportunidad de aplicar su experiencia y conocimientos en el desarrollo e implementación del programa de integración. A nivel local, las comunidades deben estar preparadas para acoger y apoyar a los refugiados reasentados, y las oportunidades de acercamiento entre los recién llegados y los miembros de su nueva comunidad, con el fin de establecer relaciones e identificar y abordar los problemas, son fundamentales para el éxito del programa. Estas tareas requieren una inversión de tiempo, recursos y experiencia, y los nuevos Estados de reasentamiento han acogido con agrado el asesoramiento y el apoyo de los Estados con programas de integración consolidados. Los refugiados suelen tener un alto nivel de motivación no solo para reconstruir sus propias vidas, sino también para hacer una contribución significativa a la sociedad receptora. El hecho de haber sobrevivido a experiencias con frecuencia terribles es un testimonio de su capacidad de resiliencia. Si bien los países que reasientan refugiados están motivados por cuestiones humanitarias, también creen que el reasentamiento de refugiados, junto con sus programas generales de migración, los enriquece como sociedades. 5 Para mayor orientación sobre identificación de refugiados en necesidad de reasentamiento, prioridades en la presentación y categorías de presentación de reasentamiento consultar el Capítulo 5 y el Capítulo 6. 6 Este documento es una publicación anual. Por ejemplo, ver ACNUR, Necesidades proyectadas de reasentamiento a nivel mundial 2011, junio de 2010, disponible en inglés: refworld/docid/4c5acc3e2.html 7

16 CAPÍtULO UNO

17 CAPÍtULO UNO El reasentamiento en el mandato del ACNUR CAPÍtULO UNO El REasEntamIEnto En El mandato del acnur: protección IntERnaCIonaly búsqueda de soluciones duraderas Introducción El reasentamiento implica la selección y el traslado de refugiados desde un Estado en el cual han buscado protección hacia un tercer Estado que ha acordado admitirlos como refugiados con permiso de residencia permanente. El estatuto proporcionado garantiza la protección contra la devolución forzada y permite que el refugiado reasentado y su familia o dependientes tengan acceso a derechos similares a aquellos que disfrutan los nacionales. El reasentamiento también conlleva la oportunidad de convertirse con el tiempo en un ciudadano naturalizado del país de reasentamiento. Condiciones previas para la consideración del reasentamiento el ACNUR ha determinado que el solicitante es un refugiado*; y tras evaluar todas las posibilidades de encontrar una solución duradera se ha considerado que el reasentamiento es la solución más adecuada. * Cabe la posibilidad de excepciones en los casos de personas apátridas que no responden a la definición de refugiado y para quienes se considera que el reasentamiento es la solución duradera más adecuada, y también en los casos del reasentamiento de familiares dependientes que no son refugiados con el fin de preservar la unidad familiar. propósito El propósito de este capítulo es: situar el reasentamiento en el mandato del ACNUR dentro del contexto del derecho y la política internacional de los refugiados; reseñar a las personas de interés del ACNUR; y describir las tres soluciones duraderas y algunos principios generales aplicables a estas. 9

18 En EstE Capítulo 1.1 marco jurídico internacional Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados: mandato y gobernanza El marco jurídico internacional Principios fundamentales Reafirmación de la Convención de Abordar los vacíos de protección personas de interés del acnur Refugiados Solicitantes de asilo Personas apátridas Retornados Desplazados internos las tres soluciones duraderas Autosuficiencia: un importante precursor de soluciones La naturaleza complementaria de las tres soluciones duraderas Repatriación voluntaria Integración local Reasentamiento 38 10

19 CAPÍtULO UNO El reasentamiento en el mandato del ACNUR 1.1 MARCO jurídico internacional La protección internacional comienza con la obtención de la admisión de los refugiados a un país de asilo y garantizando el respeto de sus derechos según lo establecido en el derecho internacional, y continúa hasta que se haya encontrado una solución duradera. El reasentamiento no puede ser analizado de forma aislada de las demás intervenciones de protección. En el contexto del derecho y la política internacional de los refugiados, el reasentamiento es un mecanismo para la protección de los refugiados, una solución duradera y un elemento de distribución de la responsabilidad con los países de acogida de refugiados. Esta sección ofrece un resumen de los fundamentos del derecho y las políticas de refugiados que definen el mandato del ACNUR, regulan las responsabilidades del Estado de proporcionar protección y guían el uso del reasentamiento. La determinación de la condición de refugiado bajo mandato del ACNUR se trata en detalle en el Capítulo Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados: mandato y gobernanza El Estatuto del ACNUR, que fue aprobado por la Asamblea General en 1950, 1 define que las funciones del ACNUR son proporcionar protección internacionala los refugiados y ayudar a los gobiernos en la búsqueda de soluciones duraderas para estas personas. Establecido inicialmente solo por un período de tres años, el mandato del ACNUR fue extendido con carácter temporal a través de sucesivas resoluciones de la Asamblea General hasta 2003, cuando se garantizó su existencia hasta el momento en que el problema de los refugiados sea resuelto. Posteriores resoluciones de la Asamblea General de la ONU también han ampliado el mandato del ACNUR, en particular a lo referente a quienes considera personas de interés. Garantizar la protección internacional y buscar soluciones duraderas para las personas de interés del ACNUR siguen siendo sus principales objetivos. Aunque con frecuencia se hace referencia a estas tareas como funciones distintas, en realidad son interdependientes, y el reasentamiento desempeña un papel vital en la consecución de ambos objetivos. La protección internacional puede ser definida como todas las acciones encaminadas a garantizar la igualdad en el acceso y disfrute de los derechos de mujeres, hombres, niñas y niños de interés del ACNUR, conforme a los conjuntos de normas aplicables (incluyendo el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados). Esto incluye las intervenciones de los Estados o del ACNUR a favor de los solicitantes de asilo y los refugiados para garantizar que sus derechos, seguridad y bienestar son reconocidos y protegidos de acuerdo con las normas 1 Asamblea General de la ONU, Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, 14 de diciembre de 1950, A/RES/428(V), docid/4f5890fc2.html 11

20 internacionales. Estas intervenciones incluyen: garantizar el respeto del principio de no devolución; acceso a la seguridad; acceso a procedimientos justos de determinación de la condición de refugiado; estándares de trato humanitario; e implementación de soluciones duraderas. El ACNUR es la única agencia de las Naciones Unidas con mandato para la protección de los refugiados a nivel mundial. Comité Ejecutivo del acnur (ExCom) El Alto Comisionado es elegido cada cinco años por la Asamblea General de la ONU. Él o ella presenta un informe anual a la Asamblea General y al Comité Económico y Social (ECOSOC) y sigue sus directrices políticas. Además, recibe la asistencia del Comité Ejecutivo para el Programa del Alto Comisionado (ExCom), creado en 1958 y compuesto por los Estados miembros de la ONU con interés en los temas de refugiados. El ExCom se reúne una vez al año para asesorar al Alto Comisionado sobre las políticas, entre otros, para adoptar las Conclusiones sobre protección internacional, y tomar decisiones sobre cuestiones presupuestarias. 2 Este recibe el apoyo del Comité Permanente que por lo general se reúne tres veces al año. El ACNUR presenta informes de progreso bianuales sobre reasentamiento al Comité Permanente el marco jurídico internacional Convención de 1951 y su protocolo de 1967 La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de (en adelante, Convención de 1951) representa el principal instrumento del derecho internacional de refugiados. En ella se establece quién es un refugiado y las normas para su tratamiento. En la Convención de 1951 los Estados acordaron por primera vez una definición universal de refugiado. Hasta ese momento los refugiados habían sido definidos principalmente por su grupo u origen étnico o nacional. A diferencia del Estatuto del ACNUR, la Convención de 1951 se limitaba inicialmente a las personas que se convirtieron en refugiadas como resultado de los acontecimientos ocurridos antes del 1de enero de 1951, reflejando el objetivo de hacer frente a las secuelas de la Segunda Guerra Mundial. También permitió que los Estados aplicaran una restricción geográfica, restringiendo su alcance a los refugiados europeos. Los nuevos desafíos mundiales, en particular el flujo de refugiados derivado del proceso de la descolonización, llevaron a la adopción del Protocolo de 1967 con el propósito de eliminar estas restricciones temporales y geográficas. 5 2 Ver ACNUR, Compilación temática de las Conclusiones del Comité Ejecutivo (5ª edición), enero de 2010, disponible en inglés, 3 Ver por ejemplo, ACNUR, Informe sobre el progreso en el reasentamiento, 31 de mayo de 2010, EC/61/SC/CRP.11, disponible en inglés, 4 Asamblea General de la ONU, Convención sobre el estatuto de los refugiados, 28 de julio de 1951, De las Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 189, pág. 137, refworld/docid/4f58927e2.html 5 Asamblea General de la ONU, Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, 30 de enero de 1967, 12

21 CAPÍtULO UNO El reasentamiento en el mandato del ACNUR Que un país de acogida de refugiados sea onosignatario de la Convención de 1951 y/o su Protocolo de 1967, y si ha implementado o no sus obligaciones en virtud de la Convención y si ha establecido o no una efectiva legislación de asilo tiene un profundo impacto sobre los refugiados que se encuentran dentro de sus fronteras. La evaluación del entorno de protección es una medida fundamental para la identificación de soluciones duraderas apropiadas, incluido el reasentamiento. Instrumentos de derecho no vinculante (soft law) que complementan la Convención de 1951 y su protocolo de 1967 Además de estos instrumentos de derecho vinculante (hard law), existen numerosas fuentes de derecho no vinculante (soft law) en el derecho internacional de los refugiados. Si bien no son vinculantes, estas indican cómo está evolucionando el derecho de refugiados y reflejan un cierto compromiso político a abordar los problemas de los refugiados. Entre ellos cabe mencionar la Declaración sobre el Asilo Territorial adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1967, otras resoluciones de la Asamblea General y del ECOSOC, y las Conclusiones sobre protección internacional adoptadas por el ExCom. Instrumentos regionales de derecho de refugiados Los instrumentos jurídicos regionales reflejan una mayor evolución en el derecho internacional de refugiados. En algunas regiones la definición de refugiado de la Convención se ha ampliado para incluir a las víctimas de la violencia indiscriminada. La Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de los refugiados en África de (en adelante, Convención de la OUA) se aplica explícitamente no solo a las personas que huyen de la persecución sino también a aquellos que huyen de situaciones de violencia generalizada. En los países africanos la condición de refugiado se aplica ampliamente, con frecuencia bajo el procedimiento de determinación prima facie, a las personas que huyen de este tipo de situaciones. En América Latina, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de (en adelante, Declaración de Cartagena) recomendó una definición de refugiado que incluye a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 606, pág. 267, docid/4f5893e12.html Debe tenerse en cuenta que debido a su mandato global, el ACNUR pudo intervenir en los años anteriores al Protocolo de 1967 para proporcionar protección internacional a los refugiados húngaros después de la revolución en 1956, a los refugiados chinos en Hong Kong y a los refugiados que huyeron como consecuencia de la guerra de independencia de Argelia. 6 Organización de la Unidad Africana, Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de los refugiados en África ( Convención de la OUA ), 10 de septiembre de 1969, 1001 UNTS. 45, 7 Declaración de Cartagena sobre Refugiados, Coloquio sobre la protección internacional de los refugiados en América Central, México y Panamá, 22 de noviembre de 1984, refworld/docid/3ae6b36ec.html 13

22 que hayan perturbado gravemente el orden público. Aunque la Declaración de Cartagena como tal no es jurídicamente vinculante, esta definición ha servido de base para el reconocimientode la condiciónde refugiado en un buen número de Estados de América Latina. 8 Si bien el reconocimiento en virtud de estos instrumentos regionales más amplios ofrece una protección de vital importancia, en el contexto del reasentamiento, la elegibilidad del solicitante de reasentamiento en el marco de la Convención de 1951 probablemente tendrá que ser examinada. Para mayor orientación consultar el Capítulo Ramas pertinentes del derecho internacional Los derechos de los refugiados consagrados en los instrumentos jurídicos específicos sobre refugiados se complementan con otras ramas del derecho internacional, incluyendo el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario yel derecho penal internacional. Los estándares establecidos en estas leyes también se aplican en la evaluación de la disponibilidad de soluciones duraderas. El derecho internacional de los derechos humanos es un complemento particularmente importante del derecho internacional de refugiados. El derecho a solicitar asilo está reconocido como un derecho humano fundamental consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos. 9 El derecho internacional de los derechos humanos plantea y elabora derechos adicionales que deben ser disfrutados por los refugiados, junto con los demás, complementando así el derecho internacional de refugiados y definiendo normas adicionales Principios fundamentales Responsabilidad de los Estados Los Estados que han ratificado los instrumentos relevantes del derecho de refugiados y del derecho de los derechos humanos, tanto internacionales como regionales, han aceptado, al hacerlo, obligaciones específicas. Además, según el derecho consuetudinario, el Estado es responsable de la protección de una serie de derechos humanos, independientemente de la ratificación de tratados internacionales. Los Estados, en principio, tienen la responsabilidad primaria de brindar protección a sus ciudadanos y a quienes están dentro de su territorio, y el derecho internacional de los derechos humanos es el aplicable en cuanto a la determinación de derechos y estándares de tratamiento. 8 En el mismo sentido, el texto revisado de los Principios de Bangkok sobre el Estatuto y el Trato de los Refugiados de 1966 fue adoptado por la Organización Consultiva Jurídica Asiático-Africana (antes Comité) en el año 2001 e incorpora una definición de refugiado similar a aquella de la Convención de la OUA. 9 Asamblea General de la ONU, Declaración Universal de Derechos Humanos, 10 de diciembre de 1948, 217 A (III), 14

23 CAPÍtULO UNO El reasentamiento en el mandato del ACNUR no devolución (non-refoulement) Para la protección de los refugiados es fundamental el derecho a no ser devueltos en modo alguno a un país o territorio donde su vida o libertad puedan peligrar debido a alguno de los motivos de la Convención de Esto se conoce como el principio de no devolución y es la piedra angular del derecho internacional de refugiados. El principio es también parte del derecho internacional de los derechos humanos, según el cual nadie puede ser devuelto aunpaís oterritorio donde se encuentra enriesgo de sufrir tortura, otratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. 11 Por otra parte, la no devolución es comúnmente considerada como un principio de derecho internacional consuetudinario y es vinculante para los Estados incluso si no han firmado o ratificado las correspondientes convenciones sobre refugiados o derechos humanos Reafirmación de la Convención de 1951 Consultas globales El ACNUR inició las Consultas Globales sobre Protección Internacional en el año 2000 para poner en marcha discusiones de amplio alcance sobre la revitalización del régimen de protección internacional vigente, garantizando al mismo tiempo su flexibilidad en el abordaje de los nuevos problemas del siglo XXI. Las consultas tuvieron un amplio enfoque que no solo se centró en la Convención de 1951 y su interpretación, sino también en cuestiones de relevancia para el asilo y la protección de los refugiados en su conjunto. Los Estados adoptaron la Declaración de los Estados Partes en la Convención de 1951 y/o su Protocolo de en la Reunión Ministerial celebrada en La Declaración reconoce la importancia duradera de la Convención de 1951 como el principal instrumento para la protección de los refugiados, la cual, enmendada por el Protocolo de 1967, establece los derechos y las normas mínimas de tratamiento aplicables a las personas que se encuentran bajo su alcance. 10 Asamblea General de la ONU, Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 28 de julio de 1951, Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 189, p. 137, artículo 33, refworld/docid/3be01b964.html 11 Ver, por ejemplo, Asamblea General de la ONU, Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes: Adoptada y abierta a firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General, 10 de diciembre de 1984, A/RES/39/46, artículo 3, refworld/docid/3be01b964.html El Comité de Derechos Humanos también ha interpretado que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 refleja el principio de no devolución, al igual que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación al artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, también conocido como Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Ver Asamblea General de la ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 16 de diciembre de 1966, Naciones Unidas, Compilación de Tratados, vol. 999, p. 171, y Consejo de Europa, Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, 4 de noviembre de 1950, ETS 5, 12 ACNUR, Declaración de los Estados Partes de la Convención de 1951 y/o su Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, 16 de enero de 2002, HCR/MMSP/2001/09, refworld/docid/3d60f5557.html 15

24 agenda para la protección Las Consultas Globales también condujeron a la adopción de la Agenda para la protección, que posteriormente fue aprobada por el Comité Ejecutivo y la Asamblea General. 13 La Agenda para la protección representa el primer marco integral para la política mundial de los refugiados desde la creación del ACNUR, con enfoque en la búsqueda de soluciones y en la prestación de protección internacional. La Agenda establece metas claras para el fortalecimiento de la protección internacional y estrategias prácticas para apoyar soluciones que permitan a los refugiados empezar una nueva vida con dignidad y poner fin a su necesidad de protección internacional. Los seis principales objetivos de la Agenda son: 1. fortalecimiento de la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967; 2. protección de los refugiados en los grandes movimientos migratorios; 3. repartición más equitativa de las cargas y responsabilidades y creación de capacidades para recibir y proteger a los refugiados; 4. tratamiento más eficaz de los problemas relacionados con la seguridad; 5. intensificación de la búsqueda de soluciones duraderas; 6. atención de las necesidades de protección de las mujeres ylos niños refugiados. Los Estados respaldaron estas seis metas principales y también convinieron los objetivos específicos establecidos por estos y el ACNUR. marco de soluciones duraderas y Convención plus Las Consultas Globales también hicieron un especial énfasis en las herramientas de protección: aquellas que están actualmente al alcance de la comunidad internacional y aquellas que deben ser desarrolladas para gestionar mejor los problemas de refugiados a nivel mundial. La intención era hacer que la respuesta internacional sea más confiable y efectiva, así como garantizar una mayor equidad en la distribución de responsabilidades, en particular, en el contexto de afluencias masivas y flujos migratorios mixtos, y con respecto a las soluciones duraderas. La Iniciativa de la Convención Plus del Alto Comisionado se llevó a cabo con el objetivo de proporcionar un marco para la adopción de acuerdos especiales multilaterales que complementaban la Convención de 1951 y que estaban destinados a crear acuerdos conjuntos en áreas donde los compromisos multilaterales son requeridos y negociables. El Marco de soluciones duraderas para los refugiados y las personas de interés 14 incorpora la idea de una estrecha 13 ACNUR, Agenda para la protección, octubre de 2003, tercera edición, refworld/docid/4714a1bf2.html. Para una descripción de la aplicación de la Agenda para la protección, ver también ACNUR, Agenda para la protección: Revisión y perspectivas futuras, 48º Comité Permanente, EC/61/SC/INF.1, mayo de 2010, disponible en inglés, refworld/docid/4cc html 14 ACNUR, Marco de soluciones duraderas para los refugiados y las personas de interés, 16 de septiembre de 2003, EC/53/SC/INF.3, disponible en inglés, docid/4ae9ac93d.html 16

25 CAPÍtULO UNO El reasentamiento en el mandato del ACNUR colaboración entre los distintos actores involucrados en temas de refugiados, incluyendo gobiernos, comunidades locales, refugiados, agencias de la ONU, ONG nacionales einternacionales, agencias de desarrollo ylacomunidad de donantes. También prevé una mayor responsabilidad internacional y la distribución de esta responsabilidad, destinando más fondos y recursos, en particular fondos para el desarrollo, a regiones donde se está llevando a cabo la repatriación voluntaria o la integración local. En virtud de la Iniciativa Convención Plus, el ACNUR buscó acuerdos multilaterales genéricos para hacer frente a tres retos prioritarios: el uso estratégico del reasentamiento, la respuesta a movimientos secundarios irregulares ylaconcentración de la asistencia al desarrollo en las soluciones duraderas al desplazamiento forzado. Con base en la anterior labor del Grupo de Trabajo sobre Reasentamiento, así como la experiencia de los socios de reasentamiento, fue desarrollado el Marco multilateral de los acuerdos sobre reasentamiento 15 con el fin de proporcionar orientación para la adaptación a situaciones específicas para facilitar el uso estratégico del reasentamiento Abordar los vacíos de protección Los patrones de desplazamiento siguen evolucionando y cada vez más refugiados van de un país o de un continente a otro junto con otras personas cuyas razones para desplazarse pueden no estar relacionadas con la protección. El movimiento también es impulsado por el crecimiento demográfico, la urbanización, la inseguridad alimentaria yenergética, la escasez de agua, los desastres naturales, el cambio climático y el impacto de las crisis económicas y las recesiones. La mayoría de las veces, estos movimientos son irregulares, en el sentido de que se llevan a cabo sin la documentación requerida y frecuentemente involucran a quienes se dedican a la trata o al tráfico de personas. Las personas que se desplazan de esta manera con frecuencia ponen en riesgo sus vidas, se ven obligadas a viajar en condiciones inhumanas y pueden estar expuestas a la explotación y el maltrato. Los Estados ven tales movimientos irregulares mixtos como una amenaza a su soberanía y seguridad. Se ha vuelto indispensable para la comunidad internacional hacer frente a este fenómeno de manera más coherente e integral. El desempleo, el malestar social, la violencia y la criminalidad exacerban no solo los problemas locales, sino que también pueden conducir a más desplazamientos internos y externos. Estos factores están cada vez más interrelacionados. En particular, el conflicto, la privación extrema y el cambio climático están tendiendo a actuar en conjunto con mayor frecuencia, una tendencia que probablemente se intensifique. Las implicaciones jurídicas del desplazamiento impulsado por fuerzas distintas a la persecución, las violaciones de derechos humanos y la guerra, y las apropiadas respuestas de protección a tales desplazamientos, son áreas de exploración y diálogo para el ACNUR. 15 ACNUR, Marco multilateral de los acuerdos sobre reasentamiento, 16 de septiembre de 2004, FORO/2004/6, 17

26 plan de acción de los 10 puntos El ACNUR ha elaborado el Plan de Acción de los 10 Puntos: La protección de los refugiados y la migración mixta 16 para ayudar a los Estados a garantizar que las necesidades de protección de los refugiados son reconocidas y debidamente abordadas en situaciones de flujos migratorios mixtos. El Plan de Acción es un marco que resume diez importantes áreas para las cuestiones de asilo y en las cuales el ACNUR podría desempeñar una función. La alianza con otros actores es fundamental para el Plan, ya que el ACNUR ha hecho hincapié en que no se considera un organismo que se ocupa de temas migratorios. Sin embargo, los diez puntos representan áreas claves donde existe un nexo entre asilo y migración. Las soluciones duraderas, como el reasentamiento, ocupan un lugar destacado como uno de los puntos de este marco. Refugiados en zonas urbanas Según las estadísticas del ACNUR, en 2009 más de la mitad de los refugiados del mundo vivía en ciudades y pueblos, en comparación con un tercio que vivía en campamentos. En reconocimiento de los cambios en tamaño y composición de la población de refugiados en zonas urbanas, así como los riesgos de protección que enfrentan estos refugiados, el ACNUR lanzó una política integral revisada sobre los refugiados en zonas urbanas en La política tiene dos objetivos principales: garantizar que las ciudades sean reconocidas como lugares legítimos donde los refugiados puedan residir y ejercer los derechos a los cuales tienen derecho; y maximizar el espacio de protección disponible para los refugiados urbanos y las organizaciones humanitarias que los apoyan. 17 La política representa un nuevo enfoque con respecto a la forma en que el ACNUR aborda el tema de los refugiados en zonas urbanas. Este enfoque representa un significativo cambio respecto a la anterior política de prestar atención primaria a los refugiados en los campamentos, y un reconocimiento de que el movimiento a las zonas urbanas puede ser una respuesta legítima a la falta de acceso a los medios de subsistencia, la educación e incluso a la seguridad física y material en algunos campamentos. 16 ACNUR, La protección de refugiados y la migración mixta: El Plan de Acción de los 10 Puntos, enero de 2007, rev.1, Para ver ejemplos de iniciativas y orientaciones prácticas para su aplicación consultar, ACNUR, La protección de los refugiados y la migración mixta: El Plan de los 10 Puntos en acción, febrero de 2011, unhcr.org/refworld/docid/4d9430ea2.html 17 ACNUR, Política sobre la protección de los refugiados y las soluciones en zonas urbanas, septiembre de 2009, 18