REFLEXIONES SOBRE EL IMPACTO DE LA LEY GENERAL DE DISCAPACIDAD Y EL PLAN DE ACCIÓN DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE DISCAPACIDAD

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1 REFLEXIONES SOBRE EL IMPACTO DE LA LEY GENERAL DE DISCAPACIDAD Y EL PLAN DE ACCIÓN DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE DISCAPACIDAD Jacobo Martín Fernández Subdirector General de Coordinación y Ordenación Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad Agradecimiento a la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía por la posibilidad de participar en la Jornada. PROYECTO DE TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY GENERAL DE DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y DE SU INCLUSIÓN SOCIAL En primer lugar, hay que señalar que la futura Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social constituye un texto refundido que integra las principales leyes vigentes en materia de discapacidad. No es, por tanto, una reforma del régimen jurídico de los derechos de las personas con discapacidad. El proyecto de texto refundido se ha elaborado y se aprobará en virtud de la habilitación jurídica que está en la disposición final segunda de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la redacción dada por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, y el plazo para su aprobación concluye el 31 de diciembre de De acuerdo con dicha habilitación, se debe integrar en una única norma las principales leyes sobre discapacidad (la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad) regularizando, aclarando y armonizando los textos normativos vigentes, considerando el enfoque de los derechos de las personas 1

2 con discapacidad, previsto en la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, enfoque que supone el reconocimiento expreso de que las personas con discapacidad son titulares de derechos, y los poderes públicos están obligados a garantizar su ejercicio pleno, superando así el concepto asistencial de antaño. Indudablemente, la labor de refundición ha tenido la peculiaridad de que debe necesariamente tomarse como referencia la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, que es la piedra angular del marco de regulación de los derechos de las personas con discapacidad. La Convención forma parte de nuestro ordenamiento jurídico desde el 3 de mayo de 2008, por lo que es directamente aplicable. Además, conforme al artículo 10.2 de la Constitución, es criterio de interpretación de los derechos y libertades que la Carta Magna proclama. Antes de entrar en el contenido del proyecto, se va a hacer una breve referencia a su proceso de tramitación. En este sentido, hay que destacar la participación activa en la elaboración del proyecto de las asociaciones más representativas de personas con discapacidad y de sus familias. Para la elaboración del proyecto, y siguiendo el modelo de normas internacionales para otros ámbitos, como el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y conforme al principio de diálogo civil de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, se constituyó un grupo de trabajo que ha permitido la participación de las asociaciones de personas con discapacidad desde el principio, desde el primer borrador, participación que se ha prolongado a lo largo de toda la prolija tramitación, antes de concluir en la aprobación final por el Consejo de Ministros. Al respecto, hay que destacar la importancia y el enorme valor que las aportaciones de las asociaciones, a través del CERMI, han supuesto en la evolución del texto del proyecto, y que han permitido, desde la tarea rigurosa de refundición, considerar aspectos sociales y necesidades de las personas con discapacidad, implícitos en la normativa vigente, y necesarios para la redacción de una ley moderna, coherente con el enfoque de la primera convención internacional de derechos humanos del siglo XXI. Asimismo, hay que destacar que el trámite de audiencia del proyecto se ha realizado con el criterio más amplio posible, asegurando el mayor grado de participación, tanto de interesados, agentes sociales 2

3 o corporaciones, contando también, como no podía ser de otra manera, con el criterio fundamental de las comunidades autónomas, administraciones competentes en materia de servicios sociales. Además, se realizó un trámite de información pública, en la que los ciudadanos pudieron realizar sus aportaciones a través de la página web del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. En cuanto a la técnica de refundición seguida, de acuerdo con la Jurisprudencia en la materia del Tribunal Constitucional y de la doctrina del Consejo de Estado, y conforme a la fórmula de delegación más amplia que contempla el artículo 82 de la Constitución, se han colmado lagunas a través de normas complementarias y se ha llevado a cabo una depuración técnica de los textos legales vigentes, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación existente, con el objetivo de que la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social resulte coherente y sistemática con la Convención, respetando los límites de la delegación legislativa, sin introducir, por tanto, regulación sustantiva nueva. Además, hay que tener en cuenta que la refundición abarca tres leyes aprobadas en épocas muy diferentes. La Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad (LISMI), aunque estableció un sistema de prestaciones económicas y servicios, y medidas de inserción laboral que supusieron un importante paso en aquella época, ha ido sufriendo múltiples modificaciones de distinto alcance. Muchos aspectos de su regulación, como la educación, la accesibilidad o el empleo, han sido desarrollados por leyes posteriores específicas en la materia, y tanto su terminología como su enfoque están hoy lejos de la orientación impulsada por la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, por lo que la labor de regularización, aclaración y armonización ha sido especialmente intensa en el caso de este texto legal. La Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (LIONDAU) sí recoge ya un enfoque de derechos, más próximo a lo previsto en la Convención, mientras que la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, sirve de norma de cierre respecto 3

4 del principio de no discriminación de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre. Como se ha señalado, el referente principal en esta labor de refundición ineludiblemente ha sido la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad. Por ello, además de revisar los principios que informan la ley conforme a lo previsto en la Convención, en su estructura se dedica un título específico a los derechos de las personas con discapacidad. Hay que apuntar que las personas con discapacidad son titulares de los mismos derechos que el resto de los ciudadanos, pero que, sin embargo, es necesario establecer una serie de medidas de acción positiva y antidiscriminatorias, que aseguren el ejercicio pleno de esos derechos en igualdad de oportunidades con el resto de personas. El referido título recoge los siguientes derechos: El Derecho a la igualdad, contemplando de forma especial la discriminación múltiple, con el fin de poder garantizar los derechos de quienes pueden estar en esta situación de especial vulnerabilidad, protegiéndose de manera singularmente intensa a las niñas, niños y mujeres con discapacidad, mayores con discapacidad, mujeres con discapacidad víctimas de violencia de género, personas con distintas discapacidades simultáneamente u otras personas con discapacidad integrantes de minorías... Derecho a la protección de la salud. Derecho a la atención integral, que engloba tanto la habilitación como la rehabilitación, términos diferenciados en el artículo 26 de la Convención. De este modo, mediante la habilitación, las personas con discapacidad adquieren y desarrollan aptitudes que les permitirá trabajar, tomar decisiones, participar en la sociedad y ejercer sus derechos. 4

5 Derecho a la educación. Derecho a la vida independiente, principio y concepto que se vincula con la accesibilidad universal. Derecho al trabajo. Se refleja en el proyecto de una manera clara y armonizada la tipología existente en nuestro Derecho vigente de las formas de empleo de las personas con discapacidad, de los tipos a través de los cuales las personas con discapacidad pueden ejercer su derecho al trabajo, teniendo en cuenta que los distintos tipos ya están previstos en la LISMI: Empleo ordinario: artículos 37 y 38 de la LISMI. Empleo protegido: artículos 37, 41 y ss. de la LISMI. Empleo autónomo: reconocido en el artículo 38.4 de la LISMI (que se refiere a las ayudas que posibiliten a las personas con discapacidad establecerse como trabajadores autónomos, crear cooperativas ). Derecho a la protección social. Derecho de participación en los asuntos públicos, que implica el derecho de participación política y el derecho de las personas con discapacidad a participar en la toma de las decisiones públicas que les afectan. En todo caso, se establece la obligación de los poderes públicos para garantizar la efectividad de los derechos de las personas con discapacidad. Asimismo, se reconoce expresamente que el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad se realiza de acuerdo con el principio de libertad en la toma de decisiones. Hay que señalar que el principio de libertad en la toma de decisiones es un principio que está recogido en la LIONDAU y que se inserta en el principio de vida independiente. Así, el artículo 2. a) de la LIONDAU define la vida 5

6 independiente como la situación en la que la persona con discapacidad ejerce el poder de decisión sobre su propia existencia. Además, la información y el consentimiento deberán efectuarse en formatos adecuados y de acuerdo con las circunstancias personales. Por otra parte, dada la necesidad jurídica de determinar el alcance de las distintas formas de discriminación, el proyecto incluye las definiciones de discriminación directa, indirecta, discriminación por asociación y acoso, con el fin de completar el marco jurídico de la prohibición de la discriminación, elemento esencial de la ley, en cualquiera de sus manifestaciones. De este modo, la discriminación directa se identifica con la situación en que se encuentra una persona con discapacidad cuando es tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por motivo de, o por razón de su discapacidad. La discriminación indirecta se manifiesta cuando una disposición legal o reglamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual, una decisión unilateral o un criterio o práctica, o bien un entorno, producto o servicio, aparentemente neutros, pueden ocasionar una desventaja particular a una persona respecto de otras por razón de su discapacidad, siempre que objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la consecución de esta finalidad no sean adecuados y necesarios. Asimismo, es interesante señalar la inclusión de la definición de discriminación por asociación, que existe cuando una persona o grupo en que se integra es objeto de un trato discriminatorio debido a su relación con otra por motivo de su discapacidad. La definición tiene su origen en la Sentencia de 17 de julio de 2008 en el asunto C , Coleman v. Atridge, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En esta Sentencia, en la que se toma como referencia la prohibición de discriminación prevista en la Directiva 2000/78/CE del Consejo, se señala que la prohibición de discriminación directa o de acoso no se circunscribe a aquellas personas que tengan discapacidad. La normativa en materia de prohibición de discriminación no se aplica a una categoría determinada de personas, sino en función del motivo de discapacidad. Finalmente, el acoso se define como toda conducta relacionada con la discapacidad de una persona, que tenga como objetivo o 6

7 consecuencia atentar contra su dignidad o crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo. Por lo que respecta a las medidas de defensa, de arbitraje y de carácter judicial contempladas en la Ley son de aplicación con independencia de la existencia de reconocimiento oficial de la situación de discapacidad o de su transitoriedad, de acuerdo con la definición de personas con discapacidad previsto en la Convención. En materia de infracciones y sanciones, no se recoge apenas cambios respecto de la sistemática y redacción de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, además de las adaptaciones imprescindibles y de la reubicación de algún artículo. Entre otras cuestiones, se armonizan los plazos de prescripción de las infracciones con los que ya estaban previstos para las sanciones. Finalmente, hay que señalar que la previsión es que la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social se apruebe en Consejo de Ministros a finales de noviembre o principios de diciembre. PLAN DE ACCIÓN DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA SOBRE DISCAPACIDAD En primer lugar, y a modo de contextualización, es necesario destacar que la Estrategia Europea sobre Discapacidad ha diseñado un marco de acción para abordar las distintas situaciones de las personas con discapacidad y garantizar la igualdad de oportunidades. 7

8 Además, la Estrategia UE 2020 determina para los países de la Unión una serie de objetivos cuantificados, para hacer frente a la crisis económica y alcanzar un crecimiento sostenible, inteligente e integrador. La Estrategia española sobre discapacidad se orienta a la intervención en aquellos ámbitos primordiales de actuación identificados por la Comisión Europea en la Estrategia Europea sobre Discapacidad , ámbitos elegidos por su contribución potencial para alcanzar los objetivos generales de la Estrategia Europea 2020, de acuerdo con los principios de la propia Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. En este marco, el proyecto de Plan de Acción planteará medidas que permitan incidir en el entorno en que se desenvuelven las personas con discapacidad, con el fin de que puedan ejercer sus derechos plenamente y en condiciones iguales a los demás ciudadanos. El proyecto de Plan de Acción tiene como referencia la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, de modo que debe ser un instrumento para que las personas con discapacidad participen plena y activamente en la sociedad y se favorezca la igualdad de derechos en todos los ámbitos de la vida pública. Los principios que inspiran este Plan se fundamentan en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y en la propia Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. El principio de igualdad de oportunidades es el eje del Plan, favoreciendo además la perspectiva de género y discapacidad, y teniendo en cuenta a los niños y niñas con discapacidad, grupo con especial riesgo de caer en situaciones de exclusión, violencia y pobreza, tal y como prevé la reiterada Convención. Los objetivos del Plan se concretan en los siguientes: Erradicar las distintas formas de discriminación múltiple. Promover la accesibilidad a los bienes y servicios. Impulsar la empleabilidad de un número creciente de personas con discapacidad. Considerando la tasa de actividad hay una diferencia de más de 40 puntos entre las personas con discapacidad y la población sin discapacidad, lo que muestra la baja participación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo y la necesidad de activarlas y promover su acceso al mercado laboral. 8

9 Impulsar medidas concretas con el fin de reducir la tasa de abandono escolar y aumentar el número de personas con discapacidad entre 30 y 34 años que han terminado la educación superior. Impulsar medidas concretas con el fin de reducir el número de personas con discapacidad por debajo del umbral de la pobreza. Promover la participación de todos los ciudadanos con discapacidad en la vida política y pública. Garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad y la erradicación de toda forma de discriminación. Promover que los servicios e instalaciones sanitarios y sociales sean plenamente accesibles y no discriminatorios. Promover el respeto y la garantía de los derechos de las personas con discapacidad en la acción exterior de España. Fomentar que los recursos de atención a la discapacidad constituyan un factor de dinamización económica, especialmente en este momento de crisis. Promover un moderno sistema de información sobre discapacidad. Estos objetivos se desarrollan en medidas cuya aplicación supondrá la implicación de las distintas administraciones, si bien el Plan, para las comunidades autónomas, tendrá carácter indicativo. Igualmente, será relevante para su éxito la implicación de las entidades representativas de las personas con discapacidad. Asimismo, estas medidas, tal y como señala el propio Plan se distribuirán en dos periodos: la primera fase, hasta 2015 y la segunda, durante el periodo de 2016 a En la atribución de las medidas a cada una de estas fases, se buscará una solución equilibrada considerando también los condicionantes económicos existentes en el momento de implantación del Plan. En este sentido, la articulación de las medidas en dos periodos permitirá una aplicación flexible entre fases, en función de las circunstancias económicas. En cuanto a su elaboración y tramitación, se ha buscado la participación especialmente intensa de las comunidades autónomas. Asimismo, se ha garantizado la participación de las asociaciones representativas de las personas con discapacidad y de sus familias, a través de la consulta al Consejo Nacional de la Discapacidad. Resulta obvio que sólo a través de la participación de todos, se puede asegurar su correcta aplicación. 9

10 En definitiva, el futuro plan de Acción tratará de establecer un marco de las políticas públicas en materia de discapacidad, una hoja de ruta para las administraciones competentes, que, en los próximos años, permita garantizar la igualdad de oportunidades y el ejercicio real y efectivo de todos los derechos por parte de las personas con discapacidad, fin último y razón de ser de este plan. CONCLUSIÓN Finalmente, y a modo de conclusión, retomando el proyecto de Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social y su impacto, es preciso señalar que las personas con discapacidad, como cualquier ciudadano, son soberanas sobre los derechos de los que son titulares. No son, por tanto, derechos concedidos por una ley, por el ordenamiento jurídico, por el Estado o por cualquier poder público, sino derechos inherentes a la persona y el sustrato esencial del Estado de Derecho, por lo que su pleno ejercicio debe estar asegurado y es obligación inexcusable de los poderes públicos garantizarlos. Sevilla, 30 de octubre de

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