Regular para crear competencia: La liberalización de las telecomunicaciones en España. Kai-Uwe Kühn

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1 Regular para crear competencia: La liberalización de las telecomunicaciones en España Kai-Uwe Kühn

2 1. Introducción Agradezco a Jordi Brandts y Marjoleine Wijgergans su traducción del texto original al castellano. También me han ayudado mucho las discusiones con Cristina Caffarra, Mike Darcey, Alison Odale, Pierre Régibeau y Francisco Rodeiro sobre temas de la regulación de los telecomunicaciones. Este artículo fue escrito durante mi estancia en el Centro de Estudios Monetarios y Financieros (CEMFI) de Madrid como profesor visitante durante el curso académico En todo el mundo el sector de las telecomunicaciones ha experimentado cambios de gran magnitud que han comportado la introducción de mucha más competencia de la que tradicionalmente existía. Este proceso se inició a finales de los años 70 con la separación en varias empresas del sistema Bell y la introducción de competencia en el mercado de telefonía de larga distancia en los EE.UU. La ola de reformas de la regulación que se produjo en los años 80 en el Reino Unido con la privatización de British Telecom y la aparición de un competidor, Mercury, dio otro impulso hacia la competencia en el sector. En comparación con los recientes cambios que se han producido en la industria, estas reformas hoy parecen tímidas, ya que introducen competencia sólo en la telefonía de larga distancia e incluso limitan la entrada de más competidores en el mercado británico. Sin embargo, las reformas efectuadas en la Europa continental han sido mucho más cautelosas aún. A principios de los años 80 la protección de los operadores nacionales llegaba hasta la inclusión de la venta de los equipos terminales, con el argumento poco convincente de que ello era necesario para garantizar el funcionamiento del sistema. Así, por ejemplo, en España la venta de terminales se liberalizó sólo en el año 1987 con la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (LOT). Era necesario que la Comisión Europea comenzara a tomar un interés activo en la estructuración procompetitiva del sector para estimular una reforma más profunda del mercado de telecomunicaciones en Europa. Dos factores más han contribuido a cambiar la actitud política hacia el mercado de las telecomunicaciones. El primero es el espectacular desarrollo tecnológico. El segundo es la impresión cada vez más generalizada de que los sistemas de regulación tradicionales han sido excesivamente costosos para las economías. El primer factor es probablemente el más importante. Ha cambiado drásticamente la disponibilidad de nuevas tecnologías que permiten la 46 47

3 prestación de servicios de telecomunicaciones fuera de los ámbitos que tradicionalmente han estado regulados, como demuestra el desarrollo de telefonía por Internet. Asimismo, la convergencia de diferentes tecnologías de comunicación gracias a la digitalización de datos ha creado una situación en que las empresas de telefonía tradicional y de televisión que antes habían operado en mercados claramente separados son hoy competidores en las telecomunicaciones por satélite y cable. Este desarrollo tecnológico ha coincidido con unos sistemas de regulación de los mercados poco flexibles y no adaptados para permitir la innovación en el mercado. Todos estas factores han contribuido a un proceso que ha llevado a la liberalización de la entrada en mercados de telecomunicaciones en toda Europa a partir de Tal como muestran las experiencias del Reino Unido y de los EE.UU., la introducción de competencia plantea una gama de cuestiones nuevas y difíciles en relación a la regulación. Aunque muchos participantes en el sector estén refiriéndose a la llegada de la competencia completamente libre a las telecomunicaciones, incluyendo el fin de las instituciones reguladoras, la intervención reguladora parece necesaria para crear un mercado competitivo. Todavía quedan restricciones tecnológicas que implican importantes elementos de monopolio o duopolio natural en el ámbito de las telecomunicaciones. El reto para la política reguladora está en encontrar un sistema de regulación que permita un máximo de competencia en el mercado minimizando los costes de la competencia por actividades con carácter de monopolio natural. Un segundo aspecto que requiere una regulación a más largo plazo es el servicio universal. Éste consiste en restricciones de ciertos tipos de tarifas y garantías para la oferta de algunos servicios especiales a precios asequibles. El mantenimiento del servicio universal con un mínimo de distorsión a la competencia será uno de los campos más importantes de la regulación en el futuro. En este artículo analizaremos la reforma de la regulación en España sobre la base de la moderna teoría de la regulación. Mientras que el camino de la liberalización ya empieza a tener un efecto positivo sobre el nivel de los precios de las telecomunicaciones, los sistemas y las decisiones reguladoras adoptados hasta ahora no parecen adecuados para guiar el mercado hacia una fuerte competencia. Los problemas de la regulación surgen principalmente porque hasta ahora no se han aplicado criterios económicos adecuados a las decisiones reguladoras. Desde un punto de vista económico las decisiones sobre la regulación de los precios finales de Telefónica y de interconexión han sido arbitrarias y no guiadas por el objetivo de facilitar la competencia en el mercado. Además, hay una tendencia a una intervención excesivamente discrecional que incrementa las posibilidades de presión sobre el regulador y el gobierno. Explicamos en este artículo que para mejorar el sistema de regulación se debería adoptar un sistema de regulación de precios máximos para la interconexión, terminando con el sistema de acceso por negociación y una desregulación de los precios finales al consumidor. En la sección 2 se describen los costes de la regulación tradicional y las consecuencias de una regulación moderna de un mercado como el de las telecomunicaciones. La sección 3 discute las limitaciones de la libre competencia en el mercado de las telecomunicaciones y especifica las razones por las que es necesaria una regulación a medio o largo plazo. La identificación de la interconexión y del acceso a redes de competidores como el problema central de las telecomunicaciones nos lleva a una discusión detallada de la regulación de los precios de acceso en la sección 4. La sección 5 discute los problemas potenciales que puede generar la existencia de una empresa dominante como Telefónica para el desarrollo de la competencia y discute las políticas adecuadas para impedir políticas de exclusión por parte de la empresa dominante en términos de precios y de alianzas. En la sección 6 se analizan los problemas derivados del servicio universal, y en la sección 7 se discuten las consecuencias del análisis del sistema de regulación. 2. Los costes sociales de la regulación tradicional Para encontrar un marco regulador apropiado para un mercado moderno de las telecomunicaciones es esencial identificar cuáles han sido los problemas con los sistemas de regulación tradicionales. Desde el punto de vista económico no sería correcto concluir del actual proceso de liberalización que toda regulación de mercados causa pérdidas en el bienestar social. En presencia de poder de mercado la regulación debería, en principio, tener efectos beneficiosos para los consumidores. Una empresa dominante no sometida a la regulación fijará precios altos, lo que llevará a que los consumidores compren los servicios de la empresa a niveles subóptimos. Sin embargo, el mismo proceso regulador puede también causar importantes ineficiencias. De hecho, el reciente proceso de liberalización se ha inspirado en la impresión de que dichas ineficiencias deben considerarse preocupantes. En este contexto hay dos problemas centrales. El primero es que los sistemas tradicionales de regulación parecen haber causado una inflación de costes muy considerable, relativamente en sectores no regulados, causando importantes distorsiones en los precios. El segundo es que las decisiones empresariales han dependido de un proceso administrativo lento y con objetivos poco transparentes que ha impedido a las empresas reaccionar rápidamente a cambios en el mercado. De este modo las administraciones reguladoras han distorsionado 48 49

4 comprometerse a ofrecer reglas claras y abstenerse de efectuar intervenciones discrecionales. Parece que todavía no se ha aprendido esta lección en España. En los sectores más importantes de reforma de regulación, como el de las telecomunicaciones y de la electricidad, el régimen de regulación se basa en el principio de que el gobierno o el ente regulador pueden intervenir en cada momento y deberían decidir caso por caso. La falta de incentivos para la reducción de costes no es el único coste de una política de regulación de este estilo. La lentitud del proceso administrativo que implica la consideración de las decisiones de precios caso por caso conlleva, posiblemente, uno de los mayores costes de la regulación. Tradicionalmente, en todos los países las empresas han necesitado la autorización de su gobierno para cambiar e incluso para reducir los precios. La insistencia en un sistema de regulación discrecional ha perpetuado esta situación en España para la era de la desregulación. Incluso después de la introducción de competencia en el sector, Telefónica necesita la autorización del Ministerio para cambiar sus precios. La discusión sobre el reajuste de los precios de Telefónica en el verano de 1998 es un ejemplo que muestra todos los problemas de ésta política: retrasos en la reducción de precios para el consumidor y fijación de precios a partir de principios económicamente irrelevantes (que causan en consecuencia graves distorsiones en los precios). Después de la entrada de Retevisión en el mercado, Telefónica planteó una reducción de precios mediante sus planes de descuentos. Los procedimientos administrativos causaron en este caso un retraso de varios meses en las reducciones de precios, impidiendo la competencia en el mercado. Además, los criterios usados por el Ministerio de Economía para fijar los precios eran arbitrarios y no basados en ningún argumento económico relevante. Primero, la imposición de facturar sobre la base de precios por segundo es una intervención reguladora innecesaria, dado que los consumidores pueden decidir perfectamente cuáles de los sistemas de facturación ofrecidos en el mercado prefieren. Y lo que es más importante, la fijación de los precios relativos de las llamadas locales y de larga distancia se han basado en el objetivo de no afectar al IPC. Éste es un criterio arbitrario para fijar precios. Sólo los costes de la empresa, pero nunca el nivel del IPC de un mes a otro, son relevantes para fijar unos precios que llevan a una eficiente asignación de recursos. Lo que es importante en la regulación es fijar los precios relativos de una manera eficiente. Esto puede tener un impacto en el IPC a corto plazo, pero este cambio del IPC sería irrelevante para la inflación, el cambio del nivel de todos los precios en términos de dinero a largo plazo. Condicionar los cambios de los precios regulados al IPC es irresponsable, porque implilos niveles de precios y reducido considerablemente el ritmo de la innovación en los sectores regulados. En esta sección trataremos estos problemas con más detalle La estructura de precios Durante mucho tiempo se ha considerado que el beneficio principal de la regulación era la capacidad del regulador de mantener los precios cerca del coste marginal (o coste incremental medio) y de conseguir, de esta manera, una asignación eficiente, dada la estructura de costes de la empresa. De hecho, muchos de los esquemas reguladores que se han empleado en el mundo han sido bastante eficaces en este sentido. La razón es que los regímenes de regulación tradicionales, como la regulación de la tasa de beneficios, fueron diseñados para permitir un margen sobre los costes que reflejara la tasa de beneficios de mercado sobre el capital. Sin embargo, en los últimos veinte años tanto la investigación teórica como los analistas de los sectores regulados han llegado a la conclusión de que el problema principal no proviene del nivel de precios dados los costes, sino de la existencia de costes ineficientemente altos. La causa de esto reside precisamente en la aplicación de esquemas de precios basados en los costes. Cuando una empresa regulada sabe que sólo puede cargar un margen fijo sobre sus costes para conseguir una tasa de beneficios regulada, no tiene incentivos para la reducción de costes. Cualquier reducción de costes que consiga a través de la inversión o de mejoras en su gestión será absorbida por una reducción inmediata de precios dirigida a restablecer la tasa de beneficios regulada. La eliminación de los incentivos a la reducción de costes es, por tanto, el problema principal de los regímenes de regulación tradicionales. En el Reino Unido la reforma de la regulación ha intentado solucionar este problema mediante la introducción de la regulación por precios máximos. La regulación por precios máximos da incentivos muy fuertes a la reducción de costes, porque permite que las empresas se queden con el margen adicional de beneficios obtenido por la reducción de costes. El problema de los precios máximos es que acaban llevando a una ineficiencia asignativa considerable porque los precios se alejan cada vez más de los costes. Si se ajusta el precio máximo al coste efectivo ello lleva al mismo problema de la reducción de incentivos que la regulación tradicional. La solución a este problema se ha buscado a través de un mecanismo por el que el regulador se compromete a un precio máximo que se reduce automáticamente en un cierto porcentaje a lo largo del tiempo. Un ajuste exógeno de este estilo mantiene los incentivos a la reducción de precios y, a la vez, traslada algunas de estas ganancias a los consumidores. En general esto implica que un regulador tiene que 50 51

5 ca una distorsión en los precios relativos y causa ineficiencias en el consumo para obtener un efecto en el IPC que es puramente de maquillaje. 1 Este ejemplo ilustra perfectamente las intervenciones políticas en los sectores regulados que han causado la ineficiencia de estos sectores en el pasado Retrasos en la innovación y la introducción de nuevos servicios Es posible que el coste de los regímenes reguladores tradicionales sea aún mayor en el ámbito de la innovación y la introducción de nuevos servicios. Mientras que antes de la desregulación en el Reino Unido y en los EE.UU. el ritmo al que se introducían servicios nuevos era muy lento, en los últimos años se ha producido una enorme aceleración en este sentido. Esta aceleración no se debe solamente a los cambios tecnológicos que se han producido en los últimos años. Muchas tecnologías que actualmente se están comercializando con éxito (como la telefonía móvil y los buzones de voz) existen desde principios de los años 70. Hausmann (1997) documenta cómo la adopción de estas innovaciones se retrasó en los EE.UU. a causa de obstáculos administrativos. Así, por ejemplo, en lo que a los sistemas de buzón de voz se refiere, AT&T propuso ofrecer este tipo de servicio a finales de los años 70. Las normas de la Federal Communications Commission que prohibían a las empresas del sistema Bell suministrar de forma integrada los servicios de telefonía y de buzón de voz impidieron, en aquel momento, la introducción de este último servicio. Este retraso se alargó aún más a consecuencia de las normas de separación de AT&T en varias empresas, que prohibían a las empresas Bell locales, creadas por esta operación, estar presentes en el sector de los buzones de voz, restricción que sólo fue eliminada en 1988 tras una decisión judicial al respecto. Después de esto las empresas Bell consiguieron ofrecer este servicio a partir de 1990, con un retraso de diez años. En 1996 dieciséis millones de consumidores contrataron este servicio en los EE.UU. Hausmann estima las pérdidas sociales derivadas de no haber introducido este servicio en 1988 a partir de datos de demanda actuales, y calcula que dichas pérdidas se sitúan entre los y los millones de dólares. Estas cantidades son muy considerables. Las pérdidas derivadas del retraso en la introducción de la telefonía 1. La confusión entre cambios de precios relativos y efectos de inflación parece sistemática en la política económica. Así, por ejemplo, en enero de 1998 el ministro de Economía criticó duramente al sector turístico por el aumento de los precios por el efecto de esta subida en el IPC. De hecho este aumento reflejaba un uso récord de la capacidad hotelera. En una situación así los precios deben subir para dar los señales apropiados para la inversión en nueva capacidad. Es un cambio de precios del sector hotelero relativo a otros sectores y no un efecto de inflación. El buen funcionamiento de la economía del mercado depende de la no interferencia de la política con estos cambios relativos de precios. celular desde principios de los 70 hasta 1984 son mayores en varios órdenes de magnitud. Las razones del retraso se deben de nuevo a un intento de separar la nueva tecnología de la empresa dominante en el mercado, AT&T. Ésta había inventado la tecnología celular, pero no se le permitió su introducción porque la Federal Communications Commission quería usar esta tecnología como base para un competidor potencial frente a las líneas fijas de comunicación en manos de AT&T. Se produjo un retraso adicional debido a la lentitud en la toma de decisiones sobre cómo adjudicar las licencias. En este caso las estimaciones de la pérdida de bienestar incurrido por los consumidores en los EE.UU. se sitúan entre los y los millones de dólares solamente para el año Estas estimaciones de Hausmann como mínimo sugieren que la falta de innovación en los sectores regulados puede ser causada por el propio proceso de regulación y que los procedimientos administrativos de autorización de nuevos servicios y tecnologías innovadoras pueden producir pérdidas de bienestar que muy posiblemente sean superiores a los beneficios resultantes del control regulador. 3. Problemas de la competencia en un mercado de telecomunicaciones liberalizado A pesar de que la regulación tradicional ha causado ineficiencias considerables, ello no implica que no sea necesaria la regulación en un mercado de telecomunicaciones moderno. Sin embargo, los fallos de la regulación en el pasado hacen necesaria una evaluación muy pormenorizada de cuáles son los elementos del mercado que requieren la intervención pública y cuáles no. En esta sección identificamos las características del sector de las telecomunicaciones que limitan el funcionamiento de un mercado competitivo: los elementos de monopolio natural en partes de la red y los efectos de red Elementos de monopolio natural Todas las actividades en el sector de las telecomunicaciones se basan en una red física que conecta a todos los consumidores. La red está compuesta de líneas de transmisión y de centrales y nodos de conmutación. Diferentes partes de esta red se pueden considerar actividades complementarias para establecer comunicaciones entre consumidores. Cada consumidor está conectado por una línea a un nodo local. Esta conexión se denomina bucle local o del abonado. En el nodo local se efectúa la conexión con líneas de transmisión de mayor capacidad, que están conectadas a otros nodos de conmutación que establecen una conexión con líneas de transmisión de alta capacidad

6 Durante mucho tiempo se ha considerado que el conjunto de esta red constituía un monopolio natural. Tradicionalmente, la regulación ha ido incluso más allá al considerar todas aquellas actividades que usan la red como parte del monopolio natural. En las telecomunicaciones esto ha incluido durante mucho tiempo no solamente la explotación de la red (la transmisión), sino también los servicios en la red y el equipo terminal. La política reguladora moderna es, en cambio, mucho más cuidadosa a la hora de distinguir actividades de monopolio natural de actividades potencialmente competitivas. No se considera que dos actividades forman parte de un monopolio natural simplemente porque una de las actividades sea complementaria de otra que tiene características de monopolio natural. Incluso si suponemos que la red es un monopolio natural, no hay ninguna razón para que el equipo terminal sea suministrado por una sola empresa o para que los servicios ofrecidos en la red no sean suministrados de forma competitiva. 2 Así, por ejemplo, no hay razón alguna por la que varios proveedores de servicios de Internet no puedan emplear la misma red física para transmitir sus servicios a sus clientes. Además, es importante reconocer que ni siquiera la red física se puede considerar económicamente como un monopolio natural en su conjunto. La red como tal puede considerarse como un conjunto de actividades complementarias (bucles locales, nodos locales, líneas de transmisión, nodos de conmutación). Para cada parte de la red tenemos que evaluar si tiene características de monopolio natural o no. Dada la cantidad de tráfico que actualmente existe en las líneas de larga distancia, es probable que las economías de escala en estas líneas se agoten bastante rápidamente en relación al volumen de tráfico. Por tanto, parece que ahora es factible la competencia en líneas de larga distancia, tal como confirma la activa competencia que existe en el Reino Unido y los EE.UU. tras la desregulación de este tipo de líneas. La parte de la red que más claramente tiene características de monopolio natural es la conexión local fija. La razón es que existen importantes economías de densidad. Tiende a ser más barato conectar a personas que a 500. No obstante, medidas empíricas de las economías de escala y de alcance ponen en cuestión la idea de que existen importantes economías de escala a nivel de la conexión a la red local (ver Shin y Ying, 1992). Según estas estimaciones, parece perfectamente factible que en un área local determinada existan varios nodos locales sin aumentos considerables en los costes. La única fuente realmente importante de monopolio natural se halla 2. Los argumentos que en su momento se esgrimieron sostenían que la monopolización era necesaria para garantizar estándares técnicos. Estos argumentos no tienen validez económica, porque una estandarización técnica es posible en un mercado competitivo. en el bucle local. Es muy costoso tener más de un cable de teléfono conectando a una sola economía doméstica. Tener dos conexiones a dos cables diferentes crearía importantes costes de duplicación, cosa que en general sería ineficiente. Sin embargo, en el caso de las telecomunicaciones el proceso tecnológico hace que la instalación de una segunda conexión fija sea eficiente en las grandes ciudades: los modernos cables de fibra óptica han creado grandes economías de alcance en la provisión de televisión, telefonía de voz, transmisión de datos y comunicación interactiva en el bucle local, y han permitido un gran incremento en la capacidad de transmisión. Puesto que la construcción de redes de este tipo es necesaria para la provisión de la televisión por cable, la creación simultánea de una red alternativa de telefonía no implica casi ninguna duplicación de costes fijos. Si bien la innovación tecnológica no está de por sí eliminando las características de monopolio natural de las diferentes tecnologías de transmisión, sí que está creando tecnologías alternativas cuya adopción es económicamente eficiente. Esto crea la posibilidad de la competencia en infraestructuras sobre la base de diferentes tecnologías. Existen, sin embargo, límites a la competencia en infraestructuras en el bucle local. Primero, parece que el número máximo de conexiones eficientes en el bucle local es dos (posiblemente tres, si la conexión sin hilos resultara ser eficiente para el bucle local). Segundo, no será económico cubrir todo el territorio español con cable de fibra óptica. Esto implica que, en términos de la infraestructura, las condiciones competitivas no serán las mismas en diferentes partes del país. Si se permite la diferenciación regional de precios esto implicará un poder de mercado significativo del propietario de la red actual, Telefónica, en áreas rurales y ciudades pequeñas. Si no se permite este tipo de diferenciación de precios, estos submercados monopolizados en el bucle local reducirán la presión de la competencia en el bucle local también para aquellos mercados en los que la competencia es factible. Tercero, no está claro hasta qué punto la introducción del cable de fibra óptica hará que los cables tradicionales se conviertan en obsoletos en el bucle local. La substitución, por parte de Telefónica, de líneas telefónicas tradicionales para economías domésticas ya conectadas mediante cables de fibra óptica sería también una duplicación ineficiente de costes fijos, de manera que no está claro que no sean las compañías del cable las que en el futuro constituyan el cuello de botella en el bucle local. La telefonía móvil tampoco reducirá de manera sustancial el poder de mercado en el bucle local, dado que sus costes parecen ser mayores de los de la telefonía fija. Todas estas consideraciones ponen de manifiesto que habrá un importante poder de mercado en el bucle local si la única competencia posible se basa en inversiones en infraestructuras. La experiencia británi

7 Tal como se ha descrito en la sección 3, la capacidad de competir en cualquiera de los segmentos, como por ejemplo el de larga distancia, depende de la capacidad de interconectarse a otras partes de la red como el bucle local, que puede estar bajo control monopolístico. De hecho, actualmente en la mayor parte de países la iniciación y terminación de llamadas en la red de telefonía fija depende casi exclusivamente de la empresa dominante en el mercado, en el caso español de Telefónica. 3 El problema básico de la telefonía en el futuro es que el problema de acceso proviene del bucle local, la parte de la red que tiene que empleca nos da una buena medida de las dificultades a las que las empresas entrantes se enfrentan para establecer competencia en tales circunstancias. En el momento de la privatización de British Telecom, en 1984, se adjudicaron las primeras licencias de cable. Sin embargo, en 1996 BT continuaba suministrando el 94% de todas las líneas locales, la empresa Mercury suministraba el 1% y los operadores de cable, el 5%. La causa principal de esta concentración de líneas en manos de BT es la limitada cobertura de los operadores de cable. Allá donde existen servicios alternativos, aproximadamente el 20% de los consumidores se han cambiado a un operador de cable. Estos datos muestran el grado limitado en las que nuevas tecnologías pueden ganar terreno en el mercado local, y sugieren que el poder de mercado en el bucle local seguirá siendo, por el momento, una cuestión importante. En España se está configurando una situación similar a la del Reino Unido, puesto que no va a haber más de dos empresas de cable en cada demarcación, una de las cuales controlada por Telefónica. Por lo tanto, en su conjunto se está creando en el bucle local una situación que en el mejor de los casos será de duopolio en las áreas del territorio que estén cubiertas por cable Efectos de red En las telecomunicaciones existe lo que se denomina una externalidad de red. Cuantas más personas estén conectadas a una red a más personas podrá llamar cualquiera que esté conectado a la misma. Por tanto, todo el mundo sale beneficiado si se conectan dos redes. Por esta razón, se ha considerado durante mucho tiempo que debería existir un solo operador de red, puesto que, debido a la externalidad, la competencia entre redes separadas sería ineficiente. Este argumento es incorrecto, dado que la interconexión entre redes siempre es posible tecnológicamente, y dada la interconexión la competencia entre dos operadores de redes es posible. Sin embargo, económicamente esto no hace desaparecer los efectos de red. Un consumidor típicamente hará una buena parte de sus llamadas a personas que estén conectadas a otra red. La persona que realiza una llamada y que paga por ella no puede escoger la empresa que hará la conexión en el bucle local para completar la llamada. La razón es que incluso en un mercado de telecomunicaciones bastante competitivo un consumidor normalmente sólo tendrá un contrato con un operador y, en consecuencia, sólo se puede llegar hasta él a través de una sola conexión fija. Esto crea un monopolio para la terminación de llamadas en el bucle local incluso cuando hay competencia de iniciación de llamadas. En el Reino Unido los analistas consideran que el problema de la terminación de llamadas significa que el sector deberá continuar regulado incluso a largo plazo. El problema se demuestra de forma más clara en el sector de la telefonía móvil, en que las tarifas no están reguladas. Las empresas en este segmento de mercado ya cobran tarifas muy superiores para la terminación de llamadas originadas en otra red que para las originadas en su propia red, tarifas que parecen muy superiores a los costes de la interconexión. Laffont, Rey y Tirole (1998a, b) y Armstrong (1998) han demostrado recientemente que este efecto puede producir una reducción muy significativa de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones. Existen dos posibles soluciones reguladoras para el problema de la terminación de llamadas. La primera es la regulación directa de los precios que cobran las empresas para la terminación de llamadas. La segunda posibilidad correspondería más al espíritu de la desregulación, dejando la determinación de los precios en manos de la misma competencia. El regulador simplemente impondría que la terminación de llamadas fuera siempre pagada por el consumidor que recibe la llamada. Así, las empresas que compiten en el bucle local para la captación de usuarios no sólo compiten en las tarifas para la iniciación de la llamada, sino también en las tarifas de terminación. Puesto que el consumidor que recibe una llamada puede determinar la duración de la conversación, y con la moderna tecnología de identificación de llamadas también puede decidir no aceptar ciertas llamadas, esta solución parece bastante eficiente. Por desgracia, el problema de los efectos de red y del poder de mercado en la terminación de llamadas no se discute como problema de la regulación del mercado. De este modo se ignora el problema más importante a largo plazo de la regulación del sector de las telecomunicaciones en España. 4. Regulación de acceso e interconexión 3. La telefonía móvil no cambia esencialmente este panorama, dado que también necesita el acceso a la red de Telefónica para una mayoría de llamadas

8 misma y a sus competidores. Esto quiere decir que su precio interno de transferencia para la actividad que constituye el cuello de botella y el precio que pide a sus competidores tiene que ser el mismo. Por desgracia, una simple política de prohibir tal discriminación no resuelve el problema. El único efecto que un precio de transferencia tiene para la empresa es trasladar los beneficios de una de las actividades a otra. Los incentivos para fijar el precio final no cambian cuando aumenta el precio de acceso, de manera que el precio de transferencia interno no tiene efectos reales sobre las decisiones económicas de la empresa. En consecuencia, la empresa establecida que controla el cuello de botella puede incrementar simplemente el precio de acceso no discriminatorio hasta el punto de que los competidores no puedan competir rentablemente en el mercado, incurriendo posiblemente en pérdidas en las actividades que requieren dicho acceso pero compensándolas mediante el beneficio del acceso. Para evitar este problema muchas veces se propone una combinación de la prohibición de la discriminación en los precios de acceso con una prohibición de los subsidios cruzados. Para implementar esta regulación también es necesaria una estricta separación contable de las actividades competitivas. Se ve fácilmente cómo esta regla reduciría el problema de exclusión discutido anteriormente. Si el precio de acceso se fija a un nivel tan alto que quedan excluidos competidores eficientes en aquella actividad que no constituye un cuello de botella, la empresa establecida también tendrá pérdidas en esta actividad. Al mismo tiempo, compensaría estas perdidas con ganancias en la actividad del cuello de botella, creando un subsidio cruzado entre las dos actividades. Para evitar subsidios cruzados la empresa que controla el cuello de botella sólo podría fijar el precio de acceso (o interconexión) a un nivel tal que todavía le permitiera obtener beneficios en la actividad competitiva. Por eso, la prohibición de los subsidios cruzados no permitiría a la empresa establecida aumentar el precio de acceso tanto como para inducir la exclusión completa de competidores eficientes del mercado. Aunque la afirmación de que la combinación de una regla de no discriminación con la prohibición de subsidios cruzados puede eliminar la posibilidad de excluir a rivales igualmente eficientes, este tipo de regulación no abre el mercado a la competencia. En algunos modelos económicos simples de este tipo de mercados puede mostrarse que la empresa establecida fijará, en el mercado de bienes finales, un precio igual al precio de monopolio. La razón es que la empresa establecida obtiene un beneficio tanto en el mercado de bienes finales como en el mercado de acceso. Incluso con la restricción de no poder efectuar subsidios cruzados, la empresa establecida puede aumentar el precio de acceso si incrementa, al mismo tiempo, el precio del bien final. Si bien generalmente no podrá impedir la entrada de rivales y, por tanto, perderá algunos benefiarse para todo tipo de tráfico, incluso las llamadas de larga distancia. Ésta es precisamente la parte de la red que se espera que genere la mayor parte de los ingresos de los operadores de telecomunicaciones en el futuro. Por estas razones, la regulación del acceso al bucle local es el problema esencial para la regulación del sector. En esta sección discutiremos los problemas para la competencia que son consecuencia del poder de mercado sobre la interconexión, así como cuáles son las vías más adecuadas para asegurar la competencia en el mercado. El problema se entiende mejor analizando el problema clásico del acceso a una instalación esencial, que en este caso se entiende como el bucle local. Discutiremos la necesidad de desligar las actividades para asegurar la competencia a pesar de la existencia de este tipo de cuellos de botellas, y en la última subsección aplicaremos estas ideas al problema del acceso a los servicios de Internet, que actualmente está creciendo rápidamente y que también estará sujeto al problema del poder de mercado en el bucle local Cómo regular el acceso a un cuello de botella La esencia del problema del acceso es que una empresa dominante en el mercado tiene que vender algún bien a sus competidores para hacer posible la competencia en otras actividades complementarias a este bien. Así, por ejemplo, para ofrecer un servicio de telefonía de larga distancia una empresa tiene que tener la posibilidad de conectarse al bucle local del consumidor a quien sirve. El bien sobre el que la empresa dominante tiene poder de mercado (el bucle local en este caso) es lo que llamaremos un cuello de botella. La primera condición necesaria para hacer posible la competencia en presencia de cuellos de botella es que el servicio que constituye un cuello de botella tiene que venderse independientemente de otros servicios. Esto es lo que en la literatura económica se ha denominado unbundling, y que puede traducirse por separación de servicios. El unbundling requiere que se ofrezcan precios separados para actividades separadas (potencialmente complementarias) como el bucle local, la conmutación y la provisión de líneas de larga distancia. Mientras que el unbundling es un primer paso necesario para permitir la competencia en partes no monopolizadas del sector, no es de ninguna manera suficiente para garantizar la competencia en el mercado. Una empresa dominante establecida podría simplemente excluir a sus competidores del mercado negándose a suministrar la actividad de cuellos de botellas o, de forma equivalente, podría pedir un precio de acceso tan alto que haría imposible que los competidores pudieran competir. A menudo se afirma que este problema puede resolverse exigiendo simplemente que la empresa establecida no discrimine entre las ventas a sí 58 59

9 cios debido a la regulación, ello no afectará necesariamente al precio final. Por estas razones, la única vía posible para establecer la competencia en presencia de un cuello de botella es la regulación del precio de acceso a la actividad que actúa como cuello de botella. Cómo debería regularse este precio? En algunos lugares en los que se han liberalizado las telecomunicaciones, las autoridades han adoptado un régimen regulador minimalista. Esto quiere decir que han intentado mantener la intervención reguladora a un nivel mínimo, como el que correspondería a emplear solamente la política de competencia para controlar el poder de mercado. La idea es dejar las negociaciones sobre las condiciones de acceso a las empresas del sector, y sólo intervenir en este proceso si no se llega a un acuerdo sin arbitraje. Este minimalismo no parece adecuado para permitir una competencia real en un sector con un problema tan fundamental de acceso a un insumo esencial como el de las telecomunicaciones. De hecho, este enfoque ya se ha mostrado equivocado en los casos de liberalización de las telecomunicaciones de Chile y Nueva Zelanda. La ausencia de reglas claras que regulen las condiciones de acceso y la regla del acceso negociado han llevado a unos enormes retrasos en la entrada de nuevos competidores y a años de costosísimos litigios ante los tribunales de justicia referentes a los términos de acceso que la empresa establecida dominante debería fijar (ver Spiller y Cardilli, 1997). El nuevo marco regulador español cae en los mismos errores. Aunque la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (CMT) exige el unbundling de Telefónica y una regulación de las reglas contables, el acceso debe negociarse entre las empresas entrantes, como Retevisión, y la empresa dominante, Telefónica. La CMT tiene asignada la función de arbitraje en caso de conflicto. Este marco regulador da incentivos a Telefónica para atrasar lo más posible las negociaciones con las empresas entrantes hasta el punto de que se eleve una queja al regulador o la empresa entrante ceda para evitar un retraso costoso en la penetración del mercado. En el corto periodo de transición después de la entrada de Retevisión ya se ha observado este fenómeno en las arduas negociaciones sobre todas las facetas de acceso. Hasta la entrada en funcionamiento de nuevas redes de cable Retevisión tiene que pagar a Telefónica por el acceso al bucle local, y también depende de Telefónica para el acceso a las redes de telefonía móvil. El principio de acceso negociado implica importantes retrasos en la interconexión y la fijación de tarifas y condiciones de interconexión bastante arbitrarias. Así, por ejemplo, en febrero de 1997 el Ministerio de Fomento anunció unas tarifas de interconexión generosas para Retevisión. Telefónica se opuso enérgicamente a la propuesta de tarifas de interconexión, argumentando que podrían dañar gravemente su cuenta de resultados, lo cual podría tener efectos negativos para el empleo. Tras un proceso de negociación en que se modifica al alza la propuesta de tarifas de interconexión, no es hasta principios de abril que una orden ministerial ratifica las nuevas tarifas. Tendría que estar muy claro que el nivel de los costes de acceso debería ser el único criterio para fijar los precios de acceso, y nunca el nivel de los beneficios de la empresa dominante. Incluso en ausencia de retrasos las negociaciones entre la empresa establecida y la entrante conducirán a precios de acceso por encima del nivel que fijaría un regulador. De hecho, si el regulador sólo protegiera a la empresa entrante contra el uso de subsidios cruzados, el argumento que hemos expuesto más arriba implica que se alcanzarían precios de monopolio en el mercado de bienes finales. Tal como predice la teoría económica, en Nueva Zelanda las negociaciones solamente condujeron a una solución más o menos satisfactoria después de que el gobierno anunciara que emplearía la regla eficiente de precios de componentes (regla de Baumol-Willig) en caso de que tuviera que arbitrar, e incluso amenazó con una intervención reguladora directa. Es imposible, por lo tanto, introducir la competencia efectiva sin establecer reglas reguladoras claras. La intervención reguladora debería basarse en algunos principios fundamentales. Primero, el regulador debe exigir la separación contable entre las actividades de Telefónica. Sin embargo, la separación contable generalmente no será suficiente, puesto que a menudo las reglas contables empleadas (como fully allocated costs) dan a la empresa establecida cierto margen para asignar más costes a la actividad de acceso y, de esta manera, aumentar el precio de acceso por encima de un nivel económico justificable. Las reglas contables deberían fijarse de manera que pudiera identificarse el coste incremental de cualquiera de las actividades de cuello de botella, es decir, el coste incremental del acceso. Este nivel de costes da la información relevante para la fijación de precios de acceso con sentido económico. Incluso en un país como el Reino Unido, donde, tras un largo periodo de cooperación entre el regulador y BT, esta información está ahora disponible, la discusión sobre el nivel adecuado de los precios de acceso no ha terminado. La fórmula de Baumol-Willig antes citada ha sido fuertemente criticada por los economistas por no ser una regla óptima. Para el caso de un monopolista plenamente regulado se ha podido demostrar que las empresas entrantes deberían contribuir a los costes fijos de la actividad de acceso para que pueda disminuir el precio regulado del bien final (ver Laffont y Tirole, 1994). Sin embargo, la fórmula de Baumol y Willig parece preferible a la fijación arbitraria de precios de acceso practicado ahora en España, porque al menos aproxima a los niveles correctos de precios. Además, en el caso del sector español de las telecomunicaciones el argumento de Laffont y Tirole no parece ser muy importante; en primer lugar, porque la mayor parte de los costes fijos del bucle local son costes hundidos, y 60 61

10 puede argumentarse que la mayor parte de la inversión ya está amortizada. Esto quiere decir que no hay prácticamente ningún componente del coste fijo al que las empresas entrantes deberían contribuir. Y, en segundo lugar, porque en las telecomunicaciones las empresas entrantes sólo consiguen penetrar lentamente en el mercado. Al mismo tiempo, parece ser que cuando un cliente se plantea cambiarse a una empresa entrante, la confianza de que dicha empresa sea un competidor viable a largo plazo es un elemento importante. Esto introduce un efecto de masa crítica en el desarrollo de las empresas nuevas que sugiere una política que favorece a las entrantes. 4 Independientemente del nivel exacto de los precios de acceso, la característica más importante de un buen régimen regulador es que sea claro y que su resultado no sea manipulable por los participantes en el mercado. El hecho de que, en este momento, esta condición no se cumpla en el sector de las telecomunicaciones en España es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo de la competencia efectiva en España. Hasta el momento no se han fijado reglas contables para Telefónica que identifiquen los costes incrementales, y el CMT ha empezado sólo medio año después de la liberalización con los trabajos necesarios para esta parte esencial del sistema regulador. Además, no existe una política coherente ni basada en principios económicos para la fijación de los precios de acceso Competencia basada en infraestructura o reventa? Mientras la situación actual de la regulación de acceso es altamente insatisfactoria, su futuro tampoco está muy claro. Qué deberá hacerse cuando las primeras redes de cable entren en funcionamiento, de forma que el acceso local pueda efectuarse independientemente de Telefónica? Creemos que no sería recomendable acabar la regulación del bucle local en ese momento. Parece importante que los competidores de Telefónica que actúen en el área del cable lo hagan inicialmente bajo las mismas reglas para el bucle local que las que Telefónica deba seguir actualmente. En primer lugar, debería producirse el unbundling del acceso al bucle local y de otras actividades. De forma similar, los precios de acceso deberían estar sujetos a un precio máximo basado en los costes incrementales. Sin embargo, en contraste con el caso de la red de Telefónica, el acceso a las instalaciones futuras debería probablemente incluir un margen que compense los desincentivos a invertir causados cuando se da acceso a los competidores a precio de coste. Obsérvese que esta diferencia solamente se basa en la medida en que los activos han sido amortizados hasta el momento y también en la situación asimétrica en el mercado de empresas establecidas y entrantes. Más adelante discutiremos con más detalle cómo los regímenes de precio máximo pueden considerarse sistemas razonables para la transición, aun cuando la competencia plena sea factible a largo plazo. Las posibilidades de que se produzca un grado substancial de competencia efectiva en el bucle local, sobre la base de infraestructuras, están, además, seriamente limitadas por un factor adicional. Existen importantes interrelaciones de propiedad entre las empresas que operan en el área de la telefonía fija y las que están presentes en el mercado del cable. De entrada, como es bien sabido, Telefónica tiene una de las dos licencias de cable de cada demarcación. Además, los socios mayoritarios de Retevisión (Endesa, Unión Fenosa y Telecom Italia) son los líderes del grupo CyC, que ha obtenido la segunda licencia de cable en las demarcaciones de Castilla y León, Oviedo, Gijón, Avilés, Jaén, Granada, Almería, Málaga, Córdoba, Sevilla y Madrid, e, indirectamente, en Cataluña. Finalmente, los accionistas de referencia de la empresa que ha obtenido la tercera licencia de telefonía fija, France Telecom, Banco Santander, Multitel y Ferrovial, lo son también de Cableeuropa, la empresa que ha obtenido la segunda licencia de cable en el resto de demarcaciones. Sin embargo, dada la uniformidad de los precios en todo el territorio, se creará una fuerte asimetría entre Telefónica y sus competidores. Telefónica no necesita comprar a otras empresas el acceso al bucle local, mientras que las demás empresas siempre deberán comprar el acceso local de una empresa con poder de mercado en alguna demarcación. Como consecuencia, en ausencia de regulación, Telefónica se enfrentará a unos costes inferiores. No parece que en esta situación se pueda prescindir de la intervención reguladora a fin y efecto de conseguir unos precios en el bucle local que permitan su uso por parte de otras empresas del sector. Una razón adicional por la que la estructura de red continuará teniendo elementos de monopolio es que la persona que realiza una llamada y que paga por ello no puede escoger la empresa que hará la conexión en el bucle local para completar la llamada. La razón es que incluso en un mercado de telecomunicaciones bastante competitivo un consumidor normalmente sólo tendrá un contrato con un operador y, en consecuencia, sólo se puede llegar hasta él a través de una sola conexión física. En el Reino Unido este hecho, la terminación de llamadas, ha llevado a los analistas a la conclusión de que esta parte del sector deberá permanecer regulada incluso a largo plazo Hay también efectos de incentivos (ver Jullien y Kühn, 1998) que sugieren que un sesgo a la baja en los precios de acceso es óptimo. 5. En la teoría económica este problema se conoce como el problema del "acceso por dos lados" (double sided access)

11 4.3. El acceso a Internet A menudo se pasa por alto que la cuestión del acceso al bucle local está también cobrando una importancia creciente para la prestación de los servicios de Internet. La razón por la que esta cuestión no se ha discutido tanto como el acceso directo para llamadas de larga distancia es que el precio de acceso no lo paga la empresa competidora, sino directamente el consumidor que llama al proveedor de Internet. Sin embargo, desde el punto de vista económico no existe gran diferencia. La integración vertical entre la empresa dominante en el bucle local y los servicios de Internet puede poner en desventaja a proveedores independientes de Internet. Una empresa integrada que controle el bucle local tiene un incentivo para reducir el precio de los servicios de Internet, a la vez que aumenta el precio de acceso al bucle local. De esta manera la empresa puede aumentar el precio de acceso a los servicios de Internet rivales y mejorar su situación. En España la preocupación por el acceso a Internet ya juega un importante papel en el sector. Hasta el momento Telefónica controla este acceso a través de su servicio de conexión, Infovía. Retevisión está realizando grandes esfuerzos para obtener, en un próximo futuro, una buena parte del negocio de Internet, creando su propio servicio de conexión a Internet, que compite con Infovía. Al mismo tiempo hay una tendencia de integración vertical con los proveedores de Internet. La compra de diversas empresas de servicio de Internet, como Servicom y RedesTB, por parte de Retevisión refleja esta tendencia El objetivo parece ser la integración en torno a una misma empresa de la prestación de servicios de Internet, la conexión a la red y las llamadas locales que permiten acceder a la conexión. Dado el problema de acceso para los consumidores, esta integración vertical tiene sentido porque Retevisión puede ofrecer este acceso a un precio más barato, dado su derecho de comprar acceso al bucle local a un precio de acceso al por mayor. Incluso con la integración vertical de los competidores de Telefónica existe el problema de desventaja de los proveedores de Internet independientes. Efectivamente, la integración vertical crea una concentración importante también en el mercado de servicios de Internet a base del poder de mercado en el bucle local. Sin poder del mercado en el bucle local el problema de una limitación de la competencia entre proveedores de Internet sería mucho menos importante. Así, por ejemplo, en los EE.UU., donde las tarifas locales son mínimas, no hay la misma tendencia a la integración vertical. El problema de acceso a Internet probablemente tendrá el efecto de producir mercados de Internet altamente concentrados, donde los precios de acceso son una fuente importante de ingresos. Al igual que en el problema básico del acceso, la distorsión del desa- rrollo del mercado de Internet, a causa del poder de mercado en el bucle local, no puede resolverse simplemente mediante reglas de no discriminación o mediante la prohibición de los subsidios cruzados. De nuevo, debería considerarse seriamente regular el acceso a Internet mediante un precio máximo hasta que la competencia en el bucle local sobre la base de la infraestructura convierta en superfluo este tipo de regulación. 5. Comportamiento anticompetitivo por parte de la empresa dominante El control sobre el acceso al bucle local es la manera más importante mediante la cual los operadores tradicionales pueden intentar impedir la competencia en los mercados de telecomunicaciones recientemente liberalizados. Pero existe también el peligro de que la empresa dominante pueda usar estrategias anticompetitivas más clásicas para impedir el desarrollo de un mercado competitivo. Las dos prácticas más importantes para un mercado recién liberalizado parecen ser las prácticas predatorias de precios y el intento de impedir la entrada de fuertes competidores por vía de fusión. Las prácticas predatorias consisten en amenazas a las empresas entrantes en el sentido de empezar una guerra de precios que cause pérdidas a corto plazo a las empresas entrantes con el fin de eliminarlas del mercado o forzarlas a limitar el alcance de sus actividades. Esta cuestión es de gran importancia para la intervención reguladora en el sector, debido a las actuales distorsiones en la estructura de las tarifas telefónicas. Tradicionalmente, las tarifas correspondientes a las llamadas interprovinciales e internacionales han generado márgenes mucho más altos que las llamadas locales, que en algunos casos han llegado a generar pérdidas. La introducción de la competencia comportará necesariamente que los precios se alineen más con los costes marginales. Sin embargo, estos efectos serán asimétricos: la entrada en los mercados de larga distancia ha dado muy buenos resultados, mientras que la entrada en el mercado local ha sido muy limitada, tal como se ha podido ver en el caso británico (ver Armstrong, 1996). Por lo tanto, la presión sobre los precios de larga distancia aumentará mucho más aprisa que la presión sobre los precios en el bucle local. El problema de la disuasión estratégica de la entrada puede provenir de que la empresa establecida rebaje los precios de forma agresiva en los mercados de larga distancia, haciendo que la entrada en este mercado no sea atractiva ni para entrantes eficientes. Al mismo tiempo, la empresa establecida puede tener la posibilidad de aumentar los precios en el bucle local con el argumento de que está ajustando precios a los 64 65

12 verdaderos costes, consiguiendo de esta manera evitar las pérdidas normalmente asociadas a las estrategias predatorias de precios. La segunda posibilidad de influir estratégicamente en el mercado consiste en evitar la competencia absorbiendo a los competidores potenciales. Algunas de las alianzas internacionales que se han formado en las telecomunicaciones en los últimos años dan la impresión de que el objetivo de evitar la entrada de un nuevo competidor en el mercado puede ser el motivo más importante de algunas de estas alianzas. Más adelante discutiremos más detalladamente estos dos peligros para la competencia en el mercado de las telecomunicaciones Reestructuración de tarifas Una de las reformas importantes para las empresas establecidas en el sector de las telecomunicaciones es el cambio en la estructura de precios tradicionalmente adoptada por los operadores de telecomunicaciones. Esta estructura consistía en precios muy altos para las llamadas de larga distancia y precios muy bajos para las llamadas locales. Esta estructura de tarifas estaba claramente alejada de los verdaderos costes generados por estos diferentes tipos de llamadas. El problema de la reestructuración de tarifas en la presente fase de desregulación es que la empresa establecida tiene ahora un gran incentivo para aumentar los precios en el bucle local para reforzar la posición de monopolio de que disfrutaba anteriormente. Actualmente existe en España, de hecho, muy poca información sobre los verdaderos costes del bucle local, debido, en parte, a la falta de información sobre los costes incrementales que en estos momentos se están recogiendo. No hemos podido encontrar ningún tipo de evidencia clara a favor o en contra de la afirmación de Telefónica de que el bucle local sufre pérdidas a los precios actuales, ni tampoco ningún tipo de evidencia respecto a cuál debería ser el ajuste de precios en el bucle local. Existe, por tanto, el peligro de que argumentos no verificados sobre la verdadera estructura de costes de Telefónica, conjuntamente con una apelación a una compensación justa por la reducción de los precios de larga distancia a causa de la competencia, lleve a un aumento no justificado de las tarifas locales en España, con el efecto anticompetitivo que se acaba de describir. De esta manera, una autoridad reguladora que no insista en la recopilación de la información contable apropiada, y en su revelación, de hecho ayudará a la empresa establecida dominante a limitar la competencia en el mercado. Una segunda cuestión relativa a la estructura de precios es la tendencia creciente a que las grandes empresas demanden (tanto si tiene sentido económico como si no lo tiene) sistemas de compra simultánea de todos los servicios. En principio debería ser posible que cualquier empresa de telecomunicaciones ofreciera a los consumidores la posibili- dad de comprar simultáneamente todos los servicios (y, posiblemente, de obtener facturas integradas de todas las actividades de telecomunicaciones de un cliente) sin que necesariamente tenga que proveer ella misma todos los servicios. El problema es que esto solamente será posible si una empresa puede comprar como mayorista aquellos servicios que no provea y revenderlos en el mercado. El problema que surge en relación a la estructura de precios en el mercado es que la consideración de la compra simultánea de servicios conduce a la demanda de descuentos para los casos en que se compra toda una gama de servicios. En ausencia de un unbundling completo, la creación de precios conjuntos para una gama de servicios por parte de la empresa establecida dominante crearía una desventaja competitiva para aquellas empresas que se planteen entrar en el mercado, la cual no estaría plenamente justificada desde el punto de vista de los costes, sino que sólo sería la consecuencia de una falta de acceso a algunos componentes de la cesta de servicios. En el Reino Unido este problema se ha evitado prohibiendo a la empresa dominante cualquier tipo de bundling, lo cual crea algún tipo de ventaja para las empresas entrantes que no están restringidas en sus políticas de precios Alianzas La formación de alianzas en el sector de las telecomunicaciones se ha convertido en una característica importante del desarrollo del sector. De hecho, los mayores movimientos de los precios de las acciones parecen surgir a partir de las noticias sobre la formación o el fracaso de alianzas estratégicas. El carácter de estas alianzas es bastante variable. En parte, se trata de alianzas entre operadores de telecomunicaciones clásicos, como las diversas alianzas que se ha planteado Telefónica inicialmente con Unisource, luego con BT y MCI y finalmente con MCI- WorldCom. Por otra parte, empresas de software y editoriales están intentando combinarse con operadores de telecomunicaciones para ofrecer servicios integrados, empezando con la provisión de la red y pasando por el software de red necesario y la provisión de la capacidad de publicar en Internet. Además, la integración tecnológica entre la telefonía y la transmisión de televisión y vídeo está llevando al inicio de alianzas entre operadores de telecomunicaciones y empresas tradicionales de televisión. Cómo se deberían considerar estas combinaciones, teniendo en cuenta que el objetivo principal de esta liberalización es la introducción de competencia activa en las telecomunicaciones? Conducen estas combinaciones a ganancias de eficiencia? O se está produciendo un intento masivo de impedir la llegada de una competencia vigorosa mediante una ola de fusiones y alianzas estratégicas? 66 67

13 Al menos la reciente experiencia de la política de alianzas de Telefónica es coherente con un intento de limitar la competencia. Por ejemplo, Telefónica estaba interesada en una alianza con British Telecom (BT), hasta el punto de que ya era claro que BT no estaría participando en empresas de cable importantes y no sería una de las empresas importantes en el mercado español. BT entrará en España en el año 1999, pero con inversiones muy reducidas. Dado que el mercado latinoamericano es visto como una de las importantes áreas de crecimiento para Telefónica, es muy probable que haya roto su alianza con BT, porque ha sido una prioridad de Telefónica evitar la competencia en el mercado latinoamericano con uno de sus mayores rivales potenciales, MCI. De hecho los acuerdos entre Telefónica y MCI-WorldCom parecen ser la clásica alianza de reparto de los mercados entre las dos empresas que compensa la renuncia a una entrada financiera mediante participaciones cruzadas minoritarias. Dentro de la Unión Europea los contratos de este tipo se consideran acuerdos de colusión ilegales. Estas preocupaciones contrastan enormemente con la imagen pública que de estas alianzas proyectan las empresas involucradas y la política. Éstas presentan los acuerdos de cooperación como la clave para la participación en un mercado internacional cada vez más competitivo. El argumento más importante que se emplea, y que parece que es universalmente aceptado, es que dada la naturaleza global de los mercados las empresas tienen que ser grandes. Es ésta una falacia omnipresente en el debate actual sobre este tipo de cuestiones. La afirmación de que el tamaño de la empresa es importante para competir en el mercado no tiene ningún fundamento en la teoría económica o en la experiencia empírica. De hecho, la globalización mejora el acceso a mercados en todo el mundo. Esto no significa que las empresas deban ser más grandes para competir, sino que la presencia global es mucho más fácil incluso para las empresas de menor tamaño. Precisamente por esta razón los mercados se vuelven más competitivos como resultado de la globalización. 6. Servicio universal Una de las razones por las que la reforma de la regulación se ha retrasado significativamente en Europa es la idea de servicio universal, concepto éste que ha tendido a cubrir todo tipo de obligaciones sociales del operador nacional de telecomunicaciones. Uno de los objetivos más comunes es asegurar el acceso a los servicios de telecomunicaciones en todo el territorio de un país. La idea de servicio universal tiene poco que ver con la noción de eficiencia económica. 6 Algunos economistas lo han interpretado en térmi- nos de objetivos distributivos. De acuerdo con esta visión, las llamadas locales deberían recibir subsidios cruzados, simplemente porque las personas con ingresos bajos demandan principalmente servicios de telefonía local y, en una medida mucho menor, servicios de larga distancia. La crítica estándar de los economistas a esta medida consiste en señalar que las transferencias monetarias directas son una forma más eficiente de conseguir unos determinados objetivos distribucionales que la subvención de ciertos tipos de consumo. Sin embargo, algún tipo de obligación de servicio universal puede derivarse de criterios de justicia que tienen poco que ver con la preocupación directa por la distribución de la renta. Consideramos que la noción más importante es que el gobierno debe trabajar para conseguir condiciones de vida similares es decir, oportunidades similares en todo el país. Esto quiere decir que la gente con renta similar que vive en partes diferentes del país debe tener oportunidades similares en términos de los precios a los que se enfrentan. Este tipo de consideraciones imponen límites a la capacidad de las empresas para poner precios diferenciados regionalmente, aunque puedan justificarse sobre la base de los costes. Existen otras razones para el servicio universal que justifican la provisión de paquetes de servicios mínimos ofrecidos a precios bajos a un gran conjunto de consumidores. Estas razones se basan en conceptos como los derechos mínimos de las personas o, también, en la presencia de externalidades que resultan de la provisión de servicios de emergencia. Es precisamente en relación a esta última categoría donde las discusiones referentes al servicio universal en las telecomunicaciones han sido más importantes. El problema del mercado de las telecomunicaciones justo antes de la desregulación ha sido que ni el alcance de la obligación de servicio universal ni su propósito no estaban claramente definidos. Esto llevó al resultado de que no se podía ni discutir si el servicio universal podía garantizarse por otros medios que no fueran la existencia de un monopolio, ni tampoco si se podía introducir la competencia en la provisión del servicio universal. El debate que siguió a la desregulación en el Reino Unido ha permitido aclarar cuáles son las categorías del servicio universal. En primer 6. Algunos economistas han argumentado que la presencia de externalidades de red en una red de telefonía justifica la introducción de una obligación de servicio universal. El argumento es que a los usuarios de teléfonos les importa el número de otros usuarios conectados a la red y que, por tanto, el valor de la conexión para cada usuario aumenta cuando más usuarios se conectan a la red. Estos beneficios externos no son tenidos en cuenta por el operador de telecomunicaciones. Creemos que este argumento no justifica el servicio universal en las telecomunicaciones en nuestro tiempo. Las tasas de interconexión son altas excepto para economías domésticas de ingresos bastante bajos que no producirían efectos externos demasiado significativos para la red. (Compárese esto con los efectos externos en el caso de que a las empresas se las animara a proveer información sobre sus productos en Internet)

14 7.1. Qué debería regularse? En el debate público a menudo se crea la impresión de que ya no es necesario ningún tipo de regulación gracias al rápido progreso técnico, que está creando una situación de competencia intensa. Consideramos que esta visión de la cuestión es incorrecta, porque deja de lado importantes límites a la competencia debidos a los problemas de acceso, que no desaparecerán ni a largo plazo a causa de la cuestión de la terminalugar, está la cuestión de la provisión de un paquete estándar de telefonía a bajo precio, que garantiza que una persona pueda ser localizada, así como el acceso a servicios de emergencia. En segundo lugar, la provisión de cabinas telefónicas también tiene el objetivo de permitir el acceso local inmediato para hacer llamadas de emergencia, un servicio que el mercado tenderá a no ofrecer en suficiente medida. En tercer lugar está toda la categoría de servicios para los discapacitados a tarifas asequibles. Finalmente, existe una preocupación por el corte de las comunicaciones telefónicas de los usuarios que no paguen su factura de teléfono. En el Reino Unido existe una preocupación real de que ello pueda bloquear el acceso a servicios de primera necesidad. El haber identificado los objetivos esenciales del servicio universal ha permitido entender que pueden alcanzarse a un coste relativamente bajo para la sociedad. De hecho, en el Reino Unido puede decirse que la definición de servicio universal por parte del regulador ha ayudado a la innovación de servicios, a la vez que no ha creado costes adicionales para las empresas que no hayan sido cubiertos por los ingresos procedentes de estos mismos servicios. Un ejemplo es la introducción de nuevas reglas para el caso en que un abonado no pague su factura de teléfono. Un análisis del regulador británico mostró que los impagados temporales se debían generalmente a problemas de caja transitorios de economías domésticas de ingresos bajos. Muy a menudo la desconexión no iba seguida de una reanudación de los pagos. Por esta razón el regulador introdujo nuevas reglas que al mismo tiempo mantienen los servicios de emergencia para aquellos consumidores que hayan dejado de pagar y mejoran la situación financiera de la empresa a través de un esquema de renegociación de la deuda de los usuarios. De forma similar, el regulador desarrolló un paquete de servicios mínimos dirigido a las necesidades de los no abonados. Este paquete estaba diseñado para integrar en el servicio el 50% de los no abonados sin causar pérdidas a las empresas. 7 En este sentido, el regulador ha actuado de manera innovadora en el diseño de nuevos servicios dirigidos a la provisión de servicios universales sin crear costes de servicio universal para las empresas. 8 No estamos sugiriendo que el servicio universal no comportará nunca costes para el proveedor, pero el caso británico es un buen ejemplo para mostrar cómo la especificación del servicio universal 7. En términos económicos esto implica la discriminación de precios de segundo orden, que, como es sabido, lleva a una mejora del bienestar en el caso de que se produzca la introducción de nuevos servicios. 8. Tal como muestra la teoría económica, la discriminación de precios típicamente aumentará el bienestar allá donde lleve a la apertura de un nuevo mercado, que de otro modo no sería abastecido. La especificación del servicio universal estándar por parte del regulador puede verse como una regulación que mejora el bienestar, mientras se mantiene el otro objetivo de servicio universal, la ausencia de discriminación de precios. puede llevar a una búsqueda innovadora de soluciones de bajo coste al problema del servicio universal. El problema del servicio universal no desaparecerá ni a medio plazo en los casos que hemos discutido. La importancia creciente de los servicios de Internet para la interconexión y para el acceso a oportunidades de empleo puede introducir en el futuro próximo elementos nuevos en la cesta del servicio universal. Es fácil ver cómo esto puede suceder con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades en el caso en que la conexión a Internet se convierte en un complemento esencial para muchos empleos. Otros elementos del servicio universal pueden resultar más costosos a lo largo del tiempo. Así, por ejemplo, la provisión de una red suficientemente densa de cabinas telefónicas es todavía una actividad rentable, pero con la llegada de la telefonía móvil puede hacerse mucho menos rentable en el futuro. En cambio, la importancia de las cabinas telefónicas en casos de emergencia no disminuirá. Para todos estos casos la cuestión de la financiación de la obligación de servicio universal continuará siendo importante. En la mayoría de países los gobiernos han escogido financiar estas obligaciones mediante contribuciones de todo el sector de las telecomunicaciones. Esta solución tiene diversas desventajas. Primero, es difícil gravar a las empresas de manera que la contribución al servicio universal no distorsione los precios en mercados que no correspondan al servicio universal. Segundo, la creación de un fondo de servicio universal normalmente va ligado a la especificación de un solo proveedor del servicio universal. Esta puede no ser la solución correcta al problema. Si el servicio universal debe proveerse a coste mínimo y de la manera más innovadora, debería intentarse que lo proveyera el mejor proveedor posible, que podría no ser la empresa establecida. Las subastas del servicio universal que especifiquen el precio del bien final, la subvención necesaria y la provisión del servicio pueden darle al regulador mucha más información sobre las posibles opciones para la provisión del servicio universal. 7. Cómo deberían regularse las telecomunicaciones en el futuro? 70 71

15 7.2. La política de competencia y la regulación Muchos analistas del proceso de cambio de la regulación han sugerido que incluso a corto y medio plazo el régimen regulador de las telecomunicaciones puede ser substituido simplemente por las reglas estándar de la política de competencia contra el abuso de posición dominanción de las llamadas. Además, es posible que la transición a la competencia requiera un régimen regulador transitorio que tenga que ir más allá que la intervención a largo plazo. Dada la experiencia existente sobre los costes de la regulación, dicha intervención debería limitarse a aquellas áreas donde es absolutamente necesario limitar las posibilidades de exclusión por parte de un operador dominante y donde las actividades de cuello de botella hacen que el control del acceso sea un elemento importante para el desarrollo de la competencia en el mercado. En primer lugar, pensamos que a medio plazo es necesario un unbundling estricto para el desarrollo de la competencia. Esto incluye el derecho de los competidores a revender los servicios separados de Telefónica a precios de acceso que reflejen los costes incrementales de estos servicios. Estas actividades de mayorista son necesarias en un mundo en que la posibilidad de comprar simultáneamente todos los servicios se está convirtiendo en una preocupación importante para los consumidores. La autorización para actuar como mayorista a precio de coste permite a las empresas entrantes ofrecer una línea de servicios plenamente integrados, basándose sólo parcialmente en la producción propia. La preocupación más importante de la regulación en los mercados liberalizados es cómo controlar los precios excesivamente altos en actividades que permanecerán monopolizadas y, al mismo tiempo, reducir los incentivos para la exclusión tales como los precios de acceso excesivos o limitar las posibilidades de uso de prácticas predatorias de precios. En la mayor parte de las actividades de telecomunicaciones la competencia parece ser factible desde el punto de vista tecnológico, de manera que la regulación parece innecesaria. Sin embargo, existen dos razones para continuar con la regulación. Para la terminación de llamadas no parece existir otra alternativa que la de regular. Para la iniciación de llamadas, dada la persistencia de los cuellos de botella a nivel del bucle local, los problemas de la exclusión de competidores en actividades que tienen que basarse en el bucle local continuarán planteando dificultades durante bastante tiempo. Incluso si se considera que hay una probabilidad significativa de que se produzca una competencia efectiva en el bucle local, ello no quiere decir que los precios de acceso no deban permanecer regulados a medio plazo. La forma apropiada de esta regulación sería un precio máximo que inicialmente se fijara sobre la base de alguna medida del coste incremental del servicio y que luego se ajustara a la baja a lo largo del tiempo, con un periodo de revisión de varios años. El establecimiento de un precio máximo tiene varias ventajas. En primer lugar, incentiva las inversiones reductoras de costes por parte de la empresa regulada, que parcialmente se trasladarían a los consumidores mediante reducciones auto- máticas de precios. En segundo lugar, la regulación por precio máximo parece ser la forma apropiada de regulación en presencia de incertidumbre relativa a la persistencia en el tiempo de los cuellos de botella. Si se desarrollara la competencia efectiva en el bucle local, el precio máximo iría perdiendo relevancia a medida que la competencia fuera controlando los precios. Sin embargo, si esto no sucediera a corto o medio plazo, este tipo de precio máximo evitaría la distorsión de la competencia a favor del operador establecido (ver Bishop, Caffarra, Kühn y Whish, 1998). Tal como hemos argumentado, la introducción de precios máximos es mucho más ventajosa que la persistencia de los sistemas de acceso por negociación, que han tendido a causar retrasos en la introducción de servicios competitivos y han conducido a costosos procesos judiciales y procedimientos de arbitraje. Lo que es necesario para el desarrollo de la competencia en las telecomunicaciones es la acción procompetitiva del regulador, que abra el acceso a los competidores donde quiera que haya cuellos de botella en el sistema. Para conseguir este tipo de objetivos será necesario desarrollar una regulación adecuada de las reglas contables; ello sería incluso necesario dentro de un sistema en el que el regulador actuase como mediador. Mientras que un régimen de precio máximo implica un aumento del control regulador, éste debería relajarse para los precios de aquellos servicios de telefonía que potencialmente pueden proveerse de forma competitiva. En particular, no deberían existir regímenes de autorización de precios y, especialmente, no deberían existir obstáculos para la reducción de precios por parte de las empresas. Dado un régimen apropiado de precios de acceso, también podría liberalizarse la tarifa de telefonía local, siempre que a los competidores de las empresas establecidas se les permitiera comprar como mayoristas el acceso al bucle local y revender este acceso local a sus clientes. Esto requiere un permiso pleno para la reventa de las ofertas de la empresa establecida. La competencia en el bucle local sobre la base de la reventa sería también reforzada promocionando la introducción del acceso para los competidores antes de que la llamada llegue al nodo local de la empresa dominante, permitiendo la competencia sobre la base de infraestructuras a nivel del nodo local en la limitación del grado en que la reventa sería necesaria para crear la competencia en el bucle local. Todo esto puede conseguirse sobre la base de un régimen regulador apropiado para los precios de acceso al bucle local

16 te. Consideramos que esta visión no es apropiada en relación a los dos tipos de distorsión que los operadores establecidos pueden crear: la distorsión de las condiciones de acceso y los intentos de eliminar a los competidores o de forzarles a cooperar mediante las guerras predatorias de precios. Tal como hemos expuesto anteriormente, no existe ninguna forma sencilla de detectar distorsiones significativas en la provisión de servicios competitivos incluyendo servicios de Internet causadas por las decisiones de precios de la empresa establecida en el bucle local, basándose en el tipo de información de la que habitualmente disponen las autoridades encargadas de la política de competencia. Si estos precios se fijan sujetos sólo a las reglas de la política de competencia, estas distorsiones no podrán de hecho ser controladas. Así, por ejemplo, en la provisión de los servicios de Internet es poco probable que un precio de acceso alto y un precio bajo para los servicios de Internet, ofrecidos ambos por la empresa establecida, sean considerados como prácticas predatorias de precios en el mercado de Internet (porque no se entenderá que la empresa establecida tiene poder de mercado en los servicios de Internet), ni un organismo encargado de la política de competencia tiene la información contable sobre costes necesaria para juzgar si el precio de acceso es excesivo. 9 Para hacer este tipo de juicios es necesario que la empresa establecida desarrolle estándares de contabilidad que permitan al organismo que intervenga juzgar el nivel de precios en relación a las medidas de costes apropiadas. Teniendo en cuenta que en el Reino Unido el desarrollo de este tipo de estándares contables ha comportado años de trabajo intenso por parte de la empresa, BT, y del regulador, está claro que ello no está al alcance de un organismo de política de la competencia, debido a las limitaciones de recursos. La situación de la institución reguladora española es preocupante en este contexto. Aunque nominalmente el regulador tiene independencia del gobierno, el ejecutivo ha limitado sus poderes. Así, por ejemplo, en octubre de 1997 el gobierno se impuso a la CMT en el área de la regulación de la televisión al negarle el poder de autorizar los cambios de propiedad en las televisiones privadas. Basándose en la ley de 1997, la CMT había mostrado su discrepancia con la autorización por parte de Fomento de la venta de acciones de Antena 3 a Telefónica, al Banco de Santander y a Macame, SA. Fomento contestó con un informe jurídico en el que se afirmaba el principio de que el gobierno conserva la facultad legal de autorizar las compras y ventas de acciones en el ámbito de las televisiones. Este tipo de actuaciones crea una situación en la que parece posible la intervención del gobierno en el proceso regulador en cualquier momento, y no se dan garantías de que el regulador no pueda ser desautorizado en cualquier momento. Esto hace que el gobierno esté expuesto a las presiones de los grupos de interés y, en particular, de Telefónica, que ya ha mostrado que está dispuesta a presionar públicamente al gobierno para que éste adopte decisiones que le sean favorables. Al mismo tiempo, crea la situación inaceptable de que el desarrollo en el tiempo de las decisiones de intervención en materia de precios es arbitrario, y también de que los procedimientos administrativos impiden la reducción de los precios por parte de la empresa establecida. Este tipo de distorsiones, inducidas por la intervención del gobierno, podrían reducirse significativamente mediante la creación de procedimientos claros para la regulación del acceso. Esto puede conseguirse de la mejor manera otorgando a un organismo regulador, de forma inequívoca, el poder para adoptar este tipo de decisiones bajo un conjunto claro de objetivos y de reglas El diseño de las instituciones de regulación A fin y efecto de implementar un régimen regulador creíble es crucial que exista un organismo regulador independiente. Solamente una institución de este tipo tendrá la credibilidad suficiente para comprometerse en un régimen de precio máximo, estará obligada a seguir unos procedimientos suficientemente transparentes que limiten el alcance de las presiones de los grupos de interés presentes en el mercado y podrá organizar la expresión de los intereses de los consumidores. El poder más importante que esta institución deberá tener es el de tomar decisiones vinculantes referentes a los procedimientos contables y las condiciones de acceso, que solamente puedan ser recurridas en casos excepcionales. 9. Por esta razón existen muy pocos casos de política de competencia en los que las empresas sean acusadas de explotar una posición dominante debido a precios demasiado altos

17 Referencias bibliográficas Armstrong, Mark (1996). Competition in Telecommunications. Oxford Review of Economic Policy, vol. 13, No 1, pp Bishop, William; Cristina Caffara; Kai-Uwe Kühn; Richard Wish (1998). Liberalising Postal Services: On the Limits of Competition Policy Intervention. Occasional Paper Series 1, Center of European Law, Kings College London, Londres. Hausmann, Jerry A. (1997). Valuing the Effect of Regulation on New Services in Telecommunications. Brooking Papers on Economic Activity, Microeconomics, 1997, pp Jullien, Bruno; Kai-Uwe Kühn (1998). Entry liberalization and the stranded assets issue. Mimeo. Laffont, Jean-Jacques; Patrick Rey; Jean Tirole (1997). Competition between Telecommunications Operators. European Economic Review, 41, 3-5, abril de 1997, pp Shin, Richard T.; John S. Ying (1992). Unnatural Monopolies in Local Telephone. RAND Journal of Economics, 23 (2), verano de 1992, pp Spiller, Pablo T.; Carlo G. Cardilli (1997). The Frontier of Telecommunications Deregulation: Small Countries Leading the Pack. Journal of Economic Perspectives, 11, 4, otoño de 1997, pp

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