CONSEJO DE ESTADO SALA f)e LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente: DoctorRAFAEL E.OSTAU DELAFONT PIANETA

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1 CONSEJO DE ESTADO SALA f)e LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: DoctorRAFAEL E.OSTAU DELAFONT PIANETA Bogotá, D. C.,veintiséis (26)denoviembrede dos mil ocho (2008) Radicación núm.: Actor: GRUPO HOTELERO MAR Y SOLS.A. La Sala decide elrecursodeapelaciónqueinterpusolaentidad demandada, el Distrito de Cartagena, Bolívar, contra lasentencia de 24 deseptiembrede 2005, por la cualel Tribunal Administrativode Bolívardeclaró lanulidad de una escritura pública otorgadapor elalcaldede esedistrito. I. ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA El GRUPO HOTELERO MAR Y SOLS.A., medianteapoderado y en ejercicio de la acción prevista en elartículo85 delc.c.a.,presentó demanda ante eltribunal AdministrativodeBolívar paraque.accediera las siguientes 1.1. Las pretensiones Primera: Declarar la nulidadde laescritura públicanum.0949de 24 de septiembre de 1999, de lanotaría SextadeCartagena, Bolívar,por mediode > la cual el Alcalde MayordelDistritodeCartagenadeIndiasT. H y C. declaró el derecho de dominioyposesiónque eldistrito tiene sobreunlote terreno de \

2 Ref.: Expediente núm ubicado en el barrio Bocagrande de esaciudad, denominadopolígono CABANAS HOTEL CARIBE. Segunda: En consecuencia, declarar lanulidad de lactuación cumplida por la Oficina de Registro deinstrumentos PúblicosdeCartagena,endesarrollo de la cual se efectuólaaperturadelfoliodematrícula inmobiliariano y se registrólaescritura pública 0949enmención. Tercera: Disponer el restablecimientodelderecho vulnerado actoraa la ordenando que las entidadesdemandadas asuman (sic) Los hechos En los hechos de lademanda sehace mencióndel otorgamientoy registrode la escritura objeto del sublite,unrecuentode latradicióndel inmueblen donde funciona elestablecimiento comercial denominado HOTEL CARIBE y de los diferentes actosnegocíalesrelacionadoscon él y, finalmente, se afirma que el mismo ente territorial demandadohareconocido mediante actos administrativos la propiedad privada sobre elote deterreno denominado POLÍGONO CABANAS HOTEL CARIBE, comod exclusiva propiedad del HOTEL CARIBE y porende de laaquí demandante, luegono le erapermitido desde ningún puntodevistadeclararlo baldío, como enefecto lohizo en la escritura demandada Las normas violadasy elconcepto de laviolación Señala como normas violadaslosartículos14, 15, 28, 34, 35, 43, 46 y 48 del C. de P.C.; 675 del C. C.; 7 de la Ley 200 de1936;123 de la Ley 388 de 1997; 49, 50 y 52 del Decreto 1250de1970; 29 y 58 de laconstitución Política; y la Ley 137 de 1959, porazones que se resumenen que Alcalde el en este caso violó los derechos fundamentales protegidosendichas normas; se extralimitóen susfunciones, violóel debidoprocesoy el derecho

3 Ref.: Expediente núm de defensa e incurrióenfalsa motivacióny desviaciónde poder; pues no oyó a la actora previamentea ladecisión acusada y inmueble el no es baldío, sino que es depropiedad privada según está acreditado mediante los títulosy latradición esgrimidos en lademanda. II. LA CONTESTACIÓNDE LA DEMANDA La demanda le fue notificadaldistrito decartagena y a la SuperintendenciadeNotariadoyRegistro, quienes contestaron demanda, la así: 1.- El Distrito demandado aduce que laescritura acusada contiene una declaratoriadebien BALDÍO URBANOque cedió lenación la conforme el artículo 123 de la Ley 388 de1997y la Ley 137 de 1959, y ella en simplemente procede a identificarunprediocon sus respectivas características jurídicas cuyo títuloymodode adquisición es Ley. lala condición de baldío está determinada en la ley y de manera previa a la escritura y al registro; demodoque lo es noporqueasí declare lo escritura sino porqueasí loreputa la ley (Código Fiscal, Ley yde artículo 675 del CódigoCivil). Con la declaratoria de tal s establecióuna presunciónque puedeser desvirtuadacon laspruebasqueacrediten dominio el privado, siendo de la competencia del juezordinariolacción civil encaminada demostrar esa propiedad privada. Que segúnlodemostrará,elpredioes una "acrecíón" sobre cuerpo agua, de correspondienteazonadeplayaobajamar, desuerte que no discute los títulos de laactora, pueselproblemaes que predio el no existía físicamente por corresponderazonasdeplaya ybajamar propiedad del Estado, al momento de lacompraquehac elhotel Caribea sociedad la Andian como

4 Ref.: Expedientenúm Actor: GRUPO HOTELERO MAR Y SOL urbanizadora del sectordebocagrande.por lotanto, considera que no ha incurrido en loscargos que se formulan en lademanda. Propone las excepcionesdecaducidadyfaltadecompetencia, por cuanto se trata de ladiscusiónde lapropiedad sobreunpredio. 2. La Superintendenciaseoponea laspretensionesde demanday, la como razones de la defensa, sostieneque elantecedentederegistrode la escritura acusada no se encuentra registrado debidoa que título el constituye la misma ley, estoes, la Ley 137 de 1959 y el artículo 123 de la Ley 388 de 1983, y nunca desconoció elregistro de lasescrituras antecedentes registradas en el folio dematrícula , puestoque para registrar la escritura enjuiciada asignóalterreno respectivoel foliode matrícula ,deallíque latradicióndel folio anterior no ha sido modificada por actos constitutivosnitraslaticiosdederechosa favor de terceros. La regla es quesolo dispone de un derecho real titular el registral anterior, y así lo impone el principio del tracto sucesivo. La escritura enjuiciadano eratítulo traslaticio dedominioy por ende no generaba la obligacióndetraditar, estoes, notiene valor constitutivo sino declarativo, porque sólo selimita areconocer latitularidad de underecho obtenido antes delregistro; demodoque suregistro obedecióa los decretos 960 y1250de 1970,de allíque nohubo violación del debido proceso, ni del derecho dedefensa. Formula la excepción deindebido agotamientode la víagubernativa,por cuanto la actora no diooportunidad a laadministración depronunciarse sobre las objeciones hechasa suactuación.

5 Ref.: Expediente núm Actor: GRUPO HOTELERO MAR Y SOL III. LA SENTENCIA APELADA El a quo negó la prosperidad de las excepciones planteadasen la contestación de la demanda; retomó textualmentesustérminosyreseñólas posiciones de las entidades demandadas y delministerio Público, tras y relacionar y valorar laspruebas allegadasalplenarioy losantecedentesdel predio en cuestión, despachóloscargos, de loscuales encontró probado el de falsa motivación alconcluir que: - La calidadde los terrenos donde funcionan lascabanas delhotel Caribe no son rellenos artificiales, sino que constituyen arenas demedia yalta densidad, es decir, estánen suestado natural. - Lo anterior indica que almomentode lacompraquehizoelgrupo Hotelero Mar y Sol a la ANDIAN NATIONAL CORPORATION existíasí LIMITED físicamente y no es producto de una acreción sobre cuerpodeagua, correspondiente a zonade playao bajamar,ni tampocoarellenos artificiales. - El terrenono presentalascaracterísticas queidentificana losbienes de la unión y el experticio practicado dentro delproceso demuestra quetiene dueño conocido y porendenotiene carácterdebien baldío. - Desde 1868, cuando eldistrito decartagena transfirió mediante rematesu derecho de propiedady dominio sobrelosterrenos que hoyconstituyen el barrio Bocagrande, esos terrenos tienen el carácter deprivadoso particulares, de allí que no puede ahora pretender declarar sobre loslotes en disputaun supuesto dominioconbase en la Ley 388 de1997, cual nola es aplicable en este caso. - Mediante Resolución 105 de 1996el Distrito reconocelapropiedad exclusiva del grupo hoteleroenmenciónde losprediosendisputa y que

6 Ref.: Expedientenúm correspondena mts2, yordena cancelación del impuesto predial de esaárea,decuyo pago obran varios comprobantes en proceso. el Acota que elhechode que unbien público cambie afectación su no lo convierte en unbien baldío, esdecir, que los predios que son producto de procesos naturales, comoel retirodel mar,no son tierrasque carecen de otro dueño que no sea lanación; y que hubo total desconocimiento del derechodepropiedad. En consecuencia,declarólanulidade escritura la atacada y folio del matrícula inmobiliariano IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderadodeldistritodecartagena solicita que revoque, se todas en sus partes, la sentenciaapelada ycomo consecuenciade anterior lo se denieguen laspretensionesde laparte actora. Para ese efecto alega, en resumen,losiguiente: 1. Insiste en laexcepcióndefaltadecompetencia que adujo en la contestaciónde lademanda, teniendo cuenta que este en proceso se demandó ydecretóla nulida de una escriturapública y correspondiente su registro bajo laconsideraciónde que eltribunal competente es porque se trata de ladeclaratoriade"legalidad o no del acto administrativo contenido en la Escritura PúblicaNo de1.999" y se restablezca derecho, un "el cual es la propiedadsobreel predio objetode este litigio". Sin embargo,laacciónsencausó contra escritura la pública y registro, su mas nocontra elacto administrativo complejoque seadelantó parte por de la administración Distrital,una decuyas partes actuación o fue la declaratoria depresunciónde unbien como baldío, esto carente es, de dueño. Enconsecuencia, lacción debió adelantarse contra declaratoria

7 Ref.: Expediente núm de presuncióndebaldío,lacual teníaqueadelantarse bajo el procedimiento de "clarificaciónde lapropiedado dedeslinde" o, en elpeor de loseventos y como efectivamentelofue,enacciónpetitoriadedominio ante jurisdicción la ordinariacivil. Sobre esa acción petitoriadedominio advierte que l actora ladelantó contra el Distritode Cartagenaconanterioridad alproceso del lite y sub en la cual la autoridad jurisdiccional competente ladeclaró como NO PROPIETARIA del bien que ahoraeltribunal AdministrativodeBolívar declara que sí es de supropiedad. 2.- Sobre la "irregularidaden laexpedición"y "laviolaciónalderecho defensa" hace notarque elprocedimiento adelantadopor ladministración Distrital sí fue ajustadoa derecho, tantoque lacomunicaciónde la declaratoria de presuncióndebaldíofuenotificadaatodoslosinteresados, terceros y demás mediante elactoderegistro,apartirdel cualsepresentó la demanda a la que correspondeeste proceso. El supuesto fáctico es que se haencontradounaocupacióndehecho sobre un bien público y elestadonoestá obligado, dentrode suactuación parala recuperación del bien público, anotificar atodoslos que secreancon supuestos derechossobre dicho bien. Sencillamente procede y apartirde su decisión de proceder sípueden actuarlosparticulares. 3. Sobre la supuesta "falsa motivación", diceque el Tribunal,conbas en el dictamen pericialconcluye que elbien endisputa es depropiedad privaday no del Estado, por lotantono esbaldío, desconociendounarealidad fáctica y las normas que regulanlamateria,asícomola profundidade impactoque tiene para el DistritodeCartagenaladefinicióndeste tipodecontroversias, considerando la problemáticaquetienesaciudaden lo queatañe a su expansión territorial urbanapor sucondicióndeterritorio insular territorio y íntimamente ligadoa laproblemáticadeiagua.

8 Ref.: Expediente núm Actor: GRUPOHOTELERO MAR Y SOL Frente al Ordenamiento de suterritorio,en lo quetoca suterritorio marítimo-costeró la ciudad haencontrado que lecompeteal Distrito ordenar su territorio, paralocualesindispensable definirelproblemade lasáreas de acrecióny conformea losestudios realizados y losconceptos jurídicos y los antecedentes en la materia, declarar comolo HAHECHOlaNación,que todos los bienes que seencuentranen lamisma condición fáctica, esto es, áreas de acreción sobre cuerposdeagua, sonbienesdelestado; el paso que sigue es determinar quétipo debienes son, si sonbienes de uso público o son bienes patrimoniales, paralocual acudea losmismos criterios jurídicos para colegirque en loscasosdeconsolidación del territorio si el bien es destinadoa un USOPUBLICO, sencillamente deberá ser declarado y reconocido como tal, pero si elbiennotieneeseuso, será bien patrimonial del Estado También se hapresentado en elterritoriodeldistritodecartagenaei fenómeno de ladecreción, cuandolasaguas invadenenforma permanente el territorio, eventoen elcual pasadoslosdiez añosde trata que el Código Civil se consideran queagua ylecho pasana ser delestado, existiendola posibilidad de que después depasados losdiez años seproduzca una nueva acreción territorial (por decreciónoretirode lasaguas) yemerja nuevamenteelterritorio. Todolocual requierede unadefinición jurídica. Gran parte de losterrenos que hansido objetoderellenooacreciónatural ha tenido históricamenteeltratamientodebienes patrimoniales por parte del Estado. En ese sentidosetiene, porejemplo, la LeyRomero Aguirre o Ley 62 de 1937 y la Ley 10 de1982.en laépoca inmediatamente reciente y en el momento actual setiene que laautoridad competentedelestado para deslindar los bienesde usopúblico,elincoder, sostiene latesis de que los terrenos consolidados sobre cuerposdeaguasonbaldíos (caso deslinde de Isla Cascajo: Resoluciones 3690de 3 denoviembrede1.995, 1459de 2

9 Ref.: Expediente núm de mayo de y 17 de 7 demarzode2.005deljefede laoficinade enlace territorial No. 2 delincoder) En cuanto a la situación de losprediosenconflicto,endesarrollodel programa de baldíos el Distritode Cartagena encontróque elpredio denominado Cabanas del Hotel Caribe,es unterrenoquereúnedos de los fenómenos de la problemática planteada:unamínima parteesresultadodel proceso de restitución del terreno inicialmente existenteporocupación permanente de las aguas y elresto es unterreno CONSOLIDADO(NO ES PLAYA, ZONA DE BAJAMARNIMUCHO MENOS LECHODEAGUAS EXISTENTES) que se presenta como una acreción natural producto indirecto de la intervención delagua por elhombre mediante laconstrucción de espolones. Por ser unapartedelterritorioquecarecedeotro dueño, se considera que el terreno es de lanación,y que porvirtudde la Ley 388 de 1997 fue cedidopor lanaciónaldistrito (titulo ymodo deadquirir: laley). V. El Distrito de Cartagena, hechala identificación plenadel predio, determinada su condición de terreno consolidado, analizadoque noestá destinado al uso público, quedentrodelp.o.t.su uso eshotelero;que se encuentra en el perímetro urbanoy que nocorrespondea unárea con afectación ambiental especial, procede adeclarar quesobreelmismo recae la presunción de baldío,de locualse danoticia losterceros afectados mediante su REGISTRO, a partir delcual quienes seconsiderasen con derechos sobreel mismo podían entraradesvirtuar lacondición debaldíos, como en efecto lo hizo lasociedad demandanteeneste proceso. Para el distrito de Cartagena,el accionante debió acudir a lainstancia administrativa del Estado, esto es INCODER, aefectuar untrámitede clarificación de títulosy dedeslindedebienes, para establecer cuáles son públicos y cuales privados.sinembargo,setienequedecidió irsepor la vía ORDINARIA y así entabló antela justicia civil una acción ordinaria, específicamente PETITORIA DE DOMINIO,lacualfuefalladaenforma

10 10 Ref.: Expediente núm definitivay contránsitoacosajuzgada por dicha jurisdicción. Por lo anterior, el apelante sostiene que LOS PREDIOS OBJETO DE LA LITIS SON BIENES PÚBLICOS y NO PRIVADOS; que hay COSA JUZGADA y DESLEALTAD PROCESAL DE LAPARTE ACTORA. Al punto explica que la sociedad demandante inició y llevó hasta su culminación ACCIÓN PETITORIA DEDOMINIO, que dirigiócontra eldistrito de Cartagena y se tramitó ante el Juzgado Sexto Civildel Circuitode Cartagena, el que profirió sentenciael 12 dediciembrede1997,sentencia que fue apelada por el DistritodeCartagenaycuyo fallo definitivoseprofirió en diciembre de 2002, mediante sentenciadeltribunal Superiordel Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil Familia,el cualya hizo tránsitoacosa juzgada. Del resultado de la acción petitoria dedominio setiene que en la sentencia citada se declaró confirmada lasentencia apelada salvo en lo que respecta al denominado Lote No. 4, quecorresponde al prediodenominado Cabanas del Hotel Caribe, objeto de ladeclaratoria depresunción debaldío y cuya titularidad, como propietario,la fijael Tribunal Administrativode Bolívar en cabeza de la entidad Demandante, que en elproceso ordinario había perdido dicha titularidad por notenerla. Al haberse declarado como terreno consolidado dicho predioen laescritura acusada y, al haberse declarado en sentencia ejecutoriada que es del Estado, el Tribunal debió haber hecho caso omiso delperitazgo (sic) en la parte que DICTAMINA la titularidad delparticular, pues no sólo seconsidera que no puede ser por la vía del dictamen pericialque sedeterminela titularidad de la propiedad en una disputadetítulosymodosdeadquirir la propiedad, cosa reservada aljuez,ymenos cuandoya eljuez competente se pronunció. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

11 11 Ref.:Expediente núm El apoderadode lasociedad demandante, luego dereferirse en detallea las conclusiones del fallo impugnado ycontrovertir losmotivos de inconformidaddelrecurso, aduceque eldistrito no hadestruido presunción la legal sobre la propiedad y elejercicio pleno del derechode dominio sobreel predio en disputa por aquella, razónpor lacual malpodía realizar una titulación a su favor; queexiste ausencia totaldepruebaen procesoque el demuestre siquieraunpequeño actodedominioporpartedel municipio, de allí que su declaración consignada en lacuestionada escritura violael derecho de propiedad Tampoco obra pruebade lasgarantías otorgadasa supoderdante, por consiguiente fueviolado eldebido proceso; mientrasque está sí demostrada la falsa motivacióncon lostítulos aportados porella, loscuales no fueron desconocidos por laapelante. Aclara que la sentenciaapelada fueproferida 15de el abrilde 2005,demodo que es claroquemucho anteslaentidad demandante o apoderado el ella tuvieron conocimiento de lasentenciade 4 dediciembrede 2002 proferidapor el Tribunaldel Distrito Judicial, Sala Civil Familia, además que fotocopia la que de ésta seanexa no es undocumento auténticopor ser copiasimple, y en todo casoesasentencia está basadaenhechos diferentes. Finalmente, rechazalacalificacióndedeslealtad procesal que recurrente la le atribuye a suconducta, por sercontrariaa laverdad procesal. 2.- La entidad territorialapelante reiteraloexpuestoen lasustentacióndel recurso. IV. CONCEPTO DELAGENTE DELMINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencioenesta oportunidad.

12 12 Ref.: Expediente núm V. CONSIDERACIONES 1 a. Los actos acusados Se pide la nulidad de laescritura públicanum. 0949de 1 febrerode 2000 de la Notaría SextadeCartagena, cuyo otorgante es el Distrito Turístico y Cultural de CartagenadeIndias, representadopor sualcaldede época. la Igualmentelaanulaciónde laactuación cumplida por laoficina deregistro Instrumentos Públicos decartagena,endesarrollode lacualsefectuóla apertura del foliode matrícula inmobiliariano y registró sela citada escritura pública0949,lo quesignificaque se están atacandolos actos de registros respectivos. En cuanto hace a laescritura impugnada, enéstase indicaque acto el protocolizadoes"declaratoriadebaldío" afavor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, ycomo objeto del mismose identifica "INMUEBLE: BARRIO BOCAGRANDE POLÍGONO CABANAS HOTEL CARIBE, ÁREA: oo M2." En lo manifestadopor elotorgantesedice: "SEGUNDO: Que pormediodeesta escritura vieneadeclarar como en efecto lo hace, el derechodedominioyposesiónque eldistritodecartagena tiene sobre un lote de terreno ubicadoen elbarrio Bocagrandedesta ciudad, denominado POLÍGONO CABANAS HOTELCARIBE',con un áreade M2, cuyos linderos y medidasson:por ELFRENTEUORIENTE:Con la carrera 1 a oavenida Santander,enmedio,conterrenosdel HOTEL CARIBE, en una distancia de 74.40metros.-POR LADERECHA ENTRANDO, AL NORTE, con terrenos depropiedad de lanación,en unadistanciade48.40metros.- POR LA IZQUIERDA ENTRANDO,OSUR,concalle2 a, enmedio, con terrenos del Edificio FARO TEQUENDAMA,EN UNADISTANCIADE metros y por EL FONDO U OCCIDENTE, Playade pormedioconaguasdel MAR CARIBE, en una distanciade74.40metros.-sentreganplanos para que se inserten el protocolo.- TERCERO:Que lapresente declaratoria lahace de conformidad con loestablecidoen elartículo 123de la Ley de que a la letra dice: 'DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTOEN LA LEY 137 DE

13 13 Ref.: Expediente núm , TODOS LOS TERRENOS BALDÍOS QUE SE ENCUENTREN EN SUELO URBANO, EN LOS TÉRMINOS DE LA PRESENTELEY, DE LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS Y QUE NO CONSTITUYAN RESERVA AMBIENTAL PERTENECERÁN ADICHAS ENTIDADES TERRITORIALES.'" 2. Cuestión previa 2.1. Lo primero a definir, antesdecualquier consideración, es carácter el de los actos demandados, enpunto aprecisar si son o noactos administrativos, pues de ello depende lacompetenciadeesta jurisdiccióny laprocedibilidad de alguna de las acciones de que sonsusceptibles losactos administrativos ante la misma. En lo que conciernea laescriturapública,siguiendolosderroteros señalados por la Sala en sentencia de 31 demarzo de2005, expediente núm ,cuyo consejero ponenteesquien oficia comotal en el sub lite, se debe distinguirentre ella y lasdeclaraciones quemediante la misma se protocolizan Carácter jurídicode laescriturapública En la precitada sentencia seadvierteque elartículo13 deldecreto960 de 1970 establece que "La escritura pública es elinstrumento quecontiene declaraciones en actos jurídicos, emitidas anteelnotario,con losrequisitos previstos en la ley y que seincorporaalprotocolo";ycomo tal,esdecir, como instrumento, tiene en unos casos carácterderequisitoadsubstantiamactus y ad probationem, y enotros, solamente adprobationem. Que el primero está consagrado en elartículo 12 ibídem entanto dispone que "Deberán celebrarse por escritura pública todos losactosycontratosde disposición o gravamen debienes inmuebles, y engeneral aquellos paralos cuales la leyexija esta solemnidad",desuerteque enesos casos vienea ser

14 14 Ref.: Expediente núm una solemnidad delrespectivo acto,unrequisito adsolemnitatem,por ende necesario paraque elacto jurídicoseperfeccione onazca a lavida jurídica. En sentencia de 18 deabrilde 1996, lasección Segunda esta de Corporación, diceque "La ley hadefinido cuales declaracionesde voluntad deben constar en instrumento público, también llamado escritura publica, como requisito ad substantiamactusy adprobationem "que contiene declaraciones enactos jurídicos,emitidos antel notario, con los requisitos previstos en la ley y que seincorporaal protocolo", tales como los actos y contratos de disposición ogravamendebienes inmueblespor cual lo ha regulado su proceso deperfeccionamiento,queconstade lasetapas de recepción, extensión, otorgamientoyautorización (artículo 13, D.L. 960 de 1970),"^ Además, sirve como elementoadprobationem, tanto en los casos actos de jurídicos que lo requieren como solemnidad, como entodos los demás casos en los que seacudea eseinstrumentocon el fin dejar constancia formal y protocolizadade laexistenciaocelebración de losmismos. Al respecto,lasección Cuartade esta Salapone depresente que inciso el 2 del artículo 264 delcódigo deprocedimiento Civil diceque "quelas declaraciones que consignenlosinteresadosenescritura pública, tienen eficacia plena entre estosy suscausahabientes, tantoen lodispositivo del acto o contrato, comoen lomeramente enunciativodel mismo directamente relacionado con lodispositivo; peroque enrelaciónconterceros, se deben apreciar tales declaraciones'conformea lasreglasde lasana crítica'. Esto significa que, referentea losterceros, lasmanifestacionesodeclaraciones de las partes, en elactoocontrato,nohacen plenaprueba contra aquellos "per se", sinoque sedeben estudiarpor el juezen el contexto de los demás elementos circunstancialesypruebasde quetenga conocimiento formen y su convencimientoyadicionalmente, ratificarse yapreciarse como prueba la 1 Sentencia de 18 deabrilde1996, expediente núm. 6788, SecciónSegunda, consejera ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora.

15 ,/-7 v\ 15 Ref.: Expedientenúm de testigos, pues el artículo277 ibídem solo atribuyea lasmismas el carácter de testimonios sujetosaratificación" 2. Resumiendo, en palabrasde lasección Quintad esta Corporación, cabe decir: "Entonces, laescritura pública constituyeunasolemnidadquepermite demostrar el contenido precisode ladeclaracióndevoluntades unilaterales o multilaterales dirigidosaconstituirodeclarar derechosyobligaciones. En otras palabras, la escritura públicaes eldocumentoqueprotocoliza la manifestación devoluntad, perono es lavoluntad mismade losotorgantes. I0 Igualmente se concluyóen lasentencia de 31 demarzo de2005 esta Sala inicialmentereferenciadaque, porcontraste, seinfiere que laescritura pública no es en símismaunacto administrativo, luego no esusceptible de ser impugnada ante la jurisdiccióncontencioso administrativa. Lo que sí puede ser enjuiciadoante esta jurisdicciónes sucontenido siempre y cuando éste consista en unacto administrativoo uncontrato estatal; dicho de otra forma, que ladeclaraciónquecontengay que mediante ella sea protocolizada constituyaen símismaporproducirde manera directauna situación jurídica general oparticular sinecesidad de su protocolización,unacto administrativo o unacuerdo devoluntades en la que intervengaunaentidad estatal. Al punto, téngase en cuentaque laprotocolizacióno leimprime ningún valor o relevancia jurídicaa loprotocolizado, talcomo loseñalael artículo 57 del Decreto 960 de 1970,acuyo tenor "Por laprotocolizaciónoadquiere el documento protocolizado mayor fuerzaofirmezade la queoriginalmente tenga". Sentencia de 10 de abrilde 1997, expedientenúm. 8154, Sección Cuarta, consejera doctora ponente Consuelo Sarria Óleos. Sentencia de 26 de abrilde2004, expediente núm. ACU-0057, consejero ponente Quiñónez Darío doctor Pínula.

16 16 Ref.: Expediente núm Por lo tanto, precisadoloanterior,elpuntoen elpresente caso se reconduce a establecer si ladeclaracióndelalcalde Mayordel Distritode Cartagena de IndiasT. H y C.,protocolizada mediante laescriturapública núm. 0949de 24 deseptiembrede1999, lanotaría Sexta Cartagena, de Bolívar, objeto deeste proceso constituyeo noacto administrativo Carácterde laescritura demandada Dicho documento ciertamente contieneunadeclaración unilateral de la mencionada autoridad administrativa,porcuanto emanó únicamente de él, y fue dada en ejercicio defunción administrativa, en virtud de que busca proteger un bien que ajuiciode laautoridad declarantes depropiedad estatal en cabeza del ente territorialquerepresenta, luego implicael uso de la facultad de vigilancia ycontrol administrativo sobrelos bienesque interesanal Estado. Sin embargo, observalasalaque por símismanocrea, modifica, extingue o define situación jurídica alguna, luegono afecta demanera directa vincula o a persona o sujeto derecho alguno; contrarioa lo queocurrecon los que sí constituyen actos administrativosqueafectan directamente quien a expida lo y/o a los titularesdederechos sobre inmuebles, v. gr. el quepone fin a una actuación administrativa deadjudicación debaldío,o el queclarificala propiedad o el dedeslinde, reguladosen la Ley 135 de1961 y sus normas modificatorias,quepasana serejecutoriosencontrade los interesados y de terceros que intervengan en laactuación administrativa respectiva, desdesu firmeza, y que seregistranpormandatodelmismo acto administrativo, incluso sin necesidad deprevia protocolización mediante escritura pública, decir, es de manera directa, pero dicho registro espara suefectividad ocumplimiento en cuantoa lasituación jurídicaque se hacreado, modificado extinguido, o y para que opere respectodeterceros.

17 17 Ref.:Expediente núm Actor: GRUPO HOTELERO MAR Y SOL Como bien lo dicela Superintendenciade NotariadoyRegistro, no estítulo constitutivo, sino meramente declarativo, sinefectos directos o por simisma. Es claro que los efectos jurídicosde ladeclaración atacada sólose dan en virtud y a partir del registrode laescritura públicaque lacontiene, pueses a partir de ese evento que afecta tantoa iosdirectamente interesados comoa terceros, segúnlo atrás expuesto, yteniendoencuentaque registro su y los posteriores efectos jurídicos dependen de lacalificación que de sujuridicidad haga la Oficinade Registro. La delimitaciónfísicadel predioy la calificaciónoestatus jurídicoque se le atribuye, al declarar motu proprio y sin que sesurtiera actuación administrativa alguna "el derecho de dominioy posesiónque eldistritodecartagena tiene sobre" ese predio, quedasin trascendencia algunasi no seprocede a su registro. En efecto, el artículo 24 del Decreto 1250 de1970 establece que"hecha la radicación, el documento pasaráa la sección jurídicade laoficina parasu examen y calificación" (subrayas de lasala ),mientras que elartículo37 del mismo decreto señala que "Si la inscripcióndel títulonofuera lec/almente admisible, así se indicará en la columna sextadellibroradicador,se dejará copia del título en el archivode laoficinay el ejemplar correspondientese devolverá al interesadobajorecibo", mientrasque elartículo7 íbídem, en cuanto a la destinación de lasexta columna, diceque "para es lainscripción de títulos que conllevenla llamada falsatradición, tales comolaenajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompletoo sinantecedente propio". De suerte que si una escrituraesinscritaen lacolumnaquecorresponde a los fines que pretendeel otorganteapesardeadolecerde losdefectos señalados para la columna sexta, o similares, dicha inscripción puede sersubsanada mediante los mecanismos antes mencionados,esdecir actuandoensede administrativa o en sede jurisdiccionalsobre elacto deregistro.

18 18 Ref.: Expedientenúm De modo que la sola declaración dequien seconsidere titulardealgún derecho, protocolizada mediante escritura públicaguisa deaclaración, corrección, alinderamiento, etc., notiene legalmente l aptitud afectar de directamente la situación jurídicadelinmueble objeto de ladeclaración, allí que la Sala, en sentencia de 24 deseptiembrede1998 digaque "es preciso tener en cuenta que, de unaparte,elregistrode unaescritura pública de aclaración noimplica disposiciónde underecho" 4. Además, cualquier incidencia quepueda tener respecto departiculares depende de que lasautoridades accedana suregistro,en lamedidaen que ese registro afecte derechosyainscritos y seajuste a laslimitaciones y requerimientos formales señaladosen laley; caso en elcual control de esas consecuencia puede hacers enprincipioapartir del enjuiciamiento del acto de registro respectivo,ese sí,acto administrativoentodosloscasose independientemente delcontenido delinstrumento registrado, todavez que el registro debe estar acordecon el finlegal y lospresupuestoso circunstanciasde ley que lohacen viable. De modo que si ladeclaración llegareaexcederel alcanceque lepermitela ley, éste sólo podría materializarse en lamedidaen quepeseaellosu respectiva escritura públicaseinscriba incorrectamente en laoficina de Registro de Instrumentos Públicos, ante lacual elafectado podrá solicitar las correccionesque considere necesarias y, si es delcaso, agotar la vía gubernativa, asícomo afalta desatisfacciónde suspretensiones, acudira la acción de nulidad y restablecimiento delderecho,odirectamentea la de simple nulidad segúnelartículo84 delc.c.a.entanto prevéquetambiénse puede pedir lanulidaddedichos actos. J Sentencia de 19 denoviembrede1999, expediente núm. 4815, Sección Primera, consejero ponente doctor Ernesto Rafael Atiza Muñoz."

19 19 Ref.: Expediente núm En este caso,los efectosde ladeclaración y, enespecial, elalinderamiento que motu proprio,yantesí quehacelalcaldecartagena dependen la inscripciónde la escrituraen respectivaoficina la deregistro deinstrumentos públicos, como se hizoeneste caso, eventoen elcual, lo queviene a constituir acto administrativoes elcorrespondiente acto deregistro. De modo que se está sencillamente anteunadeclaración autoridad una administrativa que ha sido protocolizada mediante escritura pública, cuya calificación en relacióncon elobjetoy fin quepersigue lecorrespondió hacer a la Oficina de Registro para determinarsí esadmisibleo no su inscripción y la columna que le corresponde parasuanotación,desuerteque si esa calificación es errónea y por endeseprodujounaanotación incorrecta, la misma Oficina, de oficio o asolicitudde losafectadosointeresados, puede hacer las correcciones del casoen lostérminos señaladosen elartículo35 del Decreto 1250 de y, demanera subsidiaria,laspuede ordenar la jurisdicción contenciosa administrativa mediantel accióndenulidadenvirtud del artículo 84 del C.C.A. en tanto prevé quetambién sepuede pedirla nulidad de dichos actos, o denulidad yrestablecimiento delderecho, según sea posible el restablecimiento delderecho y/o indemnizacióndeperjuicios por la lesión de un derecho amparado en una norma jurídica, respectivamente. En síntesis, la declaración unilateral dadapor elalcaldedeldistrito Turístico de Cartagena, protocolizada mediantelaescritura pública 0949de 24 de septiembre de 1999de lanotaría SextadelCírculo NotaríadeCartagena, no constituye acto administrativo,por carecerde uno de loselementos Artículo 35. Los erroresen que se hayaincurrido realizar unainscripción, corregirán se subrayando y encerrando entre paréntesis laspalabras, frasesocifrasquedeban suprimirseo insertando en el sitio pertinente entre y líneas las quedeben agregarse final lo ysalvando ai corregido, reproduciendo entre comillas eindicandosivaleo novalelosuprimidooagregado. Podrá hacersela corrección enmendando escrito lo oborrándolo ysustituyéndolo y así indicará se en la salvedad que se haga. Lassalvedades serán firmadaspor elregistradoro sudelegado.sin dichos requisitosno valdránlas correcciones y setendrán porverdaderas lasexpresiones originales.

20 ISO 20 Ref.: Expedientenúm Actor: GRUPO HOTELERO MAR Y SOL esenciales, el efecto jurídico directo, luego no essusceptible dedemanda ante esta jurisdicción enpunto aprocurar sunulidad, por locual lasentencia se ha de revocar para proveer lo que enesta situación corresponde, la inhibición frente a lapretensión de sunulidad. De otra parte,y como comentarioadlatero,viendosucontenido aparece que no era necesario acudira laforma mediantelacual seprofirió ladeclaración, pues no corresponde al contenidodealgunode losactosquesegúnel artículo 12 del Decreto 960 de1970 deben elevarsea ocelebrarse mediante escritura pública, estoes, dedisposiciónogravamendebienes inmuebles,ya que dicha declaración noestá disponiendonigravandoelinmueblea que se refiere, ni hay disposiciónalgunaqueseñaleesaespecial solemnidad para tal declaración. La instrumentaciónque se le hadadono es adsolemnitatum. Por el contrario, la Sala encuentra que ni siquiera esnecesaria para determinar el carácter jurídico delpredio, toda vez quecomo loponen de presente las entidades demandadas, ese carácter se encuentra ya establecido por la ley, que aefectos de sutitularidad,la ley es el títuloy el modo, tal como se precisarámás adelante,yparalaclarificaciónde sus límites o alinderamiento está previstounprocedimiento administrativo. Lo que sí es susceptibledeenjuiciamientoen laacción incoada es elacto de registro de dicha escritura pública,y como quieraque elmismofue demandado, con cargos específicosy con vinculaciónde laoficina de Registro respectiva,quecomo acto suyohaactuado como parte demandada en el proceso, la instancia se centraráen suexamen, atendiendolas cuestiones que en relación con él se handebatidoen lalzada. 3. Las cuestiones adirimiren lainstancia 3.1. La excepción defalta decompetencia de lajurisdicción

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