DISCIPLINA URBANÍSTICA. LICENCIAS Y PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA EN ANDALUCÍA José Santos Gómez

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1 DISCIPLINA URBANÍSTICA. LICENCIAS Y PROTECCIÓN DEL LA LEGALIDAD URBANÍSTICA EN ANDALUCÍA. José Santos Gómez Magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía SUMARIO. I.- INTRODUCCIÓN. II.- LICENCIAS URBANÍSTICAS. II.I Naturaleza jurídica y caracteres. II.II Ámbito. II.III Tipología. II.IV Sujetos obligados. II.V. Actos sujetos a licencia. II.V.I Licencias en terreno de dominio público. II.V.II Licencias para obras de Administraciones Públicas. II.VI Actos no sujetos a licencia. Ordenes de ejecución. II.VI.I Actos realizados por Ayuntamientos en su término municipal. II.VI.II Obras previstas en los proyectos de urbanización. II.VII Competencia. II.VIII Procedimiento y silencio administrativo. II.IX Eficacia temporal y caducidad de la licencia. II.X Licencias disconformes con la nueva ordenación urbanística. Revocación. III.- MEDIDAS DE GARANTIA Y PUBLICIDAD DE LA OBSERVANCIA DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA. IV.- PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA Y RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA. IV.I Actos en curso de ejecución sin licencia o contraviniendo sus indicaciones. IV.II Restablecimiento del orden jurídico perturbado. IV.III Reposición de la realidad alterada. IV.IV Suspensión de licencias y ordenes de ejecución. IV.V Revisión de licencias urbanísticas y de ordenes de ejecución. I.- INTRODUCCIÓN. El derecho urbanístico en general y concretamente el régimen jurídico de la disciplina urbanística, sufrieron una evolución jurídica importante después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que vino a modificar la estructura de este ámbito sectorial del Derecho Administrativo, basado fundamentalmente en una normativa de carácter estatal y provocando el nacimiento de tantos derechos urbanísticos como Comunidades Autónomas, con potestad legislativa existen. Autores calificaron a este fenómeno de voladura del Derecho Estatal y de balcanización del Derecho Urbanístico. La sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, al declarar inconstitucional la mayor parte del contenido normativo del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, supuso un punto de inflexión, posiblemente sin precedentes en el Derecho Urbanístico. El Tribunal Constitucional dejó prácticamente sin contenido toda una tradición legislativa basada en la competencia estatal en materia urbanística al entender que eran las Comunidades Autónomas las únicas competentes en la mayoría de los aspectos jurídicos relacionados con el urbanismo. El Tribunal Constitucional basaba su decisión en dos principales argumentos. Sostenía la clara incompetencia del Estado para dictar normas con carácter supletorio en una materia en las que las Comunidades Autónomas habían asumido competencia exclusiva y asimismo concluía el exceso competencial en que había incurrido el Estado al invocar el título del art ª de la Constitución, que le otorga competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de derechos, en la regulación del modelo urbanístico a implantar. En concreto se refería a que aquella competencia no podía reflejarse sobre el ejercicio del derecho de la propiedad, criticando que dicho exceso provocaba la implantación de un modelo urbanístico homogéneo en todo el Estado que no consideraba suficiente las competencias de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional autorizó al Estado para regular los aspectos relacionados con el contenido esencial del derecho de propiedad y con el régimen estatuario de la propiedad urbana que sí corresponde a una competencia exclusiva del Estado en desarrollo del art de la Constitución. De igual manera apodera al Estado a regular las cuestiones relacionadas con las condiciones básicas de ejercicio igualitario del derecho de propiedad en todo el territorio nacional, si bien sometiendo el ejercicio 1

2 a los límites fijados en la sentencia en sus fundamentos jurídicos 7 a 11. Por lo que se refiere a la Disciplina Urbanística, la sentencia dejó sin efecto la mayoría de los preceptos del Texto Refundido de 1992, dejando sólo vigentes algunos preceptos de los actos sujetos a licencia y de las órdenes de ejecución. Se fundamenta en que la materia urbanística en general y en concreto la Disciplina Urbanística, es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, a tenor de lo dispuesto en el art ª de la Constitución, y sólo la regulación del derecho a la propiedad, en la medida que incide en aquellos actos de uso del suelo que se sujetan a autorización administrativa y las cuestiones relativas a la regulación de las Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo con trascendencia en las cuestiones disciplinarias, pueden ser reguladas por el Estado. La regulación estatutaria de la disciplina urbanística viene contemplada en la Ley de Reforma del Estatuto de Autonomía (Ley 2/2007, de 19 de marzo), en cuyo art dispone: Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen urbanístico del suelo; la regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo, respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; el establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística; la política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo; y la protección de la legalidad urbanística, que incluye en todo caso la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística. Por su parte el Estatuto de Autonomía otorga competencia a los municipios andaluces en su art a) en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística y en su apartado b) en materia de planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda de protección oficial competencia Su regulación positiva viene determinada en la Comunidad Autónoma Andaluza, por la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía y por el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de desarrollo de los títulos VI y VII de la Ley, en cuya Disposición Transitoria Segunda, establece la aplicación supletoria de la normativa estatal, hasta tanto no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario autonómico, respecto de los art. 1, 11 y 18 a 28, del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, en lo que sean compatibles con la Ley 7/2002, de 17 de diciembre. La regulación estatal se contempla en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. Puede definirse la disciplina urbanística como el conjunto de medidas tendentes a mantener y, en su caso, a restaurar la legalidad urbanística. La doctrina tradicional engloba dentro del concepto de disciplina urbanística, tanto a la actividad autorizatoria contenida en las licencias urbanísticas que tratan de controlar la actividad de uso del suelo, como a los mandatos y prohibiciones que en materia urbanística se plasman en las ordenes de ejecución, a la actividad sancionadora de represión y sanción de las infracciones administrativas y al ulterior o coetáneo restablecimiento de la legalidad urbanística. En el art. 168 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, se enumeran las anteriores actuaciones y la inspección de la ejecución de los actos sujetos a intervención, como potestades urbanísticas debidas y cuyo ejercicio indisponible para sus titulares comporta la disciplina urbanística, reproduciéndose su contenido en el art. 4 del Decreto 60/1010, de 16 de marzo. El presente trabajo va a seguir la estructura de la 2

3 Ley 7/2002, que en su Título VI regula la intervención administrativa en la edificación y usos del suelo, cuyas disposiciones generales dan paso a una amplia regulación de dicha intervención, comenzando por las licencias urbanísticas, precisando los actos sujetos a ellas, así como el procedimiento para su otorgamiento, medidas de garantía y publicidad y refuerzo de actuaciones de inspección, procedimiento de protección y restauración de la legalidad urbanística, y su desarrollo reglamentario realizado por el Decreto 60//2010. II.- LICENCIAS URBANÍSTICAS. La necesidad de licencia urbanística para cualquier actividad, uso y aprovechamiento urbanístico del suelo supone el máximo exponente de la actividad de policía urbanística de las Administraciones Públicas, manifestada a través de la técnica autorizatoria, permitiendo o autorizando de manera expresa cualquier actividad de este tipo. A través de la licencia urbanística se controla el conjunto de la actividad urbanística, garantizando que la misma se desarrolle en condiciones de cumplimiento íntegro de las previsiones de los instrumentos del planeamiento aplicable. Supone un acto de autorización de carácter reglado que otorga o permite, por ser conforme con el ordenamiento urbanístico, la realización de obras o la utilización del suelo. La licencia urbanística puede ser de muy diversos tipos y posteriormente valoraremos algunas de esas circunstancias, pero si debe quedar evidenciado en este momento, que estamos ante una actividad absolutamente reglada que implica una vinculación positiva de la Administración a la normativa jurídica, en este caso urbanística, aplicable a cada caso, de forma tal que solamente se pueda autorizar a través de la licencia lo que el plan permite y por supuesto no se puede denegar la licencia para aquello que el plan no prohíbe. II.I.- Naturaleza jurídica y caracteres. Entrena Cuesta define la licencia urbanística como un acto administrativo normalmente reglado, mediante el que la Administración, generalmente municipal, remueve las limitaciones previamente establecidas al derecho de edificación o uso del suelo, previa la comprobación de la compatibilidad del ejercicio de tales derechos con la normativa urbanística aplicable. La licencia urbanística tiene la misma naturaleza jurídica que el resto de las licencias otorgadas en materia administrativa, es decir, el ejercicio de funciones de policía administrativa en orden a autorizar una determinada actividad y controlar que la misma se ajuste a la normativa aplicable. Así pues, existe un derecho preexistente que a través de la licencia se hace efectivo removiendo los obstáculos que podrían oponerse a su libre ejercicio, previa comprobación de que el mismo se ajusta a la normativa aplicable. El derecho de propiedad, conforme establece el artículo 348 del Código Civil, supone el derecho de usar y de disfrutar una cosa sin otras limitaciones que las establecidas por la Ley, y de ahí, que la licencia haga efectivo en la practica el ejercicio de ese derecho. En un principio se concebía la licencia urbanística con carácter declarativo, en la medida en que no otorgaba derechos, sino que simplemente se limitaba a otorgar autorización para realizar un acto permitido. Sin embargo, cambios legislativos posteriores, concretamente el art. 20 de la Ley 8/1990 de 25 de julio, reproducido en el art. 33 del Real Decreto Legislativo 1/1992, sobre la adquisición del derecho a edificar y el sistema de adquisición de sucesivas facultades urbanísticas, entre las que se encontraban el derecho a la obtención de licencia y a la edificación, hizo pensar que podían tener carácter constitutivo. Los efectos eran diversos en función de una u otra consideración y en su conexión con el art. 53 de la Constitución, es decir, si abarcaba el contenido del derecho de propiedad, o en otros términos si el ius edificandi, conforma el derecho de propiedad o es una facultad independiente, en el primer caso, la licencia se limita al 3

4 mero contraste del acto con el planeamiento para autorizarlo, en tanto que en el segundo concede además el derecho de edificar. La Ley 6/1998, de 13 de abril, contemplaba la concepción tradicional del derecho a edificar como facultad inherente a la propiedad del suelo urbano, en el mismo sentido se pronuncia el art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, en definitiva se trata de un acto declarativo y no constitutivo, ya que el derecho al aprovechamiento urbanístico se tiene ya con anterioridad y lo que se pretende ahora es controlar la adecuación de ese derecho a la normativa. Son muchas las características que adornan la naturaleza jurídica de la licencia urbanística; trataremos aquí las más importantes. Tiene un carácter especifico pues sólo permite el derecho a edificar, así se desprende del art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, cuando expresa: Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada. Tiene un carácter previo a la edificación o uso que se autoriza. La licencia urbanística tiene una evidente naturaleza real y se otorga en referencia a un determinado fundo y autoriza el aprovechamiento urbanístico del mismo, con independencia de que exista una transmisión o un cambio subjetivo en la titularidad de la finca que por supuesto conlleva la transmisión de la licencia. Tal y como establece el artículo 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales las licencias urbanísticas son transmisibles. Las licencias urbanísticas se otorgan a salvo del derecho de la propiedad y sin perjuicio de tercero (art.5.3 del Decreto 60/2010), así lo dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de mayo de En efecto, el otorgamiento de la licencia no prejuzga el derecho de la propiedad que pudiere estar detrás del terreno sobre el que se pretende edificar. Así lo señala también el artículo 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de De esta manera la Administración en la actividad de otorgamiento de licencias no controla la titularidad dominical del terreno sobre el que se va a edificar, tal y como expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1971, si bien existe alguna jurisprudencia que considera conforme a derecho la denegación de licencia de obra cuando existan dudas razonables en torno a la titularidad privada del terreno, por considerar que puede tener carácter público, así lo indican las sentencia del Tribunal Supremo de 2 de mayo y 26 de julio de 1989, 3 de julio de 1991, 25 de febrero de 1992 y 5 de abril de 1993 y la reciente de 13 de febrero de En terrenos privados la claúsula exige no autorizar construcciones contrarias a las facultades dominicales, creando situaciones antijurídicas bajo la apariencia de un acto administrativo. En sentencia de 22 de febrero de 2005 de la Sala de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia, no sólo se analiza la postura tradicional de que la licencia examina la legalidad urbanística, sino que en caso de titularidad privada la Administración se limite al control de legalidad urbanístico, sin entrar en cuestiones de titularidad dominical, si se opone el titular, que se abstendrá hasta que exista pronunciamiento, previa depuración de la intensidad del conflicto, pues la abstención por la mera alegación de oposición y litigiosidad iría en contra del principio de eficacia. La licencia urbanística conlleva una actuación administrativa de intervención que se agota con la finalización de la actividad de uso del suelo que se autoriza, sin que continúe más allá de la misma. En esto se diferencia de otras actividades de autorización que implican una relación jurídica entre Administración y administrado más duradera en el tiempo, tal y como serían por ejemplo los casos de licencia de pesca o permiso de armas. Los efectos de la licencia urbanística se producen entre la Administración y el administrado a cuya actividad se refiera la licencia, sin alterar las situaciones jurídico privadas que puedan existir entre el solicitante y terceras personas. 4

5 Mención especial requiere una de las características fundamentales de las licencias urbanísticas, su carácter o naturaleza reglada, es decir, la licencia urbanística se otorga o se deniega según que la solicitud de autorización se adecue o no a la legislación urbanística y al planeamiento urbanístico aplicable (art. 5.1 y 6.1 del Decreto 60/2010). De esta circunstancia se derivaba la previsión del artículo del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que mantuvo vigente Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, en cuanto a la motivación de la denegación de licencia y que recoge el art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008 y 19 del Decreto 60/2010. En la misma línea de declarar el carácter reglado de la licencia, existe una abundante jurisprudencia y valgan por todas las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987, 8 de julio, 22 de septiembre, 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 2 de marzo y 25 de mayo de 1991, 8 de julio y 22 de septiembre de 1991 y 24 de abril de Hemos de hacer un especial hincapié en que tal y como, señala la jurisprudencia, la licencia urbanística supone la vinculación de la Administración actuante a la normativa jurídica aplicable y por tanto no cabe otra opción más que resolver la solicitud de licencia conforme al planeamiento y a la legislación urbanística vigente, y no a la que en un futuro pudiera existir, como indicó el Tribunal Supremo en sentencia de 2 de febrero de En efecto, el ius variandi que la Administración ejerce con cierta habitualidad en relación al planeamiento urbanístico chocaría con el principio de seguridad jurídica recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, si el solicitante de una licencia pudiera ver resuelta su solicitud conforme a la normativa no vigente en el momento de la solicitud. Esto ha planteado importantes problemas en torno a los supuestos en que la Administración retrasa el otorgamiento expreso de una licencia solicitada, y durante el lapso de tiempo de ese retraso, se produce una modificación efectiva del planeamiento aplicable. Pues bien, la jurisprudencia ha resuelto esta cuestión, en Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1986, señalando que la normativa aplicable será aquella efectivamente vigente cuando se dicta la resolución administrativa, siempre y cuando ésta se dicte dentro del plazo para resolver que al efecto se recoge en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Si la Administración incumple ese plazo para resolver, y con el fin de evitar que quede a su arbitrio la elección de la normativa a aplicar, esta jurisprudencia señala que será aplicable la normativa vigente en el momento de la solicitud. Mantiene el Tribunal Supremo que tratándose de una materia eminentemente reglada, y a fin de que no quede al arbitrio de la Administración eludir la aplicación de la normativa procedente, a través del expeditivo procedimiento de dilatar la decisión con tramites que pueden ser innecesarios o con una actividad que pudiera dar lugar a un régimen urbanístico nuevo que impida la concesión, la licencia se otorgará o denegará conforme a la normativa vigente en el momento de la solicitud. La licencia urbanística puede otorgarse con carácter condicionado, buscando de esta manera adaptar, completar o eliminar extremos de un proyecto que no se ajustan a la ordenación urbanística. Estas licencias condicionadas han de contener una condición de exclusivo carácter jurídico y en todo caso han de estar supeditadas a la aplicación del principio de proporcionalidad. Lo que ha de quedar claro es que de ninguna manera la condición puede ser fijada discrecionalmente por la Administración. En este sentido se manifiesta el Tribunal Supremo en diferentes sentencias, por todas las de 2 de febrero de1989, 2 de julio de 1991, 11 de mayo de La licencia tiene un carácter no excluyente pues al ser como se ha dicho con anterioridad específica, conlleva que la ejecución de la actividad pueda requerir otras autorizaciones que no excluye la licencia, sino que concurren con ella, exigiendo o bien procedimientos simultáneos y separados o bien autorización previa a la licencia o bien informes de órganos ajenos al otorgante de la licencia. La actividad de uso del suelo se muestra en muchas ocasiones concurrente con otra actividad sometida a autorización. En estos 5

6 casos nos encontramos con la concurrencia de dos o más autorizaciones administrativas, precisas todas ellas para el adecuado ejercicio, conforme derecho, de la actividad pretendida. En el ámbito urbanístico quizás esta cuestión se manifieste con más intensidad en los supuestos en que la actividad a realizar en la construcción pretendida precise de licencia de apertura, es decir, que la actividad esté sometida a la actividad autorizatoria recogida en el Reglamento de Actividades Molestias Insalubres, Nocivas y Peligrosas. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que la licencia de apertura ha de ser previa a la de obras, con el fin de no permitir una construcción o edificación en la que se pretenda desarrollar una actividad que luego no resultará autorizada. En el mismo sentido se pronuncia el Decreto 60/2010, en su art. 5.2 respecto de autorizaciones e informes previos. Lo contrario incluso puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración, si se autoriza una obra y luego se deniega el permiso para la actividad a desarrollar en la misma. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 17de mayo de 1999, 25 de junio de 1998 y 2 de octubre de 1995, indican que la interdependencia y prelación entre ambos tipos de licencia se relaciona íntimamente con la evitación de eventuales responsabilidades por funcionamiento anormal de la Administración cuando se produce a falta de coordinación prevista por el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios, evitando gastos de ejecución para realizar una obra inviable para ser utilizada para el uso previsto que no es autorizable. No obstante si la obra coincide con la actividad a realizar, tal y como sería por ejemplo la actividad minera, bastará con el otorgamiento de la licencia de apertura y así se mantiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado, a propósito de las relaciones entre el dominio público y las licencias municipales de urbanismo, que a través de la licencia urbanística la Administración Municipal actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en general sino de la legalidad urbanística. Como establece la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 1.995, la finalidad de ambas licencias, la de obras y la de apertura, es diferente aunque convergente en aras de alcanzar la mas amplia garantía en el logro de la seguridad y salubridad necesarias para la seguridad pública, la paz social y el adecuado sosiego en las incidencias habituales de la vida familiar e individual. La licencia de obras, desde la estricta perspectiva urbanística, ha de otorgarse si la obra o edificación proyectada esta de acuerdo con las previsiones de Ley del Suelo EDL 1976/979 y de los Planes de Urbanismo en general tal como especificaba artículo Ley del Suelo EDL 1976/979 de 9 abril La licencia de apertura para el funcionamiento de una determinada actividad clasificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa tiene por objeto el evitar que cualquiera de esas actividades clasificadas, a realizar en un determinado edificio o conjunto de ellos, produzca incomodidades o altere las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente u ocasionen daños o impliquen riesgos graves para las personas y los bienes. Naturalmente, el precepto del artículo Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales determina la precedencia temporal de la licencia de apertura respecto de la de obras, fundamentalmente para la más adecuada protección de los intereses privados de los titulares de las licencias, porque es claro que otorgada la licencia de obras y realizada la edificación consiguiente, con los grandes costos económicos que ello suele implicar, todo ello quedaría sin el aprovechamiento perseguido si no se autorizara la actividad pretendida, con los perjuicios que ello implica para su titular. Pero ello, no implica que la licencia de obras para una determinada actividad, concedida con anterioridad a la licencia de apertura correspondiente, no pueda ser legalizada o convalidada cuando la meritada licencia de apertura es autorizada después, porque tal como ya tiene establecido esta Sala en Sentencias de 3 de abril de 1990 y 18 de junio de 1990, la interdependencia y orden de prelación de ambas licencias, están proyectadas sobre el principio de una 6

7 hipotética responsabilidad patrimonial, por el posible funcionamiento anormal de la Administración en la inobservancia de la precedencia temporal señalada en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, al estar establecida tal procedencia, como hemos dicho, primariamente en intereses del particular afectado. En todo caso el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios no supedita la licencia de obras a la de actividad en términos absolutos, el condicionamiento lo realiza en términos más relativos, lo hace fundamentalmente en defensa de los intereses del peticionario de la licencia, para evitarle el costeamiento de una construcción, que luego no pueda utilizar. No obstante lo anterior, matiza el Tribunal Supremo, en sentencia de 20 de marzo de 1.996, que el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, no puede interpretarse en el sentido inverso de que concedida la licencia de obras, necesariamente ha de ser otorgada después la licencia de apertura, ya que el incumplimiento de dicho precepto no puede llevar a autorizar un uso ilegal, cualesquiera que puedan ser en otro orden de cosas las consecuencias de la actuación administrativa (la cual, en todo caso, ha sido provocada por el particular que solicitó la licencia de obras). Idea esta reiterada en la Sentencia de 7 de junio de 1.984, 15 de diciembre de 1966, 16 de noviembre de 1971, 14 de febrero de 1978 y 17 de junio de Con arreglo a la doctrina expuesta la interdependencia de las licencias de obra y de actividades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22,3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 junio 1955, lo único que trata de evitar, en cuanto concebido en beneficio del Administrado, es la producción de autorizaciones que resultasen baldías y la realización de las obras con el consiguiente perjuicio que para el particular deriva de ello, si no llega a conseguirse la licencia de apertura. II.II.- Ámbito. El art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, establece que todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. La previsión tiene un carácter mínimo al igual que el extinto art. 242 de la Real Decreto Legislativo 1/1992. La Ley de Ordenación de la edificación (Ley 38/1999, de 5 de noviembre) dispone en su art. 5 que la construcción de edificios, la realización de las obras que en ellos se ejecuten y su ocupación precisará las preceptivas licencias y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable. Ha de considerarse que las relaciones que se contenían en la legislación estatal y ahora en la autonómica, no tienen carácter exhaustivo, sino simplemente enunciativo. En cada legislación autonómica se han establecido, los actos sujetos a licencia, que comprenden los actos de edificación, actos de usos de edificios, de uso de suelo y subsuelo y actos que señalen los planes. El Decreto 60/2010, en su art. 8 refiere los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo. II.III.- Tipología. El art. 7 del Decreto 60/2010, distingue las siguientes licencias: a) de parcelación, que tiene el fin de comprobar la legalidad de las actuaciones de transformación del suelo. b) de edificación, obras e instalaciones. En el presente apartado deben incluirse licencia para obras mayores y menores. Se considera importante distinguir entre las licencias para obras mayores y obras menores. En este sentido la jurisprudencia en sentencias del Tribunal Supremo de 20 de febrero y 9 de octubre de 1990, ha sostenido que el criterio que nos permite distinguir ambas clases de obras es 7

8 claramente casuístico, debiendo no obstante estarse al volumen de la obra, a su trascendencia y la complejidad o sencillez del proyecto. Se ha entendido generalmente que son obras menores aquellas de técnica sencilla, y escasa entidad constructiva y económica que buscan una simple reparación o mejoras ornamentales en el edificio, sin que en ningún caso afecte a la estructura del inmueble, así se expresa en sentencias del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1984, 5 de junio de 1987, 19 de julio de 1994 y 4 de abril de Este tipo de obras no precisa de proyecto técnico, como se expresa en sentencias del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1994 y 2 de octubre de 1995.Se consideran obras mayores por el contrario a las que afecten a la estructura de un edificio, (sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1984), a la construcción de cocheras, (sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1985), a la modificación del aspecto exterior del edificio, (sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1984), los movimientos de tierras (sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1985 y 5 de junio de 1987), las edificaciones de nueva planta que precisen proyecto arquitectónico, (sentencia del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 1989). La Ley 7/2002, en su art d) y el Decreto 60/2010, en su art. 8 d) excluyen de la licencia a las obras menores, que son las de modificación o reforma que no afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior de las edificaciones, pues así cabe interpretarlo a sensu contrario de la formulación del precepto citado. c) de ocupación y de utilización, tienen por objeto comprobar que el uso previsto para un edificio o parte del mismo es conforme con la normativa urbanística. d) de otras actuaciones urbanísticas estables, entendiendo como tales los supuestos de los apartados b), f), h), i),j),k),l),m),n),ñ) y o) del art. 8. e) Merece destacarse la posibilidad de concesión de licencias provisionales no previstas en el plan, a tenor de lo dispuesto en el art. 34 c) de la Ley 7/2002, y 7 f) del Decreto 60/2010, sobre terrenos sometidos a la aprobación de nuevos instrumentos de planeamiento o procedimientos de transformación urbanística, cuando no hubieren de perjudicar el desarrollo y ejecución del correspondiente instrumentos de planeamiento, no poseen una carácter reglado. Los usos están sujetos a su demolición y a la previa constancia en el Registro de la Propiedad. En sentencia de 2 de noviembre de 2005 la Sala de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, estimó el recurso interpuesto contra acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María de 25 de abril de 2002, por el que se concedió a la entidad mercantil Golf el Puerto, S.A. licencia para la construcción de campo de golf, con 18 hoyos y campo de prácticas, al amparo de lo dispuesto en el art. 136 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. La Sala entendió que no había norma que amparara la licencia provisional pues el suelo urbanizable estaba sustraído a la ejecución del planeamiento, pendiente de desarrollo de un Programa de Actuación Urbanística y de un Plan Parcial, sólo se estaba ante determinaciones del planeamiento para cuya realidad se hace preciso la aprobación de estas figuras y ejecución del planeamiento, lo contrario es subvertir el orden urbanístico. No se puede otorgar licencia provisional sobre la base de un futuro desarrollo urbanístico, pues la autorización no puede adelantarse al desarrollo urbanístico y a la aprobación de los instrumentos que le han de servir de cobertura. Actualmente se recoge en el art. 5.1 del Decreto 60/2010, la imposibilidad de conceder licencias con base a las determinaciones de planeamientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobación de los mismos. f) de demolición, la cual tiene por objeto la realización de obras de demolición de edificios, construcciones o instalaciones. En el art. 9 del Decreto 60/2010, se regula la concesión de licencias por fases y parciales. Permite el precepto licencias de obras parciales que autoricen fases concretas de un proyecto básico de edificación, exigiéndose la presentación previa del proyecto de ejecución de obras. También se permite las licencias de ocupación o utilización respecto de partes de construcciones e instalaciones ejecutadas conforme a 8

9 una licencia, siempre que las partes sean susceptibles de ser utilizadas de forma independiente y que en la ejecución de lo autorizado se estén cumpliendo los plazos y determinaciones, pudiéndose exigir fianza. Igualmente pueden concederse licencias de ocupación o utilización respecto de construcciones e instalaciones que cumplan la normativa urbanística, cuando existan otras partes que no cumplan con lo anterior, siempre que sean susceptibles de utilización independiente, previa constitución de garantía y sin perjuicio de las potestades de disciplina urbanística. II.IV.- Sujetos obligados a solicitarla. Rige el principio de sometimiento general, pues todos las personas vienen obligados a solicitar licencia urbanística, incluidas las Administraciones Públicas. El principio tiene la excepción respecto de las Administraciones Públicas, siempre mediante regulación legal y por razones de finalidad pública de las obras autorizadas. II.V.- Actos sujetos a licencia. Como hemos señalado más atrás, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 dejó vigente en materia de Disciplina Urbanística el artículo del Texto Refundido de1992, rehabilitado también por la Ley 6/1998, que preveía la necesidad de preceptiva licencia municipal para todo acto de edificación. Ya hemos visto con anterioridad que en la actualidad se regula por el art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008. Según el Tribunal Constitucional, la licencia urbanística no sólo lleva aparejada la finalidad de comprobar que la actividad urbanística cuya autorización se solicita se adecue a la normativa urbanística aplicable, sino también si el aprovechamiento proyectado en la obra se ajusta o no al susceptible de apropiación, entendiendo que esta autorización a través de licencia para todo acto de edificación, responde a la lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y la propiedad urbana. El artículo 178 del Texto Refundido de 1976, señalaba cuales son los actos que están sometidos a licencia, coincidiendo en este sentido con la dicción del artículo 242 del Texto Refundido de No se trata de una enumeración numerus clausus sino que la previsión genérica de que todos los actos de edificación exigen la licencia nos sitúa en el ámbito de la enumeración a título de numerus apertus. En esta línea de declarar como numerus apertus los actos sujetos a licencia, se expresa el art. 169 de la Ley 7/2002, pues la enumeración que hace no es con un carácter exhaustivo y cerrado, sino que comprende una relación de actos susceptible de ampliación mediante la claúsula cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente plan general de ordenación urbanística. En idéntico sentido se pronuncia el Decreto 60/2010, en su art. 8 q) que exige licencia respecto de actos como los de construcción, ampliación, modificación, reforma, parcelaciones, movimientos de tierra, cerramiento o vallado, colocación de carteles, corte de árboles y finaliza afirmando que estarán sujetos a licencia, con carácter general, los demás actos que señalen los planes, normas u ordenanzas urbanísticas. Entre los actos del art. 169 de la Ley 7/2002, cabe distinguir dos grandes grupos: actos de construcción o edificación y actos de instalación, por un lado, y los de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, por otro lado. A su vez se contemplan normas específicas de licencias en terrenos de dominio público, como los actos promovidos por las propias Administraciones públicas y especialidades cuando los actos sujetos al licencia se han de realizar en suelo no urbanizable, tal y como dispone el art. 42 de la Ley 7/2002. Dentro de los actos de edificación o construcción, ha de distinguirse entre lo que son obras de edificación en sentido estricto: como son las obras de vialidad y de infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización, al margen de proyectos de urbanización. Obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones 9

10 cualquiera que sea su uso, provisionales o definitivas, de nueva planta, ampliación, como de modificación o reforma, cuando afecte a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición, excepto de demolición inminente. Entre las obras que no son de edificación en sentido estricto cabe señalar las parcelaciones urbanísticas, no contenidas en proyectos de reparcelación, movimientos de tierra, extracción de áridos, explotación de canteras y depósito de materiales, dentro de los usos sujetos a licencia, debe destacarse los que se refieren a la utilización de las edificaciones, como ocupación y primera utilización de los edificios, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso, y los que se refieren a usos del suelo, como las talas de masas arbóreas y vegetación arbustiva y árboles aislados, que sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento. II.V.I.- Las licencias en terreno de dominio público. Los actos de construcción, edificación y uso del suelo o del subsuelo, que realicen los particulares en terreno de dominio público, requieren la obtención previa de licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deba otorgar la Administración titular del dominio público, así se dispone en el art de la Ley 7/2002. El precepto ha sido tomado de la regulación estatal, así se contemplaba en el art. 178 de la Ley de 1976 y 242 del Real Decreto Legislativo 1/1992. Es el único supuesto en el que las autorizaciones de utilización del dominio público, en que se podrán denegar las licencias por razones de propiedad. La regulación era tradicional en las leyes urbanísticas con la finalidad de salvaguardar y proteger el dominio público estatal, exigiéndose para la realización de obras tanto la autorización estatal como licencia municipal. Es excesivo ambas autorizaciones cuando el dominio público pertenece a la Administración municipal competente para el otorgamiento de la licencia. En estos supuestos el art. 80 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, en relación con la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, regula detalladamente las concesiones demaniales, lo que posibilita que el Ayuntamiento tenga acabado conocimiento de la viabilidad urbanística de la construcción. De todas formas la regulación no cierra el paso a la posibilidad de que por vía de Ordenanza Municipal se pueda regular el otorgamiento conjunto de concesiones demaniales y licencia urbanística, si bien puede dar lugar a prescindir de una fuente de financiación estatal. II.V.II.- Licencias para obras de las Administraciones Publicas. El art. 170 de la Ley 7/2002, recoge la regla general de la necesidad de obtener previa licencia municipal para los actos sujetos a licencia que proyecte realizar cualquier Administración pública. Sobre esta regla general se han establecido excepciones, justificándose sobre la distinción entre obras y construcciones que afecten a la ordenación del territorio y que afecten a la ordenación urbanística. Por tanto, si la obra trasciende de los intereses municipales, lo hace también del ámbito competencial que le es propio y la decisión no corresponde a la entidad local. La primera excepción se refiere a los actos de ejecución, realización o desarrollo de obras, instalaciones y usos de implantación de infraestructuras y servicios, cuando la legislación sectorial establezca un procedimiento de armonización o compatibilización con la ordenación urbanística y las amparadas y definidas en planes especiales, cuyo ámbito comprenda más de un término municipal. En estos supuestos se establece un procedimiento especial. La segunda excepción, tal y como dispone, el art ,a) se refiere a las obras públicas ordinarias en actuaciones urbanizadoras no integradas; el precepto remite expresamente al art. 143 de la misma Ley. Este supuesto de excepción es subjetivo, pues las obras se llevan a cabo por una Administración, y objetivo pues se excluye la licencia municipal cuando se ejecuta el planeamiento, en este caso las 10

11 mismas razones que excluyen las licencias en actuaciones sistemáticas en ejecución del planeamiento, son las que informan la exclusión en actuaciones asistemáticas por tratarse de obras públicas de urbanización que realiza la Administración. Es un supuesto en el que la licencia urbanística comparte características comunes con la ejecución de planeamiento, luego si una determinada actuación de ejecución del planeamiento se contempla normativamente, no debe duplicarse el control. Se contempla una tercera excepción referida a los actos que afecten a la ordenación urbanística, en los que concurra un excepcional y urgente interés público. El art de la Ley 7/2002, no distingue ni concreta la Administración pública a la que se refiere, si bien de los términos utilizados nada permite distinción alguna, por lo que el precepto abarca la totalidad de las Administraciones públicas y establece un procedimiento al efecto, máxime en la actualidad en que el art del Real Decreto Legislativo 1/1992, que regulaba un procedimiento especial para el Estado ha sido derogado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Además de estas previsiones existe normativa jurídica sectorial que señala el no sometimiento a control preventivo municipal de determinadas obras públicas de interés general, tal y como se desprende del art. 19 de la Ley de Puertos y Marina Mercante de 24 de noviembre de 1992, en el art. 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, en relación a las obras que realice Aena en los aeropuertos de interés general y su zona de servicio. En la misma línea se pronuncia el art. 12 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos y el art de la Ley 16/1987, de 30 de julio de Ordenación del Transporte Terrestre, en relación con las obras ferroviarias. II.VI.- Actos no sujetos a licencia. Las ordenes de ejecución del art Dentro de las funciones de policía encomendadas a los municipios, como disponen los art. 1.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 y el art. 84.1c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, se encuentran las ordenes de ejecución, no quedando sujetas a licencia las ordenes de ejecución de obras de conservación y mejora, en concreto obras de reparación, conservación y rehabilitación de edificios y construcciones deteriorados y cuando se prevea en las correspondientes Ordenanzas municipales, respecto de obras de mejora en toda clase de edificios para su adaptación al entorno, referidos a elementos ornamentales y secundarios de que se trate. Debe señalarse que las órdenes de ejecución equivalen a licencias, en cuanto que una vez que se dictan autorizan y legitiman a su destinatario a la realización de obras, por lo que su revisión o revocación está sujeta al mismo procedimiento previsto para la revisión de licencias. Por su parte, el Decreto 60/2010, en su art. 10.2, dispone que los actos amparados por órdenes de ejecución dictadas por el Ayuntamiento a las que se refiere el art. 158, de la Ley 7/2002, no están sujetos a licencia. II.VI.I.- Actos no sujetos a licencia. Los actos del Ayuntamiento realizados en su propio término municipal. La regla general es la de que las Administraciones públicas en sus actividades urbanísticas necesitan licencia urbanística. Sin embargo no es necesaria cuando la obra la lleva a cabo el propio Ayuntamiento en su término municipal, puesto que el control de legalidad urbanística, se realiza como requisito de legalidad y licitud a la toma de la decisión. Dispone el art de la Ley 7/2002, que a los efectos de esta ley, cuando los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo sean promovidos por los Ayuntamientos en su propio término municipal, el acuerdo municipal que los autorice estará sujeto a los mismo requisitos y producirá los mismos efectos que la licencia urbanística, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen local. Es evidente que el precepto se está refiriendo a los actos con el contenido expresado promovidos por el Ayuntamiento, directamente, por delegación o 11

12 mediante contratación con un tercero, pues es su acuerdo el que viene a sustituir a la licencia en cuanto resulta competente para el otorgamiento de la misma, como acto de control de la legalidad urbanística. No obstante, cuando dichos actos se promueven por un organismo municipal, que no haya obtenido la delegación de la competencia, como sociedades mercantiles con personalidad jurídica propia deben someterse al régimen general de obtención de licencia. La correcta interpretación del precepto en cuanto al cumplimiento de los requisitos exigidos para el otorgamiento de licencia, es que los requisitos exigidos son los de contenido material y el reenvío a la legislación de régimen local hace mención a los requisitos de validez y eficacia que para cada acto exige esta. II.VI.II.- Actos no sujetos a licencia. Las obras previstas en los proyectos de urbanización. Aunque nada dice la Ley al respecto, ha de entenderse que los proyectos de urbanización no se sujetan a licencia. Se someten para su aprobación al procedimiento que disponga las Ordenanzas municipales, a tenor de lo dispuesto en el art. 99 de la Ley 7/2002 y conforme a la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de abril de 1999 los proyectos de urbanización constituyen, una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento, a modo de licencia de obras de carácter general para el suelo de referencia, y, por ello, una vez autorizados aquellos, no es necesario ya solicitar licencias de obras para su puesta en practica. Debe considerarse un acto administrativo inmediatamente ejecutivo que legitima la realización de las obras a las que se refiere. II.VII.- Competencia. Tradicionalmente se ha considerado el otorgamiento de licencias como una atribución de la Administración Local, así se reconoce en el art. 171 de la Ley 7/2002, reproducido por el art. 11 del Decreto 60/2010, normas que remiten al art. 21.1q) de la Ley 7/1985, que atribuye al Alcalde la competencia para el otorgamiento, excepto que las leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Pleno o a la Comisión de Gobierno. La competencia es delegable, conforme a lo dispuesto en los art de la Ley 7/1985 y 43, 44, 45 y 114 a 118 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que permiten la delegación en la Junta de Gobierno Local, en los Tenientes de Alcalde o en cualquier concejal. La Ley 5/2010, de 11 de junio, igualmente atribuye competencia a los municipios andaluces para el otorgamiento de licencias en su art. 9.1.d). También cabe la descentralización de funciones urbanísticas, y en concreto la posibilidad de constituir Gerencias Municipales de Urbanismo, las cuales conforme al art. 91 de la Ley 7/2002, se les puede atribuir entre otras funciones la concesión de licencias urbanísticas. II.VIII.- Procedimiento y silencio administrativo. El art. 172 de la Ley 7/2002, regula el procedimiento administrativo para la concesión de la licencia urbanística, debidamente desarrollado en los art. 12 a 20 del Decreto 60/2010, en cuanto a autorizaciones e informes que tengan carácter previo; actos a realizar en terrenos con el régimen de suelo no urbanizable y que tengan por objeto viviendas unifamiliares aisladas del art b) o actuaciones de interés público previstas en el art c) en las que se exige la tramitación y aprobación de plan especial o proyecto de actuación; así como la constancia de informes técnico y jurídico. Una de las garantías fundamentales del procedimiento administrativo, es el deber que pesa sobre la Administración de resolver el procedimiento que tramita, en el plazo 12

13 fijado por la Ley. En los supuestos en que vence el plazo de resolución y se ha producido un supuesto de inactividad formal, pues la Administración no ha realizado un pronunciamiento, el ordenamiento jurídico reacciona, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado o en los procedimientos iniciados de oficio, de los que pudiera derivarse el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, con la técnica del silencio administrativo, pues a la inactividad formal de la Administración se le asigna un significado positivo o negativo según los supuestos. Dispone el art que la resolución expresa deberá de notificarse en el plazo máximo de tres meses. Transcurrido este plazo podrá entenderse, en los términos prescritos por la legislación reguladora del procedimiento administrativo común, otorgada la licencia interesada. Se termina con la polémica sobre si en los supuestos de silencio respecto de la obtención de la licencia debía de aplicarse el art. 9 del Decreto de 17 de junio de 1955 o por el contrario con la vigencia de la Ley 30/1992, el sistema del silencio implantado ha sido asumido por la Ley 7/2002 y ha sustituido a aquél. El problema que se plantea tras la reforma de la Ley 30/1992, por la Ley 4/1999, es la posibilidad de adquirir derechos contrarios al Orden Jurídico, por haber transcurrido el plazo de resolución y haberse producido mediante la técnica del silencio un acto administrativo. La regla general del art. 43 de la Ley 30/1992, es la de entender estimadas sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, con las excepciones del derecho de petición del art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público, o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. El régimen jurídico anterior es el que asume el art. 172 de la Ley 30/1992, por lo que las licencias solicitadas y no resueltas en el plazo legal de tres meses, deben entenderse concedidas por silencio administrativo estimatorio, con las salvedades expuestas. El silencio ya no tiene un carácter presunto, sino que cuando es negativo supone una ficción legal para poder recurrir y cuando es positivo, supone un verdadero acto administrativo, que la Administración ya no puede ignorar y si pretende anularlo, sectores doctrinales sostienen que tendrá que acudir a los procedimientos de revisión de actos nulos del art. 102 o declaración de lesividad de actos anulables del art La jurisprudencia ha seguido manteniendo la imposibilidad de adquirir licencias por silencio en contra del orden urbanístico, como se contemplaba en el Real Decreto 1346/1976 en su art. 178, en el art. 5.1 del Real Decreto 2187/1978, e igualmente en el Real Decreto Legislativo 1/1992, cuyo art disponía: en ningún caso se entenderá adquirida por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico. El indicado precepto no fue declarado inconstitucional por la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, y fue declarado vigente por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril. En la actualidad el art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en términos similares expresa: En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística. Para un sector doctrinal los últimos preceptos han de ser interpretados en consonancia con la exposición de motivos de la Ley 30/1992 y entender que se refieren a actos inexistentes y por ende constituyen títulos habilitantes para la utilización de los procedimientos del art. 102 y 103. El precepto que regía con carácter general el silencio administrativo, era concretamente el art de la Ley 30/1992, reguladora del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el título no es retórico sino significativo y esencial en cuanto a los principios básicos del procedimiento administrativo, no recoge entre las excepciones de la regla general del silencio positivo la materia urbanística, de ahí que 13

14 la Ley 7/2002, en consonancia con la Ley rectora estatal del procedimiento administrativo, regule el silencio positivo en la solicitud de licencias urbanísticas. No cabe duda que el art. 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, que regula estatalmente el contenido del derecho de propiedad del suelo, es una norma de carácter básico y de la interpretación del precepto en relación con el art. 172 de la Ley 7/2002, que regula como norma autonómica el procedimiento de las licencias urbanísticas y con el art de la Ley 30/1992, que regula el régimen general del silencio, ha de extraerse la consecuencia jurídica de la imposibilidad de obtener licencias por silencio en contra del ordenamiento urbanístico. Por su parte el Decreto 60/2010, en su art inciso segundo, reproduce literalmente la prohibición del art. 8 de la normativa estatal, si bien es contrario a lo dispuesto en el art ª de la Ley autonómica y la vulnera, en la medida en que como tal norma reglamentaria no puede regular el silencio urbanístico con carácter negativo, con lo cual, la imposibilidad jurídica de adquirir licencias en contra del orden urbanístico, sólo puede encontrar apoyo legal en la normativa estatal. Asi se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009 (EDJ 2009/15183) que estima el recurso de casación interpuesto en interés de Ley, contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Málaga de 29 de marzo de 2007 y declara la siguiente doctrina legal: el artículo del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio EDL 1992/15748, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo EDL 1992/15748 aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio EDL 2008/89754, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero EDL 1999/59899, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística. No obstante lo anterior, la regla general del art. 43 de la Ley 30/1992, ha sido modificada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios, que ha incorporado, parcialmente, al Derecho español, la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. El referido art. 43 dispone que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario, con las excepciones del derecho de petición del art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público, o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. La propia Ley 25/2009, realiza una interpretación apresurada y de blindaje transitorio del concepto jurídico imperiosas razones de interés general y en su Disposición Adicional Cuarta expresa: se entenderá que concurren razones imperiosas de interés general en aquéllos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango de Ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de la resolución expresa del procedimiento en el plazo previsto. En el mismo sentido se pronuncia Disposición Adicional Octava del Decreto Ley 3/2009, de 22 de diciembre, por el que se modifican diversas leyes para la transposición en Andalucía de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. No son 14

15 consecuentes las referidas disposiciones con los principios de la directiva, respecto a la libertad en las actividades de servicios, y no debe olvidarse que la actividad sólo puede estar limitada y sometida a un régimen de autorización por razones imperiosas de interés general y el sentido del silencio sólo puede ser negativo por iguales razones imperiosas de interés general, así se dispone en los considerandos 39, 40 y 63 y en los artículos 9, 10 y 13 de la Directiva 123/2006 y en los correspondientes de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, por la que se procede a su transposición, concretamente los art. 5 y 6. Por tanto, las razones imperiosas de interés general no pueden quedar definidas y delimitadas por la mera existencia de procedimientos administrativos anteriores a la entrada en vigor de la Ley 25/2009, antes al contrario, lo que exige el derecho comunitario es que los procedimientos de autorización tienen que estar justificados y motivados en cuanto a su existencia por razones imperiosas de interés general y éstas las ha delimitado la jurisprudencia comunitaria en cuanto al urbanismo se refiere, en la protección del entorno urbano incluida la planificación urbana y rural y el silencio desestimatorio igualmente sólo puede estar justificado en idénticas razones, por lo que no es admisible que se fundamente en que las normas con rango legal de anteriores procedimientos previeran efectos desestimatorios a la falta de resolución expresa. La correcta transposición de la directiva no admite la consideración que hacen de las razones imperiosas de interés general las comentadas disposiciones adicionales, de ahí, que en los procedimientos anteriores a la entrada en vigor de la Ley 25/2009, el sentido del silencio debe considerarse positivo y en su caso la Administración debería proceder a la revisión de oficio o declaración de lesividad, con aplicación en su caso del art. 104 de la ley 30/1992, que autoriza la suspensión en los supuestos de perjuicios e imposible o difícil reparación. En caso contrario, los órganos jurisdiccionales ante la ausencia de leyes que desarrollen el concepto de razones imperiosas de interés general y ante el incumplimiento de dictar resolución administrativa expresa, tendrán que enjuiciar casuísticamente si la protección del entorno urbano justificaría la tramitación de un procedimiento y en el seno del mismo si también motivaría el sentido negativo del silencio con arreglo a las normas de la directiva comunitaria. En el supuesto de que el interesado en el procedimiento administrativo se acogiese al derecho de opción regulado en la Disposición Transitoria Primera apartado segundo de la Ley 25/2009 y solicitase la aplicación de la nueva normativa, el régimen jurídico sigue siendo el del silencio estimatorio, pues sería de aplicación el art. 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que en la limitación del desarrollo de una actividad como puede ser la de construcción urbanística, exige elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público y justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen sin que se produzca discriminación. Sigue sin justificarse por razones imperiosas de interés general el régimen de autorización al igual que tampoco el sentido del silencio negativo. Por lo que como en el supuesto anterior, hasta que las leyes urbanísticas no desarrollen las razones imperiosas de intereses general, los órganos jurisdiccionales deberán de enjuiciar caso por caso si la protección del entorno urbano, justificaba la exigencia de autorización y el sentido negativo del silencio con arreglo a la directiva comunitaria. II.IX.- Eficacia temporal y caducidad de la licencia. La caducidad en las licencias posee como fundamento la eficacia del planeamiento, hay que recordar la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1990: la licencia es, desde luego, un acto declarativo de derechos, pero no puede convertirse en una reserva para la aplicación futura de un viejo plan; el transcurso del tiempo, en relación con el principio general de la buena fe, ha de operar deslindado lo que son las consecuencias, por un lado, del carácter declarativo de derechos de licencia, y, por otro, de la pretensión de obtener una reserva pro futuro de la aplicabilidad de un plan 15

16 antiguo; en consecuencia, ha de entenderse que pertenece a la esencia de la licencia, como institución al servicio de la eficacia del planeamiento la posibilidad de su caducidad. En la Ley (art. 173) resulta adecuada la regulación, como regla general no se establece plazo general, sino que cada licencia se podrá otorgar por plazo determinado para su inicio, como para conclusión de los actos amparados por la misma, y supletoriamente de no establecerse plazo al efecto se entienden otorgadas bajo condición legal de la observancia de un año para el inicio de las obras y de tres años para su terminación, regla que debe entenderse de aplicación al supuesto de licencia obtenida por silencio. La Ley 7/2002 al establecer la norma subsidiaria, un año para el inicio y tres para su terminación, habla expresamente de obras, por lo que deja fuera a las licencias de uso. Se establecen prórrogas de plazos por una sola vez, sin poder superar el plazo inicial y la solicitud debe hacerse antes de la conclusión del plazo previsto para el comienzo de las obras o para la finalización de estas. Como cautela se exige que la licencia sea conforme con la ordenación urbanística vigente en el momento del otorgamiento de la prórroga, evitándose autorizaciones de obras fuera de ordenación. Los efectos de la declaración de caducidad se desenvuelven en la extinción de la licencia, por lo que pierde su fuerza legitimadora para la producción de los actos autorizados, no pudiéndose iniciar ni proseguir los actos sino tras obtener nueva licencia. Declarado la caducidad el interesado tiene dos meses desde la notificación de la declaración para solicitar nueva licencia y transcurrido el período se procederá a declarar la constitución de la parcela o solar en situación de venta forzosa para su ejecución por sustitución, tal y como disponen los art. 150, 151 y 152 de la Ley 7/2002. El precepto legal tiene su reflejo reglamentario en el art. 22 del Decreto 60/2010. II.X.- Licencias disconformes con la nueva ordenación urbanística. Revocación. La Ley 7/2002, regula el supuesto en el art. 174, y los términos en los que se plantea el supuesto parece circunscribir el mismo, al caso de que los actos no hayan aún concluido, más el desarrollo del precepto regulando el procedimiento para llevar a cabo la declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico y los efectos, muestra que se regula tanto el supuesto del no inicio como el de no conclusión. Se exige resolución motivada, previa audiencia del interesado, en la que se declare la disconformidad con la ordenación urbanística, estableciéndose la diferencia de que en caso de no inicio dicha declaración conlleva la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia y la paralización inmediata de los actos de edificación cuando se hayan iniciado, en ambos casos por plazo de cuatro meses. Dentro de este período se ha de proceder a la declaración de revocación de la licencia en todo o en parte, con determinación, en su caso, de los términos y condiciones en que se ha de iniciar o continuar los actos y su finalización, con indemnización por reducción de aprovechamiento y reparación integral de daños y perjuicios y derivados. Junto al supuesto contemplado, esto es la revisión de licencias por causas sobrevenidas por cambio de planeamiento y ser contrarias a la nueva ordenación urbanística, también contempla la Ley, otros supuestos de revisión de licencias, si bien dentro del capitulo V, sobre protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado, en el que dentro de la sección quinta se contempla el supuesto de las licencias incompatibles con la ordenación urbanística (art. 189 y 190). El precepto referido es reproducido literalmente en el art. 23 del Decreto 60/2010. III.- MEDIDAS DE GARANTÍA Y PUBLICIDAD DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA. En el capitulo III del Título VI se recoge los efectos registrales y publicidad de los actos urbanísticos, como medios de control indirecto de cumplimiento de la ordenación 16

17 urbanística. Es una novedad de la Ley y tiene su antecedente en el art. 307 del Real Decreto Legislativo 1/1992 y en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, de Normas Complementarias al Reglamento de la Ley Hipotecaria, sobre inscripción de actos de naturaleza urbanística en el Registro de la Propiedad. El art. 176 concreta los requisitos a los que ha de acomodarse el otorgamiento de escritura pública y la inscripción en el Registro de la Propiedad, de los actos de edificación, concretamente para obra nueva terminada se exige el documento acreditativo de la licencia urbanística y certificación final de la obra expedida por el técnico competente, el Decreto 60/2010, en su art b) añade el visado del colegio profesional correspondiente, o en el caso de obras promovidas por Administraciones Públicas, la aportación del acta de recepción de las obras. Para las obras nuevas en construcción es necesario la licencia urbanística y certificación del técnico de que la descripción de la obra se ajusta al proyecto, igualmente el reglamento añade en el art. 27.2, el visado por el colegio profesional correspondiente en el indicado sentido; la terminación de la obra se deberá de hacer constar mediante acta notarial que incorporará la licencia de ocupación o el acta de recepción de obras. Por su parte el art. 177, enumera una serie de actos administrativos que pueden ser objeto de inscripción el Registro de la Propiedad, entre los que caben destacar por razón de la materia examinada la suspensión de actos de construcción o edificación, instalación o de uso del suelo, vuelo o del subsuelo realizados sin licencia o contraviniendo las condiciones de la misma, la suspensión de la eficacia de licencias, iniciación del procedimiento de revisión de licencias y la ejecución de sentencias que hayan declarado la nulidad o anulación de sentencias. En el capitulo IV y concretamente en el art. 179 en consonancia con el art. 168, así como en el art. 9.1.e) de la Ley 5/2010 y en los art. 30 a 35 del Decreto 60/2010, se regula la inspección urbanística como una potestad administrativa de control directo para la protección y comprobación de que la actividad urbanística se ajusta a la legislación y ordenación urbanística. La inspección se desarrollará por los Municipios y la Consejería correspondiente en el ámbito de sus competencias. La inspección es una consecuencia lógica de la intención del legislador de controlar el cumplimiento de la Ordenación Urbanística y de la normativa de aplicación. Mediante ella, se asegura que los actos de edificación y uso del suelo y las construcciones se ajustan a las Ordenanzas y se ejecutan previo cumplimiento de los requisitos reglamentariamente establecidos. En la actualidad la inspección urbanística reglamentariamente se regula por el Real Decreto 225/2006, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía. IV.- LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA Y EL RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN JURÍDICO PERTURBADO. En la sección tercera del capítulo V del Título VI de la Ley 7/2002, se regula la relación entre los procedimientos de protección de la legalidad y sancionador. Como se dijo en la sentencia del Tribunal Superior de Andalucía (Sevilla) de 20 de junio de 2002, dictada en recurso 71/2002, la naturaleza del expediente de protección de la legalidad urbanística, en modo alguno es sancionadora, sino de protección y restauración en su caso de orden urbanístico perturbado. En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2000, dictada en recurso 369/1995, expresó que este procedimiento (el de protección de la legalidad urbanística) es compatible, y distinto, de la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. La coercibilidad de la norma urbanística se disocia así en estos dos mecanismos de protección conectados entre sí y compatibles entre ellos, sin que su dualidad infrinja, como es obvio, el principio "non bis in idem". No estamos en el caso del procedimiento de legalidad urbanística ante un procedimiento sancionador sino ante un procedimiento de naturaleza reparadora, 17

18 así se expresa en la sentencia del Tribunal Superior de Madrid de 6 de mayo de 2004, dictada en recurso 3607/1996. En el art. 186 de la Ley 7/2002, se impone la obligación de la Administración de proceder a la incoación de procedimiento sancionador ante la presunta comisión de una infracción urbanística, sean o no legalizables los actos realizados y la separación del procedimiento de legalización o reposición de la realidad física alterada, pero en coordinación con el mismo. Por su parte el art. 187, exige en el procedimiento sancionador la constancia de la pendencia del procedimiento de legalización, cuando al tiempo de dictarse la propuesta de resolución en aquél no hubiese resolución en el procedimiento de protección y la razón no es otra que la sanción a imponer lo sea en contemplación a la coordinación de ambos procedimientos. Los indicados preceptos se reproducen en los art. 54 y 56 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo. En consonancia con lo anterior, prevé el Decreto 60/2010, en su art. 37.3, la remisión a la normativa estatal, concretamente al art. 42 del Real Decreto Legislativo 2/2008, que exige la comunicación al Ministerio Fiscal de los supuestos de hecho que puedan constituir delito o falta, paralizando el procedimiento hasta que se produzca el pronunciamiento judicial, en términos similares se pronuncia, el art. 195 de la Ley y el art del Decreto 60/2010. Por otra parte, las medidas de protección de la legalidad urbanística no son incompatibles, con las actuaciones penales, como se deduce claramente del último inciso del art. 42 de la normativa estatal referida. En la materia se reconoce el derecho del ejercicio de la acción pública, en la actualidad está regulada en el art. 48 del Real Decreto Legislativo 2/2002, que dispone: 1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística 2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística. Igualmente en la Ley 7/2002, en su art. 6.1 inciso segundo se reconoce el ejercicio de la acción pública tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional. IV.I Los actos en curso de ejecución sin licencia o contraviniendo sus indicaciones. En el Capítulo V del Título VI de la Ley 7/2002 (art. 181 a 190) se regula la actuación protectora de la legalidad urbanística, en dos momentos: reacción contra los actos en ejecución y restablecimiento del orden jurídico y reposición de la realidad alterada. Las medidas de protección que establece la Ley 7/2002, respecto de obras en curso de ejecución sin licencia o contraviniendo sus condiciones, tiene su antecedente en el art. 248 del Real Decreto Legislativo 1/1992, que tras prevenir la suspensión de las mismas, detallaba los distintos supuestos y el procedimiento a seguir en cada caso, según las obras fueran legalizables o no. El art de la Ley 7/2002 se limita a prever la medida de suspensión y dispone: cuando un acto de parcelación urbanística, urbanización, construcción o edificación e instalación, o cualquier otro de transformación o uso del suelo, del vuelo o del subsuelo que esté sujeto a cualquier aprobación o a licencia, se realice sin la misma o sin orden de ejecución, dará lugar a la inmediata suspensión de las obras o el cese del acto o uso en curso de ejecución, así como el cese del suministro de servicios públicos. El reflejo reglamentario de la medida cautelar se encuentra en el art. 42, 43 y 44 del Decreto 60/2010, que se cuida de aclarar la innecesariedad de la audiencia previa, sin perjuicio de las alegaciones que se formulen en el procedimiento de restauración de la legalidad. La competencia para la adopción de la medida la tiene el Alcalde y en el supuesto de que el mismo no haya actuado, la Consejería competente en materia urbanística transcurridos diez días desde la formulación de requerimiento 18

19 sin efecto al Alcalde para la adopción del acuerdo de medidas, podrá adoptarlas, por subrogación legal en los supuestos regulados en la Ley 7/2002, en su art : a) actividad sin instrumentos de planeamiento, b) parcelación urbanística en suelo no urbanizable c) actos que comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en el art B), a saber: a) terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección o incluidos en la Zona de influencia del Litoral b) Bienes o espacios catalogados c) Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente d) determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen reglamentariamente. La notificación de la orden de suspensión podrá realizarse, indistintamente, al promotor, al propietario, al responsable del acto o, en su defecto, a cualquier persona que se encuentre en el lugar de ejecución, realización o desarrollo. Practicada la notificación se procederá al precinto de las obras e instalaciones y de la orden de suspensión se dará traslado a las empresas suministradoras de servicios públicos para que interrumpan la prestación. Si la orden de suspensión es desatendida podrá disponerse la retirada y el depósito de maquinaria y los materiales de obras e instalaciones o usos por cuenta del promotor, propietario o responsable del acto. La Ley 7/2002, asumió lo establecido en el art del Real Decreto 2187/1978, respecto a impedir definitivamente los usos a que diera lugar la obra no legalizada ni legalizable que el Real Decreto Legislativo 1/1992 no reiteraba. El incumplimiento de la orden de suspensión dará lugar a la imposición de sucesivas multas coercitivas por períodos mínimos de diez días y cuantía, en cada ocasión, del 10 por 100 del valor de la obras y como mínimo de 600 euros. Del incumplimiento se dará cuenta al Ministerio Fiscal a los efectos de exigencia de la responsabilidad que proceda. La multa coercitiva no es una sanción administrativa, a pesar de su denominación legal, así lo expresó la sentencia del Tribunal Constitucional 239/1988, en la que se afirmaba que no es una multa-sanción, puesto que no persigue un fin represivo o retributivo, sino que se trata de una medida de constreñimiento para el cumplimiento de la legalidad. Al no tratarse de un supuesto de Derecho Administrativo Sancionador no se encuentra afectado por el riguroso régimen que resulta exigible en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sino únicamente por los principios aplicables a la ejecución forzosa de los actos administrativos. Por esta razón a la multa coercitiva no se le aplica el principio non bis in idem, de modo que puede ser reiterada y es además independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter e incompatibles con ellas. La multa coercitiva es una medida que tiene sustantividad propia, y es por tanto susceptible de impugnación separada respecto al acto administrativo en el que se adopta la medida cautelar o las órdenes de legalización o reposición, así se dispone en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 julio Como consecuencia de lo anterior, a través de la impugnación de esas multas coercitivas únicamente podrá alegarse aspectos relacionados con la concurrencia de los presupuestos procedimentales y sustantivos de la imposición de la multa coercitiva, incluida su proporcionalidad, como son la existencia de un acto administrativo firme en vía administrativa y ejecutivo, el apercibimiento dirigido al interesado previo a la ejecución forzosa, o la falta de ejecución voluntaria por parte del interesado. IV.I.I.- El restablecimiento del orden perturbado. Puede ser por un acto o un uso objeto de suspensión o que se haya ultimado sin aprobación o licencia preceptivas, o en su caso, orden de ejecución, dará lugar a la legalización en su caso, o a la reposición de la realidad física alterada, dependiendo de la compatibilidad o no con la ordenación vigente. Pueden distinguirse los siguientes supuestos: a) Obras sin licencia, en las que debe distinguirse las incompatibles con el 19

20 planeamiento, en las que procederá la reposición a su estado originario o demolición. El art a) del Real Decreto Legislativo 1/1992 contemplaba también la expropiación o venta forzosa del terreno si el propietario no hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento. En este punto la Ley 7/2002, introduce otra novedad, que es la posibilidad de legalizar obras aun con disconformidades no sustanciales con la ordenación urbanística aplicable, y ello por aplicación del principio de proporcionalidad si resulta imposible o muy difícil la reposición (art ). El art del Decreto 60/2010, expresa como criterios a considerar para la legalización de actuaciones con disconformidades no sustanciales con la ordenación los siguientes: a) Superficie que exceda de lo autorizado b) Visibilidad desde la vía pública c) Incidencia de la obra edificada en el resto del conjunto edificatorio d) Solidez de la obra ejecutada e) Afección a barreras arquitectónicas. No se aplicará el principio de proporcionalidad en los supuestos del art de la Ley 7/2002, ni a los sancionados por resolución firme, por infracción grave o muy grave. La resolución ha de ser motivada y establecer la indemnización sustitutoria del aprovechamiento urbanístico materializado sin título, sin que proceda el beneficio recogido en el art de la Ley 7/2002.Y a su vez deben distinguirse las obras sin licencia compatibles con el planeamiento en las que simplemente se requerirá para su legalización, ya que los supuestos del art b) Real Decreto Legislativo 1/1992 (adquirido o no el derecho al aprovechamiento) no son ya aplicables. El requerimiento es por el plazo de dos meses, ampliables por igual plazo por una sola vez, aplicándose con carácter excepcional el principio de proporcionalidad. b) Obras no ajustadas a licencia. Se efectuará el requerimiento de legalización, para que la obra se legalice tal como se realizó, si ello es posible, o bien se ajuste a la licencia si no cabe legalizar lo ejecutado, con la excepción mencionada del art La competencia del procedimiento es del Alcalde tal y como dispone el art.182 y inciso segundo, pues la solicitud, tramitación y resolución de legalización se rige por las mismas reglas para las aprobaciones o licencias, que ya vimos son competencia del Alcalde, en base a lo dispuesto en el art. 171 de la Ley 7/2002. El transcurso del plazo sin instancia de legalización dará lugar a la imposición de sucesivas multas coercitivas por períodos mínimos de un mes, en las condiciones referidas con anterioridad. Se aprecia que la Ley no considera la demolición como la consecuencia inmediata de la no legalización o denegación de licencia, aunque el art , remite a lo dispuesto en el art. 183 que contempla la demolición. El plazo máximo de dictado de resolución expresa y por ende de caducidad, del procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado es el de un año a contar desde su iniciación. La incoación de expedientes de disciplina urbanística podrá dar lugar a instancia de la Administración actuante a la práctica de anotación preventiva sobre la finca objeto del expediente en el Registro de la Propiedad, para asegurar el resultado de los mismos, así se dispone en el art. 56 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio. IV.I.II.- La reposición de la realidad física alterada. Se regula en el art. 183 e incluye la demolición o reconstrucción, cuando las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística o se haya instado la legalización y fuese denegada o cuando no se haya instado la legalización en el plazo concedido y de las actuaciones de instrucción realizadas resulte improcedente la legalización por disconformidad con el ordenamiento urbanístico. La competencia es del Alcalde, ahora bien, transcurrido un mes desde el requerimiento al Alcalde para la adopción del acuerdo municipal, la Consejería competente en materia de urbanismo, podrá adoptar las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada, en los del art de la Ley 7/2002. Las propuestas de resolución que se formulen en los procedimientos de restablecimiento o reposición, deberán incluir cuando proceda, disposiciones sobre plazos y otras materias precisas para la reposición a costa del interesado, de las cosas al estado inmediatamente anterior, incluida la 20

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