Fortalecimiento de políticas públicas y programas de. Desarrollo Infantil. Temprano en América Latina y el Caribe

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1 Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe

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3 Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe * ALEJANDRO LIPSZYC/WORLD BANK CREDITOS: PORTADA: STOCKXPERT / CONTRAPORTADA: TIOM/DREAMSTIME. DISEÑO: ALEJANDRO ESPINOSA / SONIDEAS.COM * Este documento de política pública fue preparado por Emiliana Vegas, Economista Educativa Senior del Equipo de Educación del Departamento de Desarrollo Humano del Banco Mundial, y por Verónica Silva, Consultora del Equipo de Protección Social para América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Clark Matthews (Consultor) brindó excelente asistencia en la investigación. Amanda Epstein (Consultora) aportó comentarios útiles en versiones previas.

4 Contenido Contenido 1. Introducción y objetivos 3 2. Definición de Desarrollo Infantil Temprano, programas y políticas públicas 4 3. Tipología de programas de DIT 5 4. Marco para clasificar políticas públicas de DIT 7 5. Identificación de alternativas para el fortalecimiento de servicios de DIT a nivel nacional: estudios de caso de Chile, Colombia y Panamá 11 i. Colombia 12 (a) Programas de DIT en Colombia 12 (b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia 16 (c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de Colombia 16 ii. Panamá 18 (a) Programas de DIT en Panamá 18 (b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Panamá 23 (c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de DIT de Panamá 24 iii. Chile 25 (a) Programas de DIT en Chile 25 (b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Chile 32 (c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de Chile Conclusiones 35 Referencias 36 7 Anexo. Clasificación de programas regionales seleccionados por categoría 38 iv Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe

5 Figuras Figura 1. Categorías de programas de DIT: áreas de enfoque y disposiciones institucionales. 6 Figura 2. Programas de DIT en Colombia, por tipo 12 Figura 3. Programas de DIT en Panamá, por tipo 18 Figura 4. Programas de DIT en Chile, por tipo 26 Tablas Tabla 1. Dimensiones de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo 8 Tabla 2. Dimensiones de las políticas públicas de DIT, variables y niveles de desarrollo 9 Tabla 3. Comparación de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo en Colombia, Panamá y Chile 11 Tabla 4. Categorización programas seleccionados de DIT de Colombia 13 Tabla 5. Categorización de programas seleccionados de DIT de Colombia 15 Tabla 6. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia 17 Tabla 7. Categorización de programas seleccionados de DIT de Panamá 19 Tabla 8. Categorización de programas seleccionados de DIT de Panamá 21 Tabla 9. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Panamá 23 Tabla 10. Categorización de programas seleccionados de DIT de Chile 27 Tabla 11. Categorización de programas seleccionados de DIT de Chile 29 Tabla 12. Categorización de programas seleccionados de DIT de Chile 31 Tabla 13. Clasificación de las políticas públicas de DIT de Chile 33 Anexo A1: Tabla 14. Programas sectoriales seleccionados de América Latina y el Caribe 38 A2: Tabla 15. Programas sectoriales seleccionados de América Latina y el Caribe 41 A3: Tabla 16. Programas transversales seleccionados de América Latina y el Caribe 44 A4: Tabla 17. Programas multisectoriales seleccionados de América Latina y el Caribe 45 A5: Tabla 18. Programas comprensivos seleccionados de América Latina y el Caribe 48 v

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7 1. Introducción y objetivos E l objetivo de este documento de política pública es proporcionar a los países de América Latina y el Caribe una herramienta para efectuar un balance de los programas y políticas públicas de desarrollo infantil existentes en su territorio. Tomando como referencia otros programas y políticas a lo largo de la región, los países pueden identificar alternativas para fortalecer el Desarrollo Infantil Temprano (DIT). En La promesa del desarrollo en la primera infancia en América Latina y el Caribe, Vegas y Santibáñez (2010) proponen bases fundamentales para que cada país implemente políticas públicas integrales de DIT. Estas bases se apoyan en la premisa de que todas las naciones comparten la meta de asegurar que los niños vivan experiencias adecuadas en su primera infancia, lo que les permitirá alcanzar su máximo potencial como niños, jóvenes y adultos. Vegas y Santibáñez (2010) también documentan el estado de los indicadores de DIT en la región, que evidencian grandes disparidades entre los distintos países, y al interior de estos. El acuerdo entre el Banco Mundial, la Fundación ALAS y el Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia, firmado en febrero de 2010, procura profundizar los esfuerzos realizados hasta la fecha, y establecer una posible hoja de ruta para lograr la cobertura integral de servicios de calidad de DIT para todos los niños de América Latina y el Caribe. Esta hoja de ruta reconoce que cada país de la región cuenta con distintos niveles de desarrollo, no solo en términos de cobertura de servicios de DIT, sino también y no menos importante en cuanto a la definición de las metas y la visión de las políticas públicas diseñadas para asegurar que todos los infantes, desde su concepción hasta los seis años, tengan acceso a servicios integrales para desarrollar su máximo potencial. Son muy pocos los países de América Latina y el Caribe que han hecho del DIT una prioridad nacional. El acceso a estos servicios varía ampliamente de un país al otro, y también entre las distintas regiones de cada nación, en el tipo de servicios prestados y en el entorno de cada niño y su familia. Para ayudar a los países interesados en mejorar el acceso, la calidad y la equidad de los servicios de DIT, en este Documento se abordan los siguientes puntos: 1. Definición de Desarrollo Infantil Temprano y distinción entre programas de DIT y políticas públicas de DIT. 2. Presentación de una tipología de programas de DIT que se utiliza para categorizar distintas intervenciones ALEJANDRO LIPSZYC/WORLD BANK en América Latina y el Caribe. 3. Desarrollo de un marco de clasificación de políticas públicas de DIT a nivel nacional, diseñado para ayudar a los países a identificar: (i) el nivel actual de desarrollo de esta área, y (ii) algunas alternativas de política pública para desarrollar aún más las políticas de DIT. 4. Tratamiento de tres estudios de caso de países de la región, Colombia, Panamá y Chile, como ejemplo de la forma en que el marco permite identificar alternativas de política pública que fortalezcan las políticas y los programas específicos nacionales de DIT. 3

8 2. Definición de Desarrollo Infantil Temprano, programas y políticas públicas A lo largo de este Documento, se hace referencia al concepto de Desarrollo Infantil Temprano como el período que va desde el momento de la concepción de un niño hasta los seis años de edad (0-6). Las experiencias de los primeros seis años de vida afectan el desarrollo del cerebro de un niño y constituyen la base para todo su aprendizaje futuro, su comportamiento y su salud (Shonkoff y Phillips, editores, 2000). James Heckman, ganador del Premio Nobel, y sus colegas, prueban de manera concluyente en trabajos recientes que los factores que operan en la infancia temprana juegan un rol importante en el desarrollo de habilidades que determinan resultados posteriores en la vida (Cunha y Heckman 2007; Heckman 2006; Cunha et al 2005; Carneiro y Heckman 2003). También se ha demostrado convincentemente que las políticas de intervención en la primera infancia pueden funcionar como herramienta para generar mayor igualdad de oportunidades entre los niños, y reducir el ciclo intergeneracional de pobreza y desigualdad (Heckman 2006). Un desarrollo saludable en los primeros años de vida, un crecimiento físico adecuado, la adquisición de habilidades cognitivas (tales como la destreza lingüística y matemática) y no cognitivas (como habilidades sociales, emocionales y de autodisciplina) son factores importantes que determinan el éxito en la escuela, en el trabajo y en la vida en general. El entorno familiar de un niño es fundamental para el desarrollo de sus destrezas y habilidades y, por lo tanto, la intervención temprana destinada a remediar algunas diferencias entre las familias contribuye a reducir la desigualdad en los primeros años. Más aun, el entorno de los padres y el ingreso económico disponible para los niños en la infancia temprana constituyen factores más decisivos para promover el capital humano y el éxito escolar en esta etapa que en años posteriores. En conclusión, la primera infancia genera tres tipos de efectos que son cruciales para la vida futura: Crecimiento físico y bienestar, Desarrollo cognitivo, y Desarrollo socio-emocional. Las políticas públicas y programas de DIT pueden influir en estos efectos de manera directa y, por lo tanto, beneficiar tanto a los individuos como a las sociedades. Antes de continuar, es importante distinguir entre políticas públicas y programas de DIT. El término programas hace referencia a intervenciones específicas que pueden variar en cuanto a su objetivo primordial (por ejemplo, mejorar el crecimiento físico y el bienestar, o fomentar el desarrollo cognitivo o socio-emocional), su cobertura (pequeña escala, universal), u otras características. En contraste, el término políticas públicas refiere al marco regulatorio y disposiciones institucionales para brindar servicios a nivel nacional o estatal, para asegurar que los niños de una nación tengan acceso a servicios de DIT de calidad. 4 Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe

9 3. Tipología de programas de DIT P ara comparar la amplia variedad de programas de DIT existentes en la región, resulta útil categorizarlos según una serie de atributos esenciales. Entre las características fundamentales de las intervenciones en DIT se cuentan: (i) objetivo primordial de política pública, (ii) breve descripción, (iii) área de enfoque/ mecanismo de intervención, (iv) cobertura/ acceso, (v) disposiciones institucionales, (vi) financiamiento, (vii) prestadores de servicios, (viii) mecanismos para asegurar la calidad, (ix) desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios. (i) Objetivo primordial de política pública: Cada programa de DIT debe tener un claro objetivo de política pública. Por ejemplo: preparar a los niños para la escuela, proveer suplementos nutricionales a una población específica, asegurar que los padres reciban capacitación para la crianza destinada a facilitar la estimulación cognitiva de los infantes. (ii) Breve descripción: Para cada programa, resulta útil presentar una breve descripción de sus características principales. (iii) Área de enfoque/ mecanismo de intervención: Hay varias áreas de enfoque importantes para las inter- venciones en DIT, por ejemplo: salud, nutrición, educación, prácticas de crianza y alivio de la pobreza. Al interior de estas áreas, existen también mecanismos de intervención, tales como suplementos de micronutrientes o leche, cuidado de niños pequeños en centros o en el hogar, educación preescolar, capacitación para la crianza. Una dimensión importante para clasificar los programas de DIT es, por consiguiente, el área de enfoque de la intervención. (iv) Cobertura/ acceso: Los programas varían en función de la población que puede acceder a ellos, yendo desde una cobertura muy baja al acceso universal. (v) Disposiciones institucionales: Comprender las disposiciones institucionales subyacentes para prestar servicios de DIT es importante. Ello implica el establecimiento de políticas, supervisión (incluyendo monitoreo y evaluación) y prestación. (vi) Financiamiento: Los fondos disponibles para DIT y los mecanismos de financiamiento específicos em- pleados para canalizar fondos a los programas y los prestadores determinan significativamente el acceso, la calidad, la equidad y la eficiencia. Documentar el financiamiento de los programas de DIT también es importante para evaluar la relación costo/ rendimiento de distintas alternativas de intervención. (vii) Prestadores de servicios: A menudo, se trata de varias agencias gubernamentales en distintos niveles de gobierno (nacional, estatal, local), prestadores del sector privado y organizaciones comunitarias. Para cada programa, es importante comprender quién es responsable de la prestación. (viii) Mecanismos para asegurar la calidad: La evidencia proporcionada por investigaciones demuestra la im- portancia de la calidad de los servicios de DIT en los efectos que los programas tienen en la vida de los individuos. Por consiguiente, resulta crucial comprender cómo los distintos programas aseguran la calidad. Los mecanismos para hacerlo van desde el establecimiento de estándares para prestar los servicios, hasta el apoyo a los prestadores para alcanzar tales estándares y asegurar su cumplimiento. (ix) Desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios: Una meta importante es que los programas efectivos puedan ampliar su escala y llegar a todos los infantes elegibles. Esta dimensión trata los desafíos para ampliar la escala y mejorar la calidad de la prestación de servicios. Identificar tales desafíos es un paso necesario para luego diseñar estrategias dirigidas a abordarlos. 5

10 Estas características se utilizan para categorizar los programas de DIT en cuatro grupos, en función de su objetivo primordial de política pública, de la siguiente manera: Sectoriales: Prestan un servicio específico a algunos o todos los niños; Transversales: Prestan algunos servicios de DIT a algunos grupos de niños (pueden estar dirigidos a poblaciones específicas); Multisectoriales: Ofrecen igualdad de oportunidades a los niños para que alcancen su máximo potencial en la vida; y, Comprensivos: Aseguran que todos los niños alcancen su máximo potencial en la vida. Los programas sectoriales son, típicamente, intervenciones independientes en sectores específicos como la salud o la educación, con frecuencia, liderados por agencias gubernamentales u ONG con baja coordinación interinstitucional. Por ejemplo, programas para proporcionar educación preescolar o suplementos nutricionales. Los programas transversales también suelen ser intervenciones independientes en sectores específicos, pero cuentan con algún componente de otro sector, y son a menudo liderados por agencias gubernamentales u ONG. Algunos implican intervenciones a gran escala con un fuerte liderazgo político, y a menudo se dirigen a poblaciones vulnerables, pero requieren de una coordinación relativamente baja entre las agencias o integración entre políticas sectoriales. Por ejemplo, programas de alimentación en la escuela. Los programas multisectoriales suponen la implementación de múltiples intervenciones de manera coordinada, y se centran en llegar a los niños mediante intervenciones sistemáticas a lo largo de la infancia temprana. Pueden variar en su nivel de cobertura, dirigidos algunos a poblaciones vulnerables y otros de alcance universal. Exigen un alto grado de coordinación entre las agencias. La Figura 1 describe cómo estas cuatro categorías de programas de DIT difieren en función de las áreas de enfoque y disposiciones institucionales. Figura 1. Categorías de programas de DIT: áreas de enfoque y disposiciones institucionales. Complejidad de los arreglos institucionales Los programas comprensivos son aquellos que implican un enfoque exhaustivo del DIT. Comprenden intervenciones multisectoriales diseñadas a la medida de cada niño, con un seguimiento individual de la trayectoria de progreso del DIT para asegurar que todos los niños reciban apoyo multisectorial adecuado de ser necesario. Exigen un alto grado de coordinación entre agencias e integración entre políticas sectoriales. Intervenciones coordinadas a través de múltiples sectores Comprensivo Multisectorial Transversal En el Anexo se presenta una descripción de un grupo Sectorial diverso de programas de DIT en América Latina y el Áreas de intervención/mecanismos Caribe, y su clasificación en las cuatro categorías estasector único Multiples sectores, Monitoreo regular Sector blecidas. Sin embargo, es importante observar que estas comprensivo; algunos específico con programas categorías representan un continuo de intervenciones aportes de otro específicos para servicios universales, sector poblaciones con intervenciones a posibles en DIT y que, por lo tanto, algunos programas determinadas o medida pueden no inscribirse de manera exacta en una de las universal definiciones. En tales casos, se utiliza el más esmerado Fuente: Autores. criterio para clasificarlos en una de las cuatro categorías, aunque se reconoce que, de contar con información más acabada, la decisión podría modificarse Por ejemplo, una evaluación de la implementación e impacto de los programas puede implicar que un programa sectorial específico sea trasladado de una categoría a otra. Como resultado, algunos programas pueden pasar, por ejemplo, de la categoría sectorial a la categoría transversal. Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe

11 4. Marco para clasificar políticas públicas de DIT C omo se mencionó en la introducción, se deben distinguir los programas de DIT de las políticas públicas del área. La mayor parte de la investigación empírica se ha dirigido a evaluar el impacto de programas específicos de DIT. Basándose en la evidencia concluyente del profundo impacto logrado por la inversión en DIT, los diseñadores de políticas públicas del mundo y la comunidad internacional enfrentan hoy el desafío de delinear políticas de DIT efectivas que aseguren que todos los niños alcancen su máximo potencial. En esta sección se propone un enfoque que contribuya a este proceso. Este enfoque se basa en los siguientes ejes: (i) efectuar un balance de los programas e intervenciones existentes en la actualidad en un país en particular; (ii) analizar sus características principales y clasificarlas en una de las categorías (Sectorial, Transversal, Multisectorial y Comprensivo); (iii) evaluar el nivel de desarrollo de las políticas de DIT a nivel nacional o subnacional; e (iv) identificar alternativas de políticas públicas para el fortalecimiento de las políticas y programas de DIT a la medida de cada país. En la Sección 3 se describieron las características fundamentales y el criterio de clasificación utilizado para los programas de DIT. En esta sección se pone la atención en la evaluación del nivel de desarrollo de las políticas públicas de DIT a nivel nacional o subnacional. En la sección siguiente, se presentan casos de estudio de tres países seleccionados, Chile, Colombia y Panamá, en los que se llevan a cabo los cuatro pasos del enfoque aquí delineado. Las cuatro dimensiones cruciales de las políticas públicas de DIT a nivel nacional o subnacional son: (1) Entorno habilitante: Se refiere a la existencia de un marco legal y regulatorio adecuado para apoyar el desarrollo de la primera infancia, la disponibilidad de recursos fiscales apropiados y el nivel de coordinación entre sectores y a través de instituciones para asegurar que los servicios sean prestados con efectividad. (2) Grado de implementación: Se refiere a la extensión de la cobertura (como porción de la población elegible) y brechas en la misma. (3) Monitoreo y aseguramiento de calidad: Se refiere al desarrollo de estándares para los servicios de DIT, la existencia de sistemas para monitorear el cumplimiento de tales estándares y la implementación de sistemas para monitorear los resultados de DIT en los niños. (4) Foco de la política: Por definición, el trabajo dirigido al DIT implica, como mínimo, intervenciones en salud, nutrición, educación y protección social. Un enfoque de DIT que involucre múltiples sectores es una dimensión crucial de las políticas públicas. Para cada una de estas cuatro dimensiones, es posible describir niveles de desarrollo, desde uno menor (o latente ) hasta uno completo (o maduro ). La Tabla 1 describe las características de los distintos niveles de desarrollo para cada dimensión de las políticas de DIT. Como se sugiere en la Tabla 1, en una situación ideal, las políticas públicas de DIT de un país se ubicarían en la columna de nivel maduro en las cuatro dimensiones. Un país en semejante situación contaría con: (i) un marco legal sólido para el DIT, financiamiento sostenido para alcanzar las metas de DIT y un alto nivel de coordinación interinstitucional; (ii) cobertura universal en servicios clave de DIT, tales como salud materna e infantil y educación preescolar, información sobre los resultados de DIT a nivel individual, nacional, regional y local; (iii) estándares de calidad claramente definidos para todos los sectores, y monitoreo y satisfacción de las necesidades individuales de todos los infantes; y (iv) servicios integrados para todos los infantes: algunos prestados de manera universal; otros, a medida de las necesidades particulares de cada niño. La Tabla 2 delinea, para cada una de las dimensiones de políticas públicas de DIT, las variables clave y la manera en que deberían ser observadas en cada nivel de desarrollo. Mientras que la columna de nivel maduro representa el ideal, un país con un nivel de desarrollo establecido en las dimensiones clave de DIT revela un marco de políticas públicas desarrollado en la mayoría de los sectores, implementación adecuada y una aproximación multisectorial al DIT. Un nivel maduro de desarrollo de las políticas públicas de DIT es asequible en el mediano y largo plazo. En tanto, es posible identificar las dimensiones fundamentales en las que cada país está rezagado con respecto a la situación ideal, y diseñar estrategias para abordarlas. Este ejercicio es, por definición, una tarea específica de cada país, que debería ser 7

12 conducido por las propias naciones. En el futuro cercano, se proyecta generar instrumentos que faciliten el diagnóstico del nivel de desarrollo de cada país en función de sus políticas públicas y programas de DIT. Para ilustrar cómo este ejercicio puede tener relevancia para los diseñadores de políticas públicas de América Latina y el Caribe, en la sección siguiente se lleva a cabo su aplicación a tres casos nacionales, Colombia, Panamá y Chile, que se hallan en diferentes niveles de desarrollo con respecto a sus políticas públicas de DIT. Tabla 1. Dimensiones de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo Dimensiones de las políticas públicas de DIT Nivel de desarrollo Latente Emergente Maduro Marco legal inexistente, financiamiento ad hoc, escasas instituciones, baja Entorno habilitante coordinación al interior del sector, baja coordinación interinstitucional. Marco legal mínimo, unos pocos programas con financiamiento sostenido, baja coordinación interinstitucional, coordinación al interior del sector algo más alta. Regulaciones para el DIT en algunos sectores, numerosos programas con financiamiento sostenido, coordinación intra e interinstitucional en funcionamiento. Grado de implementación Cobertura en expansión, aunque con importantes brechas; algunos programas establecidos en pocos sectores; alta desigualdad en el acceso. Cobertura casi universal o universal en algunos secto- Cobertura universal en el DIT, con estrategias integrares; programas establecidos en varios sectores; baja les a través de los sectores. desigualdad en el acceso. Baja cobertura, programas piloto. Existencia limitada de estándares para la prestación de servicios Monitoreo y asegude DIT; se informan ramiento de calidad únicamente mediciones mínimas de mortalidad de infantes y niños. Foco de la política Marco legal de DIT desarrollado, financiamiento sostenido para alcanzar metas de DIT, coordinación interinstitucional. Existencia de estándares para servicios de DIT en Existencia de estándares casi todos o todos los Existencia de estándares para servicios de DIT para sectores; se cuenta con para servicios de DIT para, casi todos o todos los un sistema de monitoreo al menos, algunos sectores, sectores; se cuenta con regular de cumplimiento; inaunque sin sistema de moun sistema de monitoreo formación disponible sobre nitoreo regular de cumpliregular de cumplimiento; inresultados de DIT a nivel miento; mayor información formación disponible sobre individual, nacional, regional disponible sobre resultados resultados de DIT a nivel y local; las necesidades de DIT a nivel nacional. nacional, regional y local. de todos los infantes son monitoreadas y satisfechas. Algunos servicios de salud, Servicios bien establecialgunos servicios de salud, nutrición, educación y dos de salud, nutrición, nutrición, educación y proprotección de infantes y educación y protección tección de infantes y niños. niños, aunque mínimos de infantes y niños. y sin coordinación. Fuente: Autores. 8 Establecido Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe Servicios integrados para todos los niños, algunos prestados a nivel universal, otros a medida de las necesidades particulares de los infantes.

13 Tabla 2. Dimensiones de las políticas públicas de DIT, variables y niveles de desarrollo Dimensiones de las políticas públicas de DIT Entorno habilitante Grado de Nivel de desarrollo Variables Latente Monitoreo y calidad Foco de la política Maduro desarrollado baja a nivel interinstitucional alta a nivel interinstitucional sostenido para algunos programas sostenido para muchos programas sostenido para alcanzar metas baja en expansión universal en algunos sectores universal en DIT piloto establecidos en pocos sectores establecidos en varios sectores establecidos en DIT resultados a nivel nacional resultados a nivel resultados a nivel nanacional, regional, cional, regional y local local e individual estándares Estándares de calidad inexistentes o y cumplimiento limitados estándares en algunos sectores estándares en la mayoría de los sectores, monitoreo regular del cumplimiento estándares en todos los sectores, monitoreo regular del cumplimiento y aplicación efectiva Intervenciones en DIT (salud, nutrición, educación y protección del niño) algunas establecidas servicios bien establecidos servicios integrados y prestados universalmente inexistente Coordinación baja dentro del sector alta dentro del sector Financiamiento ad hoc Cobertura Programas Información sobre DIT mediciones mínimas mínimo aseguramiento de Establecido regulaciones en algunos sectores Marco legal implementación Emergente algunas y mínimas Fuente: Autores. 9

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15 5. Identificación de alternativas para el fortalecimiento de servicios de DIT a nivel nacional: estudios de caso de Chile, Colombia y Panamá E n esta sección, se aplica el marco conceptual anteriormente descripto a tres países de América Latina: Colombia, Panamá y Chile. Estos países fueron seleccionados por su interés en la expansión del DIT, así como también porque se hallan en distintos estadios de desarrollo en términos de las políticas públicas de DIT. De manera específica, se llevan a cabo las siguientes tareas: (1) Se efectúa un balance de las principales intervenciones en DIT en cada país, y se usa la tipología de progra- mas de DIT introducida en la Sección 3 para categorizarlas como sectoriales, transversales, multisectoriales o comprensivas; (2) Se utiliza el marco para la clasificación de políticas públicas de DIT tratado en la Sección 4 para identificar, en cada país, el nivel actual de desarrollo en el área, y algunas alternativas de políticas públicas dirigidas a fortalecer las de DIT. La Tabla 3 resume los niveles de desarrollo de cada dimensión de las políticas públicas de DIT en Colombia, Panamá y Chile. En las dos secciones siguientes, se incluye una descripción detallada de los programas y políticas públicas de DIT en ambos países, de la cual se deriva la comparación. Tabla 3. Comparación de las políticas públicas de DIT y niveles de desarrollo en Colombia, Panamá y Chile Dimensiones de las políticas públicas de DIT Nivel de desarrollo Variables Colombia Panamá Chile Marco legal Establecido Emergente Establecido Coordinación Establecido Emergente Establecido Financiamiento Establecido Latente Establecido Cobertura Emergente Latente Establecido Programas Establecido Emergente Establecido Información sobre DIT Emergente Emergente Emergente calidad Estándares de calidad y cumplimiento Establecido Latente Emergente Foco de la Intervenciones en DIT (salud, nutrición, educaestablecido ción y protección del niño) Emergente Maduro Entorno habilitante Grado de implementación Monitoreo y JULIO PANTOJA/WORLD BANK aseguramiento de política Fuente: Autores. 11

16 i. Colombia Colombia es un país con aproximadamente 46 millones de habitantes, de los cuales 4,38 millones tienen 5 años de edad o menos2. En las últimas décadas, el país ha llevado a cabo un decidido esfuerzo para mejorar la vida de los infantes mediante el establecimiento de derechos legales, el aumento de la inversión y la prestación de servicios de DIT en salud, nutrición, educación y protección de los niños. Estos esfuerzos han tenido un impacto positivo en los objetivos de DIT, y han contribuido a la disminución de la tasa de mortalidad de niños de menos de cinco años, pasando del 35 por cada mil nacimientos en 1990, al 20 por mil en A pesar de los numerosos avances, es importante observar que la situación continúa siendo grave para muchos niños colombianos: cerca del 15% vive por debajo de la línea de pobreza internacional, con U$1,25 al día. En 2008 (el último año del que se dispone de datos), la tasa bruta de inscripción al preescolar de Colombia fue del 49 por ciento (Estadísticas Educativas del Banco Mundial). (a) Programas de DIT en Colombia En la actualidad, existen numerosos programas de DIT a nivel nacional, estatal y municipal en Colombia. De acuerdo con la tipología descripta en la Sección 3, entre estos programas hay intervenciones de tipo sectorial, transversal, multisectorial y comprensivo. La Figura 2 presenta un inventario de los programas de DIT en Colombia según el tipo de intervención. En la Tabla 4 se categorizan algunas intervenciones seleccionadas de Colombia. Cabe notar que esto incluye únicamente una porción de las numerosas intervenciones que funcionan en el país. La selección se efectuó de acuerdo a la relevancia y disponibilidad de información de las intervenciones. Figura 2. Programas de DIT en Colombia, por tipo Intervenciones coordinadas a través de múltiples sectores Programa desayunos infantiles con amor - DIA Complejidad de disposiciones institucionales Atención de la gestación y los riesgos perinatalaes Instituciones Amigas de la Mujer y de la Infancia - IAMI Estrategia de Atención Integral a Las enfermedades prevalentes en la infancia - AIEPI Programa Ampliado de Inmunizaciones PAI Sectorial Unidades de atención integral y recuperación nutricional para la Primera Infancia Programas de atención diferencial Comprensivo Familias en acción Atención a la primera infancia en situación de discapacidad Programa Buen Comienzo - Medellín Prevención detección y atención del maltrato infantil Multisectorial Jardines comunitarios Hogares Comunitarios de Bienestar - HCB Intersectorial Fondo de Fomento para la Atención Integral de la Primera Infancia Hogares infantiles, lactantes y prescolares Modelo de atención integral - Bogota Áreas de enfoque/mecanismos Sector único Sector específico con aportes de otro sector Multiples sectores, programas específicos para poblaciones determinadas o universal Monitoreo regular comprensivo; algunos servicios universales, con intervenciones a medida Fuente: Autores. 2 Mientras que la definición de DIT utilizada en este documento se aplica a niños de 0 a 6 años, en Colombia los únicos datos disponibles son para niños hasta la edad de 5 años. 12 Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe

17 Tabla 4. Categorización programas seleccionados de DIT de Colombia Intervención en DIT Clasificación Desayunos infantiles con amor (DIA) Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) Sectorial Sectorial Multisectorial Objetivo primordial de política pública El objetivo primordial de Desayunos infantiles con amor es ayudar a mejorar la nutrición de los niños de seis meses a cinco años de edad que pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales), proporcionándoles el desayuno para mejorar su dieta diaria. El PAI está a cargo de la eliminación, erradicación y control de las enfermedades prevenibles en Colombia, para reducir la mortalidad y morbilidad causadas por estas enfermedades en la población menor de seis años. El programa HCB busca atender las necesidades básicas de los niños marginados de menos de seis años en lo que respecta a afecto, nutrición, salud, protección y desarrollo psicosocial. Breve descripción Este programa es una medida tomada por el ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) para proporcionar suplementos nutricionales a los niños marginados en los años cruciales de desarrollo. Entre sus beneficios auxiliares se cuentan la promoción de la afiliación de los niños al sistema de seguridad social general de salud y la mejora en la participación y sinergia al interior de las comunidades a partir de las actividades del programa. El PAI fue creado originalmente por la OMS en 1974, y adoptado en la Región de las Américas en Al año siguiente, se inauguró el programa en Colombia para brindar acceso a la inmunización contra enfermedades prevenibles a todos los niños desde el nacimiento hasta los cinco años, y a otras poblaciones específicas. En 1986, el ICBF creó el programa HCB como una estrategia de desarrollo humano y una nueva concepción de asistencia holística para dar cobertura a la población infantil más pobre en zonas urbanas y centros rurales. Fue aprobado por en Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). Área de enfoque/ Mecanismo de intervención El componente nutricional de este programa se implementa mediante dos tipos de desayunos. El Desayuno Tipo 1 provee únicamente el polvo proteico nutricional del programa (llamado Bienestarina), mientras que el Desayuno Tipo 2, que la mayoría de los beneficiarios recibe, incluye leche entera, una sólida base de cereales y la tradicional Bienestarina. En 1978, el programa realizó vacunaciones contra la tuberculosis, la poliomielitis, la difteria, la tos ferina, el tétanos neonatal y el sarampión. Desde entonces, se ha ampliado para incluir también vacunación contra la hepatitis B, la rubéola, las paperas, la gripe y la fiebre amarilla. Las vacunas son gratuitas y obligatorias para la población a la que está dirigido el programa. El modelo inicial de HCB consistía de hogares comunitarios familiares liderados por madres de la localidad que cuidaban entre 13 y 15 niños. Luego se amplió para incluir también hogares comunitarios grupales, hogares comunitarios múltiples, hogares patrocinados por empresas, y hogares de familias, mujeres y niños. Desde 2005, los hogares familiares comunitarios cubren más del 75% de la asistencia ofrecida por HCB. Cobertura/ Acceso El programa está diseñado para alcanzar a la población de áreas tanto rurales como urbanas. En total, DIA provee el desayuno a niños anualmente, a través de 1045 municipalidades. El programa brinda cobertura a niños de menos de seis años, mujeres en edad reproductiva y otras personas en localidades vulnerables. El objetivo es vacunar a, al menos, el 95% de la población escogida. En 2006, se brindó cobertura a aproximadamente 90% de los niños menores de un año. El programa está dirigido a familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del SISBEN. HCB tiene la mayor cobertura de todos los programas dirigidos a niños pequeños de Colombia, y en 2008 atendió a cerca de niños. DIA es administrado por el ICBF. Se utiliza un manual de operaciones que explica el programa, sus metas y la población a la que está dirigido. El manual también define las responsabilidades de los actores institucionales y sectoriales, como también las de los voluntarios comunitarios y grupos de apoyo. El funcionamiento de los programas está regulado por la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral (Ley 100 de 1993), e involucra a autoridades políticas y administrativas a nivel nacional y subnacional, como también a prestadores y empresas públicas y privadas. El Ministerio de Protección Social define las políticas y estándares nacionales de inmunización. Los distritos, las municipalidades descentralizadas y los departamentos deben asegurar la disponibilidad de los servicios de vacunación, y supervisar y promover la prestación de los servicios. El programa HCB es manejado por el ICBF. En 1988, se fortaleció su base legal con la promulgación de la Ley 89 por parte del gobierno, que aumentó los recursos del Instituto para asegurar la ampliación de la cobertura del programa. El ICBF es responsable del diseño de las intervenciones y de su ejecución, aunque no establece los requisitos para la localización, espacio e infraestructura de los hogares. El programa es financiado por el BID y el Gobierno de Colombia. En 2006, contó con un presupuesto de $ millones de pesos. El Ministerio de Protección Social es responsable del manejo y destino de los recursos del programa. En 2009, el ICBF informó que HCB obtenía sus ingresos a partir del 3% de los impuestos salariales, un total de $ millones de pesos, y que el costo anual por niño era de aproximadamente U$350. Disposiciones institucionales El programa es financiado por el ICBF. En 2009, tuvo un gasto anual Financiamiento/ de $144 millones de pesos, lo que relación costomarca un aumento sustancial en rendimiento el presupuesto del programa al compararlo con el año 2002, cuando contaba con $1744 millones de pesos. 13

18 Intervención en DIT Prestadores de servicios Los desayunos son provistos cada mes a cada uno de más de 9000 centros del país. Las entregas son mensuales y se regulan mediante el Acta de Entrega del programa. El ICBF y una agencia de contratación externa son responsables de llevar a cabo las vastas evaluaciones y monitoreo del programa. Mecanismos para asegurar la calidad Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) Desayunos infantiles con amor (DIA) Más aún, las familias beneficiarias son componentes cruciales del control para asegurar la calidad. Si el programa fuese de algún modo utilizado con fines comerciales o electorales, las autoridades deberán ser contactadas de inmediato. Uno de los mayores desafíos de este Desafíos para programa es la entrega oportuna ampliar la y consistente de suplementos. escala y mejorar En términos del futuro, requerirá la prestación de mayores recursos económicos de servicios para aumentar la cobertura. El Ministerio de Protección Social maneja el programa y distribuye las vacunas. Según lo establecido en la Ley 100, las unidades subnacionales son responsables de la entrega directa del servicio de salud. El Instituto Nacional de Salud (INS) tiene a su cargo la vigilancia epidemiológica y del laboratorio de salud pública. El PAI y el Director General de Salud son responsables de supervisar los resultados del programa. Las tasas oficiales de vacunación se computan a nivel municipal y se entregan al Instituto Nacional de Salud, que agrega la información y calcula la tasa nacional de cobertura. Además, el BID realiza el monitoreo y la evaluación de la implementación del Fortalecimiento del Programa Ampliado de Inmunizaciones El mayor desafío para alcanzar una cobertura ampliada son las agudas desigualdades geográficas y demográficas en los niveles de vacunación. La cobertura de la vacunación en las municipalidades más pobres y remotas está muy por debajo de los promedios nacionales y departamentales. Clave: cobertura baja/ sostenibilidad incierta cobertura media/ sostenibilidad media cobertura alta/ sostenibilidad alta 14 Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) Las madres comunitarias son las ejecutoras de HCB. Reciben capacitación en desarrollo, salud y nutrición infantil, organización y calendarización de actividades, y sus esfuerzos son compensados económicamente. En general, las madres comunitarias trabajan 8 horas al día, y durante este tiempo ofrecen comidas a los niños. Cerca del 70% de las madres comunitarias están localizadas en zonas urbanas, y el restante 30% se halla en áreas rurales. El programa provee a las madres de material educativo y doméstico. El ICBF usa información de monitoreo para supervisar el programa y asegurar que se lleven a cabo procesos de seguimiento. Las actividades de evaluación se centran en áreas tales como el impacto del programa, los estándares de calidad, los contenidos y materiales y el proceso de implementación. Desde sus inicios, el Gobierno de Colombia ha llevado a cabo dos estudios exhaustivos del programa. Además, numerosas organizaciones, institutos de investigación y universidades han desarrollado sus propios estudios. Un área que se precisa mejorar son los requisitos para las madres comunitarias. En áreas rurales, existe una menor probabilidad de que las madres comunitarias hayan completado la educación primaria y secundaria, y son muy pocas las que han recibido formación terciaria.

19 Tabla 5. Categorización de programas seleccionados de DIT de Colombia Intervención en DIT Clasificación Familias en Acción Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Transversal Multisectorial Familias en Acción apunta a complementar los ingresos familiares para aumentar el gasto en comida, mejorar la salud de los niños asegurando acceso al sistema de salud regular, y mejorar las prácticas de cuidado de los niños en términos de salud, nutrición y estimulación temprana. El ICBF es una entidad nacional que coordina las políticas públicas de bienestar familiar de Colombia. Una parte importante de su trabajo es garantizar los derechos, la protección y el bienestar de niños y sus familias mediante amplias intervenciones en DIT. Breve descripción Fundado en 1999, Familias en Acción es un programa de transferencia condicional de dinero en efectivo (TCE) dirigido a mujeres embarazadas y madres con niños menores de 7 años que viven en la pobreza. Se centra particularmente en familias desplazadas o indígenas. El programa usa una estrategia combinada dirigida hacia padres e hijos para brindar servicios de DIT a las poblaciones seleccionadas. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es una institución semi-autónoma que funciona bajo la órbita del Ministerio de Protección Social. Fue establecido en 1968 para dar respuesta a problemas tales como la deficiencia nutricional, la desintegración e inestabilidad familiar, la pérdida de valores y el abandono de niños. Desde 1974, el ICBF implementa y apoya varias modalidades de asistencia a niños pequeños a través de programas integrados de cuidado, ayuda nutricional, salud preventiva y desarrollo socio-afectivo. En 1986, el ICBF creó un importante programa llamado Hogares Comunitarios para atender a mujeres embarazadas y niños de 0 a 5 años de edad, con el objeto de contribuir a erradicar la pobreza y ampliar la cobertura de servicios para padres que trabajan y niños en situación de vulnerabilidad. Área de enfoque/ Mecanismo de intervención La intervención utiliza madres comunitarias líderes que conducen asambleas de las que participan las madres. Los talleres de cuidado de los niños y la familia abordan temas como la alfabetización, la salud, la nutrición, la higiene, la anticoncepción, el desarrollo de los niños y el juego. El programa está diseñado a la medida de las distintas identidades culturales de las regiones y comunidades, incorporando elementos rituales y promoviendo juegos de aprendizaje. La recepción de transferencias de dinero en efectivo y suplementos nutricionales por parte de las familias está condicionada por el uso de los servicios de salud por de los niños, como inmunizaciones y controles de crecimiento físico y desarrollo. El ICBF cuenta con varios programas y servicios destinados a la familia, a DIT, a adolescentes entre 7 y 17 años, adultos mayores y niños con derechos vulnerados. Entre ellos se cuentan la educación familiar, hogares para niños, ayuda a mujeres embarazadas y lactantes, clubes para jóvenes y preadolescentes, varios programas de asistencia nutricional y programas específicos para niños con necesidades especiales. Cobertura/ Acceso Familias en Acción tiene escala nacional y cubre los 32 departamentos y 1093 de las 1094 municipalidades de Colombia. La meta de cobertura anual es: familias ( urbanas y rurales) que viven en condiciones de extrema pobreza, incluyendo y niños de áreas urbanas y rurales respectivamente. El ICBF está presente en cada una de las capitales departamentales y tiene 203 centros a lo largo del país. Estos centros son efectivos para brindar atención cercana y participativa a niños, adultos y familias urbanas, rurales, nativas y afrocolombianas. Cerca de 10 millones de colombianos son beneficiarios de los servicios de ICBF. Disposiciones institucionales Familias en Acción no ha desarrollado una base legal sólida. El programa funciona dentro de la órbita de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Recibe apoyo sectorial tanto del Ministerio de Educación como del de Salud. Las municipalidades juegan un rol crucial en su implementación. Para participar, cada municipalidad debe firmar un documento legal que delinea las diversas responsabilidades de la Alcaldía. Las fallas en el cumplimiento pueden generar la suspensión temporaria o permanente de Familias en Acción. El ICBF fue transferido del Ministerio de Salud al de Protección Social (que en la actualidad también incluye al de Salud). Cuenta con un Consejo Directivo independiente que preside la institución. Las familias beneficiarias reciben U$50 por mes. El financiamiento del programa se da por dos vías: el Gobierno de Colombia (Presidencia y Tesoro Nacional) y donaciones internacionales del Banco Mundial y el BID. Se estima que los costos administrativos constituyen un 3% del presupuesto anual. El ICBF ha obtenido autonomía parcial mediante el amplio financiamiento que recibe del 3% de los impuestos salariales a nivel nacional, establecido a través de varias leyes nacionales, acuerdos y decretos. Comunidades, ONG y cooperativas de trabajadores también contribuyen con el programa, pero los montos no se informan públicamente. Además, el ICBF recibe subvenciones y contratos de fuentes nacionales e internacionales por un total de aproximadamente U$ 25 millones anuales para proyectos especiales, y distribuye los fondos a cada intervención respectiva. Objetivo primordial de política pública Financiamiento/ relación costorendimiento 15

20 Intervención en DIT Familias en Acción Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Prestadores de servicios La prestación de servicios utiliza un enfoque mixto público privado. El Gobierno de Colombia provee el componente TCE. La ampliación del programa requirió de personal de apoyo técnico adicional a nivel regional, llamados Enlaces Municipales. Las municipalidades que participan del programa deben financiar los salarios de estos técnicos. Hacia fines de 2007, se esperaba que 1090 enlaces estuvieran capacitados y trabajando. Por su parte, las madres comunitarias líderes son prestadoras de servicios privadas. El ICBF brinda servicios a través de sus diversas intervenciones, ya detalladas. El prestador de servicios directo dependerá del tipo de intervención y de la población beneficiaria. Por ejemplo, el ICBF lleva a cabo el programa Hogares Comunitarios de manera directa a través de contratistas y con la ayuda de otros programas de sistema nacional para el bienestar familiar, de comunidades en toda Colombia, y de distintas Asociaciones de Padres que apoyan los hogares comunitarios. Mecanismos para asegurar la calidad La intervención se monitorea con frecuencia trimestral, semestral y anual. Es llevado a cabo por evaluadores profesionales, otros profesionales del programa y su Director. Se observan diversos elementos de la intervención, como la estructura, los participantes, el proceso de implementación, los contenidos, los materiales y los métodos. Cada trimestre y cada semestre, se despliega un extenso proceso de evaluación a cargo de participantes, evaluadores profesionales y externos y el Director, para asegurar la calidad y efectividad del programa. El ICBF lleva a cabo actividades de monitoreo y evaluación para sus intervenciones. Por ejemplo, en Hogares Comunitarios, se usa la información de monitoreo para supervisar el programa y asegurar que se realicen procesos de seguimiento. Las actividades de evaluación se centran en áreas tales como el impacto de los programas, estándares de calidad, contenidos y materiales y el proceso de implementación. Hay informes que aseguran que el financiamiento es fungible y carece de estabilidad. Desafíos para ampliar la escala y mejorar la prestación de servicios En términos de sus efectos, se encuentra que la intervención ayuda a mejorar la nutrición y los resultados en salud, aunque no se ha logrado un impacto importante en el desarrollo cognitivo de los niños y la preparación para la escuela. Esto podría deberse a diferencias en la calidad de los componentes dedicados a la estimulación temprana de los niños. El ICBF informa que una limitación central es la disponibilidad de recursos para la ampliación de la cobertura de programas. El Instituto continúa trabajando para desarrollar enfoques mejores e innovadores dirigidos a atender a poblaciones en situación de vulnerabilidad. Clave: cobertura baja/ sostenibilidad incierta cobertura media/ sostenibilidad media cobertura alta/ sostenibilidad alta (b) Clasificación de las políticas públicas de DIT de Colombia Efectuar un balance de las intervenciones en DIT es útil para obtener un mapa del panorama. Sin embargo, el marco de políticas públicas es crucial para asegurar el acceso, la calidad y la equidad de los servicios de DIT. Como lo muestra la Tabla 6, que se basa en el análisis de las políticas y programas de DIT de Colombia, se observa que el Entorno habilitante y el Foco de la política se encuentran en el estadio establecido, mientras que el Grado de Implementación está en el estadio emergente, según el marco presentado en la Sección 4. (c) Alternativas para fortalecer las políticas públicas y programas de Colombia Colombia ha dado importantes pasos hacia el fortalecimiento de su marco de políticas públicas de DIT, y cuenta con numerosos programas que ofrecen servicios en esta área. Sin embargo, subsisten aún desafíos importantes, como la expansión de la cobertura de los servicios de DIT y la completa implementación de la Ley Como primer paso, el país debería concentrarse en la identificación de brechas en la cobertura y el alcance de la población excluida. De forma simultánea, será importante desarrollar el nivel de coordinación y sinergia entre los prestadores de servicios y las agencias gubernamentales. En el futuro próximo, Colombia deberá crear instrumentos para monitorear la trayectoria individual de desarrollo de los niños y asegurar así un enfoque integral de DIT para todos. 16 Fortalecimiento de políticas públicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en América Latina y el Caribe