Análisis del Proyecto de Reforma Tributaria en El Salvador

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1 Danel Artana y Fernando Navajas 1 Novembre de 2009 Síntess y sugerencas 1. La propuesta de reforma elaborada por el goberno de El Salvador es ambcosa y compleja. Incluye meddas que amplían las bases mponbles, otras que modfcan tasas de mpuestos y muchas que reforman aspectos mportantes de la admnstracón trbutara. 2. Independentemente de la caldad de las reformas cabe analzar tambén su oportundad. La experenca nternaconal sugere que los mpuestos tenen poco efecto sobre la tasa de crecmento de largo plazo de una economía, pero s nfluyen en la demanda agregada durante el cclo económco. El Salvador ha sufrdo una recesón mportante que sugere que s hubera fnancamento dsponble para el défct fscal sería preferble no aumentar mpuestos n reducr gastos en la coyuntura. Eso no es una traba para dscutr y aprobar una reforma trbutara, pero s para defnr la fecha de entrada en vgenca que podría dferrse hasta que la economía se haya recuperado de la crss. El Congreso podría delegar en el Poder Ejecutvo el momento a partr del cual regrían los mayores trbutos. 3. Varos de los objetvos que se desprenden de la reforma orgnal presentada en el mes de Octubre y de los cambos realzados durante el mes de novembre son razonables: cerrar vías de elusón, reducr el sesgo a que las nversones se fnancen con deuda que tene el mpuesto a la Renta vgente, crear juzgados trbutaros especalzados, etc., pero la mayoría de los nstrumentos selecconados es perfectble. Ello sugere la convenenca de someter una reforma de gran envergadura como la propuesta a un proceso de análss y debate profundo que permtrá reducr la conflctvdad futura y alcanzar mejor los objetvos planteados. 4. Por ejemplo, alrededor del 40% del aumento prevsto en la recaudacón se obtendría de aumentos en los mpuestos al consumo de tabaco y de bebdas. La trbutacón especal al consumo por encma del IVA se justfca cuando exsten externaldades (daño para la salud, contamnacón ambental) o por razones dstrbutvas. En el caso del aumento del mpuesto a las bebdas analcohólcas no se cumple con nnguna de estas premsas: su consumo no genera daño alguno y es más regresvo aumentar el mpuesto especal que s se hubera optado por un aumento en el IVA. La excepcón es el consumo de aguas que en térmnos relatvos está más concentrado en las famlas de mayores ngresos. Pero precsamente una de las modfcacones de Novembre fue exclur al agua de la suba de mpuestos que se lmtaría sólo a las bebdas endulzadas. 5. En el caso de los cgarrllos se observa el msmo problema respecto de la dstrbucón del ngreso: es más regresvo aumentar los mpuestos a estos productos que la tasa del IVA. Sn embargo, exste una externaldad negatva por consumr tabaco. S ben no exsten estudos en el país que permtan precsar el monto de tal externaldad, los valores que surgen de estudos realzados en Estados Undos sugeren que el nuevo mpuesto a los cgarrllos sería algo elevado. S se mejoró en 1 Danel Artana y Fernando Navajas son Economstas Jefe de FIEL, Argentna. Los autores desean agradecer el fnancamento de FUSADES para la realzacón de este trabajo. 1

2 no modfcar el componente ad valorem lo cual puede facltar la lucha contra el contrabando. 6. Para las bebdas alcohólcas la propuesta orgnal estaba mejor dseñada que la últma versón. Por razones de efcenca aún luego de los cambos se contnúa gravando poco a las bebdas fabrcadas en el país (algunos aguardentes, vodka y ron) y se grava en exceso al whsky y tambén al tequla y la cerveza. 7. En suma, es posble que un aumento en el IVA hubese sdo mucho mejor desde ambos puntos de vsta (efcenca y equdad) que la propuesta de reforma (con la excepcón del aumento orgnal a las bebdas alcohólcas). 8. Se propone crear un mpuesto a la matrculacón de vehículos (nuevos y usados que entran por prmera vez al país). Este gravamen podría justfcarse como un aporte a reducr la contamnacón y la congestón, pero estos objetvos no se cumplen con la propuesta ofcal porque no se grava al stock de vehículos exstentes (que por ser de mayor antgüedad seguramente contamna más que los que se ncorporen) y porque las tasas son dferencales por tpo de vehículo sn segur un patrón que aproxme el mayor consumo de combustble. Además, exsten algunas exencones subjetvas que abrrán las puertas a manobras de elusón. 9. En el mpuesto a la Renta se ntroduce en forma parcal el crtero de mposcón dual al gravar a una tasa lberatora y menor que la tasa general del 25% a los ntereses ganados por las personas naturales por depóstos en el país y por el producdo de nversones en títulos valores en el exteror, los derechos de autor o a los ntereses pagados por las empresas al exteror, a los servcos de fletes, seguros y reaseguros pagados al exteror. Además, se gravan algunas ganancas de captal hoy exentas y se endurecen la defncón de los gastos que pueden descontarse para calcular la base mponble (en especal para las entdades fnanceras que no podrán descontar las reservas por crédtos ncobrables sobre su cartera de mejor calfcacón credtca). Estas propuestas tenen varos problemas. 10. La nformacón dsponble sobre declaracones juradas del mpuesto a la Renta sugere que exsten deduccones en exceso de ntereses pagados. Era preferble utlzar reglas estrctas de captalzacón exgua que gravar ntereses ganados por las famlas. Lo más probable es que los mayores depóstos de partculares de altos recursos en el exteror no sean declarados y por lo tanto escapen al ntento de mejorar la progresvdad del mpuesto. Tampoco es justfcable que se graven algunas rentas en el exteror y no otras (como lo dvdendos recbdos de empresas que no cotzan en públco, alquleres u otros). 11. Más crtcable aún es la decsón de gravar los servcos de fletes, seguros y reaseguros. Como El Salvador no puede nfluencar los precos de estos servcos en el mercado nternaconal ello resultará en un mayor costo para los productores naconales, lo cual complca partcularmente la stuacón de los productores de benes transables que no podrán trasladarlo a sus precos de venta. Esta medda resta compettvdad a la produccón naconal. Lo msmo ocurre con la decsón de elmnar la tasa cero de IVA para la exportacón de servcos de transporte y de telecomuncacones que resulta en un mpuesto encuberto a las exportacones de estos servcos. 12. La reforma grava las ganancas de captal por la compra venta de accones cuando hay razones de peso para que contnúen exentas en la medda en que el aumento de 2

3 valor refleje mayores ganancas (y por lo tanto mpuestos) futuras. Además, la mposcón dual lmta la progresvdad a los ngresos del trabajo. 13. En matera de admnstracón trbutara no se avanza en regular la nformacón que deben proveer las entdades fnanceras, n se unfcan los números de nscrpcón en el mpuesto a la Renta y el IVA, n se reduce el draw back a las exportacones, n se reduce el tope para deducr donacones y tampoco se mejora el régmen para pequeños contrbuyentes. En cambo, se avanza en la creacón de juzgados especalzados en temas trbutaros (aunque no es claro que se cuente con los recursos presupuestaros para concretar esa buena ntencón rápdamente), se mejora la defncón de algunos deltos trbutaros, pero se retrocede al lmtar la nstanca admnstratva con una clara ntencón de que, ante la mejor presuncón de evasón, los casos pasen drectamente a la justca penal. El problema es que esto aumentará la carga de los trbunales y es posble que demore el proceso en lugar de acelerarlo. 14. En suma, se trata de una reforma ambcosa con un claro objetvo de aumentar la recaudacón aunque es posble que los problemas menconados anterormente huberan hecho convenente aumentar las tasas del IVA y/o del mpuesto a la Renta, cuando la economía haya consoldado su recuperacón. Introduccón El Mnstero de Hacenda de El Salvador ha elaborado un proyecto de reforma de varas leyes trbutaras con el objeto de mejorar los ngresos fscales. La reforma ncluye cambos en todas las dmensones en las cuales se puede trabajar en matera de ngresos: la admnstracón trbutara, la modfcacón de bases mponbles y cambos en las tasas de mpuestos. En total se trata de 14 proyectos de ley que fueron sometdos a la dscusón de la socedad en el mes de Octubre de En novembre el Mnstero modfcó los proyectos recogendo sugerencas de dversos actores. Desde el punto de vsta de la polítca fscal cabría hacer una dscusón más ampla respecto a la convenenca de mejorar los ngresos o acotar el gasto públco, s el objetvo es restablecer el resultado prmaro afectado por la recesón que ha generado la crss fnancera nternaconal. En este trabajo tene un objetvo más lmtado; analzar s las opcones propuestas para mejorar los ngresos son perfectbles, en alguna medda aceptando que es necesaro un mayor gasto públco para atender algunos objetvos socales que se ha planteado el goberno. Esto no debe nterpretarse como que no es posble raconalzar el gasto públco o los subsdos que actualmente exsten en El Salvador. En trabajos anterores, los autores han mostrado que exste espaco para reducr el costo fscal de los subsdos a la energía aún protegendo a los sectores más vulnerables de la poblacón. Pero ese análss excede el propósto de este documento. Tambén en un trabajo anteror los autores concluyeron que la mejora en la recaudacón fscal lograda entre 2004 y 2008 se explca en partes guales por el crecmento económco y por mejoras en la admnstracón trbutara. S ben en una economía en crecmento es razonable esperar que los mpuestos aumenten a una tasa algo más elevada que la que se logre en la actvdad económca, exsten límtes naturales al producdo fscal de mejoras en la admnstracón. La evasón fscal sgue sendo elevada en El Salvador y reducrla debe ser un objetvo prortaro de la socedad porque ello mejora la efcenca económca y la equdad. Pero una baja mportante en la evasón lleva tempo, y los regímenes dseñados para atraer a 3

4 la formaldad a las empresas más pequeñas en general tenen poco mpacto en la recaudacón. Por ello, y más allá de la mportanca de mejorar la efcenca del gasto y contnuar con los esfuerzos para mejorar el grado de cumplmento con las oblgacones trbutaras, en las seccones que sguen se analzan los cambos más mportantes propuestos por el Mnstero de Hacenda desde el punto de vsta de su efcaca para generar recursos sn aumentar las dstorsones que los mpuestos habtualmente producen en el funconamento de la economía. Ley de IVA Art. 1 nc m). Grava con IVA las ventas de benes muebles que las entdades fnanceras hayan recuperado por el pago de deudas ponéndola en gualdad con el caso de dsolucón o lqudacón de otras socedades. La legslacón actual grava con IVA la transferenca de benes muebles en los casos de lqudacón de socedades. Al adqurr esos benes la socedad descargó el IVA pagado como crédto fscal y en la medda en que formaban parte de su preco de venta el Estado recuperaba ese IVA al venderse el producto fnal. S la últma venta es lqudar actvos resduales y se hace a revendedores que están gravados en IVA no hay problema ya que éstos descargarán el mpuesto pagado a la socedad en dsolucón. El tratamento en el IVA de las entdades fnanceras es complejo y por ello habtualmente se las exme. Sn embargo, es frecuente gravar con el mpuesto algunas actvdades como comsones. Este es el caso de El Salvador. Dado que ya tenen algunas operacones gravadas la reforma propuesta no genera una complcacón mportante para las entdades fnanceras y pone en un pe de gualdad la venta de cosas muebles (usadas) que éstas realcen con las que surgen en los casos de lqudacón o dsolucón de socedades. Debe notarse que la venta habtual de cosas usadas está gravada en El Salvador. Por lo tanto, s las entdades fnanceras venden las cosas muebles a un revendedor el efecto fnal sobre el comprador últmo es nulo ya que hoy el revendedor termnaba ngresando el mpuesto que no trbuta el banco (no exste crédto fscal hoy y s lo habría con la reforma). S se encarece la venta drecta de la entdad fnancera a otros compradores pero ello era un tratamento especal en relacón a operacones smlares y a la alternatva de comprar esos benes en un revendedor. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó la sugerenca de gravar toda venta de benes muebles recuperados como pago de deudas, ncluso de las entdades no fnanceras. Esta modfcacón mejora el proyecto orgnal. Art. 2 nc p) y q). Grava con IVA las detas y el pago de membresías y cuotas que genere una contraprestacón o dsfrute de benes y servcos. Ambas propuestas son exageradas. Los pagos de detas a drectores de empresas están de hecho gravados con IVA al formar parte del valor agregado de la socedad. La reforma oblgaría a muchos drectores a nscrbrse en el mpuesto y hasta podría ser negatva para la recaudacón s resulta más complejo fscalzar a éstos que a la propa empresa. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó exclur las detas que recban funconaros públcos de dversas agencas del estado y tambén que la empresa retenga 4

5 el 13% del IVA de modo tal de no oblgar a nscrbrse a quenes percban las detas. Esto corrge la crítca realzada al proyecto orgnal en al párrafo anteror. En el caso de cuotas de clubes se amplaría la base mponble porque estas transaccones son habtualmente a consumdores fnales y en teoría sería un paso postvo. En la práctca, el mpacto fscal es seguramente lmtado, oblga a estos clubes a nscrbrse en IVA y establece una dferenca con los espectáculos culturales que segurían exentos. Debe recordarse que los nsumos gravados de estas organzacones pagan IVA y por lo tanto la decsón de gravarlos al 13% resulta en un aumento de la cuota (y por lo tanto de la recaudacón) nferor a ese porcentaje. Art. 5. Grava con IVA la mportacón de benes de captal que tenían los sujetos pasvos nscrptos en el gravamen hasta que se dcten polítcas sectorales. Art. 13. Luego de 12 meses de mportados los benes de captal permte utlzar los crédtos fscales en exceso contra el pago de cualquer mpuesto. Esta reforma es contraproducente. La decsón de gravar la maqunara mportada tene sólo un efecto fnancero ya que los sujetos pasvos del mpuesto no pueden descontar hoy crédtos fscales y termnan pagando el IVA cuando venden al mercado nterno. En otros países se grava en la mportacón porque exste produccón local de benes de captal que quedaría en desventaja con las mportacones s éstas estuvesen exentas, aún cuando ello genere algún sobrecosto a la nversón en la medda en que las empresas no generen sufcentes crédtos fscales para recuperar rápdo los crédtos fscales pagados en la nversón. El Salvador tenía acotado este problema porque exmía a las mportacones de equpos mportados y, aunque se gravan la construccón y otros componentes de la nversón, la probabldad de tener crédtos fscales en exceso naturalmente se reduce. Para lograr un efecto transtoro en la recaudacón (y una complejdad admnstratva al tener que controlar el uso de crédtos fscales en exceso como pago de otros mpuestos) la reforma genera un sobrecosto en la nversón que no debería estar gravada en un IVA tpo consumo como el que tene el país. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó nclur un esquema transtoro que mantenga la exencón hasta que se elaboren los regímenes sectorales. Esta no es la mejor solucón, ya que por las razones apuntadas es preferble no gravar con IVA la mportacón de benes de captal. Más aún, la exencón para regímenes sectorales consagra la utlzacón de ncentvos trbutaros medda que un trabajo anteror de los autores fue crtcada en base a la pobre experenca de este tpo de meddas para alentar el crecmento y el empleo. Art. 6 nc e). Acota la exencón de IVA a la educacón a las cuotas, matrícula y gastos de graduacón. Esta reforma es contraproducente. Oblga a nscrbrse en IVA a los colegos para lqudar el mpuesto sobre unas pocas operacones gravadas como la certfcacón de notas, clases extras, etc. y a proporconar el uso de crédtos fscales. El mpacto de esta medda sobre la recaudacón es seguramente nsgnfcante, genera un costo admnstratvo para las escuelas y para la admnstracón trbutara y no cerra vías de evasón que parezcan mportantes. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó la sugerenca de varas entdades de qutar la lsta de actvdades que mantenen la exencón del IVA. Ello evta el problema menconado en el párrafo anteror en la medda en que la responsabldad de detectar excesos recae en las tareas de fscalzacón pero no se oblga a cobrar IVA a los colegos 5

6 por operacones claramente relaconadas con la actvdad escolar como la certfcacón de notas o las clases extras. Art. 7. Grava con IVA las propnas que fguren en la factura emtda por el local de comdas. Esta reforma no tene mucho sentdo. Sólo fomentará que se paguen propnas en efectvo. En el proyecto elaborado en Novembre se qutó esta reforma. Art. 11. Varas reformas al artículo 65 de la ley de IVA que restrngen la deduccón de crédtos fscales a cero para los repuestos, lubrcantes y otros servcos utlzados en vehículos que no sean ndspensables para el gro del negoco, la utlzacón de servcos destnados a la construccón de nmuebles usados. Tambén se aclara la lmtacón al 50% del IVA pagado en la adquscón de vehículos, combustbles y otros nsumos, aún cuando sean utlzados en la actvdad. Las lmtacones al uso de crédtos fscales para evtar abusos son comunes en otros países pero es preferble lmtar el monto en dnero y no un porcentaje del valor del ben. En el proyecto elaborado en Novembre se accedó a exclur los rentegros y reembolsos de gastos que recban los trabajadores o los gastos hechos por mandato. Art. 12. Grava las transferencas de actvos. Hoy están gravadas s se realzan dentro de los dos años de adqurdas. Gravar la reventa de actvos usados por más de dos años aumenta el costo de estos benes para los compradores no nscrptos en el mpuesto. En la medda en que los compradores sean mayortaramente empresas gravadas sólo se adelanta el cobro del mpuesto y se mejora su control (s los vendedores están mejor controlados que los compradores). En el proyecto elaborado en Novembre se accedó a mantener la exencón s los actvos usados se mantenen 5 años en la empresa (en lugar de los 2 que fja la ley actual). Esto atenúa, pero no corrge del todo el problema menconado en el párrafo anteror. Se trata de actvos usados cuya vda útl resdual puede ser nferor a los 5 años. De todas maneras es un punto menor porque s se deprecaron cas totalmente se venderán a bajo preco y el efecto de gravarlos con IVA es mínmo. Art. 14. Grava la exportacón de algunos servcos realzados a usuaros que no tenen resdenca en El Salvador. Esto afecta en partcular a los pagos realzados por llamadas telefóncas nternaconales orgnadas en el exteror y servcos de transporte nternaconal. En la medda en que El Salvador es tomador de precos en los mercados de benes y servcos el mayor costo que resulta de ntroducr el mpuesto a una operacón hoy exenta será absorbdo por los productores locales. Tanto para telecomuncacones como para fletes este es el resultado más probable. El tratamento de exportacones de servcos debe ser smlar al de exportacones de benes que es el de tasa cero. En caso contraro, en los hechos se está ntroducendo un mpuesto a las exportacones, al contraro de lo que hace la mayoría del resto de los países. Art. 15. Aumenta de 30 días a 60 días hábles el plazo máxmo para el rentegro de crédtos fscales a los exportadores. 6

7 El plazo de devolucón de IVA a exportadores debe ser lo más rápdo posble. En un trabajo anteror se propuso que fuera automátco para empresas con alta calfcacón credtca. En los hechos, en El Salvador exste hoy alguna demora en la devolucón. En el proyecto elaborado en Novembre se accedó al peddo del sector prvado de mantener los 30 días actualmente vgentes. Ley de Impuesto a la Renta Art. 2 nc 5) y 11). Se gravan los ntereses que se obtengan de los depóstos por encma de US$ a una tasa lberatora de 10% y se gravan a la msma tasa los ntereses pagados al exteror (20% s el préstamo lo concede una empresa del maletín ). El Salvador tene un sesgo al fnancamento de la nversón con deuda al permtr la deduccón plena de los ntereses pagados por las empresas, gravar en cabeza de la empresa las utldades generadas por proyectos fnancados con fondos propos y mantener exentos los ntereses ganados por las famlas por sus ahorros. Este sesgo a favor de la deuda aumenta al no ajustarse el mpuesto por los efectos de la nflacón y tene varos problemas: a) genera una dstorsón respecto a la forma de fnancamento de la nversón, b) afecta más a las empresas que tenen menos acceso a deuda (pequeñas y medanas o aquellas que tenen menos actvos que se pueden utlzar como colateral por undad de producto). S ben algunos países desarrollados elmnan o atenúan este sesgo gravando los ntereses de las colocacones fnanceras, esta solucón no es tan clara para países en desarrollo que estén expuestos a fuga de captales haca paraísos fscales. Además, como la probabldad de tener cuentas de depósto no declaradas en el exteror parece más alta para famlas de altos ngresos, es posble que la opcón de gravar ntereses ganados en el país termne afectando a famlas de ngresos medos. La propuesta de gravar los ntereses pagados al exteror encarece el costo del endeudamento pero ello es el objetvo buscado para equpararlo con el costo de fnancar la nversón con captal propo. De hecho, una reforma que no pretenda aumentar la recaudacón reducría la tasa general del mpuesto buscando un punto ntermedo entre 0% (la que rge para la deuda hoy s la nflacón es nula) y 25% (la que se paga sobre las utldades). Por ello, el desalento a la nversón sólo se produce s se trata de aumentar el costo de fnancarse con deuda sn reducr el que resulta de utlzar patrmono propo. 2 Un análss de la nformacón de las declaracones de mpuesto a la renta de las empresas en El Salvador realzado en un trabajo anteror, sugería que podría haber algún abuso en las deduccones de ntereses que justfcaría la ntroduccón de reglas de captalzacón exgua que permtrían mejorar la recaudacón. Por ello la sugerenca fue que la deduccón de ntereses en el mpuesto a la renta sólo se permta hasta una relacón deuda/patrmono de 2.5 veces a 1. S excede esa relacón se proporcona la deduccón permtda (por ejemplo s es 3:1 sólo se puede restar el 83% de los ntereses pagados en el ejercco fscal). Esto podría generar una recaudacón del orden de US$ 2 Debe señalarse que la evdenca empírca respecto del mpacto de los mpuestos (o los ncentvos trbutaros) sobre la nversón no es contundente. La nversón parece depender más de factores no trbutaros. 7

8 70 mllones al año. Este camno parece más práctco que el adoptado en el proyecto de reforma trbutara. La reforma tene varos puntos que sugeren la ntroduccón del llamado mpuesto dual al captal (ver tambén el art. 4 analzado más adelante). La progresvdad del mpuesto a la Renta se lmta a los ngresos del trabajo (menos móvles) mentras que el producdo del captal se grava a una tasa más baja, unforme para recaudar algo, sn exponer al país a una pérdda de proyectos de nversón. Algunos países escandnavos y Uruguay utlzan este sstema que tene la ventaja de la smplcdad, pero a costa de romper la equdad entre las dferentes fuentes que conforman el ngreso de las famlas. El proyecto elaborado en Novembre aumentó de US$ a US$ el saldo promedo mensual de depóstos a partr del cual se gravan los ntereses con la tasa lberatora de 10% y se mantuvo la exencón para los ntereses pagados en préstamos recbdos de organsmos multlaterales, agencas de desarrollo o gobernos extranjeros e nsttucones de utldad públca o ONG. Además, se permte deducr los ntereses pagados por una socedad por préstamos recbdos de los socos, padres, hjos o cónyuges de estos s se comprueba que el préstamo fue nvertdo en la empresa. Elevar el mínmo exento del saldo promedo de depóstos no corrge las crítcas realzadas en los párrafos anterores. La exencón de los ntereses pagados en préstamos de multlaterales, gobernos, etc. es lógca. Aún cuando los préstamos de los socos se hayan nvertdo en la empresa no debería permtrse la deduccón de ntereses porque es smlar a un aporte de captal, que sí pagaría el mpuesto a pleno. Art. 2 nc. 12). Se grava la gananca de captal por la venta de la vvenda propa por encma de 360 salaros mínmos (aproxmadamente US$ ). Además, se deroga la exencón que actualmente exste para la compra venta de accones. En el régmen actual, las ganancas de captal de las personas por la compraventa de accones están exentas, pero se grava el resto de ganancas de captal a una tasa reducda del 10%. Esta puede ser una solucón de compromso: como es ncorrecto gravar ganancas nomnales y sólo se permte deducr las pérddas de captal de las ganancas de captal, la tasa reducda tene algún fundamento; a su vez, la exencón a las ganancas por la compraventa de accones es justfcable porque en la medda en que el aumento en el preco de una accón refleje el valor presente de mayores utldades futuras el fsco percbrá mayor mpuesto a la renta al gravar a éstas. En el caso de vvendas es conceptualmente correcto gravar las ganancas de captal en un mpuesto a la Renta de lbro de texto. Algunos países no aplcan este crtero porque queren fomentar que las famlas tengan vvenda propa. Por lo expuesto, no debería derogarse la exencón a las ganancas de captal por la compraventa de accones, pero podría gravarse la gananca de captal por la venta de vvenda propa a una tasa reducda. En el proyecto elaborado en Novembre se aumenta el mínmo a partr del cual se grava la gananca de captal por la compra-venta de la prmera casa habtacón a US$ , pero se mantene la ntencón de gravar las ganancas de captal por la compra-venta de accones, crtero que generará doble mposcón. 8

9 Art. 4 y art. 7. Se gravan a una tasa lberatora del 10% el retorno obtendo por la nversón en títulos valores tanto en el país como en el exteror. La reforma mantene la exencón sobre los dvdendos pero trataría de captar cualquer tpo de renta fnancera tanto las obtendas en el país como las obtendas en el exteror. Este es un crtero ad-hoc que presenta varos problemas: a) es una aplcacón parcal del crtero de renta mundal. No es claro porqué debe dferr el tratamento mpostvo de la gananca de captal que se obtenga por la compra-venta de accones en la bolsa de Nueva York de la gananca que se obtenga por la compra-venta de una empresa de captal cerrado en Estados Undos o la utldad de una nversón drecta en el extranjero. Los crteros habtuales son: o se grava sólo las rentas de orgen naconal como hace El Salvador hoy, o se gravan todos los ngresos de captal que se obtenen en el extranjero (ntereses, utldades, ganancas de captal) con la obva dfcultad para el fsco de controlar esas actvdades; b) al gravarse a una tasa más baja y lberatora se rompe la equdad del sstema (aunque se gana en smplcdad como se expresara anterormente). En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó la sugerenca de permtr deducr las pérddas de captal generadas en el exteror provenentes de títulos valores. En la medda en que la deduccón opera respecto de las ganancas de captal se acota el margen de abusos. Art. 6. Se oblga a todas las personas naturales a calcular el mpuesto en base a lo devengado. Lo habtual es estmar el mpuesto en base al crtero de lo devengado pero el crtero basado en efectvo para personas naturales con actvdad empresara no es exclusvo de El Salvador (regía en Méxco por ejemplo). El objetvo es darle flexbldad a pequeñas empresas o personas de pagar el mpuesto de acuerdo a su dsponbldad de efectvo. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó la propuesta de que el contrbuyente opte por el método en que regstrará pero una vez que elge uno no puede cambarlo. Art. 8 y art. 9. No se permte la deduccón de determnados gastos de la renta mponble tales como: los gastos ofrecdos a clentes y empleados en varos benes y servcos y se lmta al 50% la deduccón de las prmas de seguro cuando la propedad sea aplcada parcalmente al negoco. Tambén se prohíbe deducr determnadas mportacones de nsumos para vehículos. S ben es posble que en el caso de gastos ofrecdos a clentes y empleados o los gastos de vehículos haya abusos la mejor forma de lmtarlos es poner un tope (un porcentaje de la renta mponble) para la deduccón de este tpo de gastos. La propuesta, al exclurlos por completo, desalenta a las empresas a que realcen este tpo de gastos en forma genuna. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó la sugerenca de permtr la deduccón de los gastos en prestacones al personal s son necesaros para generar la renta. Parece preferble nclur además un tope máxmo relaconado a la renta o los ngresos de la frma. Art. 10. Pretende gravar a la tasa del 25% la dsmnucón de la reserva legal por ejemplo por pérddas de ejerccos anterores. Esto parece un contrasentdo. S una empresa tene pérddas y debe reponer su reserva legal no debería gravarse ese acto. 9

10 Art. 10 nc 3 a yb). No se permte deducr las reservas de saneamento que las entdades fnanceras realcen en el ejercco por sus carteras normales, normales declnantes y subnormales. Tampoco las de deudas ncobrables que hayan sdo deducdas en ejerccos anterores. Esta redaccón parece mplcar que se gravan con el mpuesto las reservas que las entdades fnanceras deben hacer sobre sus crédtos para cumplr con la normatva de la Superntendenca del Sstema Fnancero. De ser este el caso se ncurre en un error. Es habtual que se lmte la deduccón de reservas para cubrr determnadas contngencas para evtar que las empresas las exageren y posterguen el pago del mpuesto. Para ello, o se lmta la deduccón a las pérddas efectvamente realzadas (por ejemplo, los gastos de despdo y no la provsón por despdo, o los crédtos catalogados como ncobrables) o se permte deducr los porcentajes de reserva que fje el regulador (en este caso la Superntendenca). De hecho la redaccón parece contradctora con el párrafo que dce que no serán deducbles reservas que no hayan sdo aprobadas por la Superntendenca. Una alternatva es permtr a las entdades fnanceras que deduzcan solamente los crédtos rrecuperables que se calfquen como tales luego de agotadas las nstancas de cobro, en lugar de las prevsones que manda el regulador, pero se debe optar por una u otra vía. No permtr que se deduzcan las prevsones por los crédtos de mejor calfcacón supone que nunca se vuelven rrecuperables lo cual claramente no es así como demuestra la recente crss fnancera nternaconal. Art. 12. No se permte a los sujetos no domclados en el país que deduzcan gastos a los fnes de computar la retencón del 20%. Esta restrccón converte al mpuesto en uno sobre la facturacón, pero el sstema actual es dfícl de controlar porque no exste la posbldad de chequear que las deduccones de gastos hayan sdo declaradas por el proveedor. Una posble alternatva es reducr la tasa que se aplca sobre la facturacón de los no domclados en el país. En el proyecto elaborado en Novembre se ncluyó una sugerenca de lberar a la empresa de presentar la documentacón respectva ya que en estos casos se trataría de una retencón lberatora. De todas maneras la alícuota de 20% sobre ngresos brutos parece elevada. Fnalmente, en el proyecto elaborado en Novembre se permte a las personas naturales deducr del mpuesto el aporte del patrono al Insttuto Salvadoreño de Seguro Socal correspondente a trabajadores doméstcos. Esto equvale a que el Estado se haga cargo del 25% del aporte prevsonal de los empleados doméstcos (para personas naturales gravadas a la tasa máxma). S ben esta medda puede ayudar algo a formalzar a los empleados doméstcos, tene problemas: el aporte estatal es mayor para quenes enfrentan tasas margnales más elevadas y obvamente excluye al personal doméstco que trabaja en famlas que no trbutan mpuesto a la renta. Impuestos a las bebdas alcohólcas El proyecto apunta a aumentar la trbutacón sobre las bebdas alcohólcas y a reducr la dspersón en el mpuesto específco por grado de alcohol. La trbutacón aumenta por dos razones: porque se ntroduce un mpuesto ad-valorem de 10% sobre el preco de venta al públco (neto de IVA y del mpuesto específco) y porque la nvelacón de los específcos se hace haca arrba. En las notas al proyecto se explca que la ntencón 10

11 de ntroducr un mpuesto ad-valorem es gravar los efectos en precos, lo cual no se logra con el mpuesto al contendo alcohólco. O sea que la reforma ntenta claramente moverse desde una trbutacón al contendo alcohólco haca una mezcla de esta y de sobremposcón a las ventas. El rango del mpuesto específco actual es (a través de 7 tasas dferencales) de US$ 0,015 a US$ 0,15. El propuesto reduce el número de tasas a 3 y aumenta los nveles de a US$ 0,09 hasta US$ 0,16. En el proyecto elaborado en Novembre se mantene la propuesta de ntroducr un ad-valorem de 10% y se amplía el rango del mpuesto específco a US$ 0,0325 hasta US$ 0,16. La justfcacón teórca convenconal de gravar con mpuesto especales a las bebdas alcohólcas por encma de la trbutacón general al consumo (IVA en el caso de El Salvador) se basa en dos elementos: a) la externaldad negatva sobre la salud; y b) la posbldad de recaudar de productos que pueden tener una baja elastcdad preco de la demanda lo cual reduce el costo de efcenca del mpuesto, y que son ofrecdos por pocas empresas, lo cual faclta el control fscal. No conocemos de estudos en El Salvador que cuantfquen el valor de la externaldad negatva lo cual mpde brndar conclusones contundentes acerca del nvel del mpuesto, pero cualquera sea el valor al que se arrbe, en la medda en que el daño depende del consumo de alcohol ese problema se corrge con un mpuesto específco unforme por grado de alcohol y no con una trbutacón que quera captar los efectos en precos. En la medda en que el proyecto orgnal reducía la dspardad entre bebdas era postvo, aunque lo hacía aumentando la trbutacón meda lo cual o ben obedecía a una subestmacón preva de la externaldad o ben perseguía un objetvo puramente fscalsta. Al amplar el rango de mpuesto específco se retrocede en la propuesta de Novembre. En partcular se grava con tasas bajas al contendo alcohólco del vodka y los aguardentes fabrcados en el país lo cual actúa como una suerte de proteccón contra las bebdas mportadas. La facldad de recaudar a partr de esta ndustra encuentra un límte muy claro en el contrabando de bebdas y en los dferentes grados de formaldad/nformaldad en el marcado nterno. Esto no sólo afecta el nvel de la recaudacón sno que tenen tambén efectos sobre la estructura efectva de la trbutacón. Exste mucha evdenca nternaconal de contrabando de bebdas entre países desarrollados cuando las tasas de mpuestos dferen entre ellos en forma mportante. De allí la mportanca de comparar los nuevos nveles de mpuestos con los que rgen en los países vecnos. La mposcón ad-valorem actúa como una suerte de penalzacón a las bebdas de mayor caldad y es superada por la mposcón específca como nstrumento para corregr la externaldad. Sn embargo, tene algún papel que cumplr en los casos de mercados no compettvos, pero una justfcacón de estos efectos sólo puede darse en contextos en donde la externaldad esté ben medda y exstan razones y justfcacones sóldas para argumentar desvíos de la competenca en cuanto a provsón de caldad o rango de varedades, cosa que creemos no puede justfcarse actualmente en El Salvador. Algunas observacones puntuales adconales son las sguentes: Art.42C y Art.43. La ntroduccón del component ad-valorem, lleva a todo un esfuerzo de fscalzacón sobre el preco efectvo de las bebdas (para evtar subdeclaracón de valor) que ntroduce dstorsones adconales en la medda que no exsta unformdad en el grado de formaldad de los dstntos productos, lo que va a tender a sesgar la carga 11

12 trbutara haca los benes en sectores formales. Esto puede en alguna medda deshacer el aparente movmento haca la unformdad de la carga por contendo alcohólco, en la medda que productos que se venden en modaldades más nformales logren evadr el cerco de declaracón de precos de venta sugerdos. Art 3 y Art.6. (ncsos a los Art.43 y 44 y 47, respectvamente. Para reforzar el control el proyecto de ley le otorga facultades a las Dreccones Generales de Impuestos Internos y de Aduanas que elevan los costos comercales o de transaccón y dan lugar a dudas sobre la ntromsón en la lbertad de formacón de precos. Por ejemplo, se reconoce que dchos organsmos tenen facultades para emtr dsposcones respecto de la determnacón de los equvalentes de precos de venta al públco de aquellos productos que son comercalzados en barrles u otros tpos de depóstos, que no se utlzan para ser transferdos al consumo fnal. Adconalmente (Art.6) se faclta a la Dreccón General de Impuestos Internos para lqudar el mpuestos ad-valorem, así como para modfcar la lsta de precos sugerdos de venta al públco nformada por el productor o mportador, como resultado del ejercco de sus facultades, la cual surtrá efectos al día sguente al de la notfcacón. Impuestos al tabaco El proyecto orgnal grava los aumentos de precos que hagan revendedores del producto pero fundamentalmente dspone un aumento en el mpuesto específco de US$ 0,005 a US$ 0,01 por cada cgarrllo y en el gravamen ad-valorem sobre el preco de venta (neto de IVA y del mpuestos específco) de 39% a 50% (100% para el caso de habanos). Estos cambos sesgan la mezcla trbutara específca versus ad-valorem levemente haca específco (dado que uno se duplca y el otro sube un 28%, es decr la mezcla (por undad de valor del cgarrllo) pasa de t+t/p a 1.28t+2T/P). Pero esto es algo menor porque el punto de partda está bastante sesgado a la trbutacón ad-valorem y lo eleva a una tasa consderable. Por esto el efecto sobre la mezcla de caldades del mercado no debería ser mayúsculo. En el proyecto elaborado en Novembre se decde no aumentar el mpuesto ad-valorem y a cambo se propone aumentar el específco a US$ 0,025 por cgarrllo. De esta manera se pone el peso del aumento en la trbutacón a los cgarrllos de menor caldad, presumblemente los que más afectan la salud. El análss de la mposcón a los cgarrllos tene una lógca smlar a la dscutda para el caso de bebdas alcohólcas. No se menconan estudos que avalen un aumento en la mposcón por motvos relaconados a la externaldad negatva. Por ello debe suponerse que el objetvo es fscalsta y aquí caben las msmas sugerencas que en el caso anteror. Impuesto a las bebdas gaseosas El proyecto suma un mpuesto específco de US$ 0,05 por ltro al mpuesto ad-valorem de 10% que rge en la actualdad. Se exme del mpuesto a las bebdas que contengan al menos 20% de leche. Además, extende los mpuestos a otro tpo de bebdas sotóncas o deportvas, fortfcantes, jugos, néctares y refrescos. 12

13 En el proyecto elaborado en Novembre se modfca el mpuesto específco ya que se establece uno de US$ 0,0025 por gramo de azúcar o edulcorante aspartamo. No exste un justfcatvo en externaldades negatvas para gravar a estas bebdas con mpuestos especales. Al gual que en otros países la ntencón es recaudar a partr de una ndustra con pocos fabrcantes. 3 El proyecto aumenta la presón trbutara al consumo de este tpo de benes y ello es crtcable desde el punto de vsta conceptual. La ntroduccón de un componente específco tende a penalzar a los productos de menor caldad (y por lo tanto preco) pero el monto del mpuesto no tene una cuantía sgnfcatva. No obstante ello, tene como rasgo postvo tratar de nvelar el mpuesto entre bebdas que pueden ser altamente susttubles entre sí, y mantene un tratamento especal a las que contengan un mínmo de 20% de leche lo cual resulta en un subsdo ndrecto a los productores de leche, aunque ello puede tener un justfcatvo en tratar de fomentar el consumo de dcho producto. La propuesta de Novembre centra el aumento de la trbutacón en las bebdas dulces. No exste una justfcacón de tal decsón por externaldades y su efecto es favorecer al agua gasfcada o a otras que no tengan endulzantes o azúcar ntroducendo una dstorsón en un mercado de bebdas que no debó enfrentar mpuesto alguno por encma de la trbutacón general (IVA). Impuesto a la prmera matrícula de benes Se propone un nuevo gravamen a la prmera matrícula de automotores, aeronaves y embarcacones. El mpuesto es de una sola vez y es requsto para regstrar los benes. El proyecto prevé varas exencones para: a) los automotores propedad de 1) el Estado, sus descentralzadas y muncpos; 2) la Unversdad de El Salvador; 3) Cuerpo Dplomátco y Consular Extranjero; 4) Cruz Roja Salvadoreña; 5) Cuerpo de Bomberos; 6) Insttucones que tengan exencones de todo tpo de mpuestos; b) embarcacones: 1) hasta 30 pes de eslora de personas naturales; 2) de Corporacones o Fundacones de utldad públca que se dedquen a la nvestgacón centífca marítma; y c) aeronaves que sólo puedan destnarse a trabajos agrícolas o forestales o al traslado de enfermos o herdos. Los exentos deben regstrar los benes por prmera vez más allá de no tener que pagar el gravamen. En el proyecto elaborado en Novembre se agregó la exencón para aeronaves operadas por aerolíneas extranjeras que realcen vuelos nternaconales y buques con matrícula extranjera.. El gravamen no es unforme. Para el caso de automotores varía entre 1% y 8% del valor, para las embarcacones entre 2% y 10% de su valor y para las aeronaves entre 2% y 5% de su valor. En un trabajo anteror menconamos la lógca que podría tener un mpuesto a este tpo de benes desde un punto de vsta de la efcenca económca: es un complemento a los mpuestos a los combustbles para penalzar el consumo de energía. El problema es que en base a un argumento de conservacón de la energía sería necesaro nclur tambén al 3 Las bebdas gaseosas no tenen una elastcdad de demanda partcularmente baja como para justfcar una mposcón dferencal por argumentos basados en la regla de Ramsey. Además, exsten algunos reparos a organzar la trbutacón al consumo en base a la regla de Ramsey. Ver FIEL (2006). 13

14 stock de vehículos exstente, con un mpuesto mayor para los automotores y vehículos más antguos, porque los modelos más nuevos tenden a ser más efcentes en el uso de combustbles. Esta opcón no parece vable. De hecho el proyecto se centra en los benes nuevos ya que se grava prevo a matrcular (y por ello no alcanzaría a los benes ya matrculados). Desde el punto de vsta de la equdad el proyecto tambén tene problemas porque se gravaría sólo una manfestacón de los actvos de las personas, dejando de lado a los nmuebles y a los actvos fnanceros. Los mpuestos al patrmono pueden ser utlzados como un complemento del mpuesto a la Renta de las personas naturales, pero ello requere gravar a todos los actvos (ncludos los usados) y se debe permtr descontar la deuda. Además, el proyecto como está planteado puede generar algunos problemas para la admnstracón trbutara. La lsta de exencones es ampla y ello aumenta el resgo de que se utlce alguno de los exentos como nstrumento para eludr el mpuesto. Este problema que se ha planteado en algunos países con los autos de dplomátcos se potenca al exmr a la Unversdad de El Salvador y a todo el sector públco del gravamen a los vehículos. S se desea mantener estas exencones lo habtual en otros países es poner un límte temporal para la reventa de los vehículos (no menos de tres años). S se transferen antes de esa fecha se debe ngresar el mpuesto exonerado en su momento. Tampoco tene mucho sentdo la dferenca de alícuota en la forma en que está planteada en la ley. S el objetvo es castgar a los vehículos de mayor consumo no se entende la tasa más baja para buses, furgonetas o para vehículos utlzados para el transporte fúnebre, o la dferenca entre embarcacones y aeronaves de recreo y de la que se fja para las de uso comercal. S el objetvo es penalzar a determnadas manfestacones de rqueza se corre el resgo de generar fuertes nequdades al gnorar el resto del patrmono de las personas. Impuesto Especal a los Combustbles Se ntroduce un mpuesto ad valorem al consumo de combustbles que depende del preco nternaconal del petróleo. El gravamen es un porcentaje del preco de venta de los combustbles que es nulo s el petróleo supera los US$ 70 por barrl, de 0.5% s se ubca entre US$ 50 y 70 y 1% s es nferor a US$ 50 por barrl. En las notas explcatvas se destaca el objetvo puramente fscal. Aún cuando no se mencona en el proyecto, un mpuesto que aumenta a medda que cae el preco nternaconal del petróleo tene un objetvo mplícto de establzar los precos al públco. S este fuese el objetvo sería preferble trabajar drectamente con un fondo de establzacón de precos, aunque la experenca de Chle sugere que este tpo de fondos tende a ser defctaro ya que no se calbra para ser neutro a lo largo del cclo de precos y no se lo prepara para saltos bruscos en los precos. Desde un punto de vsta puramente fscalsta (o de establzacón de precos) las alícuotas resultan poco sgnfcatvas. Se trata de un valor bajo en cualquer caso, aún cuando la base sean los precos doméstcos, algo superores al costo del crudo. Además, no se resuelven algunos problemas operatvos: a) no se defne el período durante el cual se debe calcular el preco de referenca del petróleo para ver qué tasa del 14

15 mpuesto corresponde aplcar. Con la alta volatldad que ha caracterzado al mercado petrolero este punto es partcularmente relevante; b) s el objetvo es establzar precos el mpuesto debería ser monotóncamente crecente a medda que baja el preco del petróleo y ello no ocurre dentro del rango de US$ 50 a 70 por barrl (el mpuesto es algo más de US$ 0,35 cuando el petróleo vale US$ 70 y algo más de US$ 0,25 cuando vale US$ 50, con el agregado dependendo de la dferenca entre el costo del crudo y el preco de venta al públco). Por ello, es preferble una tabla que fje en US$ por barrl el mpuesto para cada preco del petróleo. Debe recordarse que los combustbles pagan: 1. IVA, el 13%; 2. un específco para FOVIAL de 20 centavos por galón; 3. otro específco de 10 centavos por galón como contrbucón especal para subsdar el transporte públco; 4. otro adconal a la gasolna, de 16 centavos por galón aproxmadamente para un fondo de establzacón ya obsoleto por el desfase de precos en gas lcuado, ya que se creó en 1981, y además dstorsona entre desel y gasolna, ya que el prmero no es gravado con estos 16 centavos. La reforma estaría agregando un qunto mpuesto advalorem. S el propósto es recaudar más, como lo dce la nota, lo mejor sería consoldar todo en uno mpuesto que no dstorsone entre dervados, además de ndexarlo a la nflacón para que no se erosone en el tempo. En cualquer caso debe tenerse presente el resgo de contrabando fronterzo que naturalmente se potenca s los mpuestos son muy dferentes entre países vecnos. Reforma de FOSALUD Se modfca la asgnacón específca a FOSALUD del ncremento anual en la recaudacón de los mpuestos a las bebdas alcohólcas, productos del tabaco y armas de fuego y muncones al 35% de la recaudacón de estos mpuestos con un mínmo de US$ 20 mllones. La ley orgnal estaba mal redactada en el punto que se quere modfcar, artículo 2 del anteproyecto, la modfcacón propuesta es más clara y corrge el defecto de la anteror, que práctcamente dejaba sn fondos al programa Fosalud y todo se tenía que fnancar con el fondo general. La asgnacón específca de fondos es crtcable. Un gasto prortaro debería recbr apoyo presupuestaro, pero exste competenca de recursos aún dentro de gastos prortaros que es preferble que se resuelva en la dscusón anual del presupuesto. Sn embargo, en el caso de El Salvador ya exsten asgnacones específcas de fondos que se verían favorecdas por el aumento en la recaudacón que persgue la reforma (Órgano Judcal, 6%, y para los muncpos, 7%). La mejor forma de resolver este problema es modfcando dchos porcentajes y no alterando el concepto de fondo general. Reformas al Códgo Trbutaro Se propone una larga lsta de reformas al Códgo Trbutaro. En los párrafos que sguen se analzan algunas de ellas. 15

16 Art. 8. Se ntroduce el crtero de precos de transferenca. Esta reforma fue sugerda por los autores en un trabajo anteror destacando su convenenca para el medano plazo. Una mplementacón extosa requere de un entrenamento especal al personal de la admnstracón trbutara, dada la complejdad de los temas nvolucrados. Esta sugerenca cobra mayor relevanca en el proyecto elaborado en Novembre. El goberno aceptó una propuesta que reduce la carga para las empresas de realzar los estudos necesaros para documentar que las operacones con sujetos relaconados se hceron a precos de mercado. S los estudos de precos de mercado son onerosos para las empresas del sector seguramente lo serán tambén para la admnstracón trbutara. Art. 13. Se requere a las personas naturales que elaboren una declaracón patrmonal anexa a la declaracón del mpuesto a la Renta cuando tengan ngresos superores a US$ Este requsto es habtual en otros países porque se utlza la nformacón patrmonal para revsar su consstenca con lo declarado en el gravamen sobre la renta. Sn embargo, requere de un cudadoso manejo de la nformacón que en nngún caso debe ser públca. Sólo debe estar dsponble para el juez en los casos de ltgos trbutaros. Se requere entonces que las penas para los funconaros que dvulguen a terceros la nformacón fscal sean adecuadas. Art. 20 a 23. Se oblga a los notaros, al Centro Naconal de Regstros, a los hosptales y clíncas y a los Muncpos a envar nformacón. Esta medda que es habtual en otros países requere determnar una penaldad para el caso en que estos agentes no entreguen la nformacón. Las penaldades no fguran en el artculado propuesto. Art. 36. Se agrega una retencón de 10% al pago de derechos de autor. En el proyecto elaborado en Novembre se redujo la tasa de retencón lberatora a 9.3%. Dadas las dfcultades que exsten para audtar a algunos autores es razonable que exsta una retencón que asegura un ngreso al fsco y además faclta la dentfcacón de los que cobran estos derechos. Art. 38. Se ntroduce una retencón del 10% como pago defntvo del Impuesto a la Renta a los pagos de servcos de carga nternaconal, aseguradoras y reaseguradoras y bancos del exteror. Se aclara en las notas que no es un nuevo mpuesto. En realdad, parecería que se trata de un nuevo mpuesto que en la medda en que El Salvador sea tomador de precos en estos mercados será trasladado a los usuaros de los msmos en el país. Otros países tratan de gravar la renta generada en el país. La alícuota del 10% supone que los costos son 60% de la facturacón (dado que la tasa general es de 25%), cfra que resulta arbtrara y que dfíclmente sea unforme para las tres actvdades menconadas en el proyecto. En el proyecto elaborado en Novembre se reducen las tasas de retencón a 5% para Seguros y Reaseguros y Transporte Internaconal y se mantene el 10% para las actvdades de servcos fnanceros autorzados en el país (los no autorzados se gravan al 20%). Esto atenúa el problema pero no lo resuelve. Se aumenta el costo para los productores transables en los fletes de mportacón y exportacón que deberán ser absorbdos localmente en la medda en que el país es tomador de precos de estos servcos. Y la alícuota se fja en el 25% cuando las empresas están domcladas en paraísos fscales. 16

17 Esto es habtual en las empresas naveras y además dentro de la lsta de países consderados paraísos aparecen tres de Centroamérca con fuertes lazos comercales con El Salvador lo cual agrava el problema, además de exponer a la produccón naconal al resgo de meddas compensatoras por parte de estos países. Art. 40. En el msmo sentdo se grava con una retencón del 10% a los ntereses pagados en el país y otras rentas provenentes de títulos valores. En el proyecto elaborado en Novembre se aceptó la propuesta de gravar en base a un presuncón legal de ntereses. Esta reforma ya fue analzada anterormente en el acápte referdo al mpuesto a la Renta. Art. 41. Los premos por juegos de azar que hoy se ngresan en la renta de las personas pasan a estar gravados con una alícuota lberatora del 15%. En verdad se podría dejar esta tasa para aquellos contrbuyentes que no están nscrptos en el mpuesto a la renta y mantener la stuacón actual para los nscrptos. Art. 42. Se ntroduce una retencón del 13% (la tasa plena del IVA) que deberán hacer las empresas que compren a no nscrptos caña de azúcar, café o leche, o quenes generen ntereses, transporte de carga o servcos de arrendamento. Esta medda pretende nducr a los proveedores de estos benes y servcos a que se nscrban en el mpuesto. La retencón de la tasa plena del IVA es algo exagerada. Además no se amplía el régmen de pequeños contrbuyentes que podía dar un tratamento mejor a estos pequeños proveedores. En un trabajo anteror los autores propuseron realzar correccones al régmen de pequeños contrbuyentes aumentando el mínmo exento a ventas de US$10,000 al año (y actvos nferores a $5,000). Susttuyendo por una cuota mensual de $10 o $20. 4 Art. 44. A la retencón del 1% de IVA que hoy hacen los grandes contrbuyentes a sus proveedores se adcona una percepcón adelantada del 1% a los compradores de estas empresas que aparentemente sería sobre la facturacón. Los regímenes de retencón y percepcón a tasas moderadas son un nstrumento váldo para asegurar ngresos al fsco hasta tanto se mejoren los mecansmos de la admnstracón trbutara. El costo de estos regímenes es que se retenga en exceso, aumentando la tasa efectva del mpuesto. De todos modos la alícuota de 1% es moderada. Varos artículos precsan o amplían los procedmentos para asegurar el cobro de deudas mpostvas. Se faclta el trámte para embargar benes (ncluso se puede pedr que se deshagan transferencas de actvos realzadas para poner en cabeza de otras personas los benes de un moroso trbutaro), la Fscalía General puede anotar preventvamente benes del deudor trbutaro en cualquer regstro o entdad fnancera, se precsa el método de cobro admnstratvo, etc. Facltar la tarea de cobro de la admnstracón trbutara tene lógca pero exsten resgos de abusos por parte de los empleados de la msma respecto de los derechos de los contrbuyentes. En el caso de El Salvador las práctcas más ntrusvas requeren de un acconar prevo de la justca lo cual protege a los contrbuyentes. 4 Esta sugerenca es dferente al mínmo exento en el mpuesto a la renta que fuera derogado. Este mínmo de US$ 8571 alentaba a la subdvsón de empresas y graba alrededor de la renta (que habtualmente es una fraccón de los actvos). En el caso de un régmen smplfcado como el sugerdo en el texto se puede alentar a certa subdvsón, pero el doble control (menos de US$ anuales de ventas y US$ de actvos) debería evtar una elusón sgnfcatva. 17

18 Un cambo mportante en sentdo negatvo es el ntento por tratar de saltar la nstanca admnstratva. S la reforma es aprobada, ante la presuncón de delto fscal se podrá denuncar el caso a la fscalía, cuando el proceso actual requere determnar que exste deuda mpostva y plantear el reclamo del fsco ante el Trbunal Admnstratvo. En la medda en que la creacón de un fuero penal trbutaro se demore (ver punto sguente) los deltos trbutaros son juzgados en los trbunales penales que como es habtual tenen demoras y gran cantdad de casos. Por lo tanto, es probable que la reforma al recargar a los trbunales demore todo el proceso en lugar de acelerarlo. Lo habtual en otros países es precsamente lo que se quere modfcar: se agota la vía admnstratva antes de que el caso entre en la justca penal. Reformas al Códgo Penal, a la Ley de Lavado, al Regstro de Contrbuyentes y Creacón de un Fuero Trbutaro Los últmos proyectos ntroducen algunas reformas al Códgo Penal que mejoran la descrpcón de los deltos trbutaros pero mantenen las penas actuales. Además, se crea un fuero especalzado en casos trbutaros, se hacen algunas correccones a la ley de Lavado y se precsan algunos elementos del Regstro de Contrbuyentes. Dentro de las penas llama la atencón que la prsón se puede eludr s se paga el mpuesto adeudado más las penaldades (excepto para rencdentes). Otros países no permten esta alternatva. De todas maneras, como se lmta a quenes son condenados por prmera vez tene certa lógca. La creacón de trbunales especalzados es una buena dea en vsta de las partculardades de los casos trbutaros. Ello alenta a que los jueces y fscales se especalcen en la matera, comprendan mejor los alcances legales y económcos de los mpuestos y, por lo tanto, admnstren justca más efcazmente. 18

19 Una evaluacón smple de los efectos de la reforma a los mpuestos a las bebdas alcohólcas y el tabaco Bebdas Alcohólcas Como se djo más arrba, la reforma de ley en el caso de los mpuestos a las bebdas alcohólcas combna una dreccón de reforma postva como una mayor unformdad de las tasas del componente específco (denomnado mpuesto al contendo alcohólco) y la ntroduccón de un componente ad-valorem al que se le ha buscado un justfcatvo recaudatoro. Los cambos ntroducdos el 20 de Novembre muestran algún retroceso desde el punto de vsta de los objetvos de efcenca económca- en tanto que ntroducen tratamentos dferencales para certos productos reducendo el movmento haca la unformdad que ntentaba la propuesta orgnal. En esta seccón se presentan algunos datos báscos (parcales) que permten hacer una evaluacón cuanttatva del mpacto de la reforma y relaconar la msma con la gramátca provenente de lo que sería una reforma efcente según los lneamentos de la trbutacón ndrecta óptma. La gran parte de los esfuerzos de nvestgacón en la trbutacón efcente a las bebdas alcohólcas se ha concentrado tanto en la forma (específca vs. Ad valorem) como en el nvel ( cuán elevados deberían ser los mpuestos?) así como en la estructura trbutara. Como se djo anterormente, el crtero es que los ngresos trbutaros obtendos contrbuyan (al tempo que brndan señales para las decsones de consumo) a cubrr los costos externos (es decr los costos dstntos a los que enfrenta el tomador de alcohol) del consumo del alcohol que enfrenta la socedad. A partr de esta vsón, es normalmente aceptado que los precos del alcohol deben reflejar estos costos y que la trbutacón debe dseñarse para lograr este objetvo, coexstendo en la práctca otros objetvos como el de recaudacón. Mentras que el dseño de estructuras trbutaras que tengan en cuenta los efectos externos ha sdo un tema largamente desarrollado en la lteratura, desde el punto de vsta empírco o para los propóstos de dseño de polítca trbutara, el vacío ha vendo dado por las estmacones precsas de cuáles son los costos externos del alcohol para la socedad. Justamente este es uno de los problemas o faltantes báscos en el caso de El Salvador, al no exstr estmacones dóneas de dchos costos externos. Esto sí exste, s ben con certo debate, para países avanzados como es el caso de los Estados Undos y otros países desarrollados. En un estudo bastante ctado, Mannng y otros (1989) realzaron estmacones que ubcaban el coto externo por onza de alcohol consumdo en 48 centavos de dólar, lo que do lugar a certo debate debdo que en ese momento la trbutacón federal y estadual promedo en los Estados Undos se ubcada aproxmadamente en la mtad. 5 Mentras que algunos observadores debateron la magntud de estas cfras, que mplcaban que los mpuestos al alcohol estaban demasado bajos, otros estudos (Mller and Blncoe, 1994) señalaron un error de subestmacón, arguyendo que los autores anterores no habían tendo meddo adecuadamente los costos o daños causados por accdentes no fatales, lo que elevarían la cfra a 63 centavos por onza de alcohol. Otros trabajos agregaron tambén consderacones respectos a los costos de la volenca famlar, y hasta dónde estos debían ser consderados como costos nternos (y no externos), y tambén otras 5 Una parte mportante de la estmacón de Mannng y otros (1989) se explca por las víctmas de conductores alcoholzados 19

20 consderacones sobre el consumo habto-dependente y la raconaldad del msmo, lo que podrían argumentar a favor de una mayor ntervencón gubernamental. Al margen de estos debates más profundos sobre las justfcacones para la ntervencón y la donedad de los mpuestos ndrectos como nstrumentos para atacar estor problemas, la cta en el párrafo anteror resulta relevante, porque las estmacones de los costos externos son un parámetro muy relevante a la hora de examnar el nvel de la trbutacón al alcohol, cosa que no se encuentra dsponble en el caso de El Salvador. La equvalenca en grado alcohólco por ltro (que es la undad de referenca en la que los mpuestos se fjaban en El Salvador antes de esta reforma) de la estmacón para EEUU de Mannng y otros (1989) es de centavos de dólar. Contar con una estmacón de este tpo facltaría el juco sobre el nvel de la trbutacón en El Salvador, tenendo en cuenta que, como se muestra más abajo, una estmacón smple de la reforma ndcaría que (consderando tanto el componente específco como el nuevo componente advalorem) la trbutacón promedo al alcohol en El Salvador se ubcaría en el entorno de los 11 centavos por grado de alcohol/ltro consumdo. El otro tema que se ha dscutdo anterormente y que arrastra problemas de dseño de la trbutacón al alcohol en El Salvador desde la reforma anteror (de 2004) se refere que mentras la msma se consttuyó en un paso mportante para la consoldacón de un sstema basado en componentes específcos por contendo alcohólco, que es lo que el enfoque de trbutacón efcente recomenda, la estructura reflejaba aparentes dstorsones en contra de las cervezas y en favor de bebdas de mayor contendo alcohólco que aparentemente no podían explcarse por consderacones de efcenca (por ejemplo la exstenca de mayores elastcdades para las bebdas blancas y destlados sujetos a contrabando o nformaldad) y reconocerían la presenca de un equlbro de grupos de nterés, típcamente productores naconales, tal como ocurre en muchos países desarrollados y en desarrollo. Una dea de que la reforma mantene en parte algunos de estos sesgos, puede vsualzarse en las Fguras 1 y 2. La reforma ncalmente tene como consecuenca una mayor unformdad en el componente específco (denomnado al contendo alcohólco) respecto del statu-quo ncal, pero las modfcacones ntroducdas el 20 de Novembre reducen dcho componente para una varedad de aguardente (de caña) y para el ron con graduacón nferor a 37% y para el vodka. La Fgura 2 por su parte computa la carga trbutara fnal por grado de contendo alcohólco resultante de consderar tambén el componente ad-valorem. El mpacto del componente ad-valorem (que es la tasa de 10% multplcada por el preco sn mpuestos, expresada por undad de grado alcohólco) va a depender de la relacón preco-graduacón alcohólca de la bebda. Esto genera mpactos mportantes en las cervezas, el whsky y el tequla (y tambén los lcores que no aparecen en la Fgura 2 por ausenca de datos sobre precos). De este modo el contendo de alcohol en las cervezas termna tenendo una carga trbutara total equvalente que termna sendo tres veces y meda mayor que el contendo de alcohol en el arguadente de caña, cas dos veces el del contendo de alcohol en el ron con graduacón nferor a 37% y mayor que la mayoría (con excepcón del tequla y el whsky) de las bebdas de mayor graduacón alcohólca. En defntva el mpacto de la reforma, en lo que a la nternalzacón del costo del componente alcohólco no camba demasado los resultados respecto de la stuacón ncal observada en El Salvador. 20

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