Propuestas para modernizar el Sistema Financiero Mexicano

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1 Propuestas para modernizar el Sistema Financiero Mexicano I. Antecedentes y Visión General de la Banca La industria bancaria en México ha vivido varias décadas de crisis y ajustes que se han traducido en cambios significativos en su marco regulatorio y de supervisión, su estructura de capital, así como el número y perfil de las instituciones que conforman a esta industria. El primer gran cambio en este sector se dio a partir de la estatización de la banca en 1982, y posteriormente su reprivatización una década después. Durante los años en que la banca estuvo en manos del Estado, el sistema se caracterizó por una débil regulación y supervisión, así como una inadecuada asignación del crédito y distorsiones a un adecuado funcionamiento de las reglas de mercado. Hubieron pocos incentivos durante esa década para mejorar el marco regulatorio y fortalecer el capital y la solvencia de las instituciones. Asimismo, previo a la reprivatización, hubo un proceso de consolidación de las instituciones que conllevó a una concentración de los activos del sistema, que si bien ayudó a maximizar el precio de venta de las instituciones financieras durante su reprivatización, también contribuyó a exacerbar la crisis que enfrentó la banca derivada de los elevados riesgos tomados por los nuevos dueños de la banca ante la necesidad de rentabilizar en un muy corto plazo sus inversiones. Durante la nueva era de la banca que inició a principios de los 90 s, los bancos crecieron su cartera crediticia de manera abrupta ante la expectativa de un buen desempeño de la economía y del entorno internacional. Dicho crecimiento se dio en forma irresponsable y sin el

2 soporte de una regulación y supervisión acorde con esta nueva realidad, ya no se diga una ausencia en modelos de evaluación de riesgo adecuados. Procedimientos deficientes de análisis de crédito y débiles controles internos caracterizaron a la Banca durante el inicio de este nuevo periodo, aunado a una falta de información acerca de los acreditados potenciales, lo cual generó serios problemas de selección adversa y por lo tanto un rápido deterioro de la calidad de la cartera. Asimismo, las medidas que se tomaron para disminuir el alto grado de concentración del sistema financiero fueron inadecuadas. Se autorizó la operación de nuevas instituciones con la finalidad de fomentar la competencia, las cuales buscaron expandir su base de activos de manera acelerada en un sistema que ya se encontraba frágil. En 1994, el sistema financiero se colapsó tras la devaluación del peso y el importante aumento en las tasas de interés de mercado. Los acreditados de la banca se vieron imposibilitados para cumplir con las obligaciones adquiridas, lo cual se tradujo en un importante aumento en los índices de cartera vencida y en la perdida de prácticamente todo el capital de la banca mexicana. Si bien es cierto que influyeron cuestiones exógenas, también es cierto que se vulneraron los principios fundamentales de la actividad por parte de los prestadores del servicio y la autoridad estuvo ausente en su regulación y supervisión prudencial. Los siguientes siete años se caracterizaron por una importante desintermediación de la banca y un alto costo para los contribuyentes derivado del rescate de las instituciones. Durante prácticamente una década, los bancos se dedicaron a administrar e intercambiar con el Fobaproa su cartera emproblemada. Asimismo, hubo un importante proceso de consolidación y liquidación de varias instituciones. Esto derivó en un nivel de concentración de los activos de la banca todavía

3 mayor al que existía antes de la crisis. Característica de estos momentos fue que los bancos concentraron los pagarés del IPAB a una tasa de rendimiento muy por encima del costo del mercado. Este periodo también se caracterizó por una serie de iniciativas y reformas legales que sentaron las bases del sistema financiero que tenemos en la actualidad. El marco regulatorio y de supervisión se modernizó de manera importante, se avanzó en la creación de un modelo de banca universal, se crearon nuevas herramientas y modelos para la administración de riesgo, se robustecieron los niveles de capitalización y solvencia de la banca, entre otras medidas. Adicionalmente, se creó al buró de crédito, el cual ha contribuido a una mayor la disponibilidad de información sobre la calidad crediticia de los acreditados, evitando así los problemas de selección adversa que exacerbaron la crisis de los 90 s. También se limitó el seguro de depósitos y por ende los recursos fiscales disponibles para apoyar a los bancos insolventes, lo cual limitó el problema de riesgo moral que también representó uno de los principales problemas de la crisis. Finalmente, se crearon dos nuevas instituciones El Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y la Comisión Nacional de Protección y Defensa a Usuarios de Servicios Financieros. Esta última con el mandato de proteger los derechos de los usuarios de servicios de la banca pero que a la fecha se ha convertido en una burocracia más que ni ha culturizado el ahorro y financiamiento en México, y sigue dejando los derechos a salvo para concurrir a tribunales competentes. Como consecuencia de la severa crisis que enfrentó el sistema financiero, el crédito bancario al sector privado como porcentaje del PIB disminuyó de niveles mayores al 40% a finales de 1994, a 6% en el año La mayoría de los bancos cerraron completamente la llave del

4 crédito debido a que no contaban con capital suficiente y desconfiaban de la calidad crediticia de la población. Durante ese periodo, las autoridades ser vieron forzadas a inyectar recursos públicos para el saneamiento de los bancos, y al mismo tiempo a autorizar nuevas figuras, como las SOFOLES, para subsanar la escasez de oferta de crédito. Asimismo, ante la falta de capital nacional para recapitalizar a los bancos emproblemados, tuvieron que abrir completamente el sector al capital foráneo para evitar una quiebra total del sistema financiero. Cabe destacar que en su momento, y ante la profundidad de la crisis que enfrentaba México, no hubo otra alternativa para resolver la problemática del sector. Todo lo anterior se dio en un marco discrecional bajo la presión del mal menor pero sin castigo a quienes abusaron de los vacíos de ley y asumieron actitudes de omisión en sus responsabilidades. Las restricciones a la entrada de capital extranjero empezaron a ser eliminadas a finales de los noventas con modificaciones a la Ley de Instituciones de Crédito, Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y Ley de Inversión Extranjera. Sin embargo, el paso decisivo se dió en 1998 cuando se aprobó la legislación que eliminaba la restricción al capital extranjero en los bancos mexicanos más grandes. Así, el control de las instituciones extranjeras ha crecido de un 15% en 1993 a cerca de 80% a finales del 2007, el nivel más alto de propiedad extranjera en cualquier sector bancario en Latinoamérica. Este hecho es grave y de alto riesgo para el país por lo que, si reconocemos que hemos sido muy malos en la regulación de estos servicios, debemos empezar a enmendar la plana a la luz de los nuevos escenarios y amenazas de riesgo.

5 La extranjerización de la banca, a pesar de ser en su momento la única opción para darle viabilidad al sistema financiero, resultó perjudicial en términos de aumentar los niveles de concentración del sistema. Tan sólo 4 de estas instituciones controlaban a finales de 2006 el 71% de los activos, 78% de la cartera de consumo, 72% de la captación, 67% de las sucursales y 80% de la utilidad de operación. Esto se vuelve especialmente relevante debido a que aún no se registran avances significativos en términos de mayor penetración, ni tampoco de baja en precios. En este sentido, a pesar de que los niveles de concentración han mostrado una tendencia a la baja en los últimos años, aún se encuentran muy por encima de los observados a nivel internacional. Asimismo, es preocupante que dos instituciones financieras extranjeras controlen prácticamente la mitad de los activos del sistema, e incluso en el caso de algunos productos crediticios, su participación de mercado ha venido aumentando durante los últimos años por medio de crecimiento orgánico, y también a través de adquisiciones de otras instituciones especializadas en ciertos nichos, como el hipotecario. Para buscar fomentar un mayor nivel de competencia, en los últimos años las autoridades han otorgado un número importante de licencias bancarias. Sin embargo, esto no se ha traducido aún en mejoras tangibles para el consumidor, ni en materia de tasas de interés, ni en comisiones. Tampoco se ha visto una disminución en los niveles de concentración del sistema, y dada la problemática actual que ya enfrentan algunas de estas nuevas instituciones en términos de calidad de cartera e implementación adecuada de sistema de administración de riesgos, difícilmente podrán convertirse en competidores relevantes para las instituciones financieras dominantes del sistema. Es más, las señales

6 de alerta por soltar nuevamente el crédito al consumo sin la seguridad de permanencia del empleo y el dinero plástico nos dice que nuevamente enfrentamos riesgos en el sector. En conclusión, la problemática actual de la banca mexicana se centra en dos frentes: i) Banca extranjerizada con fuerte concentración de activos y pocos incentivos para buscar beneficiar al consumidor con menores tasas de interés y comisiones, y ii) Nuevos bancos con escala limitada que no han podido madurar, y por ende con poca capacidad para promover un mayor grado de competencia. Lo anterior nos obliga a tener una diferencia enorme entre la tasa pasiva y la activa, independientemente de que ni se bancariza el país, ni se da crédito en condiciones similares a nuestros competidores, vaya, las políticas y características del préstamo o crédito de los mismos bancos en otros países son diametralmente diferentes a las que ofertan a los mexicanos. Ha sido tan grave el problema que se ha tenido que legislar por los altísimos cobros en materia de los servicios que prestan los bancos.

7 II. Propuestas Generales A la luz de la problemática detectada, se vuelve imprescindible catalogar el servicio de banca, crédito y de intermediación financiera como un asunto de seguridad nacional. Ya tenemos los antecedentes de Japón en 1998, y ahora tenemos los fraudes hipotecarios más la falsedad en la información que reportan los grandes consorcios y sus calificadoras. Es urgente e imprescindible llevar a cabo una serie de medidas importantes para disminuir la posición dominante de los bancos extranjeros, reducir los niveles de concentración de los activos del sistema en unas pocas instituciones, y fomentar un entorno competitivo más propicio para beneficiar a los consumidores en precio y servicio. En este sentido, es importante reconocer que las medidas tomadas a la fecha han sido insuficientes para resolver esta problemática, y por ende es necesario proponer un periodo de transición para el adecuado ordenamiento del sistema financiero, en el cual se detenga el otorgamiento de nuevas licencias, se dejen de crear nuevas figuras hacia el infinito, ahora con los bancos nicho, se busque consolidar a los bancos de reciente creación para que puedan convertirse en un detonador de mayores niveles de penetración financiera, y se fomente el crecimiento de instituciones pequeñas y medianas para ayudarlas a alcanzar una escala adecuada regional o incluso nacional. Este periodo de transición implicaría una serie de medidas de mayor alcance que permitan alcanzar el objetivo de reordenar y modernizar el sistema bancario nacional. Las principales medidas propuestas son: 1. Limitar la participación de mercado de una institución financiera a 20% de los activos, el crédito y la captación del total del sistema

8 bancario. En el caso de instituciones que actualmente rebasan este límite, desarrollar un plan específico para disminuir su participación de mercado gradualmente al límite propuesto. Dentro de este plan se pueden contemplar bursatilizaciones y venta directa de activos a otros bancos comerciales o a fideicomisos establecidos en la banca de desarrollo para administrar y disponer de dichos activos conforme lo permitan las condiciones de mercado. No olvidemos que independientemente del origen del capital de estos bancos, son empresas mexicanas pero que operan con políticas ajenas al país y sólo en busca de sus resultados consolidados mundialmente. 2. Dar preferencia a los bancos de reciente creación y a las instituciones pequeñas y medianas en la adquisición de los activos que dispongan los fideicomisos establecidos en la banca de desarrollo como parte de este proceso. 3. Crear un programa de incentivos fiscales para fomentar el crecimiento de las instituciones de reciente creación o de tamaño pequeño y mediano. Estos incentivos estarán dirigidos especialmente a la construcción de una red de infraestructura y tecnológica adecuada para aumentar su escala regional o nacional. 4. Modificar los esquemas de garantías de Nacional Financiera y de otras instituciones de desarrollo para limitar su uso por parte de la banca con capital mayoritariamente extranjero. Esto se puede dar mediante dos vías: i) establecer límites al porcentaje de las garantías por producto que pueden usar estas instituciones que sean inferiores a los porcentajes que se otorguen a instituciones

9 mexicanas, o ii) establecer un porcentaje máximo del total de la cartera de estos bancos que puede contar con garantía de instituciones de desarrollo y fomento. 5. Limitar el porcentaje del capital de los nuevos bancos que puede ser adquirido por una sola institución extranjera. En el caso de los bancos que ya son controlados mayoritariamente por capital extranjero, obligarlos a que al menos un 10% de su capital sea suscrito en la Bolsa Mexicana de Valores. 6. Requerir a los bancos controlados por capital extranjero que establezcan un Consejo Consultivo local que se apegue a la normatividad vigente en términos de prácticas societarias, y que en su mayoría se conforme de mexicanos. Asimismo, obligarlos a revelar información de manera trimestral a la Bolsa Mexicana de Valores en los mismos términos que las instituciones que cotizan en dicho mercado. 7. Reducir el capital mínimo requerido para la apertura de un nuevo banco a 50 mil UDIs en caso de que la mayoría de las acciones las detenten accionistas privados y a 25 mil UDIs en caso de la mayoría de las acciones coticen en la Bolsa Mexicana de Valores. 8. Abrir el régimen de inversión de las SIEFORES para permitir que adquieran deuda subordinada emitida por bancos nacionales con la finalidad de fortalecer sus índices de capitalización regulatorios. En el caso de los bancos controlados por capital extranjero, limitar el monto de deuda subordinada que puede ser adquirida por las SIEFORES mexicanas a 10% del saldo total de deuda subordinada que emitan. Este límite podrá aumentar en caso de que la

10 Comisión Nacional Bancaria lo considere adecuado para fortalecer los índices de capital regulatorio de las instituciones controladas por extranjeros. 9. Fortalecer la autonomía de la CNBV, desarrollando estructuras institucionales para que las decisiones de las autoridades favorezcan el interés público, y que la CNBV tenga sanciones ejemplares en los casos en que sea omisa en sus atribuciones prudenciales, acercando el marco normativo en una acción espejo ante los principales socios comerciales y la región. 10. Desarrollar un mercado secundario para hipotecas en el cual se den incentivos fiscales a los bancos con capital mayoritariamente mexicano para colocar sus activos en los mercados financieros, y también a los inversionistas institucionales mexicanos para participar en las emisiones de estos bancos. Tres de los elementos más importantes para el adecuado desarrollo de este mercado secundario hipotecario son: i) fomentar que la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) adquiera y venda activamente la cartera hipotecaria de bancos y Sofoles; ii) permitir que la SHF otorgue garantías explícitas para la bursatilización de la cartera de vivienda media y residencial de bancos y Sofoles y iii) otorgar incentivos fiscales o subsidios para reducir los gastos notariales y de registro de las propiedades. III. Propuestas Específicas El marco legal que tendrá que ser modificado para poder llevar a cabo las propuestas antes mencionadas es el siguiente:

11 Ley de Instituciones de Crédito (además la legislación mercantil, usos y prácticas bancarias y mercantiles, legislación civil federal, Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Código Fiscal) Disposiciones de carácter general aplicables a las Instituciones de Crédito. Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y Reglas generales para la Constitución y Funcionamiento de Grupos Financieros. Ley del Mercado de Valores Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y reglamento. Ley de Protección al Ahorro Bancario. Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros. Ley de Inversión Extranjera. Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Ley de Sociedades de Inversión. Ley del Mercado de Valores. (además la Legislación mercantil, usos bursátiles y mercantiles, legislación civil federal). Disposiciones de Carácter General aplicables a las Casas de Bolsa. Como podemos observar, estamos en una encrucijada ya que ni maduramos lo existente, ni lo regulamos bien. Ahí tenemos el caso de las sociedades de ahorro y préstamo, mismas que en lugar de ser obligadas por la autoridad a cumplir la normatividad una vez fenecido el plazo, se presentó una nueva iniciativa que produjera una amnistía fáctica a las mismas y un nuevo plazo para cumplir con sus obligaciones.

12 Es tiempo de ver con urgencia este tema y garantizarle al pais que no será rehén de intereses extranjeros y nuevamente nos pongan contra la pared al poner en riesgo el sistema de pagos.

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