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1 "Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos (...)". Art. 1 de la Declaración Universal de los DD HH "Tots els éssers humans naixen lliures i iguals en dignitat i drets (...)". Art. 1 de la Declaració Universal dels DD HH SÍNDIC DE GREUGES DE LA COMUNITAT VALENCIANA Ayuntamiento de Canet d'en Berenguer Sr. Alcalde-Presidente Ctra. de Mordevre, 5 CANET D'EN BERENGUER (Valencia) ================ Ref. Queja nº ================ (Asunto: Tasa por concurrencia a pruebas selectivas). Sr. Alcalde-Presidente: Acuso recibo a su informe en relación con la queja de referencia, iniciada a instancia de D. (... ). El autor de la queja, en su escrito inicial, sustancialmente manifiesta que en el BOP de Valencia de 4/11/2008 aparecen publicadas las bases para varias plazas vacantes de ese Ayuntamiento, señalando que: En ellas se establecen que los derechos de examen serán de carácter extrapresupuestario, serán ingresos satisfechos por los aspirantes al presentar la solicitud y se fija en la cantidad de 300, siendo una aportación voluntaria de carácter finalista.... En el BOP de Valencia de 29/11/2008 aparecen rectificadas dichas bases y dispone... declarado que los derechos de examen no son una tasa sino una aportación voluntaria, se entenderá que las instancias irán acompañadas de dichos justificante cuando se opte por dicho ingreso. Dichos derechos de examen de 300 son claramente disuasorios. Entiendo yo, que de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y la STC 185/1995, los derechos de examen se deberían establecer como tasa aprobando la correspondiente ordenanza fiscal. Dicho Ayuntamiento no tiene aprobada ninguna ordenanza fiscal que regule dichos derechos de examen. Admitida a trámite la queja, solicitamos del Ayuntamiento de Canet d en Berenguer información suficiente y, en especial, sobre las bases económicas que se han tenido en cuenta para fijar los derechos de examen y si existe algún supuesto de reducción, exención o no sujeción a las mismas. C/. Pascual Blasco, ALACANT. Tels / Fax

2 El Ayuntamiento de Canet d en Berenguer nos comunicó, entre otras cuestiones, lo siguiente: De dicho de informe, de la documentación aportada por los interesados y de todo lo actuado se deduce que en fecha 4 de Noviembre de 2008 se publica en el BOP de Valencia nº 263, Anuncio del Ayuntamiento de Canet d En Berenguer sobre las bases que rigen las pruebas selectivas para cubrir en propiedad, en las que establecen en la Base Tercera que los derechos de examen serán de carácter extrapresupuestario, serán ingresos satisfechos por los aspirantes al presentar la solicitud y se fijan en trescientos euros (300 ). En fecha 24 de Noviembre de 2008, D. (... ) formuló recurso de reposición contra la resolución del Concejal de Personal, esta resolución sobre rectificación, aclaración y enmienda de las bases publicadas, se publicó nuevamente en el BOP de Valencia nº 285, de 29 de Noviembre de 2008, en el DOCV nº 5914, de fecha 16 de Diciembre de 2008 y en BOE nº 303, de 17 de Diciembre de 2008, rectificando la base tercera en el siguiente sentido: Las instancias serán válidas tanto si se han presentado a partir del anuncio en el BOE nº 285, de 26 de Noviembre de 2008, como dentro del plazo del nuevo anuncio que se volverá a publicar en el BOE (...), declarando que los derechos de examen no son una tasa sino una aportación voluntaria. Del contenido del informe dimos traslado del mismo al autor de la queja al objeto de que, si lo consideraba oportuno, presentase escrito de alegaciones. Llegados a este punto, resolvemos la queja con los datos obrantes en el expediente. En este sentido, le ruego considere los argumentos que a continuación le expongo que son el fundamento de la sugerencia con la que concluimos. El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dispone en su Art.24.2 : En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida, y en el apartado 4 siguiente que: Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Además, el art de la Constitución establece que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo. Sabido es que, entre los diferentes tributos, la tasa se ha caracterizado tradicionalmente por obligar precisamente al contribuyente que recibe de modo concreto un acto o servicio público, así como porque su cuantía, en principio, no tiene en cuenta la capacidad económica del sujeto pasivo, fijándose en función del coste de producción de la actividad administrativa. La fijación de las cuantías de las tasas referidas se ha hecho formalmente siguiendo las prescripciones legales, pero materialmente estimamos que no es justa. Dejando al margen procesos selectivos convocados por otras

3 Administraciones diferentes a esa, fundamentalmente por el tamaño y frecuencia con que se convocan (vgr. Administración estatal, autonómica o grandes Corporaciones locales) hemos entresacado una muestra de los publicados en el BOP Valencia correspondientes a pequeños y medianos municipios. La tasa por derechos de examen es: Ayuntamiento de Quart de Poblet, Policía Local, 60 (DOCV nº 5984 de ) Ayuntamiento de Lliria, Auxiliar Administrativo 12 (BOP de Valencia nº 211 de ) Ayuntamiento de Sollana, Policía Local, 40 (DOCV nº 5961 de ) Ayuntamiento de Mutxamel, Policía Local, (BOP de Alicante nº 192 de ) Ayuntamiento de Mutxamel, Administrativo, (BOP de Alicante nº 192 de ) Ayuntamiento de Silla, Administrativo, 15 (BOP de Valencia nº 252 de ) Ayuntamiento de Bellreguard, Policía Local, 100 (BOP de Valencia nº 46 de ) Ayuntamiento de Paiporta, Psicólogo Colegios Públicos, 78 (BOP de Valencia nº 217 de ) Ayuntamiento de Paterna, Policía local, 60 (BOP de Valencia nº 34 de ) Ayuntamiento de Alaquàs, Arquitecto Técnico, 40 (BOP de Valencia nº 117 de ) Ayuntamiento de Foios, Técnico de Gestión Económica y Urbanismo, 75 (BOP de Valencia nº 58 de ) Ayuntamiento de Novetle, Agente de Empleo y Desarrollo Local, 100 (BOP de Valencia nº 152 de ) Ayuntamiento de Benigànim, Arquitecto, 50 (DOCV nº 5972 de ) Ayuntamiento de Ador, Técnico de Cultura, 125 (BOP de Valencia nº 65 de ) Ayuntamiento de Alicante, Ingeniero Técnico Obras Públicas, 26 (BOP de Alicante nº ) Como puede comprobarse, aún difiriendo entre sí, las tasas se mueven entre los márgenes de 12 y 78, muy lejos de los 300 establecidos por esa Corporación (salvo 3 casos de los 15 analizados, en que se fijan en dos de ellas en 100 y una en 125, muy distantes, aún así, por los establecidos en dicha corporación). Si se examinan las Ordenanzas Fiscales sobre tasas de concurrencia a procesos selectivos, (una muestra elevada de las mismas es de fácil acceso a través del buscador Google en internet) el resultado avala la anterior conclusión: a pesar de la diversidad de cuantías las tasas se establecen entre los márgenes de 12 y 78. A fin de no resultar tediosos excusamos de citar las cuantías y efectuamos la remisión. Por otra parte, los criterios tomados como base del estudio económico no parecen todos ellos suficientemente consistentes, por el siguiente motivo:

4 - Viene siendo habitual la aprobación de Ordenanzas fiscales reguladoras de los llamados derechos de examen, en aplicación del principio de legalidad tributaria a que se refiere el art. 15 de la Ley de Haciendas Locales. Sin embargo aparecen circunstancias especiales en este tipo de Ordenanzas que han de reseñarse. En efecto, teniendo en cuenta la legislación vigente al momento, no existe la previsión de que deban aprobarse ofertas de empleo público con regularidad y aún menos que dichas ofertas tengan idéntico contenido. De este modo puede haber años sin ofertas y ofertas que afecten a todos los grupos o a alguno de ellos y con más o menos plazas ofertadas. De ahí que, así las cosas, la memoria económica que debe acompañar a la ordenanza (art. 25 de la Ley de Haciendas Locales) sea especialmente minuciosa en la selección de las variables a tener en cuenta. Consideremos que, además de la fundamentación fáctica antes referida, existen argumentos jurídicos que nos permiten realizar la sugerencia que luego se hará. El Tribunal Supremo (Sala 3ª, Sec. 2ª Sentencia de ) ha señalado acerca del estudio económico-financiero que debe acompañar al establecimiento de las tasas: La elaboración de un Estudio económico-financiero del coste de los servicios es pieza clave para la exacción de las tasas, entre ellas la de apertura de establecimientos, por ello, aún reconociendo las dificultades de llevar a cabo una contabilidad analítica de costes, mas difícil a medida que la Administración municipal de que se trate es más reducida en medios materiales y personales, por la concentración ineludible en la prestación de los servicios, es menester, no obstante, un mínimo rigor en su planteamiento y formulación... No es misión de la Sala elaborar un modelo económicofinanciero, pero sí recoger y sintetizar aquellos datos que se han considerado precisos por la doctrina jurisprudencial sobre la materia, como respuesta a las críticas formuladas por numerosos contribuyentes en relación a la justificación de la cuantía de la tasa de apertura de establecimientos. Así, es imprescindible en este tipo de estudios económico-financieros no sólo cuantificar los costes directos e indirectos del servicio, sino también acompañar series estadísticas del número de expedientes instruidos para el otorgamiento de licencias de apertura de establecimientos y de la recaudación obtenida para así llevar a cabo el análisis crítico del coste calculado y de sus naturales ajustes. El Estudio que estamos analizando carece de estos datos. Por las razones apuntadas, la Sala considera que el Ayuntamiento de Pulianas no ha justificado debidamente el importe de la Tasa por Licencia municipal de apertura de establecimientos que constituye la principal, sino la única garantía de los contribuyentes, ante la posible arbitrariedad de los Ayuntamientos y consecuente indefensión de los contribuyentes. La dificultad de cuantificar el coste de los servicios, a efectos de la determinación de las tasas, en especial, respecto de la Tasa de apertura de establecimientos, dificultad que no es igual en todas las tasas, pero que, con carácter general, nadie niega, se ha visto notoriamente incrementada, por la inclusión del apartado 3, del artículo 24, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, que dispone: «3. Para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

5 La Ciencia de la Hacienda ha distinguido siempre, dentro de los tributos, tres especies, los impuestos basados en la capacidad económica o de pago de los contribuyentes, medida fundamentalmente por la renta, el patrimonio o el gasto, las contribuciones especiales como recuperación por los entes públicos del coste de realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, que originan un beneficio especial o un aumento de valor a favor de los contribuyentes, y por último, las tasas fundadas en el beneficio que los ciudadanos reciben por razón de los servicios públicos que les prestan los entes públicos, cuya cuantía máxima viene determinada por el coste del servicio, imputable a cada acto de prestación de servicios o por la ocupación privativa o aprovechamientos especiales del dominio público. La inclusión de la capacidad económica en la cuantificación de las tasas, desnaturaliza las mismas y aumenta la dificultad de su cuantificación. El apartado 3, del artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, ha de entenderse en el sentido de que no puede afectar y por tanto superar la ecuación: coste total del servicio = importe total de las tasas, de manera que debe actuar como un elemento redistributivo de la exacción de la tasa correspondiente, de modo que aunque el coste singular y concreto de la prestación del servicio sea igual para diversos contribuyentes, la tasa liquidada a cada uno de ellos puede ser distinta, en función de su diferente capacidad económica. Este modo de cuantificar las tasas, obliga a los Ayuntamientos a justificar, además, del coste total del servicio, que hemos analizado anteriormente, el criterio, módulo, índice, etc., que se utilice para dar cumplimiento a lo ordenado en el apartado 3, del artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, con especial atención a que exista una relación funcional unívoca, con cierto grado de correlación respecto de la capacidad económica, que precisamente debería ser delimitada, refiriendo dicha capacidad de pago al establecimiento que se abre, es decir aplicando criterios de territorialidad, no subjetivos o personales, y definidos mediante el beneficio, el patrimonio, el capital del establecimiento, el gasto del mismo, etc.... La Sala es consciente de la dificultad de realizar este tipo de estudios, en especial, en los pequeños municipios, de forma que los requisitos expuestos son un «desideratum», y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhorta sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria. Por su parte el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-Administrativo) en la Sentencia de 10 de noviembre de 1998 decía, entre otras cosas: SEGUNDO.-El tema que se plantea tiene directamente que ver con la cuestión de la cuantificación de las tasas. El hecho imponible en la Tasa, siempre es, la prestación de un servicio o la realización de una actividad administrativa de competencia del ente local que la establezca, de manera tal que entre ambos elementos, tasa y servicio, se establece una relación de interdependencia, por eso se afirma que, la tasa sólo está justificada en función del servicio que se presta, o como ha puesto de manifiesto una jurisprudencia consolidada, sólo se justifica cuando se establece como medio de distribuir el coste de un servicio, que se presta por razones no recaudatorias.

6 La legislación local española en materia de cuantificación de tasas ha padecido importantes variaciones. Efectivamente, el Estatuto Municipal contenía una regulación que pivotaba sobre la idea de que el coste del servicio era el límite máximo de la Tasa. A partir del 45, con la Ley de Régimen Local, se suprimió ese límite máximo y se establecieron una lista de criterios orientativos. La Ley de Bases del Estatuto del Régimen Local y el RD 3250/1976, de 30 diciembre, a pesar de que se apoyaban en el coste del servicio, como tope máximo de la Tasa, ello no obstante, esa pretensión, pronto quedó desvirtuada en la medida en que, para la fijación de las tarifas, debía atenderse, entre otras cosas, al porcentaje del coste general que fuera imputable al servicio (así, artículo 18 del RDLey 11/1979, de 20 julio ), con lo que nuevamente se estaba devaluando el concepto de la tasa con criterios puramente recaudatorios. El artículo 24 de la LRHL establece dos normas sobre la cuantificación de la Tasa. Según la primera, se establece como límite máximo el del coste del servicio; de acuerdo con la segunda, la determinación cuantitativa de la Tasa, debe hacerse, además, en función de criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. En suma, puede afirmarse que la cuantía de la Tasa viene provocada por el coste del servicio, lo que fundamentalmente significa dos cosas: A) Que el importe total de lo recaudado no debe ser superior al coste total del mantenimiento del servicio prestado o de la actividad desarrollada, pues en el fondo, la Tasa se gira para resarcirse la Administración de un gasto, el generado por el servicio que se presta; y, B) Cada usuario de servicios o de bienes, no está obligado a pagar más tasas que, las correspondientes a la parte del coste total que efectivamente provoca y, a él, le es directamente atribuible. De lo contrario, la Tasa quedaría desnaturalizada y, literalmente, en la medida en que excediera del coste del servicio, se convertiría en un Impuesto (GIANNINI). TERCERO.- El principio de capacidad económica, frente a lo que se pone de manifiesto en el informe antes aludido, más que ser un elemento de integración, es un elemento de modulación en la Tasa, a fin de evitar que, el cobro indiscriminado de tasas a todos los que provocan el coste, signifique, excluir del disfrute del servicio público, a aquellos que estuvieran privados de fortuna, pues una situación tal, implicaría una discriminación manifiestamente arbitraria. Así, pues, el tema de autos, como casi todos los relacionados con las tasas, ha de enmarcarse en su cuantificación, en el coste del servicio que efectiva y naturalmente provoca el sujeto pasivo recurrente, y a él, le es directamente atribuible. Nada tiene que ver el tema de autos, con el principio de igualdad, tal como lo alega el recurrente en su demanda, y hasta cierto punto se insinúa en el informe al que arriba se ha hecho alusión. El hecho de que la mayor parte de los contribuyentes se vea afectada por una reducción de las tarifas, no implica necesariamente, que la del sujeto recurrente deba ser reducida también. Esa reducción sólo sería procedente en el supuesto de que se acreditara que, el coste que provoca no se corresponde con la tasa que se paga. Es más, en principio, podría ser perfectamente lícito, que únicamente fuera incrementada su cuota, frente a la del resto de sus conciudadanos, siempre que ese incremento, estuviera en función del coste que provoca y le fuera directamente atribuible. Pues realmente lo contrario a la igualdad sería que, el coste por él generado, lo soportasen o se distribuyese entre el resto de los sujetos pasivos afectados por la Tasa. CUARTO.- En nuestro caso, no aparecen explicitadas, ni siquiera meramente indicadas, las razones que justifiquen el que, las Estaciones de Servicio, deban ser

7 gravadas especialmente en lo que se refiere a la tasa de recogida de basuras; ni tampoco el porqué, ni en virtud de qué criterios, se materializa esta tarifa, calificada de especial en relación con el resto de establecimientos industriales. No aparecen en el Estudio Económico razones que justifiquen una especialidad de tal carácter, sino todo lo contrario, ya que en dicho instrumento no parecen contempladas las Estaciones de Servicio como contribuyentes especiales, sino muy al contrario, integradas en un epígrafe industrial general. Es más, cuando, según la exposición de motivos la nueva tarifa responde a un criterio de baja generalizada de la Tasa, no se comprende como un sector, integrado por un solo sujeto contribuyente, ve incrementada su tarifa en un 300%, y ese incremento no merece especial consideración o motivación. Tal aumento a juicio de la Sala es ilegal, y por inmotivado, arbitrario. Ilegal, no porque no pueda establecerse, sino porque se desconocen por completo las razones de esta especial singularidad. Razones que, en nuestro caso, debió explicitar la administración, a través de la cuantificación de la realidad y extensión del servicio que efectivamente provoca este «especial» contribuyente. Sin esa motivación explícita, no se comprende cómo el Pleno de la Corporación se separó del terminante informe del interventor, y sin otras agarraderas que la mención al genérico principio de capacidad, de muy relativa importancia, según se ha visto, en el asunto; y una alusión a la «gran industria», que nada tiene que ver en el supuesto de autos, especializó y gravó, singularmente a la actora. Así lo ha reconocido el propio Ayuntamiento en conclusiones, al afirmar que: «...puede que la forma en que se ha producido la modificación no sea absolutamente correcta ya que se tendría que haber realizado un informe técnico-económico basado en datos objetivos y constatables que atendiendo, además, al principio de capacidad económica, justificase la modificación de la tarifa aplicable a las estaciones de servicio. De todos modos los datos que justifican el acto del Ayuntamiento existen, aunque falta el informe técnico-económico y la determinación y constatación de los mismos tal y como manifiesta el interventor en su informe, siendo además de conocimiento público y notorio, que los residuos de una estación de servicio merecen una especial consideración por la afectación a la salubridad de la población...». Lo único que impide el legislador es que la tasa supere el coste del servicio o actividad administrativa, pero nunca dispone que la cuota sea igual al coste, de modo que puede producirse una cobertura parcial del mismo a través de la tasa y el resto por medio de otros ingresos de derecho publico. También es posible que la tasa atienda a criterios de capacidad económica del sujeto pasivo. Por ultimo, el Código Civil en su art. 3.1 dispone que, entre otros criterios, las normas jurídicas se aplicarán atendiendo a la realidad social del tiempo y del contexto en que han de ser aplicadas y, como se ha visto, la cuantía de las tasas fijadas por ese Ayuntamiento quedan fuera de lo que es habitual en otras Corporaciones similares. Por tanto, y por razones de justicia y equidad le SUGIERO que promueva las acciones necesarias a fin de proceder a la realización de un estudio económicofinanciero suficientemente justificativo de los costes de los procesos selectivos teniendo en cuenta la doctrina jurisprudencial antes referida, así como a la adecuación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por concurrencia a pruebas selectivas para el ingreso de personal de la tasa por derechos de participación en los procedimientos de selección y acceso de personal a las cuantías que son habituales en el resto de Corporaciones locales.

8 De conformidad con el art de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, reguladora de esta Institución, le agradeceremos que en el plazo de 30 días nos remita el preceptivo informe en el que nos manifieste la aceptación o no de la recomendación que se realiza o en su caso, las razones que estime para no aceptarla. Transcurrido dicho plazo la presente resolución se publicará en la página web de la Institución. Atentamente le saluda, José Cholbi Diego Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana

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