Pro. Acceso ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA. INFORME: F u n d a c i ó n

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1 Pro Acceso F u n d a c i ó n INFORME: ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

2 Danae Mlynarz Puig Gloria de La Fuente González Francisco Estévez Valencia Claudio Rammsy García Santiago Octubre 2011 Página 1

3 INDICE INTRODUCCIÓN... 3 I. MARCO CONCEPTUAL... 5 a. El Derecho de Acceso a la Información Pública y el Derecho a la Participación Ciudadana, como derechos ciudadanos b. Visión actual del concepto de Participación Ciudadana y su marco normativo c. Un modelo sistémico de acceso a la información pública para la participación ciudadana d. Apéndice: La Ley Nº sobre Asociaciones y la Participación Ciudadana en la Gestión Pública II. LA INFORMACION PUBLICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ACUERDOS INTERNACIONALES a. Los acuerdos internacionales b. El enfoque de la OCDE sobre la relación Participación e Información c. Recomendaciones sobre el tema en la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública III. LA PRACTICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA RELACIONADA CON LA PARTICIPACION CIUDADANA EN CHILE a. Estudios existentes sobre Acceso a Información Pública b. La jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre Derecho de Acceso a la Información Pública relacionada con la Participación Ciudadana c. Revisión de Transparencia Activa de Ministerios y Municipalidades IV. LA CONVERGENCIA DE LA LEY DE LA TRANSPARENCIA Y LA LEY DE PARTICIPACION CIUDADANA a. Los Mecanismo de Participación ciudadana de la Transparencia Activa b. El Acceso a la Información Pública como un Derecho a la Participación Ciudadana en la Gestión Pública c. La Información relevante como uno de los contenidos mínimos de las Normas de Participación Ciudadana de cada Órgano de la Administración del Estado que establece Ley d. La información como requisito para las Cuentas Públicas Participativas V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES VI. BIBLIOGRAFÍA Página 2

4 INTRODUCCIÓN El presente documento se inserta en el marco del programa Profundizando las capacidades de demanda de información de la sociedad civil de la Fundación Pro Acceso que tiene dentro de sus objetivos la discusión pública de acceso a la información, a través de mesas de trabajo, de investigaciones, de diagnóstico orientadas a identificar brechas institucionales que impiden un efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información. En este paper se aborda específicamente la relación entre el derecho al acceso a la información pública y el ejercicio del derecho a la participación ciudadana. Para ello un equipo interdisciplinario de profesionales con vasta experiencia en las materias: Francisco Estévez, Gloria de la Fuente, Danae Mlynarz y Claudio Rammsy han analizado desde una base conceptual, considerando el marco internacional y la experiencia empírica nacional, la relación entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la participación ciudadana, visualizando como principal objetivo identificar las áreas comunes entre ambos derechos y, principalmente, cómo el derecho de acceso a la información pública puede ser útil al ejercicio del derecho a la participación ciudadana. Los propósitos que guiaron la elaboración del informe son analizar la aplicación del derecho de acceso a la información pública en relación con la participación ciudadana. Para ello el informe trata de responder las siguientes cuestiones: Para qué puede ser útil el derecho de acceso a la información pública en el ejercicio del derecho a la participación ciudadana? Está siendo utilizado el derecho de acceso a la información pública para el ejercicio, control o monitoreo del derecho de participación ciudadana? En caso negativo, por qué cree que no? Causas o factores que incidirían a ello. Cómo se podría incentivar el uso del derecho de acceso a la información pública para el ejercicio del derecho de participación ciudadana? Qué rol pueden tener los Consejos Ciudadanos establecidos por la ley ? El documento de trabajo está estructurado en 5 capítulos. El primero de ellos desarrolla un marco conceptual de los términos información pública y participación ciudadana y su interrelación. En él se aportan distinciones claves en relación con el estado actual del debate acerca de la participación ciudadana, proponiendo una síntesis original que implica un enfoque totalmente nuevo en la relación transparencia y participación. En la segunda parte se revisan las recomendaciones que sobre esta materia emanan de las diferentes instancias internacionales en la que nuestro país forma parte. A continuación se presentan los resultados del análisis de la experiencia del ejercicio de la ley de Transparencia en Chile, revisando los estudios y la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia, así como la información que sobre los mecanismos de participación publican en los sitios de Transparencia Activa una muestra de Ministerios y Municipalidades. En el capítulo cuarto se propone un análisis de los campos de convergencia e intersección entre la Ley sobre Transparencia y la Ley sobre Asociaciones y participación ciudadana en la gestión Página 3

5 Pública. Finalmente, en el último capítulo se proponen algunas recomendaciones tendientes a fortalecer el derecho de acceso a la información pública en el área de participación ciudadana, que deben ser presentadas al Consejo para la Transparencia en la promoción de la transparencia activa como en el derecho de acceso a la información pública. Página 4

6 I. MARCO CONCEPTUAL a. El Derecho de Acceso a la Información Pública y el Derecho a la Participación Ciudadana, como derechos ciudadanos. El contexto: la crisis del desafecto ciudadano Hay sentimientos colectivos, propios de la sicología política, que condicionan el modo como la ciudadanía percibe el rol de las instituciones gubernamentales y de los partidos políticos- en la sociedad actual. En distintas partes del mundo se expresa un sentimiento de profunda insatisfacción sobre todo, pero no únicamente en las y los jóvenes- por las frustraciones que depara una sensación de pérdida irreparable de la esperanza de que la sociedad pueda avanzar en un sentido de justicia, superando las desigualdades. En España, en otros países europeos y en América Latina se habla de una generación de indignados. En vinculación con lo anterior, otra emoción amarga se percibe en nuestras sociedades: el escepticismo para con las promesas políticas. Hay una pérdida creciente de confianza y credibilidad en el papel que juegan los actores partidarios e institucionales. Una consecuencia de este distanciamiento emocional entre política y sociedad es la compleja interacción entre Estado y sociedad civil que se observa en nuestros países. Por usar una metáfora geológica, tal desencuentro es como una acumulación de energía en una dinámica de placas sociopolíticas que se desplazan, topan y no coinciden. La democracia política es un patrimonio de nuestra república. Aún con ello, los indicadores de desconfianza hacia el sistema político se han acentuado. La actividad de los partidos es percibida como un ejercicio lejano de las personas -una profesión de la élite del poder-, al punto de que esta imagen negativa inevitablemente se vuelve contra el propio quehacer del gobierno. El desafío de la modernidad democrática para un país como Chile es ganar sustentabilidad ciudadana para sus políticas de desarrollo. Al liderazgo gubernamental ya no se le pide que sepa gobernar bien para la gente, sino que aprenda a hacerlo con la gente. De no ocurrir este cambio en el modo de hacer gobierno, el compromiso ciudadano con la democracia forzosamente ha de resentirse, y así la adhesión de las personas para con las políticas públicas acabará sustituyéndose por el desapego, la pasividad y el negativismo. El camino para revertir estos síntomas críticos y recuperar confianzas de la ciudadanía depende de la voluntad política de abrirse a la participación ciudadana tanto en el ámbito de las instituciones del sistema de gobierno como en el referido a la administración de las políticas públicas. En este punto crucial, de reconstrucción de las confianzas ciudadanas, la participación y la transparencia de la gestión pública vienen a coincidir en el ejercicio del buen gobierno. Página 5

7 Un nueva mirada de la gestión pública democrática apunta a conciliar la administración de los recursos, tecnología y burocracia del Estado con el creciente interés de las y los ciudadanos de estar informados, de ser escuchados y de incidir en las decisiones públicas que les afectan, y de hacerse parte de la construcción de acuerdos estratégicos para el desarrollo sostenible e inclusivo. Un cambio cualitativo en la esfera de lo público En la segunda década del siglo XXI se confirma que el espacio de lo público se ha abierto a nuevas dimensiones sociales. El esquema clásico que circunscribía la esfera pública sólo al ámbito estatal ya no puede sostenerse. El Estado sigue siendo el lugar donde se concentra con mayor poder la organización pública de la sociedad, pero no ya de una manera monopólica como en el pasado. Junto a la estatal, otras dinámicas institucionales asumen roles relevantes en los asuntos públicos de cada país, como ocurre con los medios de comunicación social, las corporaciones empresariales, las asociaciones sin fines de lucro, las comunidades indígenas, las entidades universitarias, las organizaciones comunitarias, las redes sociales o los movimientos ciudadanos. La participación ciudadana y la transparencia de la gestión administrativa se han abierto a un vínculo sistémico que, en el Estado moderno y democrático, viene a re-significar los derechos y responsabilidades de la ciudadanía en su relación con los actores institucionales, en particular en el campo propio de la información pública. Valores del buen gobierno y principios del gobierno democrático Tienen de común, la participación y la transparencia, una calidad compartida: son valores y principios, a la vez. Situados en el paradigma de los derechos humanos, el gobierno reconoce a las personas de la comunidad, como atribución legítima y exigible ante las autoridades, la potestad de intervenir en las decisiones de interés general y controlar los actos de la administración. Dispuestos en el paradigma de la democracia, la participación y la transparencia son condiciones propias de los Estados que se deben políticamente a la soberanía del pueblo en su forma de gobernar las sociedades. Derechos ciudadanos Se consideran como derechos ciudadanos los derechos civiles y políticos, tanto como los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, que se constituyen en la relación de la ciudadanía con el Estado y demás instituciones con poder decisorio en la sociedad. Sólo esta prevalencia de los derechos democráticos en el orden social permite fundar deberes legítimos para sus actores ciudadanos. Los deberes que no se sostienen en un marco de derechos deben calificarse como imposiciones. La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, suscrita el año 2009 por las y los Jefes de Estado de los países de la región, reconoce a las y los ciudadanos el derecho a la participación Página 6

8 ciudadana en la gestión pública como un derecho activo exigible ante los poderes públicos, de forma que éstos establezcan y garanticen los cauces para su ejercicio efectivo por parte de la ciudadanía. En Chile, la Ley , sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la gestión pública, de reciente promulgación, recoge explícitamente tal derecho en el texto de la Ley de Bases Generales de Administración del Estado. Por su parte, la Ley de Transparencia de la función pública establece el derecho de acceso a la información de los órganos de la administración del Estado así como los procedimientos para su ejercicio y amparo. La consideración de que la participación y la transparencia de la información pública son derechos de la ciudadanía -y no concesiones dependientes de la voluntad de los gobernantes- representa un cambio en la gobernanza del Estado moderno y democrático. Sus implicancias son fundamentales para la esfera de lo público: de una parte, empoderan a las personas en el ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a obligaciones de la gestión administrativa para cumplir con el mandato republicano de la ley. Responsabilidades, corresponsabilidad y responsabilización El enfoque de derechos permite que los deberes se procesen como responsabilidades. La principal de éstas, es el compromiso con un desarrollo humano que permita a todas las personas hacerse parte libremente de una sociedad donde el reconocimiento y respeto a los derechos posibiliten la construcción de sociedades más justas, inclusivas y sostenibles. En esta perspectiva y tal como lo señala la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública se ubica el principio de la corresponsabilidad social en las políticas públicas. Especialmente en las áreas socioeconómicas y ambientales del desarrollo, los gobiernos deben impulsar sus iniciativas programáticas como componentes de políticas públicas de responsabilidad compartida con las y los ciudadanos y sus organizaciones. El encuentro entre las autoridades y la ciudadanía permite fundar las políticas públicas en la responsabilidad de los actores, y cada cual en su rol y competencia: las autoridades en la de gobernar con la gente, y las y los ciudadanos en la responsabilidad contribuir desde la sociedad civil, los movimientos sociales y su participación individual en el mejor desarrollo de sus países y de la globalidad democrática de la región. Este enfoque cambió el sentido profundo de la responsabilización pública de los actos administrativos de los gobiernos. Hay una ética de la responsabilidad democrática que compromete a las autoridades en saber responder por la confianza pública delegada en su designación para gobernar, y a las y los ciudadanos de ejercer el derecho a que se les rinda una cuenta programática y presupuestaria de la labor realizada por los organismos públicos. Página 7

9 Información, transparencia y rendición de cuentas participativa para una gestión pública de calidad. Las políticas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas implican la modificación de comportamientos, hábitos y expectativas que prefiguran su consagración en normas. El desafío consiste en generar transformaciones en la cultura burocrática fundadas en el concepto de que la información no es propiedad de los funcionarios sino patrimonio de todos. También, requieren alentar el compromiso cívico, procurando que el derecho a la información se entienda como parte constitutiva de la participación ciudadana en las decisiones públicas. Es un proceso complejo, de construcción de confianzas recíprocas entre Estado y ciudadanía, donde las reglas formales e informales se corresponden con una relación institucionalizada, desde una perspectiva de derechos y responsabilidades compartidas. Ciudadanías y procesos de información pública La inteligencia democrática de la gestión pública pide redefinir la relación con la ciudadanía. Las y los ciudadanos asumen calidades ciudadanas diversas según el modo como se relacionan con la administración. Cuando la relación con los organismos del Estado se hace en el rol de usuarios de los servicios públicos, tienen pertinencia determinados derechos respecto del buen trato, la gratuidad de la atención, la personalización de las respuestas, la utilidad de la información entregada, la calificación técnica de los funcionarios, la disminución de los tiempos de espera, la simplificación de los trámites o el uso de tecnologías de atención virtual. Pero, la condición de usuarios es un aspecto de la calidad de ser ciudadanos. Los derechos de usuarios conforman un campo de los derechos de la ciudadanía ante el poder administrativo del Estado. Cabe entonces hablar de ciudadanos-usuarios. Si la relación con los organismos públicos se realiza en cuanto beneficiarios de las políticas sociales se abre otro campo específico de derechos, que deberán considerar especialmente medidas de inclusividad en el acceso, la no discriminación arbitraria, la prioridad para con los sectores que han sufrido una vulneración en sus oportunidades de desarrollo y el cumplimiento de estándares técnicos para las soluciones entregadas por los ministerios y las municipalidades. Igualmente, la condición de beneficiarios de políticas públicas y los derechos que les están asociados se deben entender como una especificidad de una condición genérica de ciudadanas o ciudadanos que tienen derechos propios en cuanto beneficiarios. Lo mismo cabe afirmar si el vínculo establecido es el de clientes. Hay una cierta claridad en que las personas en su interacción con el mercado tienen derechos que les asisten como compradores de bienes o servicios de uso público, sean estos prestados por empresas privadas o de propiedad fiscal o mixta. El vínculo clientelar, a diferencia de la gratuidad de aquellos servicios y beneficios entregados por el Estado, representa un contrato de Página 8

10 efectos civiles, que la ley nombra como derechos del consumidor. Nuevamente, aquí se debe tener presente que tales derechos representan un ámbito particular del ejercicio más amplio de los derechos de las personas ante el poder institucional en este caso, el mercado- de la sociedad, y que en consecuencia, la condición de clientes es uno de los modos de vivir la ciudadanía. Junto a la calidad de usuario, beneficiario o cliente hay otra calidad ciudadana que se debe fortalecer: la de participante en las decisiones que sobre las políticas públicas adopta la administración. La calidad de participante, promovida y respaldada por la administración del Estado, sitúa a las personas en un nivel mayor de responsabilidad ciudadana, y crea las condiciones para un empoderamiento social que resulta estratégico para el desarrollo. En consecuencia, el Estado moderno y democrático tiene que construir campos diferenciados de acceso a la información pública de acuerdo a cómo las personas realicen socialmente sus calidades ciudadanas: si como usuarios, si como beneficiarios, si como clientes o si como participantes de las políticas públicas. En cada caso, el acceso a la información pública permite habilitar la calidad ciudadana de que se trate en función del modo prevaleciente en que las personas se relacionan con el Estado y la sociedad. b. Visión actual del concepto de Participación Ciudadana y su marco normativo. Concepto de Participación Ciudadana. 1 El concepto de participación se ha intentado definir de múltiples maneras, no existiendo en la actualidad una definición unánime que dé cuenta de los ámbitos y dimensiones que implica. A lo que se agrega, su vinculación preponderante a distintas ideologías y prejuicios (Vandersman, en Jiménez, 1986). En este mismo sentido Palma plantea que su ambigüedad tiene como principal causa la designación que con el mismo vocablo se hace tanto a la realidad social, como a la idea seleccionada para modificarla (Echeverría, 1990). En un intento de clarificar y definir los diversos sentidos de la participación, Nuria Cunill (1994) define la participación ciudadana como: la intervención de los individuos en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales. En esta primera clasificación la variable básica es el tipo de relación que se establece entre los individuos y el Estado. 1 Mlynarz D, Participación ciudadana en el proceso de diseño y modificación de los planes reguladores comunales: propuesta desde diversos actores, Página 9

11 Mientras tanto, para Sydney Verba (1998) la participación política provee el mecanismo por el cual los ciudadanos pueden comunicar información sobre sus intereses, preferencias y necesidades y generar presión para obtener respuestas. Esta participación política es una actividad que tiene como consecuencia afectar directa o indirectamente la acción gubernamental. La participación puede tener variadas consecuencias: entre ellas promover el desarrollo de capacidades individuales, construir comunidades y legitimidad en el régimen. En este sentido, el papel de la participación es comunicar información sobre las preferencias y necesidades ciudadanas en la hechura de las políticas, así como transmitir presión para ser escuchados. De acuerdo con ese enfoque, la participación política es la actividad que interviene directamente en las acciones de gobierno, afectando la implementación de políticas públicas, o indirectamente, influenciando la selección de la gente que hace esas políticas. Esta postura utiliza el término de política, lo cual se presta a diversas interpretaciones, ya que para algunos autores esta clase de participación se da a través del voto de los ciudadanos. No obstante, la definición de Verba incluye las dos formas de involucramiento de los individuos: directa en las acciones, e indirecta, que es la que se da a través del voto (Arzaluz S, 2004). Para Ziccardi en cambio, conviene comenzar diciendo que una vez reconocida la capacidad de la democracia como la mejor forma de gobierno, una de sus imperfecciones radica en que no se tiene resuelto el problema de la participación ciudadana en las decisiones públicas. Las formas de representación que se sustentan en el voto no garantizan una intermediación efectiva y eficaz entre representantes y representados, sino que, por el contrario suelen acrecentarse las distancias que existen entre ambos una vez pasado el período electoral. Ante esto, parece válido diferenciar el concepto de participación ciudadana de otros tipos de participación (social, comunitaria y política) reservándolo para hacer referencia a las formas de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto a determinadas temáticas. En el campo de las políticas sociales esta forma de inclusión de la ciudadanía parece particularmente necesaria para otorgar eficacia a una acción social del Estado que suele estar confinada al ámbito de lo estatal y no de lo público. La idea central es que incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía (Ziccardi, 2004). Objetivo de la Participación En primer lugar, respecto al objetivo que se le atribuye a la participación se puede distinguir a lo menos dos líneas de pensamiento: Una orientación plantearía que la participación constituye un medio o cauce para la consecución de un fin último. Aquí, el objetivo del proceso Página 10

12 estaría dado por su condición de servicio, al prestar una utilidad determinada. Sería a través de la participación que se lograría la eficiencia de los sistemas operantes, restringiéndola o ampliándola en función de la utilidad que ésta presenta. Esta utilidad puede ser entendida en términos de lograr una mayor estabilidad del sistema, eficacia administrativa, propensión a una desburocratización del proceso de toma de decisiones y a un consenso nacional en torno a la conducción de un país. El otro enfoque consideraría a la participación como un derecho ciudadano, consustancial a la naturaleza misma del hombre, haciéndolo avanzar hacia la consecución de su pleno desarrollo. Sería un fin en sí misma y se fundamentaría en el sólo hecho de dar lugar a distintas expresiones. Desde este punto de vista, la participación sería integración social, diálogo social y un ingrediente del proceso de sociabilización. Mecanismos de Participación Respecto al tipo de mecanismos considerados, incluiremos únicamente aquellos que permiten algún grado de participación ciudadana en la toma de decisiones, es decir, instrumentos que vayan más allá de proveer información al ciudadano sobre la actividad de la administración municipal y que supongan al mismo tiempo una interacción ciudadanosadministración. Mecanismos de consulta a las comunidades En este primer grupo de instrumentos encontramos aquellos cuya finalidad es establecer un mecanismo formalizado de interlocución y diálogo con los representantes de grupos o comunidades más o menos reconocibles. El formato más común en este grupo -aunque con organización y funcionamiento muy distinto según el país y el caso concreto- es el de un consejo o comisión que cuenta generalmente con algún tipo de representación municipal y con los representantes de colectivos definidos sea por intereses sectoriales o por criterio territorial. Estos consejos pretenden tener un carácter de mecanismo estable, con una determinada composición y periodicidad de las reuniones y atribuciones muy cambiantes según los casos, pudiendo oscilar desde consejos muy asamblearios y poco formalizados que organizan actividades propias, hasta grupos básicamente con funciones consultivas para las autoridades municipales, o hasta consejos que realizan el seguimiento y evaluación de políticas concretas. Mecanismos deliberativos Si el grupo de mecanismos anteriores trata de aprovechar el capital social que supone la existencia de un entramado asociativo estable, lo que se conoce a menudo como mecanismos deliberativos, pues su énfasis en la capacidad de reflexión y de diálogo de los ciudadanos comunes. Es decir, frente a los límites de participación citados en el apartado anterior, este conjunto de instrumentos intenta combatir prioritariamente las dudas sobre la capacidad de los ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones. Si el ciudadano medio no está generalmente lo bastante informado para Página 11

13 decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos pretenden darle la información, el entorno y el tiempo necesario para permitir que ello deje de ser cierto y este ciudadano pueda participar aportando sus necesidades y su sentido común, pero también, aquellos conocimientos con los que no cuenta normalmente. En este grupo de instrumentos podemos distinguir también dos grandes tipos de métodos. El primero de ellos se basa únicamente en la busca de la información y la deliberación ciudadana, mientras que en el segundo objetivo se quiere combinar con la réplica a otro de los argumentos limitadores de la participación, a través de una selección de los participantes que los convierta en una muestra representativa de la sociedad. En el primer grupo podemos destacar los círculos de estudio, foros temáticos, visiones de la comunidad y las conferencias de consenso. Los círculos de estudio tienen una larga tradición de funcionamiento en Suecia, aunque se han utilizado también en Gran Bretaña y en los Estados Unidos de Norte América, y consisten en grupos de gente que se reúnen regularmente para discutir temas o libros concretos. Estos grupos se forman, generalmente, alrededor de organizaciones como iglesias, sindicatos o asociaciones y en algunos casos los participantes han recibido compensación por los gastos que les supone la participación. Los foros temáticos, cuyo desarrollo se ha producido principalmente en los Estados Unidos de Norte América, tienen un funcionamiento muy similar y pretenden, sobre todo, contribuir a debatir los temas en profundidad, conocer mejor qué piensan los ciudadanos e incrementar la capacidad de éstos de escucharse, aprender y deliberar. 2 Mecanismos de democracia directa En esta sección haremos referencia fundamentalmente a un grupo de instrumentos participativos cuya principal fuerza es su voluntad de extender la participación y hacerla llegar al máximo posible de ciudadanos. Mientras en el primer grupo, nos dirigíamos básicamente a los sectores organizados, y en el segundo a un pequeño grupo que debía informarse y deliberar, aquí se pretende hacer posible que cualquier miembro de la comunidad participe directamente en la toma de decisiones. Una parte de estos instrumentos nos sirve tanto para tomar decisiones concretas como para contribuir a democratizar el proceso de elección de representantes y a hacerlo más abierto a la influencia de los ciudadanos. En el catálogo de instrumentos de democracia directa que expone Lijphart (1987) predomina de hecho esta lógica: elección directa del jefe del ejecutivo (o de otros cargos públicos), elecciones primarias o 2 Estos foros han recibido un fuerte impulso desde dos fundaciones privadas (Public Agenda Foundation y Kettering Foundation), lo que ha llevado a su aplicación en muy distintos países de Europa del Este (Rusia, Hungría), América Latina (Colombia, Argentina, Chile) y Oriente Medio (Líbano). Página 12

14 destitución son todas las posibilidades que pueden contribuir a dar más voz a los ciudadanos a la hora de elegir a sus representantes. 3 Más allá de las posibilidades de enriquecer el proceso electoral los mecanismos de democracia directa pueden dividirse en tres grandes grupos: referéndums, asambleas y algunos posibles usos de la tele democracia. Las asambleas como mecanismo básico de toma de decisiones, son una realidad existente, pero muy minoritaria a nivel local. Sus posibilidades de éxito exigen un municipio de tamaño reducido, pero, además, una amplia tradición de diálogo y compromiso por parte de los ciudadanos (Font J, 2004). El referéndum es quizás el principal instrumento de democracia directa y, sin duda el que más fácil aplicación tiene en ámbitos superiores al local. En el ámbito municipal, existe un uso abundante de los mismos en Suiza y los Estados Unidos de Norte América, pero su celebración es más generalizada abarcando países donde los referéndums son casi inexistentes a nivel nacional. Pueden contar o no con reconocimiento legal, partir siempre de la iniciativa gubernamental o existir la posibilidad de que se produzcan por requerimiento ciudadano (iniciativa legislativa popular), ser o no vinculantes para las autoridades, pero su existencia es más frecuente que en niveles territoriales superiores y son un mecanismo propuesto a menudo como medio para superar complejos debates políticos locales (Font J, 2004). Niveles de la Participación Junto con lo anterior se pueden distinguir diferentes niveles de participación. En primer lugar, se encuentra la macro participación, que constituye el ámbito de lo propiamente político, referido a decisiones que afectan al conjunto de la colectividad. Es decir, abarca los procesos que determinan el orden público en lo político, social y económico y que invocando el interés general, constituyen la estructura de poder de la sociedad global, la que es determinante en la influencia ejercida por diferentes grupos, partidos u organizaciones sociales. Por otro lado, se encuentra la participación de nivel medio, que tiene por objeto las políticas sociales de alcance sectorial o regional, que afectan a colectividades amplias, pero que no comprometen la esencia del régimen político, requiriendo como condición básica un grado de descentralización del proceso de toma de decisiones. Finalmente, se encuentra la micro participación, la cual se refiere a materias que tienen que ver con el destino cotidiano de individuos y grupos pequeños. Aquí, las decisiones aunque pueden estar influidas por los procesos del nivel nacional, no ejercen una influencia recíproca sobre el destino político de la comunidad global (Muñoz, 1987). 3 La destitución existe en algunos municipios de los Estados Unidos de Norte América. El uso de elecciones primarias se está extendiendo en los últimos años fuera de esta nación, principalmente en América Latina (Argentina, México), pero también en Europa (PSOE en España, SDP en Alemania). Página 13

15 En relación con estos dos últimos niveles, otros autores señalan que la participación puede ser abordada desde dos perspectivas. Una de carácter político-formal y otra de carácter social-comunitario. Es decir, podrían establecerse dos ejes cruzados que permitan visualizar las posibilidades de la participación. Es así como la participación social comunitaria sería aquella que se establece entre las personas y grupos que se relacionan de acuerdo a intereses comunes, realizada en lugares o territorios cotidianos en busca de la conjunción de intereses en forma voluntaria. En este tipo de participación adquieren gran importancia las capacidades dirigenciales relacionadas con la comunicación, organización y coordinación. Por su parte, la participación político formal a nivel comunal, se define como la influencia que las personas y las organizaciones pueden desarrollar respecto a las decisiones del gobierno local. Algunas de sus características son: Puede ser variable, es decir, los grados de influencia pueden cambiar de acuerdo a las distintas circunstancias. Puede abarcar distintos aspectos y la profundidad de ellos, es decir, teóricamente se puede pensar que todas las decisiones deben ser tomadas por las personas y que no existen instancias jerárquicas para la decisión, como el caso contrario en donde todas las decisiones las toma una sola persona. La legitimidad de esta forma de participación se basa en que es ejercida bajo mecanismos legales explícitos, conocidos por la gente y reconocidos como medios de ejercicio de la participación. Posee una permanencia en el tiempo, ya que sus formas no son fácilmente cambiables. A través de ella los gobiernos locales pueden obtener dos tipos de intereses, conseguir información sobre las demandas y necesidades de la gente; conseguir apoyo para las iniciativas que busque desarrollar a través de planes y programas. En este tipo de participación las organizaciones se encuentran con el Estado, en tanto estructura política, económica e ideológica, y con un aspecto que dinamiza las acciones, que es el poder político (Lagos J, 1990). Niveles por Grados de influencia de la participación Ahora bien, de acuerdo al grado de influencia o injerencia de las personas en el proceso de toma de decisiones, se pueden distinguir los siguientes niveles de participación: El nivel de la información, donde las personas son meros receptores de las decisiones tomadas en los estamentos de la administración. Página 14

16 El nivel de intervención, dado por la capacidad de la comunidad para incorporarse al proceso de discusión. El nivel de la influencia, que dice relación con la intervención señalada, la que se considera en el proceso de concretización de resoluciones. El nivel de decisión, que implica la facultad de elección en base a alternativas de resoluciones existentes. El nivel de ejecución, que corresponde a una instancia posterior a la decisión e involucra las formas de llevar a cabo la acción. El nivel de evaluación, que corresponde al análisis de los resultados obtenidos en cuanto al logro o grado de objetivos alcanzados (Mesa, 1983). Arnstein (1969) desarrolla una Escalera de la participación ciudadana en función de los niveles de involucramiento de la población en el proceso de toma de decisiones. Los niveles primero (1) y segundo (2) (ver cuadro 2) se encuentran en el ámbito no participativo, donde la participación se limita a lograr el apoyo del público para el plan que está siendo propuesto. En el tercer (3) nivel se da el primer paso importante hacia la legitimación de la participación, pero generalmente resulta ser una comunicación de una sola vía donde no hay espacio para la retroalimentación. El cuarto nivel (4) es cuando se introduce la consulta como un camino posible de utilizar, se plantean por consiguiente las reuniones de vecinos y encuestas públicas. El quinto nivel (5) permite a los ciudadanos participar en el proceso de planificación, sin embargo, sigue siendo decisión de los gobiernos determinar la factibilidad y continuidad de los planes. En el nivel sexto (6) el poder se redistribuye a través de negociaciones entre los ciudadanos y los gobiernos, la responsabilidad sobre la toma de decisiones es entonces compartida, entrando así en el ámbito de entrega de poder a los ciudadanos. El nivel séptimo (7) se manifiesta cuando los ciudadanos representan una mayoría en los espacios de toma de decisiones y pueden por consiguiente exigir compromisos y asegurar los acuerdos. Finalmente, el nivel octavo (8), el más alto de entrega de poder a los ciudadanos, se presenta cuando todo el control sobre la planificación, la creación de las políticas y la administración de los recursos se le entrega a la ciudadanía (Ronderos C, 2005). Página 15

17 Cuadro 2: Escalera de la Participación Ciudadana Fuente: Ronderos Bernal, Camila, c. Un modelo sistémico de acceso a la información pública para la participación ciudadana. Una concepción moderna de la participación ciudadana en la gestión del Estado pide superar la modalidad tradicional que le asignaba a la información un papel secundario en la elaboración participativa de las políticas públicas. El modelo de la escalera de participación donde el componente informativo corresponde únicamente al primer peldaño para comenzar a subir desde lo consultivo a lo vinculante, ya no representa bien los desafíos que implica la construcción social de las políticas públicas en todas las etapas de su desarrollo. Incluso en la representación más lineal de las fases que sigue una política pública diseño y planificación; ejecución o implementación; monitoreo y control social; sistematización y evaluación el acceso a la información pública aparece como imprescindible para que la ciudadanía pueda participar en cada uno de estos momentos. El concepto de que la ciudadanía primero se informe de las políticas públicas para luego participar consultiva y ojalá resolutivamente de ella, para que así su participación sea vinculante, aún es reduccionista, porque el supuesto es que la política pública ya está hecha por la administración y que es necesario informarse de ella para poder participar. La construcción social de la política pública requiere en cambio involucrar a los activos ciudadanos en la misma decisión de crear una respuesta organizada del Estado a determinados desafíos sociales, económicos, culturales o ambientales del desarrollo. Si se concibe la participación en la gestión pública como un proceso democrático puede comprenderse que a las y los ciudadanos les corresponde asumir decisiones propias de su titularidad de derechos no sólo en la secuencia simple de una determinada política pública, sino, también, en el marco general de cómo el conjunto de las políticas del Estado se sitúan en la perspectiva de un desarrollo transformador de la sociedad. Página 16

18 Estas decisiones ciudadanas sobre políticas públicas, en lo particular y en lo global, requieren permanentemente de información. Con todo, también es reduccionista creer que el papel de la ciudadanía es recibir información elaborada por los órganos de la administración para después adoptar decisiones sobre las políticas públicas. La información pública es producida socialmente por los distintos actores que participan de lo público. Las organizaciones de la sociedad civil o lo medios de comunicación o las redes sociales generan también información que incide en la administración del sistema de decisiones públicas. De seguro, un buen ejemplo de lo que aquí se señala se puede observar en la conversación actual sobre las reformas al sistema de la educación pública, donde la información producida por el movimiento estudiantil y la prensa tiene una relevancia indiscutida para la determinación de las opciones válidas en la definición de los grandes temas pendientes de esta área de desarrollo de la sociedad. Desde esta visión sistémica de la información pública es muy probable que sea necesario incorporar una tercera dimensión a las dos comúnmente aceptadas en el ejercicio del derecho a la transparencia. Junto a la transparencia pasiva y a la transparencia activa ha venido a instalarse una transparencia proactiva. Este tercer plano del derecho a la transparencia de la información tendría que controlar hasta qué punto los decisores de las políticas públicas ha tomado en cuenta la información producida, en procesos socialmente participativos, por la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos democráticos. d. Apéndice: La Ley Nº sobre Asociaciones y la Participación Ciudadana en la Gestión Pública. El 16 de febrero de 2011 se promulgó finalmente la ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Entre los cambios más importantes que esta ley introdujo, se releva la incorporación de un nuevo título en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. En efecto, este título señala textual: "TÍTULO IV De la participación ciudadana en la gestión pública Artículo 69.- El Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones. Es contraria a las normas establecidas en este Título toda conducta destinada a excluir o discriminar, sin razón justificada, el ejercicio del derecho de participación ciudadana señalado en el inciso anterior. Artículo 70.- Cada órgano de la Administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia. Las modalidades de participación que se establezcan deberán mantenerse actualizadas y publicarse a través de medios electrónicos u otros. Artículo 71.- Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, cada órgano Página 17

19 de la Administración del Estado deberá poner en conocimiento público información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que ésta sea oportuna, completa y ampliamente accesible. Dicha información se publicará en medios electrónicos u otros. Artículo 72.- Los órganos de la Administración del Estado, anualmente, darán cuenta pública participativa a la ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria. Dicha cuenta deberá desarrollarse desconcentradamente, en la forma y plazos que fije la norma establecida en el artículo 70. En el evento que a dicha cuenta se le formulen observaciones, planteamientos o consultas, la entidad respectiva deberá dar respuesta conforme a la norma mencionada anteriormente. Artículo 73.- Los órganos de la Administración del Estado, de oficio o a petición de parte, deberán señalar aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas, en la forma que señale la norma a que alude el artículo 70. La consulta señalada en el inciso anterior deberá ser realizada de manera informada, pluralista y representativa. Las opiniones recogidas serán evaluadas y ponderadas por el órgano respectivo, en la forma que señale la norma de aplicación general. Artículo 74.- Los órganos de la Administración del Estado deberán establecer consejos de la sociedad civil, de carácter consultivo, que estarán conformados de manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de asociaciones sin fines de lucro que tengan relación con la competencia del órgano respectivo. Artículo 75.- Las normas de este Título no serán aplicables a los órganos del Estado señalados en el inciso segundo del artículo 21 de esta ley. Dichos órganos podrán establecer una normativa especial referida a la participación ciudadana." La inclusión de un nuevo título en la ley que regula la administración del Estado implica un cambio fundamental. En adelante se convierte en un imperativo legal que ya no se puede gobernar la administración pública sin la participación ciudadana. La participación ciudadana es reconocida como un derecho, y cada órgano del Estado asume la responsabilidad de definir las modalidades específicas que han de permitir que este derecho ciudadano pueda realizarse socialmente. Esta ley que viene a regular la gestión pública participativa complementa lo señalado en la Ley de Acceso a la Información Pública. Distingue el deber público de entregar información relevante, completa y oportuna sobre cómo la ciudadanía accede a los derechos que el Estado social garantiza; obliga a la realización de cuentas públicas participativas por parte de las autoridades; mandata la creación de consejos de sociedad civil en cada órgano de la administración del Estado, y exige que los actos informativos se entiendan como procesos comunicativos desde el momento en que se plantea la necesidad de conocer la opinión de las personas en aquellas materias de interés ciudadano en el desarrollo de las políticas públicas. Página 18

20 II. LA INFORMACION PUBLICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ACUERDOS INTERNACIONALES a. Los acuerdos internacionales De manera creciente muchos países han adoptado en sus legislaciones iniciativas tendientes a cautelar el derecho de acceso a la información pública (DAIP), amparadas fundamentalmente en la necesidad de establecer un sistema de control de las cuentas y los actos de la administración del Estado. De acuerdo a la literatura, el reconocimiento de este derecho descansa en dos cuerpos de ideas. El primero dice relación con el derecho que tienen los ciudadanos a acceder a la información pública, que en el derecho internacional se ampara en una ampliación del reconocimiento del derecho a la libertad de expresión. Una segunda mirada, que no excluye la anterior, sostiene que el DAIP deriva de un reconocimiento de los derechos de participación política (Celhay, 2009). Desde ambas perspectivas, existe múltiple jurisprudencia a nivel internacional que emana de distintos instrumentos del derecho internacional. Así por ejemplo: La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1948, en su artículo 19, garantiza el derecho de libertad de expresión y de información de la siguiente manera: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de la ONU en 1966, también en su artículo 19, garantiza el derecho a la libertad de opinión y de expresión. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. Clarifica que para que el ejercicio de este derecho sea posible, se debe asegurar el respeto a los derechos y a la reputación de los demás. Agrega, además, que tiene la ley el deber de cautelar la seguridad nacional, el orden público y la salud o moral públicas. Pronunciamiento que a su vez abre, en el marco de las legislaciones sobre el DAIP el debate sobre la protección de datos personales y las causales de reserva respecto a la información pública. Página 19

21 En la misma línea, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada en San José de Costa Rica en 1969, establece también en su artículo 13 el derecho de libertad de expresión y acceso a la información en sintonía con las convenciones y tratados que le antecedieron. - La Corte Interamericana de Derechos Humanos, que reconoce la libertad de información como un derecho humano fundamental y ha señalado, además, que: para el ciudadano promedio es tan importante conocer las opiniones de otros o el tener acceso a la información en general tanto como lo es su propio derecho a impartir su propia opinión, concluyendo que una sociedad que no está bien informada es una sociedad que no es verdaderamente libre. - En el año 2004, la Asamblea General de la OEA, en su 34º período de sesiones, adoptó una resolución en que reafirma que el acceso a la información pública es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia y reitera que los Estados tienen la obligación de respetar y hacer respetar el acceso a la información pública a todas las personas. Desde esta perspectiva, la evolución del derecho internacional en materia de acceso a la información pública, ha logrado establecer su centralidad no sólo como el reconocimiento de un derecho cuyo ejercicio busca establecer un control férreo del Estado para combatir la corrupción, sino que, ante todo, como el ejercicio de un derecho que establece un marco para la participación ciudadana y la profundización de la democracia. La Convención Interamericana para Prevenir la Corrupción, que fue ratificada por Chile en 1998 establece expresamente en el artículo III párrafo 11 que los Estados miembro deben habilitar: mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción (Olmedo, 2008). En suma, existe una amplia gama de instrumentos del derecho internacional que establecen un marco jurídico relevante para la legislación nacional respecto al DAIP y el derecho a la participación ciudadana, no obstante, tal como queda demostrado en la experiencia chilena, la sola existencia de un marco jurídico internacional sobre el cual se asientan las legislaciones a nivel nacional, no es condición suficiente para que el reconocimiento del DAIP garantice el Derecho a la Participación Ciudadana. En efecto, el Acceso a la Información Pública en Chile fue parcialmente garantizado con la modificación a la Ley de Bases de Administración del Estado el año 1999 y las Reformas Constitucionales de 2005, que dieron rango constitucional al acceso a la información pública. No obstante, el año 2006, producto de un recurso presentado contra en Estado de Chile ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, producto de la Página 20

22 denegación de información sobre un proyecto forestal (caso conocido como Claude Reyes y otros ), el tribunal dictó una sentencia que reconoce en el acceso a la información pública un derecho fundamental y establece obligaciones de perfeccionamiento al reconocimiento legal de este derecho, planteando la necesidad de capacitación de los funcionarios públicos y promoción de buenas prácticas en la administración del Estado. En efecto, en esta sentencia es posible leer que: El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas 4. En noviembre de 2006, la Presidenta de la República Michelle Bachelet anunció la Agenda de Transparencia, Probidad, Modernización del Estado y Calidad de la Política. En este marco, después de una ardua discusión en el Congreso Nacional, se promulgó la ley de Acceso a la Información Pública, que entró en vigencia en Abril de b. El enfoque de la OCDE sobre la relación Participación e Información. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD/OCDE) es una organización internacional intergubernamental fundada en 1960 e integrada por 30 países, cuyas economías son principalmente de alto ingreso y elevados índices de desarrollo humano. Con la excepción de México, Turquía y Polonia, que son considerados países de ingreso medio según el Banco Mundial, la mayoría son catalogados como países desarrollados. Su sede central está en la ciudad de París. Una serie de valores inspiran su acción, entre ellos, el compromiso con una democracia pluralista basada en el Estado de Derecho y el respecto a los Derechos Humanos; la adhesión a los principios de una economía de mercado abierta y transparente; así como el logro del objetivo común del desarrollo sustentable. La aceptación de estos valores y principios, así como el conjunto de obligaciones y recomendaciones contenidas en los instrumentos, estándares y benchmarks de la OECD, son requisitos para todos sus miembros. Chile fue invitado el año 2007 a iniciar el proceso para ser parte de este organismo, siendo definitivamente aceptado como miembro en diciembre del año El ingreso de Chile a este organismo internacional ha implicado tanto la adecuación de su legislación en distintos ámbitos, como el cumplimiento estricto de los estándares fijados por este organismo. Ser 4 Extraído de Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile UDP 2010 Página 21