El Sistema de Compensación Familiar como iniciativa contra la pobreza en Colombia

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1 El Sistema de Compensación Familiar como iniciativa contra la pobreza en Colombia 1. Apartes del Informe de la CEPAL sobre situación social de América latina en la década de los 90. La evolución de la situación social de América Latina hacia fines del decenio de 1990 estuvo marcada por la desaceleración y mayor volatilidad del crecimiento económico. No obstante la recuperación que experimentó la actividad económica en el año 2000, los efectos de la contracción se hicieron sentir en numerosos países de la región. Así, a pesar de los logros en materia de mejoramiento de las condiciones de vida de la población latinoamericana y de los notables avances en el aumento y protección del gasto público social, particularmente durante el primer quinquenio de la década, la pobreza afecta a más personas que antes. Este fenómeno ha sido reforzado por la persistente desigualdad en la distribución del ingreso, que subsiste en la región, y por las características del desempeño del mercado laboral. El mercado de trabajo ha sido relativamente incapaz de incorporar la mano de obra a la economía formal, por lo que han aumentado la informalidad y el de-sempleo, que se han vistos agravados por la reciente desaceleración económica. A fines de los años noventa la pobreza en América Latina afectaba al 35% de los hogares, mientras que la indigencia o pobreza extrema alcanzaba al 14%. Si se comparan estas cifras con las estimadas para el año 1997, se advierte que ambos porcentajes muestran una leve reducción. En efecto, durante el último trienio la incidencia de la pobreza disminuyó en dos décimas de punto, al reducirse de 35.5% a 35.3% de los hogares, variación algo menor a la que presenta el porcentaje de indigencia, que pasó de 14.4% a13.9%. La proporción de personas pobres revela una tendencia levemente distinta a la de los hogares. En torno a 1999, el 43.8% de la población de la región se encontraba en situación de pobreza, tres décimas de punto más que en Por su parte, la indigencia pasó del 19% al 18.5% en ese período. En términos del volumen de población en situación de pobreza, éste alcanzaba en 1999 a poco más de 211 millones de personas, de las cuales algo más de 89 millones se encontraban bajo la línea de indigencia. Con respecto a 1997 esta cifra representa un aumento de 7.6 millones de personas pobres, en tanto que el número de indigentes tuvo un pequeño incremento en el trienio, que abarcó a 0.6 millones de personas

2 En la región, la incidencia relativa de la pobreza rural sigue superando ampliamente a la de la urbana (54% y 30% de los hogares, respectivamente), pese a lo cual en 1999 los pobres urbanos ascendían a cerca de 134 millones y los rurales a 77 millones, debido a la proporción significativamente más alta de población residente en las áreas urbanas. Esta situación contrasta con la de la pobreza extrema, ya que la población que vive en esa situación es levemente menor en el área urbana (43 millones) que en la rural (46 millones). Entre los países donde disminuyó la pobreza cabe resaltar los importantes logros alcanzados por Brasil, Chile y Panamá, en los que la proporción de hogares pobres se redujo en más de 10 puntos porcentuales. En países como Costa Rica, Guatemala y Uruguay también se constató un progreso destacable en la lucha contra la pobreza, con descensos en el porcentaje de hogares pobres que oscilan entre 5 y 10 puntos porcentuales. En contraste, resulta preocupante la situación de aquellos países en los que se registró un estancamiento o inclusive un retroceso en los indicadores de pobreza durante los años noventa. Al respecto, destaca sobre todo el caso de Venezuela, donde el porcentaje de hogares pobres pasó del 22% en 1981 al 34% en 1990, y actualmente alcanza a un 44%. En Ecuador, Colombia y Paraguay tampoco se consiguieron logros significativos en el alivio de la pobreza durante la última década. La caracterización de los hogares pobres de América Latina revela, entre otros rasgos, que la mayoría de ellos habita en viviendas que carecen de acceso al agua potable y, en menor medida, con más de tres personas por cuarto. Además, son hogares con una alta tasa de dependencia demográfica y baja densidad ocupacional, donde el jefe generalmente posee menos de tres años de estudio y en algunos casos se encuentra desempleado. Los niños y jóvenes de hogares pobres suelen desenvolverse en entornos de bajo clima educacional, se incorporan tempranamente al trabajo, y muchos de ellos no estudian ni trabajan. En términos absolutos, poco menos de 77 millones de habitantes de la región residen en viviendas hacinadas, condición que caracteriza al 29% de los pobres y al 6% de los no pobres. A su vez, 165 millones de personas, de las cuales más de 109 millones son pobres, no tienen acceso al agua potable. Asimismo, el 39% de los 130 millones de personas que viven en un hogar cuyo jefe tiene

3 menos de tres años de estudio son pobres. Aunque la inasistencia a la escuela es una realidad cada vez menos común entre los grupos pobres y no pobres, los menores de 15 años que residen en hogares con bajo clima educacional ascienden a más de 83 millones, de los cuales un 74% es pobre. Finalmente, cabe destacar que la reducción a la mitad de los actuales índices de pobreza extrema hacia el año 2015, objetivo central de la Declaración del Milenio, supone un esfuerzo importante pero realizable para muchos países de América Latina. En el contexto de las modalidades de desarrollo vigentes, el crecimiento económico debiera jugar un papel destacado en el logro de esta meta, que exigiría una tasa de aumento del producto per cápita no inferior al 2.3% promedio anual (que dado el crecimiento esperado de la población equivale a un aumento de 3.8% del producto interno bruto (PIB)). En la región en su conjunto, durante los años noventa cada punto porcentual de crecimiento redujo la tasa de pobreza extrema en 1.21%, pero en torno a este valor medio se constata una gran dispersión, dado que este efecto fue claramente mayor en las áreas urbanas que en las rurales, así como en los países con niveles de pobreza extrema inferiores al promedio regional en comparación con los de menor desarrollo relativo. Ahora bien, un objetivo más ambicioso para la región consistiría en reducir a la mitad no sólo la extrema pobreza, sino también el porcentaje de personas pobres no indigentes. En términos agregados, el cumplimiento de esta meta se traduce en alcanzar tasas de crecimiento del producto por habitante en torno al 2.9% anual (4.5% del PIB), en promedio, durante los próximos tres quinquenios. Una cifra similar de crecimiento se requeriría para el grupo de países con mayor desarrollo relativo, en tanto que el resto de las economías de la región, en las que por cierto se observa una mayor presión demográfica, debieran hacer crecer su PIB per cápita a una tasa cercana al 4% anual. Agenda social: las familias en América Latina En la mayoría de los análisis y propuestas de políticas se otorga a la institución familiar un papel central, tanto para explicar comportamientos individuales como para poner en marcha medidas vinculadas a temas tan variados como el desempleo, la drogadicción y la violencia. Al mismo tiempo, se hace especial hincapié en los cambios experimentados por las estructuras tradicionales de la familia como factores asociados a la desintegración social. Llama la atención, sin embargo, que la extrema importancia que se asigna a la familia en el discurso de los gobiernos, las instituciones civiles y religiosas y las personas vaya aparejada con el escaso interés que se le otorga en las políticas públicas. Las instituciones sociales encargadas de diseñar y ejecutar las políticas referidas a las familias son muy diversas en la región, e incluyen desde ministerios, pasando por secretarías, subsecretarías y consejos adscritos a diversas instancias; en algunos países, no hay una institución responsable de esta área. También existen diferencias en cuanto a la concepción de familia entre las entidades gubernamentales encargadas del tema y el resto de la institucionalidad estatal. Entre los principales cambios que las autoridades gubernamentales que se ocupan de las familias perciben en la región, figura la transformación del papel de las mujeres en el hogar, sea por su ingreso al mercado laboral o por el aumento de los hogares con jefatura femenina. También se destacan los cambios demográficos, y los derivados de procesos culturales y de modernización. En sus respuestas a estas situaciones, las autoridades muestran diferencias entre visiones más tradicionales y más modernas de la familia.

4 Al comenzar este nuevo siglo, las políticas dirigidas a las familias carecen aún de una definición específica, de un campo bien delimitado y de una legitimidad evidente. Su diseño enfrenta diversos escollos, sobre todo las tensiones entre intereses familiares y personales, así como la dificultad para equilibrar la autonomía y la libertad individuales con las responsabilidades familiares. El énfasis en la dimensión legal de los programas apuntaría a una nueva visión de familia como instancia de derechos. De esta forma, en la mayoría de los países de la región, más que políticas familiares explícitas, existen intervenciones dispersas y no coordinadas mediante programas y proyectos de salud, educación, lucha contra la pobreza y prevención y erradicación de la violencia, entre muchos otros objetivos. En la amplia gama de políticas sobre la familia es posible identificar iniciativas y proyectos interesantes, tales como los que apuntan a enfrentar los cambios experimentados por las familias y los nuevos papeles sociales de hombres y mujeres en el hogar. 2. La situación de pobreza y distribución del ingreso en Colombia El porcentaje de personas por debajo de la LP que en 1999 era de 56.3%, en 2000 se acerca a 60%; en valores absolutos significa un aumento en el número de pobres, por este concepto, de 2 millones de personas ( en 1999 y en 2000). En términos de indigencia, el panorama es igualmente desalentador; el porcentaje de personas en estas condiciones pasa de 19.7% en 1999 a 23.4% en 2000 (Cuadro ). De acuerdo con el IPH, en la última década la pobreza humana en Colombia ha venido disminuyendo lentamente. Los avances más importantes se han dado en las variables relacionadas con las condiciones de vida, principalmente en la que mide el acceso a los servicios de salud. En 1990 el 19% de la población no tenía estos servicios, cifra que desciende a 13% en 1999, lo cual muestra que el nuevo sistema de salud, en vigencia desde la Ley 100 de 1993, ha contribuido a mejorarlos. El otro avance se presenta en el porcentaje de población con agua potable. Entre 1990 y 1995, el 20% no tenía acueducto, y a finales de la década se reduce a 14%. Finalmente, el porcentaje de niños menores de 5 años con desnutrición global también disminuye. A pesar de los logros de los indicadores anteriores, el de longevidad evoluciona en forma desfavorable. Entre 1997

5 y 1999 el porcentaje de población que no llega a 40 años de vida pasa de 9.9% a 11.5%, lo que solo podría explicarse por la violencia que ocasiona la muerte de la población joven, si se tiene en cuenta el progreso en los indicadores de mortalidad infantil, nutrición y atención en salud. Finalmente, la tasa de analfabetismo adulto desciende levemente y corrobora el abandono por parte del país de la lucha contra esta forma de injusticia social. Además de las condiciones estructurales que los afectan, las posibilidades de los pobres sufren particularmente en casos de crisis sociales o situaciones calamitosas específicas. Así, las personas pueden caer en la pobreza o su condición de pobreza volverse más crítica como consecuencia de crisis y ajustes económicos (reducción de subvenciones, pérdida del empleo y dificultades crecientes para reincorporarse), catástrofes naturales, conflictos armados, que originan marginalización y desplazamiento, o situaciones familiares y personales particulares (pérdida del empleo, muerte del jefe del hogar, accidentes, enfermedades catastróficas). En tales circunstancias, se pierden o se reducen los activos productivos, la vivienda, los ingresos y la experiencia laboral, los hijos se retiran de la escuela y se degradan las condiciones de nutrición y salud. Este tipo de situaciones puede conducir a un proceso de exclusión sucesivo y acumulativo, desencadenado por una ruptura inicial como las mencionadas, que se refuerzan cuando la persona está afectada por alguna de las condiciones más decisivas de la pobreza (escasa educación, empleo precario, alta dependencia, falta de patrimonio) (CEPAL, 2000). Colombia reúne en la actualidad la mayor parte de las características negativas esbozadas por la CEPAL: una severa crisis económica, los mayores niveles de desempleo de su historia, catástrofes naturales, conflicto armado, violencia, desplazamiento forzado, etc; elementos que en su conjunto configuran el marco en el que se espera se agudicen las condiciones de pobreza en el país. Al respecto es necesario precisar que no todos los indicadores de pobreza son sensibles en el corto plazo a cambios en los factores mencionados, en especial la situación económica. Los que toman en consideración los ingresos responden mejor a condiciones coyunturales; mientras que los que reflejan logros acumulados en ciertas características de la población, por ejemplo educación vivienda, servicios, fecundidad, etc., sólo se espera que respondan a cambios en el mediano y largo plazo. Desigualdad y distribución del ingreso El análisis de la distribución de activos (bienes y servicios) y de ingresos permite medir la desigualdad, que no solo contribuye a agudizar la pobreza, sino también a incrementar las tensiones sociales y políticas. La concentración de uno y otro en pocas manos indica que del progreso económico solo se benefician unos pocos, situación que genera fisuras en el tejido social y afecta la convivencia pacífica y el progreso. Aunque no se dispone de datos sobre el grado de desigualdad en la distribución de la riqueza, se supone que la desigualdad en los ingresos resulta, en gran parte, de una desigualdad aún mayor en las propiedades. El ingreso en Colombia está concentrado en manos de una mínima proporción de la población; mientras que en 2000 el 20% más pobre apenas percibe el 2.3% del ingreso total, en el otro extremo, el 20% más rico obtiene cerca de las dos terceras partes de este ingreso. Pero es más grave aún que la distribución del ingreso ha venido deteriorándose; el país no ha reducido los niveles de desigualdad imperantes hace cerca de una década y por el contrario, hoy es mayor. Al establecer la relación entre el porcentaje de ingresos de la población en el quintil 5 (20% de la

6 población) en que se concentran los hogares y personas con mayores entradas económicas y el correspondiente a los que se perciben en los restantes quintiles, se observa que, en los últimos cuatro años, no solo la brecha entre los más pobres y los más ricos se amplia, sino que sucede lo mismo con quienes se hallan en los rangos medios (quintiles 2 y 3). Este deterioro en la distribución del ingreso no solo está contribuyendo a que se reduzca el potencial de generación de riqueza que contribuiría a disminuir la pobreza, sino que, al mismo tiempo, coadyuva a que se incrementen las tensiones sociales y políticas.

7 Relación entre pobreza y educación En los cuadros y gráficos que siguen se pueden apreciar las estrechas relaciones que se producen entre pobreza, empleo y escolaridad.

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