EL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO ELEMENTOS PARA EL DEBATE

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1 EL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO ELEMENTOS PARA EL DEBATE En el presente trabajo se muestra la situación actual del sistema pensional colombiano, donde se señala que 20 años después, de dos leyes que entraron en vigor y una reforma constitucional, el país continúa con graves problemas de cobertura, inequidad, exclusión e insolidaridad en el mismo y que por tanto se hace necesario replantear el esquema de los fondos privados de pensiones, con el fin de evitar el crecimiento del hueco fiscal que han ocasionado al tesoro nacional. LUIS ENRIQUE VALDERRAMA RUEDA 26/08/2015 0

2 ELEMENTOS PARA EL DEBATE REFORMA PENSIONAL 2015 POR LUIS ENRIQUE VALDERRAMA RUEDA INGENIERO ADMINISTRADOR PRESIDENTE ASOCIACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE ANTIOQUIA FILIAL DE LA INTERNACIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS CUARTA VERSIÓN MEDELLÍN, AGOSTO DE

3 ANTECEDENTES El escenario pensional en Colombia, ha sido preocupación sólo de los pensionados, cuando al momento de acceder a esta prestación social, observan como cae en forma significativa sus ingresos para el resto de su vida. En promedio el ingreso neto está representando entre el 55% y el 67% de los salarios que recibían cuando eran activos y en términos generales $ a los que se ganaban el salario mínimo legal vigente por la obligación legal de la pensión mínima, después de deducir el 12% para las EPS en el presente año. A pesar de este escenario que es difícil para un pensionado, aún se quiere desde la óptica del sector privado en particular de las transnacionales financieras, secundadas por sus agremiaciones ASOFONDOS y ANIF, vienen desde sus centros de investigaciones dando línea de las maravillas del neoliberalismo para el país y la solución al hueco fiscal, pero la debacle para los trabajadores colombianos. En ese orden de ideas, en el seno de la Internacional de Servicios Públicos-ISP, en los debates internos que venimos realizando como filiales de dicha organización hemos visto la preocupación en el sector de municipales y de los trabajadores en general, presentar propuestas que permitan dar elementos para la discusión a nivel pensional. Por dicha razón, ADEA presenta su cuarto versión actualizada donde incorpora las principales acciones que están teniendo en cuenta los países que tenían el régimen privado de pensiones y se están trasladando al régimen público, según lo encontrado en Informe anual de Protección Social en el mundo, en los años Lo considero de vital importancia para que desde la orilla de los trabajadores se tengan elementos técnicos y argumentativos para contribuir a concertar una reforma pensional que permita resolver el problema pensional del Estado y la obligación constitucional de entregarle la protección social a todos los colombianos. 2

4 INTRODUCCIÓN A partir del año 1993, Colombia sufrió un cambio trascendental en el sistema pensional, al darle entrada al régimen de ahorro individual administrado por las administradoras de fondos de pensiones privadas. Los principios rectores principales planteados en la nueva norma, era el de la solidaridad, eficiencia y universalidad entre otros. Sin embargo, lo que se dio en el mercado laboral fueron traslados del Seguro Social en pensiones y de algunas cajas públicas y la afiliación de unos pocos nuevos trabajadores al sistema, producto del crecimiento poblacional y por ende de nuevos trabajadores. Igualmente se planteaba que, con la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, se resolvería el problema fiscal; sin embargo, lo que pasó fue lo contrario, porque se desfinanció el Seguro Social y se acrecentó el déficit pensional ocasionando mayores compromisos presupuestales del gobierno hacia el pago de las mesadas pensionales, en razón a que las reservas fueron utilizados en malas inversiones. Diez años después la situación continuaba más grave para las finanzas públicas y se expide la ley 797 de 2003, que persigue disminuir el déficit pensional hacia el futuro aumentando las edades para acceder a la pensión a partir del 2014, a 62 años para los hombres y 57 para las mujeres, basados en el aumento de la esperanza de vida. Así mismo, el aumento de las cotizaciones, la modificación en el monto de la pensión; se amplió el universo de los cotizantes ya no sólo eran los trabajadores dependientes, sino que incluyó los independientes. Luego a través de una reforma constitucional el acto legislativo 01 de 2005, que entró en vigor a partir del 1º de agosto de 2010, o sea cinco años después, eliminó el régimen de transición para miles de trabajadores del estado que tenían unas condiciones mejores en comparación a los demás, excepto para los trabajadores que ya tenían cumplido sus requisitos, y precisó que continuaban siendo beneficiarios aquellos que tenían cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del Acto Legislativo. Sin embargo, el problema de la cobertura y de equidad 20 años después continúa. Las reformas no han resuelto el problema grave de la universalización de la Seguridad Social en Colombia y es preocupante que sólo aproximadamente el 30% de la población económicamente activa tienen la expectativa de alcanzar una pensión que les permita al finalizar su vida laboral obtener sus beneficios sin preocupación. 3

5 Pero es preocupante que el 70% de la población colombiana en capacidad de laborar, se encuentra desprotegida totalmente por el Estado de alguna actividad de protección social, que le permitan llevar una vida un poco más digna y no de tanto sufrimiento como hoy lo padecen aproximadamente 20 millones de colombianos que se encuentran en la pobreza y en la indigencia. El gobierno no puede continuar estimulando un sistema pensional que se contraponen entre sí; son excluyentes y el régimen de ahorro individual no es solidario y por el contrario viene aumentando el déficit pensional con graves consecuencias para la inversión pública en Colombia, que de no replantearse tendrá que seguir creciendo con recursos del presupuesto nacional para atender esta obligación estatal entregada a los privados en desmedro de su propia sostenibilidad. Una política pública centrada en el país, en el problema de la protección social, en la cobertura, en el manejo de las finanzas públicas sin tantas dificultades debe replantear el esquema de los fondos privados para permitir que no sean estos los que muestren que tienen demasiado dinero, mientras el gobierno nacional cada año, ve con asombro el creciente déficit pensional, porque con los salarios actuales de la mayoría de los colombianos, es difícil que con las contribuciones en sus aportes se logre alcanzar el capital mínimo para acceder a una pensión mínima. Siempre en este esquema el Estado va a tener que sacar recursos públicos para atender esta obligación de la Seguridad Social en pensiones. Por el contrario, el gobierno debe presentar una nueva reforma que estimule la solidaridad, que permita la financiación del sistema a través del fondeo con los aportes de los afiliados; a su vez, atienda con recursos del presupuesto nacional financiados con impuestos el problema grave de más de 20 millones de colombianos que no acceden en su totalidad a programas de protección social. La ONU y la OIT han venido promoviendo para estos problemas tan graves de pobreza y de indigencia los pisos de protección social, que son una alternativa que le permita con recursos de los gobiernos atender a un grueso de población vulnerable para que cuando lleguen a la tercera edad les permita recibir unos ingresos con el fin de paliar las grandes necesidades propias de la misma. 4

6 Tabla de contenido Antecedentes 1 Introducción 2,3 1. El sistema pensional colombiano 4,5 1.1 Regímenes exceptuados 1.2 Pensiones en la Rama Judicial y en los organismos de control 1.3 Que pasa con el ingreso al escenario colombiano de los fondos Privados de pensiones 1.3 Problemas del sistema pensional colombiano 8, El dilema de la cobertura 9, Trabajadores dependientes, e independientes 11, Inequidad en el sistema pensional La falacia de los fondos privados La situación fiscal en el país ha crecido con los fondos privados 14, El régimen de ahorro individual es discriminatorio y excluyente A nivel de género En los fondos privados de pensiones los colombianos no se Pensionan, se les hacen devolución de saldos. 17, La informalidad laboral La exclusión social Los fondos privados no reconocen una pensión vitalicia 15, Los fondos privados pagan rentas programadas 16, En renta programada sólo se pueden heredar los saldos en la cuenta Los fondos privados atentan contra los derechos ratificados en Convenios internacionales 17, Problemas del sistema pensional colombiano El dilema de la cobertura 18, Trabajadores dependientes e independientes 20, Inequidad en el sistema pensional 22, La falacia de los fondos privados 23 5

7 1.8.5 La situación fiscal del país ha crecido con los fondos privados 24, El régimen de ahorro individual es discriminatorio y excluyente A nivel de género En los fondos privados de pensiones los trabajadores colombianos No pensionan, les hacen devolución de saldos 26, La informalidad laboral 27, la exclusión social de la tercera edad y aún de personas jóvenes Superiores a 40 años de edad LA POBREZA E INDIGENCIA EN LA REGIÓN Y EN COLOMBIA 2.1 El hambre y la malnutrición en la región 29, Ingresos de América Latina y el Caribe 30, La pobreza y la indigencia en Colombia 31,32 3. LA PROTECCIÓN SOCIAL 3.1 Los modelos de protección social y sus características El modelo de asistencia social El modelo del seguro social El modelo de seguridad social La protección social como objetivo estratégico del trabajo Decente de la OIT 34, La iniciativa de protección social de la OIT y las Naciones Unidas Algunos casos de pisos de protección social en el mundo Brasil Tailandia India 36, Hacia un piso de protección social en Colombia 37,38 4. LA ESTRUCTURA DE LAS PENSIONES EN COLOMBIA 6

8 4.1 Trabajadores en el sistema pensional Pensiones contributivas Pensiones asistenciales y no contributivas 39, Las experiencias internacionales del primer pilar en algunos países 40, Las pensiones semicontributivas LOS BEP en Colombia Este sistema es una pensión? Qué características tiene? REGÍMENES PENSIONALES EN COLOMBIA 6.1 El RAI El Régimen de prima media con prestación definida REFORMA DE LOS SISTEMAS PENSIONALES EN EL MUNDO 7.1 Advertencia de la OIT en 1990, sobre los riesgos asociados a la Privatización de las pensiones Por qué los países se están alejando de las cuentas individuales 45, Lecciones aprendidas después de tres décadas de reformas Privatizadoras 48, Principios rectores de la Seguridad Social según la OIT BASES DE LA PROPUESTA 8.1 Para los trabajadores formales 50, Para los informales, jóvenes, adultos mayores y colombianos sin ninguna protección social Qué hacer con el 70% de los trabajadores que no contribuyen al sistema pensional? 55 7

9 8.4 De las inversiones de las reservas pensionales de prima media CONCLUSIONES 58, RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA 61,62 8

10 ELEMENTOS PARA EL DEBATE DE UNA REFORMA PENSIONAL 1. EL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Antes de la ley 100 de 1993, en el país existía un régimen pensional que giraba alrededor de prima media, administrado por el Seguro Social y por cajas públicas donde reconocían las pensiones de los trabajadores que cumplían con los requisitos de cada sector bien sea a nivel nacional o las propias entidades territoriales reconocían pensiones. Es decir, se consideraba como una obligación estatal reconocer las pensiones a los trabajadores que tenían una relación laboral bien sea con el sector privado o con el mismo Estado, dentro de un esquema del Estado de Bienestar. Con el advenimiento del neoliberalismo en Colombia, a partir de la década de 1990, se inició en el país, la aplicación de diversos modelos privados que fueron impuestos por el consenso de Washington y mediante la ley 100 de 1993, se instaura en el país la privatización de la Seguridad Social y aparecen los fondos privados de pensiones que supuestamente reconocen una pensión dependiendo del monto de lo ahorrado más los rendimientos del trabajador durante la vida laboral. A partir del año 1993, se parte en dos la historia de la Seguridad Social en Colombia, al pasar de un régimen solidario administrado por el Seguro Social y algunas cajas públicas y la otra a través de la constitución de los fondos privados que no es solidario, que se basa en el ahorro de cada aportante. Desde el punto de vista de las inversiones, el régimen de prima media sólo puede invertir sus reservas en TES, en tanto que los fondos privados pueden invertir en renta fija, renta variable e inclusive en infraestructura. La base fundamental de las cotizaciones para el sistema pensional es la relación laboral mediante un contrato de trabajo, que puede ser a término definido o indefinido. Sin embargo, con la ley 797 de 2003 se le posibilitó a los trabajadores independientes cotizar únicamente en los fondos privados. El régimen de prima media es netamente solidario, porque los aportes del empleador y del trabajador van a una misma bolsa, no sólo de los cotizantes sino también la de los actuales pensionados. Esto significa que a medida que hay más afiliados hay mayor posibilidad de ingresos; es decir se basa en el sistema intergeneracional. Los jóvenes cotizantes, contribuyen a fondear los fondos de reserva, para continuar pagando las mesadas pensionales de los pensionados. Así mismo, los rendimientos que generan. Hay cero riesgo en las inversiones. Lo que garantiza que las reservas pensionales no van a tener una disminución. Contrario a los fondos privados que hay demasiado riesgo en sus inversiones, y en el evento que se pierdan los ahorros de los trabajadores no 9

11 será el fondo privado el que responda sino el gobierno a través de los impuestos de todos los contribuyentes. Sin embargo, es cierto que uno de los problemas a nivel financiero del Seguro Social, se dio con los dineros que se invirtieron en el Banco Central Hipotecario el cual entró en quiebra, no se recuperaron e hicieron un hueco muy grande en las reservas del Seguro, lo que acrecentó el déficit pensional. Esto muestra la falta de control del Estado para vigilar los recursos de los trabajadores colombianos, que no debería haber permitido realizar inversiones de alto riesgo. Pero la Superfinanciera ha mostrado su debilidad frente a los grandes inversionistas y en este momento los que manejan gran cantidad de dinero son precisamente los fondos privados de pensiones. No podemos olvidar lo que ha pasado en los dos últimos años con el Fondo Premium, que realizó varias operaciones riesgosas con el consentimiento del ente de control y fueron los ahorradores los que perdieron su dinero. Eso mismo puede pasar con los fondos privados cuando se declaren en quiebra o cuando sus inversiones en alto riesgo generen pérdidas para cada afiliado a los fondos. Luego con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, permitió que el régimen de transición se limitara a los regímenes especiales y adicionalmente aclaró que los trabajadores que están afiliados al régimen general de pensiones, el régimen de transición llegaría hasta el Del mismo modo, limitó la mesada 14, para los pensionados que tienen una mesada pensional inferior a 3 salarios mínimos legales vigentes y retiró del escenario de las convenciones colectivas el tema pensional, derivándose hacia el futuro en ahorro fiscal al país, que sin lugar a dudas alivia en parte el hueco fiscal acrecentado por la aparición de los fondos privados y quitándole a los sindicatos negociar su retiro laboral. 1.1 Regímenes Exceptuados En el país, se han creado varios regímenes pensionales independientes con algunas características especiales dependiendo del sector donde se encuentre. Aquí están el ejército, la policía, algunos trabajadores de Ecopetrol, el Magisterio. Igualmente las altas cortes y el Congreso. El régimen pensional colombiano presenta una deuda pensional, conformada por el pasivo pensional y el déficit pensional. Según el cuadro 1, se muestra que el valor presente neto de las obligaciones futuras de pensiones, según cifras del 2002, representaban el 206% del PIB del año

12 Cuadro 1 Déficit pensional en valor presente (%) del PIB Caja y/o bono pensional Porcentaje ISS 61,45 Cajas públicas nacionales 55,46 Bonos pensionales 17,14 Fondo del magisterio 19,48 FF.AA y policía 38,83 Total déficit 192,36 Fuente: Contraloría General de la República Rama Judicial y organismos de control El monto actuarial estimado de sobrecostos fiscales por beneficios para altos funcionarios de la Rama Judicial, la Procuraduría y la propia Contraloría se calcula entre $11,7 y $20,1 billones, a pesos de Es decir, que por vía de interpretación judicial, incluso a través de conductas oportunistas y de discutible legalidad, se están generando serios interrogantes sobre el futuro del Sistema General de Pensiones, tanto en la perspectiva institucional como en la viabilidad financiera. Un escenario intocable porque se impulsa desde la justicia. Uno de los capítulos más críticos pero detectados está en el impacto fiscal que ha creado el Consejo de Estado a través de fallos para interpretar regímenes pensionales de magistrados o integrantes de los organismos de control. Una de estas situaciones se genera por sus interpretaciones sobre los factores que deben tomarse en cuenta para liquidar montos pensionales. Una tendencia tan compleja que, entre los entendidos, ha venido prolongando un régimen de transición más allá de lo previsto hace 20 años por la Ley 100. Los detonantes de esta atípica circunstancia que hoy preocupa a las autoridades económicas y encontró que si bien la Corte Constitucional dio directrices claras sobre la forma de aplicar la liquidación de pensiones de integrantes del Congreso, un decreto posterior a la Ley 100, orientado a homologar la situación de los congresistas con los magistrados, provocó que por vía de jurisprudencia todo se trastocara. Hoy siguen apareciendo fallos que dejan de lado los cálculos de las finanzas públicas. El punto neurálgico de la discusión fue la Ley 04 de 1992, a través de la cual el Congreso decidió para sí mismo que las pensiones de senadores y representantes no podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año éstos devengaran, con los debidos reajustes según el salario mínimo. Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional con el argumento de que 11

13 otorgaba privilegios a altos funcionarios del Estado sobre los demás colombianos. La Corte respaldó el articulado, pero con límites precisos. En particular, acogió el monto del 75%, pero advirtió que haber sido congresista no era suficiente. Cada legislador tenía que someterse a las reglas del juego de su propia historia laboral. Sin embargo, con posterioridad y luego de la expedición de la Ley 100 de 1993, en el propósito de unificar todos los regímenes pensionales, se creó un vacío en torno a la situación de altos funcionarios de la justicia. Entonces, a través de decretos terminó por regularse que las pensiones de magistrados debían ser liquidadas igual que las de los congresistas. El problema vino después, porque las interpretaciones de las normas superaron a las leyes mismas. Y el fallo pionero se dio en la Sección Segunda del Consejo de Estado, a raíz de los reclamos de un exmagistrado de la misma corporación que consideró que la liquidación de su pensión era menor a sus expectativas. Fue el exmagistrado Javier Díaz Bueno, quien fue consejero de Estado entre 1996 y 2000, tiempo durante el cual se le reconoció su pensión de jubilación conforme a las disposiciones del momento y efectiva a partir de No obstante, Díaz Bueno consideró injusto el monto de su pensión y demandó por restablecimiento de derechos. En medio de la expectativa de las autoridades económicas sobre las pretensiones del caso, el Tribunal de Cundinamarca falló en favor de Díaz Bueno y ordenó que su pensión fuera igual a la de los congresistas, en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio devengado por todo concepto durante el último año de servicio, con la advertencia de que dicha pensión no quedaba sujeta a tope o límite en cuanto a su cuantía. Como era de esperarse, tanto el Ministerio de Hacienda como el Seguro Social apelaron la sentencia, convencidos de que, de confirmarse, significaba abrirle una tronera al sistema de pensiones. El caso pasó al Consejo de Estado y le correspondió estudiarlo, en calidad de ponente, al entonces magistrado Alejandro Ordóñez Maldonado, hoy procurador general de la Nación. El 29 de mayo de 2003, con la ausencia del entonces magistrado Tarsicio Cáceres, los juristas Jesús Lemos y Alejandro Ordóñez confirmaron la sentencia. Fue tal el lío que se armó entre los expertos, que la Procuraduría le pidió al magistrado Ordóñez que reparara el agravio y echara abajo su fallo. Además destacó que ni siquiera el demandante era beneficiario del régimen de transición, pues las normas eran de 1994 y él sólo había sido consejero de Estado hasta Es decir, Díaz Bueno ya tenía un derecho adquirido frente al régimen anterior. Aun así, se le reconoció el mismo articulado de los congresistas y mejoró sustancialmente su pensión, con las indemnizaciones del caso. Sucedió lo que estaba advertido. Aunque por el tecnicismo del tema el fallo pasó desapercibido, entre expertos y posibles beneficiarios se convirtió en el as para mejorar la pensión. Por vía de tutela en unos casos o ante los tribunales administrativos, en otros, se fueron sucediendo varias sentencias, en las cuales la 12

14 jurisprudencia se volvió la norma, o mejor, los decretos y las leyes quedaron a juicio de la interpretación de los magistrados. En esa medida, para altos funcionarios de la justicia se volvió referente buscar otro alcance a sus demandas. La prueba evidente del boquete pensional que se abrió fue un extenso documento enviado por el Ministerio de Hacienda al Consejo de Estado en enero de 2006, pidiendo quebrar la sentencia del caso Díaz Bueno. La petición argumentó razones de peso: la vinculación del magistrado al Consejo de Estado había sido posterior a la expedición de la Ley 100 y, lo más importante, se había aplicado erradamente el Decreto 104 de 1994, que equiparó el monto y los factores salariales de la pensión de los magistrados a los de los congresistas. El reclamo del Ministerio de Hacienda no prosperó y lo que vinieron fueron nuevas demandas de ex magistrados o ex congresistas, todos a la espera de que la interpretación de sus casos personales en los altos tribunales amparara lo que la ley no parecía darles. En otras palabras, los reajustes de los valores de las pensiones se afianzaron en los tribunales. El Consejo de Estado incluso llegó a interpretar que la base de liquidación de pensiones incluyera todos los factores salariales, aplicando una liquidación aritmética del derecho. En medio de la controversia, el entonces magistrado Alejandro Ordóñez interpuso su propia demanda. A través de una ley y un decreto se creó una prima especial de servicios en la Rama Judicial. Bajo la consideración de que dicho factor hacía parte de los ingresos totales anuales equiparados con los de los congresistas, pidió revisar su caso. Además, argumentó que esa prima debía liquidarse sobre los ingresos laborales totales, incluyendo sueldo, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantía. La Dirección de Administración Judicial se opuso, pero la demanda se abrió paso. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró impedida porque compartía los argumentos de Alejandro Ordóñez. Fue necesario integrar una sala de conjueces. Toda la discusión del caso estuvo referenciada por los vacíos entre los beneficios de los congresistas y los magistrados de las altas cortes. La Sala de Conjueces falló en marzo de 2008 y ordenó pagar a Ordóñez las diferencias adeudadas por prima especial de servicios desde marzo de 2000 a esa fecha. Ya en calidad de procurador general, conforme a sus convicciones sobre la materia, Alejandro Ordóñez ha expedido varias circulares para definir cómo debe aplicarse el régimen de transición en materia pensional para los funcionarios de la justicia y los organismos de control. Su idea, como se lee en la circular 048 de septiembre de 2010, es evitar interpretaciones que puedan vulnerar derechos fundamentales de aquellas personas próximas a pensionarse. Con el añadido de advertir las consecuencias de actos u omisiones. El 3 de noviembre de 2010 el procurador Ordóñez expidió la circular 054, en la cual invocó la defensa del patrimonio público, pidió evitar la creciente judicialización del tema pensional y recalcó que, de acuerdo con las nuevas disposiciones, las 13

15 entidades públicas encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salarios de trabajadores, debían tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa se hubieren proferido en cinco o más casos análogos Que pasó con el ingreso en el escenario colombiano de los fondos privados Con el ingreso de los fondos privados y mediante estrategias de ventas engañosas los asesores de estos fondos los colocaban como la última maravilla para lograr el traslado de los afiliados del Seguro Social y de las cajas públicas y de los servidores públicos de las entidades territoriales que no cotizaban a las cajas o al Seguro Social. Efectivamente lo lograron, porque no aumentó la cobertura, ni la universalidad, sólo traslados del régimen de prima media, principalmente del Seguro Social y de algunas cajas públicas a los fondos privados y tal vez, los únicos nuevos eran los servidores públicos de las entidades territoriales (gobernaciones y alcaldías). A tal punto, que gran cantidad de cajas públicas desaparecieron. Así se confirma en el cuadro número 2, para 1997, de un total de afiliados a las AFP el 51% provenían del ISS y de las cajas y fondos desaparecidos, mientras que sólo el 43% eran nuevos afiliados al sistema pensional, el restante 6% se registra como traslado entre las AFP. Esto sugiere que la reforma pensional no aumentó la afiliación, sólo se dieron traslados en la mayoría de los casos, teniendo presente que los inactivos y los no cotizantes, hacen parte del total del número de afiliados, lo cual distorsiona más las cifras. De tal manera que la ley 100 de 1993, fue la debacle para el seguro social al disminuir sus afiliados y por consiguiente sus cotizaciones y aumentárselas a los fondos privados no sólo vía afiliados sino también las utilidades, tal como se muestra en el cuadro número 2. En consecuencia esta situación conllevó al quebrantamiento del Seguro Social al disminuir sus afiliados por traslados a los fondos privados y lo dejó insostenible financieramente, ya que un sistema de reparto se basa principalmente en los recursos que aportan las nuevas generaciones para pagar las mesadas pensionales de los pensionados y si estos no están disponibles, obligatoriamente el Estado tendrá que responder por los faltantes. 14

16 Cuadro No 2 AFILIADOS A AFP POR ORIGEN DE AFILIACIÓN AÑOS ISS CAJAS Y FONDOS INGRESOS AL SISTEMA TRASLADO AFP TOTAL AFILIADOS AFP Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia 2008 En el cuadro número 3, se observa que los de mayor edad están afiliados al Seguro Social y los más jóvenes a los fondos privados. Esto muestra que los fondos privados tendrán muy pocos pensionados en los próximos años por vejez y que el Seguro Social, por el contrario aumenta en forma significativa su número de pensionados. En el mes de septiembre del presente año, se informó por parte del Seguro Social que llegaron al pensionado un millón. Mientras que los pensionados en los fondos privados, no superan los para el presente año. Lo más preocupante para el ISS, es que el 94% de sus afiliados están por encima de 60 años en comparación con las AFP, mientras que los fondos privados poseen sólo el 6% en este rango de edad, tal como lo muestra el cuadro No 3. Igualmente, se destaca que el 80% aproximadamente de los afiliados a las AFP, están por debajo de los 40 años. Esto significa que todavía tienen un margen muy amplio para trabajar con el dinero de los afiliados y continuar acrecentando sus reservas. 15

17 Cuadro No 3 Afiliados al Sistema Pensional por edades EDAD AFP ISS Diferencia afiliados AFP-ISS o más Total Fuente: Superintendencia financiera-2008 De otro lado, apareció un ingrediente nuevo para los afiliados. El costo de administración por administrar el dinero de los trabajadores y pensionados. Este costo no lo tiene el régimen de prima media. Oscar Rodriguez, investigador del Grupo de Protección Social del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia aseguró que quienes ganan entre cuatro y diez salarios mínimos legales vigentes les conviene cotizar en Colpensiones; desmintiendo lo que han señalado los fondos privados que sólo el 5% de quienes se trasladaron de los fondos privados a Colpensiones, tomaron una decisión acertada. Esta mentira y falacia sin argumentos y sin estudios es lo que a diario transmiten los fondos, afortunadamente una centro tan serio como el CID, le ha refutado esa baratija que venden. Agrega el investigador: Está demostrado que en las AFP existe una pérdida de ingresos entre el salario y lo que se recibe de pensión, pues en el mejor de los casos será del 40% de lo que se cotizó. 1.4 Los Fondos privados no reconocen una pensión vitalicia El régimen de ahorro individual, no reconoce una pensión vitalicia, toda vez que sus modelos financieros están diseñados sin incluir la indexación de las pensiones. Para ellos, es muy difícil desde el punto de vista de riesgos garantizar una pensión que esté aferrada al IPC. Es decir, los trabajadores deben percibir 16

18 unos ingresos previsionales que no se actualicen de acuerdo al incremento de los precios. Así lo afirmaron Miguel Lagarcha, Presidente de Porvenir y David Bojanini del Grupo Sura, las aseguradoras no están expidiendo rentas vitalicias. Por qué? esto se debe a que las pensiones están indexadas al salario mínimo y no hay alternativas de inversión de más de 30 años que mitiguen estos riesgos. En una renta vitalicia, la compañía de seguros invierte los recursos de los afiliados y se compromete a entregar un ingreso hasta que la persona y su esposo (a) fallezcan o los hijos cumplan 25 años. El nivel de ingreso y la informalidad de los colombianos hacen que la mayoría de los pensionados reciba solo un salario mínimo, porque por Ley no existen pensiones inferiores a este valor. El problema es que el salario mínimo se ajusta año a año por inflación y productividad a la que se suma una negociación política. En un año el salario mínimo puede crecer 8%, mientras los rendimientos financieros son de 5%. Esta incertidumbre hace que la renta vitalicia sea costosa. Para un hombre de 62 años y una mujer de 57, ambos solteros, el valor de una pensión mínima es de $130 millones y de $164 millones, respectivamente. Por qué es más costosa la renta de la mujer? Porque tiene una expectativa de vida mayor y se retira cinco años antes del mercado laboral. Esto quiere decir que disfrutaría por más tiempo la pensión. IMPRESA/CARATULA/ARTICULO/COMO-PENSIONARSE-COLOMBIA/ Los Fondos privados pagan rentas programadas El sistema de ahorro individual por sí sólo no puede garantizar una pensión vitalicia. La única forma, es a través del Fondo de solidaridad pensional que administra el gobierno. Es decir, las pocas pensiones vitalicias que reconocen son aquellas subsidiadas totalmente por el Estado. Lo único que reconocen es una renta programada, que haciendo un cálculo de los ahorros que se tienen más los supuestos rendimientos menos los gastos de administración y seguros previsionales le calculan una mesada que puede durar 5, 6, o 10 años. A mayor tiempo, menor es la renta programada. Esta inclusive puede ser inferior a un salario mínimo legal vigente. A menor tiempo, mayor es la renta; sin embargo, si la esperanza de vida es alta y se calculó en muy poco tiempo el ex trabajador podrá en los últimos años de su vida no tener ninguna renta programada y tendrá que vivir de la caridad de la familia o de la sociedad. Así lo manifestaron las AFP, Como la opción de rentas vitalicias aún no despega, el retiro programado modalidad en que la AFP paga mensualmente la pensión se debería recalcular cada año, generando incertidumbre para las AFP y el pensionado. Sin embargo, de acuerdo con algunas fuentes consultadas, para 17

19 que esta opción sea válida técnicamente se deberían hacer ajustes de esos montos, porque existe el riesgo de que los recursos de la persona se acaben. Para las AFP, las demandas de los trabajadores son un gran riesgo cuando la vulneración permanente de los derechos pensionales la hacen los fondos privados en el reconocimiento de las pensiones y el trabajador logra a través de un Juez, o de la jurisprudencia el reconocimiento de ese derecho, así lo manifiestan sus voceros: El problema es que las Cortes le han cerrado la puerta a esa posibilidad, poniendo en apuros la sostenibilidad de las AFP. De otra parte, a diferencia de la renta vitalicia, en el caso de retiro programado, si el pensionado fallece, el saldo existente en la AFP puede ser heredado por sus familiares. EMPRESA/CARATULA/ARTICULO/COMO-PENSIONARSE-COLOMBIA/ En renta programada sólo se puede heredar los saldos en la cuenta Los fondos privados han vendido como gran cosa que la pensión es heredable a sus beneficiarios. Ya lo hemos dicho, las AFP, no pensionan a lo sumo reconocen una renta programada que se agota fácilmente. Contrario a una pensión vitalicia que puede ser trasladada a sus beneficiarios a través de la pensión de sobrevivientes también de manera vitalicia. 1.7 los fondos privados atentan contra los derechos ratificados en convenios internacionales El convenio 102 de la OIT, relativo a las normas mínimas de Seguridad Social establece las prestaciones de sobrevivientes que cobija a los cónyuges o a los hijos, como una garantía de que cuando fallezca el trabajador o pensionado la familia no se ve avocada a la miseria, sino a percibir un ingreso que garantice la manutención del grupo familiar. Así mismo, en el evento que sea pensionado por invalidez, el trabajador recibirá un ingreso vitalicio que le permita sobrevivir con su familia; pero a los fondos privados no les interesa ni les preocupa los convenios que el gobierno colombiano ha suscrito con dicho organismo, pues así lo manifestaron los fondos privados: Los dos regímenes tienen un elemento en común: la pensión de invalidez y sobrevivencia que se otorga si el afiliado estaba cotizando y perdió más de 50% de su capacidad laboral o falleció dejando esposo (a) o hijos. Él mismo o sus beneficiarios pueden, bajo ciertas reglas de juego, recibir una pensión. Al respecto, un documento de Patricia Jaramillo, gerente de regulación de la AFP Protección, indica que algunas sentencias de las altas Cortes cambian el marco legal y ponen en aprietos la viabilidad financiera de la cobertura previsional expedida por privados. (ibídem) Para los fondos privados es un gran problema que la justicia falle en derecho las violaciones que los fondos privados cometen a diario no reconociendo sus 18

20 pensiones. A ellos les interesa que existan jueces de bolsillo que no reconozcan los derechos pensionales. 1.8 PROBLEMAS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO A pesar de que en la ley 100 de 1993 se fundamenta en la universalización, y ampliación de la cobertura para que la mayoría de los colombianos puedan acceder al Sistema de Seguridad Social y en concreto a pensiones, la realidad es otra. Similarmente ha pasado con la ley 797 de 2003 y el acto legislativo 01 de La realidad es que dichas reformas al sistema pensional colombiano han estado dirigidas principalmente a solucionar los problemas fiscales que presenta el régimen de prima media como objetivo básico y en segundo lugar les ha preocupado la cobertura. Obviamente que lo que se quería con la ley 100 de 1993, era marchitar y acabar con el régimen de prima media, para dejarles sólo el negocio de las pensiones al sector privado, pero no se dieron cuenta que con esa medida profundizaban más la crisis fiscal del país y hacia el futuro sería insostenible la situación financiera del régimen de prima media. Esto sin incluir, el problema tan inmenso que tiene el país a nivel de la obligación en los programas de protección social de los adultos mayores, que año tras año, se convierte en una situación difícil porque obligatoriamente, la mayoría de los trabajadores colombianos que se ganan menos de dos salarios mínimos legales vigentes, tendrán que ser subsidiadas El Dilema de la cobertura Si bien el gobierno ha fundamentado sus reformas en la cobertura, la realidad es que 19 años después, el problema continúa. Porque no se puede utilizar el total de afiliados al sistema pensional como un indicador de crecimiento de cobertura, cuando en verdad lo que nos indica efectivamente es que los únicos trabajadores que van a alcanzar una pensión son aquellos afiliados cotizantes, porque los afiliados no cotizantes es muy difícil que alcancen los requisitos para acceder a ella. El cuadro número 4, es muy diciente. En el año 1997, el 58,4%, de los afiliados, estaban contribuyendo al sistema. Mientras que 10 años después en el 2007, el 44, 4%, de los afiliados eran cotizantes. Es decir, el 55,6%, de los afiliados al 19

21 sistema son sencillamente afiliados y seguramente no alcanzarán a obtener una pensión de vejez. Cuadro No 4 Clasificación de los afiliados al régimen pensional Años ISSS FONDOS DE PENSIONES Cotizantes No Total Activos Inactivos Total cotizantes Fuente: Superintendencia financiera de Colombia-2008 y CID 2008 Si miramos el caso concreto del ISS, se observa en el cuadro 4, que a partir del año 2000, el número de afiliados no cotizantes va en aumento. En el año 2007, llega a una cifra cercana al 70% de afiliados no cotizantes. Esto demuestra claramente que el problema primordial de la cobertura, aún persiste, porque si bien ha aumentado el número de afiliados, el total de estos que recibirán una pensión de vejez no supera el 50% de los mismos. Otro indicador que nos permite determinar cuál ha sido el crecimiento de la cobertura, es comparar la población económicamente activa (PEA) con los afiliados cotizantes y no cotizantes. En el cuadro 5, se observa claramente que los afiliados al sistema en comparación a la población económicamente activa es muy pequeño y más preocupante es el número de afiliados activos. Del año 1993 al año 2000, ha habido un aumento de la PEA, similar al aumento de los afilados al sistema pensional, pero no fue igual al número de afiliados activos. 20

22 Cuadro No 5 Población económicamente activa y afiliados al sistema pensional Año PEA Afiliados a algún sistema pensional %PEA afiliados a algún sistema Afiliados activos a algún sistema %PEA en algún sistema Fuente: Dane Encuesta continua de hogares. Gran encuesta integrada de hogares. Superfinanciera Colombia A partir del año 2000, la PEA no ha aumentado, por eso se observa que los afiliados al sistema aumentaron en una proporción mayor a esta y en menor proporción los afiliados activos. En el año 1990, el porcentaje de la PEA, que estaba afiliada al sistema sólo representaba el 25% y en el 2007, con dos reformas pensionales y una reforma constitucional sólo se aumentó al 30%. Esto indica que de un total de de PEA, más de 14 millones de trabajadores en el país, no alcanzarán a obtener una pensión de cualquier naturaleza. Es decir, el 70% de los colombianos en edad laboral no accederán a una pensión. Esto confirma que el problema de la cobertura, continúa y por el contrario se acrecienta. Ahora, si observamos el total de pensionados de acuerdo a los datos del censo del 2005, este arrojó que existían personas en edad de pensión, para esa fecha habían pensionados, de los cuales el 97% correspondían al Seguro Social y el 3% a las AFP, sin incluir los pensionados de los regímenes especiales y exceptuados pagados por cajas públicas. Esto es sólo el 14,5%, accedieron a una pensión en el 2005 y el 85,5% no lo lograron Trabajadores Dependientes e Independientes Las reformas laborales 50 de y la ley 789 de 2003, se fundamentaron en la flexibilización, lo que conllevó al despido de miles de trabajadores para ser contratados en otras formas precarias de vinculación y en consecuencia 21

23 disminuyó el empleo formal e incentivó el informal y por consiguientes disminuyeron las afiliaciones a pensiones. Es decir, estas normas laborales fueron contrarias a lo que quería con las reformas pensionales. Esto se explica fácilmente con el número de trabajadores que están afiliados al sistema y son cotizantes en comparación con la PEA. Adicionalmente como veíamos en el cuadro número 4, después del 2003, el ISS empezó su caída vertiginosa de no afiliados no cotizantes, explicado en gran medida por la implementación de la ley 789 de ese año. Año Ocupados Trabajador es dependient es Cuadro No 6 Trabajadores dependientes e independientes Trabajadores independientes % dependi entes afiliados a pension es % independient es afiliados a pensiones %ocupados afiliados activos o cotizantes en pensiones , ,73 1,97 26, ,89 2,92 28, ,13 3,58 31, ,52 33,94 Fuente: Superintendencia financiera Dane-2008 y Asofondos El cuadro No 6, muestra que el porcentaje de trabajadores independientes que no aportan al sistema pensional no supera el 5%, lo cual es preocupante, porque aún el gobierno no ha sido muy claro en definir una política pública de trabajo decente para permitir la formalización laboral. Esta situación muestra una vez más, que las reformas pensionales no han resuelto el problema de la cobertura en la proporción que viene creciendo la PEA y es más, los trabajadores independientes no creen en el sistema, por el valor tan alto que tienen que cotizar y que piensan que nunca alcanzarán una pensión, explican aún más el problema de exclusión que tiene el sistema para la totalidad de los trabajadores en Colombia. 22

24 1.8.3 Inequidad en el sistema pensional Desde que se crearon los regímenes exceptuados y especiales se originó la inequidad, en algunos sectores como: En la policía, Fuerzas armadas, magisterio, Congreso, Ecopetrol y Altas cortes; pero hay que tener presente que el Estado colombiano en atención a la prestación de estos servicios públicos, debía reconocer la pensión a esos servidores, desde antes de que existieran las últimas normas pensionales. Sin embargo, en lo referente al magisterio y Ecopetrol, los trabajadores vinculados a estas entidades a partir del año 2003, se afilian al sistema general de pensiones. Del mismo modo, el acto legislativo 01 de 2005, eliminó los regímenes especiales, lo que permitirá hacia el futuro disminuir el déficit por este tipo de trabajadores. Para los congresistas y las altas cortes, la sentencia de tutela T 353 del 2012, acaba con lo que se denominaba el carrusel pensional, que con haber estado unos pocos meses en dichos cargos, se pensionaban con montos iguales a los de los congresistas y magistrados que venían ejerciendo sus cargos con demasiados años. Caso aparte es la policía y las fuerzas armadas, que por su actividad tan riesgosa su tipo de pensión se debe fundamentar en los aportes que hace el Estado y muy poco por sus propios aportes, es decir son pensiones en su totalidad pagadas con recursos del presupuesto nacional y desde el punto de vista de las cuentas nacionales, no debería incluirse estas pensiones con la del resto de los colombianos. De acuerdo con datos del Ministerio del Trabajo, las pensiones que reciben la mayoría de colombianos son de rango salarial bajo: el 8,8 por ciento recibe un salario mínimo, 59,7 por ciento más de un salario mínimo pero menos de dos y el 20,9 por ciento entre dos y menos de cuatro salarios. Pero lo peor es que el sistema es muy inequitativo. Mientras 20 por ciento de la población más pobre recibe solo el 0,1 por ciento de los subsidios, el 20 por ciento con más poder adquisitivo recibe el 86,3 por ciento. Estas cifras demuestran la inequidad del sistema, la cual son el eje fundamental para tener en cuenta en la reforma pensional. No es justo y coherente con una sana política fiscal que los que más montos de pensión obtienen el mayor porcentaje del subsidio sea pagado por el Estado. Ya lo hemos señalado en esta investigación, el sistema de contribuciones no garantiza una pensión. Esta debe ser subsidiada por el Estado. En esa medida se deben buscar fórmulas que por el contrario se logre la equidad en prima media, colocando un límite máximo de pensión, a pesar de que ya está establecido que la pensión máxima en Colombia es de 25 salarios mínimos legales vigentes, se 23

25 continúan reconociendo y pagando pensiones superiores a este monto a los congresistas, magistrados y algunos servidores públicos de los organismos de control La falacia de los fondos privados Se pregonaba que con el ingreso de los fondos privados se mejoraría el ahorro nacional y se dinamizaría el mercado de capitales, con el ahorro e inversión del sistema, argumentos que fueron tumbados por Oscar Rodríguez (1) Entre las contradicciones que tiene la propuesta neoliberal en materia de ajuste pensional se podría hacer mención a que en el sistema de fondos privados para obtener una masa pensional elevada se requiere una alta tasa de interés real; esto es un desestimulo a la inversión y por ende al crecimiento económico el cual se quiere favorecer. (2) Desde el punto de vista de la teoría económica para que los fondos de capitalización individual tengan rendimientos altos requieren tasas de interés altas y a su vez esta disminuye el consumo y la inversión, es decir, estas dos situaciones contrarias a la teoría eran los argumentos de los fondos, sin embargo el resultado mostró sus mentiras. La mayoría de las inversiones de las AFP, no van al sector real de la economía sino al especulativo, aunque el 50% de sus inversiones en el 2012, las tienen en TES, el restante la tienen en renta variable a nivel nacional e internacional. Este tipo de actividades no ha aumentado la inversión en la producción y tampoco ha mejorado el empleo y la cobertura en la seguridad social. Una vez más se confirma que los fondos privados no han dinamizado el mercado de capitales ni el sector productivo. De otro lado, cuando el fondo privado observa que antes de los 10 años va a reconocer una pensión a un afiliado y ve que efectivamente se va a pensionar, con el fin de no tenerle que pagar la pensión, llaman al afiliado y le dicen que le conviene mejor regresar al Seguro Social hoy Colpensiones, porque el monto de la pensión sería más alto, mientras que ellos máximo le reconocerían un salario mínimo legal vigente. Esto muestra una vez más la perversidad del Régimen de Ahorro Individual. 1 Rodríguez, Oscar "El liberalismo radical y la reforma al sistema de pensiones" En La falacia neoliberal. Crítica yaltemativas, ed. Darío Restrepo, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. 2 Ibid 24