DESARROLLO SOSTENIBLE IMPUESTOS PARA DAR MAS IGUALDAD A LOS/AS DESIGUALES. Victor Baez Mosqueira

Transcripción

1 DESARROLLO SOSTENIBLE IMPUESTOS PARA DAR MAS IGUALDAD A LOS/AS DESIGUALES Victor Baez Mosqueira Los actuales dilemas Los Estados de Bienestar, en su modelo clásico proveniente de Europa, se han fundamentado en una fiscalidad en dos movimientos dirigidos ambos a reducir la desigualdad de ingresos: primero, el cobro de impuestos directos progresivos, cobrando más a quien más tiene; luego, al momento de gastarse, proveyendo bienes y servicios públicos a las familias de menores ingresos. Pero desde la ofensiva neoconservadora de los años ochenta, y sobre todo en los años noventa, se instaló la idea de que el sector privado necesita menos impuestos para producir más y mejor. Si bien este enfoque fue adoptado principalmente por los partidos de derecha, quienes fueron los primeros mensajeros de este enfoque, algunos otros terminaron compartiéndolo, con el concepto de que bajar impuestos es también de izquierdas, aplicado a los momentos de auge del ciclo económico, para usar un enfoque procíclico, que creía mejorar aún más su desempeño. Los números hablan: en Europa, desde mediados de los años noventa la presión tributaria se redujo en más o menos veinte puntos porcentuales: Francia (de 86 a 65%), España (de 66 a 43%), Italia (de 62 a 43%), Reino Unido (de 60 a 40%), Países Bajos (de 72

2 a 52%), compensado parcialmente por Alemania, en que la caída fue menor (de 53 a 48%). Ello se vincula de forma directa a que la presión fiscal sobre quienes más ganan bajó 10% en el promedio de la región, luego que 20 Estados recortaron su exigencia fiscal máxima. Es también enorme el impacto de política de excepciones que, por ejemplo en Francia, implica 25% menos de impuestos sobre los ricos, dejando su carga impositiva por debajo de la clase media y baja. En EEUU y Japón ha habido procesos similares. La crisis desatada en 2008 introdujo la necesidad de mayores gastos públicos para salvar empresas (sobre todo los bancos) en apuros y dinamizar el consumo. Quien más quien menos, los países avanzados hicieron esto en el primer año. Rápidamente, aparecieron los aumentos de déficit presupuestario y entonces el dilema de seguir con el gasto o comenzar a cerrar la brecha. Aquí aparece en escena el factor impositivo, y las distintas ideologías sobre qué hacer en ese campo. Ningún ejemplo más claro del enfoque ortodoxo que la reacción del Tea Party norteamericano en este año, encerrándose en la propuesta de que todo el mundo debe pagar, aunque sea un dólar y no necesitamos más impuestos, sino más contribuyentes. Recordemos que el nombre de ese partido se origina en la rebelión de unos ciudadanos de Boston que en 1773 volcaron vehículos que transportaban te, como queja ante la suba de impuestos.. La coyuntura tiene también aspectos pintorescos, como la demanda de un grupo de ricos (en EEUU, Reino Unido, Alemania, Francia) de que se les cobre un impuesto temporal para ayudar a salir de la crisis, al mismo tiempo que se conocen el gran crecimiento de la nueva clase global (High Net Worth Individuals), representada por quienes tienen patrimonios netos de un millón de dólares (10 millones de personas) cuyo número e ingresos ha subido más del 30% en , reuniendo 1/3 de la riqueza mundial. (fuente: Banco Merrill Lynch). Pero el elemento más interesante y positivo de este período es que, en aplicación del principio de que la necesidad tiene cara de hereje, se observa una fuerte tendencia a la reposición del impuesto al

3 patrimonio, y con menos énfasis en la clase media (España), la creación de impuestos a la propiedad inmobiliaria (Grecia), impuestos a las grandes empresas, depósitos a plazo y salarios altos (Portugal), un impuesto a las rentas financieras y otro temporal a los hogares con mayores ingresos (Francia). El gobierno italiano dudó pero finalmente también termina gravando a las rentas (aunque también aumenta el IVA). Hacia el futuro inmediato, este proceso tiene garantizada su continuidad: el gobierno demócrata en EEUU intenta volver a subir los impuestos sobre la renta. En España el PSOE también propone la reformulación del impuesto a las sociedades, nuevos impuestos verdes, sobre grandes fortunas, y sobre los bancos. Grecia incluso estudia la imposición de los nacionales que han depositado recursos en Suiza. En la misma dirección de progresividad, Alemania anuncia una rebaja fiscal para ciudadanos con ingresos medios y bajos. Parece haber entonces una reversión de las tendencias previas, aunque más no sea por las urgencias de la época. La situación en ALC En nuestra región latinoamericano-caribeña la situación es parecida y diferente al mismo tiempo: parecida porque los gobiernos neoliberales de los últimos treinta años, siempre imitando las novedades que llegan desde los países avanzados, han realizado sus propios ajustes regresivos a los sistemas tributarios. Diferente porque ello fue hecho sobre sistemas que, desde siempre, han sido regresivos. La CEPAL ha sido elocuente en la siguiente descripción: la influencia de los sectores de élite en la toma de decisiones lleva a que la política tributaria se concentre en la base imponible de más fácil captación, lo que suele ser regresivo. Existe un círculo vicioso de desigualdad de ingresos y regresividad tributaria, en vez de un círculo virtuoso que posibilite a través del esquema tributario la corrección de los desequilibrios de ingreso. La concentración del ingreso trae consigo una fuerte capacidad de presión de los grupos de poder, que influyen sobre las políticas tributarias-fiscales de los

4 Estados en su propio beneficio, ya sea controlando el proceso legislativo o procurando que el mismo legisle normas tributarias con esos efectos, para así trasladar un mayor porcentaje de la carga tributaria a los sectores de menores recursos. En este marco, hemos señalado desde CSA que lo característico de ALC es que no ha habido Estados de Bienestar. Los europeos corren el riesgo de perderlo, pero nosotros nunca lo tuvimos. Por eso hemos dicho que los retrocesos que se observan en Europa dejan allí la situación en el nivel que quisiéramos estar. Algunos números resumen bien el panorama: - Una fuerte desigualdad y concentración de ingresos entre el conjunto de la población, que lleva a la región a ser la más desigual del mundo. Según el coeficiente Gini, la distribución es 70% más concentrada que la europea. En este marco, la presión tributaria promedio es baja (18% del PIB), en comparación con el ingreso per cápita. Una mayoría de países tienen importantes brechas entre la recaudación real y potencial. Para eliminar la brecha debería aumentar la carga tributaria mediante las propuestas de reforma que figuran en esta Declaración, hasta incrementarse en un tercio, equivalente al 3-4% del PIB. Comparado con Europa, donde esa carga es del 39%, la brecha en ALC es superior al 50%. Solo Argentina y Brasil se acercan a la situación europea, y en casos extremos la tributación apenas supera el 10%. Señalemos cinco razones de esta situación (también tomado de la CEPAL) - El escaso peso de los impuestos directos (más progresivos), aplicados sobre la renta y el patrimonio de las sociedades y las personas, los que son casi 40% menores a los europeos. Simétricamente, los impuestos indirectos (menos progresivos) al consumo son 75% mayores. Ello resulta en una mínima influencia positiva de los impuestos sobre la distribución del ingreso, que ha sido apenas del 1-2% en los últimos años, e incluso cero o negativo en los años noventa, especialmente por los impuestos a la renta, que deberían elevarse 100% en promedio. - Una frecuente utilización de costo fiscal regresivo, derivado de tratos preferenciales, lo que se aplica principalmente a las rentas del

5 capital, mediante exenciones a las colocaciones financieras, interés de títulos públicos, beneficios de los fondos de inversión, ganancias de capital de bienes inmuebles y acciones, trato más favorable a la reinversión de utilidades, así como exoneraciones, créditos, deducciones, aplazamientos, devoluciones de impuestos. Todos estos gastos, además de aumentar la complejidad del sistema tributario, reducen la base imponible (5-8% del PIB). - Una alta evasión y elusión fiscal, que aprovecha las insuficiencias del Estado para velar por el pago, así como una falta de cultura tributaria y por desconfianza hacia el uso que los Gobiernos dan a sus tributaciones. En el caso de la evasión global la brecha alcanza en algunos países al 40%. En el impuesto a la renta promedia el 50% de evasión, equivalente a 4.5% del PIB. - Una regresividad interna a determinados impuestos: entre los indirectos, algunos países dejan fuera a una porción significativa de los consumos de los sectores de ingresos más elevados. Entre los directos, dado que en el impuesto a la renta se grava más a las empresas que a las personas, tiende a desestimular la actividad productiva, y entre las personas se incluye a un exceso de trabajadores en relación de dependencia. Además, se aplican tratamientos preferenciales, cuyos beneficiaros son casi todos los sectores de mayores ingresos: rentas financieras, ganancias de capital de personas físicas, limitaciones jurisdiccionales en la determinación de las bases imponibles. - Limitaciones administrativas de los Estados, que impiden un desempeño más eficaz en materia de recaudación. En ello juega también el factor corrupción. La posición de los Estados latinoamericanos ante esta situación estructural ha sido ambigua: por un lado, reconocen la necesidad de reformar la fiscalidad, al menos cuando avalan los documentos de la CEPAL. Por otro, no avanzan hacia cambios concretos a nivel nacional. Sin embargo, también se aprecian cambios de tendencia, al menos en relación al sector internacional, con las anunciadas subas de impuestos a las sobreganancias y remesas de las multinacionales mineras en Perú, Bolivia y Ecuador. Hasta el presidente guatemalteco saliente afirma que su país tiene en deuda una reforma que lo saque del último lugar de presión tributaria en la región.

6 Qué hacer desde el sindicalismo Además de pagar los impuestos que le corresponden como ciudadanos, los trabajadores deben ponerse en primera línea de este debate, acompañando a los sectores que buscan una refundación del enfoque impositivo clásico. En CSA, el plan de acción intercongreso incluía un señalamiento sobre la importancia de la fiscalidad en el doble sentido mencionado y, con este antecedente, realizamos hace poco tiempo una actividad de discusión estratégica: el Seminario Regional Fiscalidad y Cohesión Social en A.Latina (Madrid, junio 2011), con el apoyo de UGT-ISCOD y FIAPP de España, la que produjo la declaración sindical Dar igualdad a los/las desiguales En términos operativos, se propuso (y ya ha sido aprobado por las autoridades de la CSA para su incorporación en el próximo período ) que ese involucramiento sindical en este debate de época se produzca desde un nuevo espacio: la Plataforma Continental sobre Fiscalidad. Los desafíos allí registrados para las economías nacionales de la región son los siguientes: - el desafío de la ampliación y generalización de las bases imponibles de los distintos tributos. - el desafío del aumento del cumplimiento, es decir, reducir la evasión, la elusión y la morosidad, especialmente de los impuestos directos. - el desafío de reformar el IVA, tomando en cuenta recomendaciones como: no utilizarlo como instrumento de promoción u orientación de las actividades económicas, sino generalizarlo; combinar el IVA con impuestos selectivos sobre bienes determinados, en vez de aplicar una gran variedad de alícuotas; diferenciar entre bienes básicos (alimentos, transporte) y de lujo, no aplicar la tasa cero a las actividades internas, mantener exenciones solo en los casos plenamente justificados,

7 - el desafío de reforzar los impuestos a la renta y al patrimonio, tomando en cuenta recomendaciones como: extender la base del gravamen a otros tipos de ingresos actualmente exentos o que no están alcanzados en su definición (rentas financieras, ganancias de capital, dividendos de acciones), evitar la excesiva dependencia del impuesto sobre las personas físicas en relación a los ingresos salariales, proteger la base imponible del impuesto sobre la renta societaria, evitando las maniobras elusivas, mediante normas en materia de tributación internacional, que eviten la competencia fiscal nociva. - el desafío de eliminar los costos fiscales regresivos. - el desafío de fortalecer la administración tributaria, introduciendo un marco institucional y disposiciones acordes a sus funciones y objetivos, lo que incluye: dar sostenibilidad a las reformas, elevar la jerarquía de las instituciones de administración tributaria, crear estructuras legales con diversos grados de autonomía funcional, administrativa, técnica y financiera, contar con un presupuesto estable; ejercer sus funciones sin que guiarse por presiones externas. -el desafío de introducir nuevos impuestos referidos a la dimensión medioambiental ( impuestos verdes ) y a la relación con las empresas multinacionales y la inversión extranjera directa (impuestos a la actividad extractiva de recursos naturales, convenios de doble imposición, impuestos a fusiones con empresas nacionales, revisión de regímenes excepcionales de zonas francas) La CSA también acompaña la posición de CSI y la tendencia mundial a crear un impuesto a las transacciones financieras internacionales (ITF) El otro desafío: gasto social Dijimos que el concepto de desarrollo sostenible implica una activa política de gasto social, a partir de los ingresos generales obtenidos por la vía de los ingresos tributarios. Este es el camino, en los Estados de Bienestar, que permite el mayor grado de igualación relativa. El impacto de las transferencias fiscales para políticas sociales (salud, educación, vivienda) en Europa duplica el efecto favorable de los impuestos progresivos.

8 Pero también dijimos también que los Estados de Bienestar en ALC son débiles o prácticamente inexistentes. Como resultado, el mismo factor político que hace pagar menos impuestos a los ricos también hace, en un perverso segundo circulo regresivo, que el gasto sea neutro o favorable a los sectores de mejores ingresos, con lo que fortalece la desigualdad. Es que la mayor parte de las transferencias se orientan hacia los hogares más ricos, por deficiencias en la canalización. El gasto en salud y educación primaria es, en el mejor de los casos, ligeramente progresivo. En ambos casos, la política de alcantarillado y de educación media son regresivas, ya que la proporción de hogares pobres que accede es la mitad de la correspondiente a los hogares ricos. En el caso de la educación superior la regresividad es muy superior. CSA ha avanzado, desde la Plataforma Continental sobre Seguridad Social en un esquema estratégico en el campo de la seguridad social. En 2012, el programa de colaboración con UGT-ISCOD y FIAAP realizará un nuevo taller específicamente dedicado a la fiscalidad como gasto.