CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA Y DETECCIÓN DE NECESIDADES DE LOS CAMPAMENTOS AIS DE UN TECHO PARA CHILE

Transcripción

1 Universidad Jesuita Alberto Hurtado Departamento de Ciencias Sociales Escuela de Sociología Taller de Titulación I CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA Y DETECCIÓN DE NECESIDADES DE LOS CAMPAMENTOS AIS DE UN TECHO PARA CHILE Santiago, 15 de Julio de 2003 NOMBRES : Carolina Leiva Galia Miño PROFESOR: Paullette Landon

2 INTRODUCCIÓN El Área de Intervención Social (AIS) de Un techo para Chile, a través del Centro de Investigación Social de la institución (CIS), ha solicitado en el marco de los objetivos proyectados para el presente año, la realización de esta investigación, que también se enmarca dentro del ciclo de prácticas profesionales destinadas al título de sociólogo de la Universidad Jesuita Alberto Hurtado. El problema de los asentamientos precarios, se ha agravado considerablemente durante los últimos años en nuestro país. Los impactantes niveles de pobreza y vulnerabilidad que caracterizan la vida en los campamentos, han sensibilizado a diversos sectores de la sociedad (Estado, ONG, entre otros), que han visto la necesidad de desplegar esfuerzos tendientes a solucionar esta problemática. Un Techo para Chile, a través de su Área de Intervención Social (AIS), ha a sumido la labor de mejorar la calidad de vida de los habitantes de 48 campamentos del país, con el fin de ayudar a romper con el círculo de la pobreza que caracteriza la vida en estos asentamientos. Para ello, ha implementado diversos planes y programas, sobre la base de 4 áreas básicas de intervención social: Fomento productivo, Educación, Acción comunitaria (redes sociales) y Salud. Sin embargo, el AIS no cuenta con la información adecuada 1 para conocer la realidad específica de los campamentos en los que interviene. De esta manera, el objetivo principal de esta investigación, será precisamente desarrollar una estrategia metodológica de acercamiento a la realidad de estos asentamientos, que permita realizar una descripción de su situación socioeconómica y la detección de sus principales necesidades, con el fin de proporcionar datos precisos y específicos que ayuden al diseño de políticas que se encuentren más acorde a las realidades específicas de los distintos campamentos. Además, la aplicación de esta estrategia de acercamiento, permitirá evaluar los resultados del trabajo realizado hasta la fecha, corregir algunos aspectos y servir de referente para futuras mediciones de los avances de las actuales políticas de intervención. No obstante, el estudio no se agota únicamente en el desarrollo de dicha estrategia, sino que también incluye la aplicación de esta metodología, y por tanto, la descripción -en el ámbito general- de las características socioeconómicas y los principales problemas y/o necesidades de 10 campamentos en los que trabaja el AIS. 1 Los Catastros realizados por el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) y el Centro de Investigación Social (CIS) de Un techo para Chile, en los años 1996 y 2002 respectivamente, son los únicos estudios relativos a las características de los asentamientos precarios de nuestro país. Sin embargo, a pesar de la relevancia de la información proporcionada, ésta no resulta lo suficientemente detallada y precisa como para poder orientar la definición de programas de intervención social en dichos asentamientos. 4

3 Se trata de una investigación de tipo cuantitativo y carácter descriptivo. La recolección de la información, se llevó a cabo entre Abril y Junio del presente año, a través de la aplicación de una encuesta a los jefes(as) de hogar de una cantidad representativa de viviendas de cada campamento. La encuesta consta de un cuestionario de alrededor de 40 preguntas, de carácter cerrado. El análisis de los datos se realizó utilizando el paquete estadístico SPSS, y los r esultados se organizaron sobre la base de una ficha resumen para cada campamento en particular. La ficha consta de 3 partes: la primera, presenta la descripción de las características socioeconómicas del campamento, a partir de una serie de indicadores específicos, derivados de 4 dimensiones (Situación económica, Educación, Acción comunitaria y Salud), que coinciden con las 4 áreas de intervención del AIS. En tanto, la segunda parte indica los principales problemas que afectan al campamento y en relación c on los distintos grupos de edad y, finalmente, la tercera parte plantea una serie observaciones y líneas generales de acción orientadas a guiar el diseño de las políticas de intervención, de acuerdo a los problemas señalados en la sección anterior. De esta forma, la presente investigación responde a la necesidad del Área de Intervención Social de Un Techo para Chile, de evaluar la intervención que realiza en estos campamentos y de detectar los principales problemas y necesidades que enfrentan dichos asenta mientos, a fin de mejorar la calidad del trabajo que se ejecuta. 5

4 PRESENTACIÓN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN En Chile existen campamentos, en los que habitan familias 2 que se encuentran en situación de extrema pobreza y vulnerabilidad social. Sin embargo, a pesar de la gravedad de la situación y la enorme magnitud del problema, existen escasas políticas sociales del Estado y muy pocas ONG orientadas a enfrentar esta problemática. En este contexto, destaca la acción de Un techo para Chile, que ha orientado sus esfuerzos específicamente al trabajo en campamentos, con lo que además de prestar ayuda a los habitantes de estos asentamientos, también ha logrado llamar la atención y crear conciencia sobre la gravedad del asunto en amplios sectores de la sociedad. Un Techo para Chile, es una organización no-gubernamental que se constituye como tal en el año 2000, a partir del éxito obtenido en el proyecto mediaguas para el 2.000, iniciado en 1997 por iniciativa de un grupo de jóvenes y del padre Felipe Berríos S.J. De esta manera, si bien en un principio el objetivo fundamental del proyecto fue específicamente la construcción de mediaguas en los distintos campamentos del país, a poco andar y tomando en consideración el éxito obtenido, se decidió continuar con la iniciativa para lo cual fue necesario reestructurar completamente el programa, creando una institución que permitiese llevar a cabo las nuevas metas propuestas (ampliación del proyecto a todo el país, aumento de la cantidad de mediaguas, etc.). Sin embargo, como ellos mismos señalan, esta primera etapa, sirvió para dialogar y reflexionar en torno a temas como la justicia social, paternalismo, extrema pobreza y compromiso de todos los sectores sociales con la realidad chilena 3. Así, nace Un Techo para Chile (UTPCH), entidad que si bien en un primer momento se perfilaba como continuadora de la iniciativa de la construcción de mediaguas, prontamente tomó 2 ARIZTÍA, T. & TIRÓN, M; Catastro Nacional de Campamentos 2002 ; en Revista CIS; Un techo para Chile ; Santiago; Chile; 2002; página Página web de Un techo para Chile ; Quiénes somos a nivel nacional? ; 6

5 conciencia de la necesidad de complementar esta actividad, con la implementación de programas de intervención social que contribuyeran a mejorar la calidad de vida de las familias que habitaban estos asentamientos. De este modo, a pesar de que actividades de esta naturaleza venían desarrollándose de manera informal desde hacía algún tiempo, el carácter de la intervención se formalizó recién en el año 2002, con la creación del Área de Intervención Social (AIS), que definió 4 áreas básicas de acción: 1. Área de Fomento productivo: Su objetivo principal es apoyar y fomentar las actividades productivas desarrolladas por los pobladores de los distintos campamentos, a través de la entrega de micro-créditos y cursos de capacitación sobre desarrollo de habilidades y manejo de negocios. 2. Área de Educación: Esta área busca mejorar el nivel educacional de los habitantes de los diferentes campamentos, por medio de programas de alfabetización, nivelación y reforzamiento escolar. 3. Área de Redes sociales y Acción comunitaria: Su objetivo fundamental es ayudar al fortalecimiento de las redes sociales tanto dentro del campamento (organización interna, convivencia), como fuera de éste (conocimiento de las redes de apoyo municipal), con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes de los campamentos. Para ello, se entr egan fondos concursables para proyectos orientados a los objetivos señalados, además se realizan actividades recreativas comunitarias y se trabaja con los dirigentes. 4. Área de Salud: Fue creada recién este año y su objetivo principal es contribuir a mejorar la salud de los pobladores, acercando las instituciones de salud a los campamentos. Las actividades que se pretende implementar son las siguientes: campañas de información acerca de los beneficios que entrega el sistema de salud y las instituciones relacionadas; charlas sobre prevención de enfermedades 4 ; y la implementación de clínicas, con el fin de llevar atención médica directa a los distintos campamentos. Actualmente, Un Techo para Chile realiza intervención social en alrededor de 48 campamentos a lo largo del país. Sin embargo, el Área de Intervención Social no dispone de un instrumento que identifique los problemas y las necesidades de ellos, ni tampoco que caracterice la realidad socioeconómica de estos asentamientos. Esta situación, le ha impedido conocer la efectividad de las iniciativas desarrolladas hasta el momento y el grado de correlación de ellas con respecto a los requerimientos específicos de cada asentamiento. De esta manera, con el fin de satisfacer dicha necesidad, el presente estud io tendrá por objetivo proporcionar un único criterio o instrumento 5 que permita determinar los principales problemas, 4 La información para ello, será obtenida de una central de apuntes que estará a disposición de los voluntarios. 5 Es importante señalar que la definición de las áreas de intervención se realizó a partir de la experiencia del trabajo en la construcción de mediaguas, por lo tanto, no existe ningún instrumento 7

6 necesidades y la situación socioeconómica de los campamentos en los que trabaja el Área de Intervención Social de Un Techo para Chile, con el objeto de generar un sistema de intervención particular para esta institución. Además, los resultados arrojados por este instrumento, servirán también como indicadores de la efectividad de los programas implementados hasta la fecha, así como también, de punto de referencia para posibles evaluaciones de los efectos de la intervención en el futuro. Por lo tanto, las preguntas de investigación son las siguientes: Cuál es la situación socioeconómica de los campamentos en los que trabaja el área de intervención social de Un Techo para Chile?, y cuáles son las principales necesidades que presentan estos campamentos? El conocimiento de los principales problemas y la situación socioeconómica de los distintos campamentos, si bien es sumamente relevante al momento de diseñar e implementar estrategias de intervención social, también resulta de gran importancia para el acercamiento a la realidad de los campamentos y el aumento del conocimiento sobre la dinámica que los caracteriza, en la medida que aporta nuevos datos para el estudio y la comprensión de la vida en estos campamentos. anterior que permitiese detectar las necesidades más específicas de dichos asentamie ntos y los efectos de la intervención efectuada hasta el momento. De esta manera, el instrumento que pretende generar la presenta investigación, será el primero orientado al cumplimiento de estos objetivos. 8

7 JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA La problemática de los asentamientos precarios en Chile, surge a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, a partir de la aparición de las primeras tomas de terreno y, posteriormente, de la formación de las primeras poblaciones callampas. Esto demuestra que el tema de los asentamientos precarios no es una hecho reciente, sino que ha estado presente a lo largo de gran part e del siglo XX y, posiblemente, lo esté también durante parte importante del presente siglo. Esta situación da cuenta de varios factores, entre los cuales destaca la complejidad del problema, tomando en cuenta que a pesar de todos los esfuerzos desplegados por el Estado y la gran cantidad de tiempo transcurrido, los resultados no han sido favorables y el problema se mantiene aún sin una solución definitiva. El hecho de que no se haya encontrado una respuesta favorable, o al menos una más exitosa para la cuestión de los asentamientos precarios, se debe entre otras cosas, a que las políticas sociales implementadas por el Estado durante el Siglo XX, no fueron lo suficientemente eficaces en la consecución de sus objetivos. Sin embargo, existen otros factores a ún más importantes que la ineficacia de las políticas: las ideas sobre la pobreza y las concepciones en torno a la realidad de los campamentos que se manejaban al momento de diseñar los distintos planes y programas. De esta forma, durante gran parte del siglo XX, se creyó que el problema de los asentamientos precarios remitía principalmente a la carencia de una vivienda, lo cual se veía reafirmado por el concepto de pobreza que se manejaba -basado en la comprensión del fenómeno como la falta de elementos ma teriales, ingreso y necesidades básicas insatisfechas, sin tomar en consideración las dimensiones psico -sociales y culturales. Esta situación, se vio claramente reflejada en las características de las políticas de vivienda desarrolladas por el Estado durante todo el siglo XX, las cuales se caracterizaron principalmente por la búsqueda de la reducción cuantitativa del déficit habitacional o el mejoramiento de las instalaciones, antes que la creación y fortalecimiento de un capital humano y social que permi tiese mejorar la calidad de vida de la población beneficiada y, por tanto, ayudarles a superar la situación de pobreza en la que se encontraban. Sin embargo, el hecho de que las políticas públicas no hayan sido lo suficientemente eficaces a la hora de enfrentar la situación de los asentimientos precarios, también se refiere a cuestiones prácticas, ya que para el Estado resulta mucho más fácil medir la pobreza en términos cuantitativos (línea de la pobreza) que cualitativos, lo cual ha terminado por determi nar las características de las políticas sociales implementadas. 9

8 Otro factor importante que ha dificultado la búsqueda de una solución definitiva para el tema de los campamentos, ha sido la tardía elaboración de un catastro sobre la situación de los asentamientos precarios en Chile, tomando en cuenta que el primero de ellos fue realizado por el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) en 1996 y el segundo por el Centro de Investigación Social (CIS) de Un techo para Chile (UTPCH) en el año Esto refleja que sólo a finales del siglo pasado y principios del presente se ha comenzado a prestar mayor atención al problema, lo que se debe en gran medida al actual contexto social, político y económico. De esta manera, se evidencia, entre otras cosas: un estado neoliberal, que frente a la reducción del gasto social ha debido focalizar sus recursos en la atención de los sectores más necesitados; en una mayor visibilidad del problema a los ojos de la opinión pública y, finalmente, en un aumento de la participación de la sociedad civil (ONG), en la elaboración de políticas sociales tendientes a la superación de la pobreza y la solución del problema de los asentamientos precarios. Igualmente, a partir del desarrollo de nuevos enfoques sobre la pobreza y en la medida que se ha integrado la sociedad civil (ONG) a la discusión y a las tareas relativas a la superación de esta problemática, es que se ha comenzado a incluir dentro de las políticas públicas y privadas 6 los aspectos psico-sociales y culturales del fenómeno, con el fin de abordarlo de manera integral, en toda su dimensionalidad. 1. Descripción del Desarrollo Histórico de la Política Estatal de Vivienda Con el fin de ilustrar varios de los puntos señalados anteriormente, resulta pertinente realizar una revisión del desarrollo de la política habitacional del Estado en la ciudad de Santiago, durante el siglo XX. Para ello, se dividirá su exposición en 4 fases: la primera, correspondiente a la formación de los primeros asentamientos precarios (poblaciones callampa ), que va desde 1900 a 1958; la segunda, relativa al aumento de las tomas de terreno y las políticas de erradicación, que va desde 1959 a 1973; la tercera, correspondiente a la etapa de erradicaciones y radicaciones masivas, que va desde 1973 a 1989 y, finalmente, la cuarta fase, relativa a los programas de superación de la pobreza, que va desde 1990 hasta nuestros días. 7 La primera fase ( ), corresponde a la etapa del parlamentarismo, los gobiernos radicales y el segundo gobierno de Ibáñez. Bajo este contexto, durante este período se observan dos enfoques en la acción estatal: el primero de carácter higienista, que enfatiza el positivo impacto 6 Entre las iniciativas de carácter privado se cuentan los programas de intervención social de las ONGs, que en el caso de UTPCH, corresponderían al Área de Intervención Social (AIS). Mientras que las iniciativas estatales más importantes remiten actualmente a los programas Chile -Barrio y Chile Solidario. 7 Rubilar, M. G.; Programa Chile-Barrio, Una propuesta de intervención pública innovadora en asentimientos precarios? ; Santiago; Chile;

9 ambiental de la vivienda; y el segundo de carácter político -ideológico, centrado en la capacidad de la vivienda para contener las presiones populares. A partir de la década del 30, la acción higienista decae, asumiendo el Estado un papel más creciente en la gestión, producción y financiamiento de programas y servicios sociales. Sin embargo, los beneficiarios de estos programas no fueron precisamente los habitantes de las poblaciones callampas, debido a su incapacidad para reintegrar los préstamos y a que estas iniciativas se enmarcaron dentro de una dinámica estatal orientada a la protección del conjun to de la población 8. Esta situación hizo que las demandas por terreno y viviendas se multiplicaran, las cuales al no encontrar respuesta por parte del gobierno, llevaron a los sin casa a buscar una solución por la vía de las tomas de terreno. Los objetivos de la política estatal en materia habitacional, se enfocaron principalmente a la solución del déficit habitacional de la sociedad en general, a escala nacional 9. Sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos desplegados por el Estado, el déficit no lo gró ser controlado y aumentó a 140 mil viviendas entre 1946 y La segunda fase ( ) corresponde a los gobiernos de Jorge Alessandri, Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende. El contexto político, económico y social de la época marcó el carác ter de las políticas de intervención desarrolladas por los distintos gobiernos. De este modo, el progresivo agotamiento del modelo de Estado de Compromiso, la polarización de los bandos en el campo de la política y la radicalización de los movimientos sociales, fueron determinantes a la hora del diseño de la política habitacional del Estado. Durante el gobierno de Alessandri ( ), la política habitacional estatal estuvo orientada a la construcción de viviendas con el fin de aumentar la cobertura y r educir el déficit habitacional 10. Para ello, se generaron estímulos como la exención tributaria del DFL N 2 y se construyeron viviendas 8 ARELLANO; Ibid; página 5. 9 En 1953, durante el gobierno de Ibáñez, se hace referencia por primera vez a Planes Nacionales de Vivienda, soluciones integrales, racionalización y coordinación de acciones. De esta manera, con el objeto de mejorar el accionar del aparato estatal, se centralizan las acciones del Estado, en el Ministerio de Obras Públicas y en la Corporación de Vivienda (CORVI). Por otra parte, en relación con la intervención directa en asentamientos precarios, es importante señalar que tanto Videla como Ibáñez, durante sus gobiernos dispusieron recursos adicionales para la erradicación de famili as residentes en poblaciones callampas, a barrios construidos por instituciones estatales, ubicados en la periferia de la ciudad. De aquí en adelante, las políticas de erradicación irán adquiriendo una importancia creciente a lo largo del siglo XX. 10 Es importante señalar que durante este periodo, la intervención estatal en materia habitacional, surge como respuesta a las presiones sociales y movilizaciones generadas por los propios pobladores, así como también por sectores políticos y religiosos, quienes actuaban como interlocutores entre los pobladores y las autoridades públicas, en virtud de las malas condiciones de vida en las que éstos se encontraban. (RUBILAR; Ibid; página 7). 11

10 de menor superficie. También se puso énfasis en la erradicación de poblaciones consideradas insalubres. El Programa de Erradicaciones proveía a las familias viviendas de 40 m2, ubicadas en lugares alejados del centro de la ciudad. La participación de los beneficiados remitía a la parte final del programa, cuando les correspondía completar o mejorar sus viviendas. Ent re los principales resultados de esta iniciativa destacan: el aumento de la cantidad de viviendas construidas y la delimitación de la superficie de acuerdo a la capacidad económica del postulante, otorgándole la posibilidad en caso de que no pudiese adquirir la vivienda terminada- de acceder, con la ayuda del Estado, a una parte de ella para posteriormente completarla mediante su propio esfuerzo. Sin embargo, a pesar de que el programa logró reducir la cifra de personas que habitan en poblaciones callampa s, no logró detener la ocurrencia de tomas de terreno, las cuales llegan a sumar más de 32 entre 1952 y El gobierno de Eduardo Frei M. ( ), se caracterizó por el desarrollo de una política habitacional inspirada en el ideal de que la vivienda es un bien de primera necesidad, al que tienen derecho todas las familias, sin importar su nivel socioeconómico. De esta manera, se creó el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) y se desarrolló un innovador programa de viviendas sociales. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones, los niveles de inversión proyectados resultaron insuficientes para cubrir el déficit habitacional y, además, terminaron orientados principalmente hacia los sectores medios y altos de la sociedad. El principal programa dirigido a los habitantes de las poblaciones callampas fue la Operación Sitio (1965), que consistía en la entrega de un sitio semi -urbanizado en el cual se instalaba provisoriamente la vivienda original de los pobladores, hasta que por medio de la a utoconstrucción, o por contrato con empresas públicas, fuese construida la vivienda definitiva. Este programa buscaba anticiparse a la formación de poblaciones callampas y establecía que la solución habitacional de los sectores más pobres podía ir progresando en etapas. Las políticas habitacionales de Frei Montalva, pusieron énfasis en el tema de la integración social a través del combate de la marginalidad. Dentro de este marco, el acceso a la vivienda correspondía al ámbito de la participación pasiva, mientras que el posterior desarrollo de una organización comunitaria, aludiría a la esfera de la participación activa. 11 No obstante, debido a diversas razones el programa no prosperó, provocando el desencanto de sus usuarios, quienes terminaron llamándole Operación Tiza, pues finalmente lo único que entregaba era un pedazo de terreno ESPINOZA; Ibid; página Además, existen estudios que postulan que los programas de vivienda implementados durante este período, aumentaron la segregación espacial de la pobreza dentro de la ciudad, en la medida que las viviendas destinadas a las personas de menores recursos eran construidas en la periferia de la ciudad. 12

11 Nuevamente, a pesar de los esfuerzos del Estado, no se logró disminuir las tomas de terreno, e incluso entre los años 1968 y 1970 la situación se agravó, debido a un aumento de dichos fenómenos y a la aparición de los primeros campamentos. Durante el gobierno de Salvador Allende ( ), la política habitacional se inspiró en el principio de que la vivienda es un derecho y por tanto una obligación del Estado. De e sta manera, se privilegió la construcción de conjuntos residenciales homogéneos, rompiendo con el esquema de sectorización por clases, donde los conjuntos habitacionales de los individuos más pobres carecían de áreas verdes, movilización y fuentes de trabajo cercanas. Las tomas de terreno pasaron a ser una práctica común, de manera que el número de campamentos aumentó considerablemente. Ante esta situación, el gobierno desarrolla el Programa de Operaciones Campamento, iniciativa orientada a satisfacer las demandas de los habitantes de dichos asentamientos, en cuanto a calidad de vida y también generación de empleo. El programa se asemeja bastante al de Operación Sitio, aunque modifica el mecanismo de participación de los beneficiarios: en lugar de la auto-construcción, se privilegia el desarrollo de trabajo en grupo, con el fin de obtener mayor especialización y mejores salarios. No obstante, el programa no logró los objetivos esperados: por una parte, sólo se lograron construir viviendas con urba nización y equipamiento social, de las proyectadas en un principio; y por otra, se presentaron enormes dificultades para reactivar la actividad económica. Además, tampoco se logró revertir el proceso de tomas masivas de terrenos, las que continuaron sucediéndose de manera hasta mediados de la década del 70. La tercera fase ( ) comprende el período de la dictadura militar, y se caracterizó principalmente por las políticas de erradicación y radicación masivas, llevadas a cabo por el régimen. Entre los principales aspectos del contexto político y económico de la época, destaca el cambio radical en las características y la orientación del Estado. Es decir, el paso de un Estado de Compromiso a otro de carácter neoliberal. Esta situación se tradujo en una drástica disminución de la intervención estatal en materia de política social, lo cual se vio reflejado, entre otras cosas, en la reducción del gasto público social, y en la desregulación del tema del uso de los terrenos urbanos a través de la P olítica Nacional de Desarrollo (1979). De esta forma, la política habitacional comenzó a considerar el tema del ahorro familiar, como un pilar básico sobre el cual sustentar la posibilidad de acceso a una vivienda y a hacer entrega de un subsidio monetario hasta que los costos de la vivienda fuesen compatibles con los niveles de renta y Además los terrenos entregados presentaban grandes deficiencias de equipamiento y se encontraban sumamente alejados de las instituciones prestadoras de servicios básicos (hospitales, escuelas, etc.) 13

12 necesidades de la población. Sin embargo, justamente quienes se vieron menos beneficiados por estas medidas, fueron los sectores más pobres de la sociedad. Los Programas de Erradicación y Radicación de Campamentos 13, desarrollados por el Estado entre 1979 y 1985, surgieron como respuesta a las movilizaciones habitacionales, efectuadas dentro de un período de crisis de implementación de medidas de ajuste económico. Las políticas de radicación permitieron la legalización de la propiedad de los sitios ocupados de manera irregular y la instalación de una caseta sanitaria. Por su parte, las erradicaciones implicaron el desplazamiento de las familias hacia viviendas definitivas subvencionadas por el Estado. Diversos estudios afirman que las políticas desarrolladas durante este período no ayudaron más que a acentuar la segregación socio-espacial de la pobreza al interior de la ciudad, en la medida que se dio paso a la conformación de comunas ricas, libres de bolsones de pobreza y a otras pobres sin equipamiento previo. Por otra parte, se comenzaron a vislumbrar los primeros efectos negativos de las políticas de erradicación, especialmente en relación con las consecuencias de la d esintegración de las redes sociales que caracterizaban la vida en el campamento. La cuarta fase ( ) corresponde al período de la vuelta a la democracia, de la mano de los 3 gobiernos de la Concertación: con Patricio Aylwin ( ); Eduardo Frei Ruiz-Tagle ( ) y Ricardo Lagos ( ). Durante este período y como efecto de la llegada de la democracia, se producen algunos cambios en la acción del Estado en materia de política social, lo cual se refleja en que a pesar de seguir manteniendo su carácter neoliberal, asume un compromiso más profundo, y por tanto, un rol más activo en relación con el tema de la superación de la pobreza. El gobierno de Aylwin ( ), ante el grave déficit cualitativo y cuantitativo de viviendas y la situación de insuficiencia de equipamiento urbano en los sectores de mayor pobreza, decide hacerse cargo de ello y congelar cuantitativamente el déficit habitacional. Para ello, destina 13 Las Radicaciones se realizaron a través del Programa Lotes con Servicio : Las obras ejecutadas comprenden una solución completa o incompleta compuesta por alguno de los siguientes componentes: instalación de redes de agua potable, alcantarillado y/o electricidad; regularización con pavimentación mínima; construcción de caseta sanitaria y entrega de títulos de dominio Aquí se incluyen 3 programas similares: Lotes con Servicio ; Saneamiento ; y Mejoramiento de Barrios. En cuanto a las Erradicaciones, la dirección dominante de los traslados fue desde comunas de fácil acceso al centro de la ciudad, de mayor nivel socioeconómico y con mayores oportunidades de empleo, hacia comunas alejadas, con deficiente infraestructura social y con escasas oportunidades de empleo, señalándose como argumento que la categoría social de los residentes debe guardar relación con los precios del suelo Ibid; página

13 recursos adicionales a los programas ya existentes, crea nuevos programas 14 e intensifica las exigencias de equipamiento urbano social y vecinal en los proyectos de construcción habitacional. Durante este gobierno se procedió a focalizar aún más la intervención estatal hacia los sectores más pobres de la sociedad, buscando aumentar su participación en los procesos de postulación a los programas de subsidio habitacional. Para ello, se modificaron algunos aspectos de programas ya existentes (Vivienda Básica y Subsidio General Unificado) con el objetivo de permitir la postulació n agrupada. El Programa Vivienda Progresiva, estaba dirigido principalmente hacia familias de allegados y sin casa. El Programa Mejoramiento de Barrio, proveía de saneamiento básico a familias residentes en sectores desprovistos de dichos servicios. Este último ha intervenido en asentamientos precarios, pero únicamente luego de haber regularizado el tema de la propiedad del terreno. Sin embargo, aunque los programas de vivienda y saneamiento básico lograron reducir cuantitativamente el déficit habitacional y de equipamiento, los problemas de acceso y calidad de las viviendas se mantuvieron, en especial para aquellos grupos con menores posibilidades de ahorrar y por tanto postular a los planes existentes. Además, a pesar de los esfuerzos tendientes a la foc alización de la intervención, se constató que ninguno de los programas desarrollados estuvo orientado específicamente hacia los habitantes de asentamientos precarios. Los siguientes dos gobiernos de la Concertación, asumen como tarea prioritaria la super ación de la pobreza, para lo cual resulta necesaria la readecuación de políticas asistenciales, así como la aplicación de políticas específicas mucho más precisas para desbloquear situaciones que por lo general se han mantenido por largos períodos de tiempo. 15 De esta manera, la política habitacional del Estado, si bien sigue preocupada por mejorar la cobertura, la calidad y la eficacia de los sistemas de acceso a la vivienda, asume la responsabilidad de entregar soluciones más integrales y focalizadas hacia grupos prioritarios de la población, y en especial, a las familias que habitan en asentamientos precarios. Es así, como en 1996 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo encargó la realización del primer Catastro Nacional de Asentamientos Precarios, con el fin de cuantificar y localizar territorialmente dichos asentamientos. Esta iniciativa posteriormente sirvió para el desarrollo del Programa Chile - Barrio, estrategia dirigida específicamente hacia las familias que habitan estos asentamientos y cuya 14 Los nuevos programas estuvieron dirigidos hacia los grupos más vulnerables de la sociedad, y entre ellos se encuentran los programas de Vivienda Progresiva y Mejoramiento de Barrios. Además se otorga un impulso especial al Programa de Mejoramiento Urbano. 15 RUBILAR; Ibid; página

14 misión es mejorar la calidad de vida de los habitantes de los asentamientos precarios, mediante la ejecución de proyectos participativos, destinados a resolver su precariedad habitacional, mejorar la calidad del entorno y las oportunidades de inserción socio-laboral Justificación de la Investigación Tras revisar el desarrollo de la política habitacional del Estado a lo largo del siglo XX, se evidencia la necesidad de apoyar a esta institución en la solución del problema de los asentamientos precarios, dada la enorme complejidad de la situación. El problema de los campamentos va más allá del tema habitacional, ya que tiene que ver con el fenómeno de la pobreza. De esta forma, se vuelve fundamental la participación de otros actores (sociedad civil) en la solución de esta problemática. La superación de la pobreza exige el compromiso de todos los sectores de la sociedad, no es responsabilidad exclusiva del Estado, y por tanto, es un desafío que debe ser asumido al nivel de país. Ante esta situación, la acción realizada por UTPCH a través de su Área de Intervención Social (AIS), resulta realmente importante. Sin embargo, para desarrollar políticas de intervención adecuadas, es fundamental conocer las necesidades y características puntuales de los campamentos en los que se trabaja, con el fin de focalizar los esfuerzos de acuerdo a lo que realmente se necesita. Justamente por esta razón resulta importante realizar la presente investigación, ya que a pesar de que se cuenta con información sumamente relevante en relación con los campamentos a escala nacional (Catastro INVI, Catastro CIS), hacen falta datos mucho más específicos al momento de diseñar políticas de intervención para los asentamiento AIS. Una intervención social enfocada en los problemas particulares de estos campamentos, posee ciertamente mayores posibilidades de éxito que otra desligada completamente de sus necesidades, y además -siempre y cuando no asuma un carácter meramente asistencialista-, puede convertirse en un gran aporte respecto al tema de la superación de la pobreza. Por otra parte, la descripción general de las características socioeconómicas y principales necesidades de la totalidad de los campamentos incluidos en el estudio, permitirá visualizar entre otras cosas, algunos datos demográficos relevantes que permitan desarrollar un perfil socioeconómico de los habitantes de estos asentamientos, así como también distinguir los problemas más frecuentes que comparten entre sí. 3. Relevancia Teórica La relevancia teórica o sociológica de la presente investigación, corresponde principalmente al enriquecimiento de los conocimientos y la información disponible en relación con la situación de los

15 asentamientos precarios de nuestro país, tomando en consideración que los estudios existentes hasta la fecha, no incluyen muchos de los aspectos considerados en este estudio (dimensión psico -social, redes sociales, etc.). Por otra parte, los resultados arrojados por la investigación, podrán servir de base para el posterior desarrollo de estudios de carácter cualitativo, que den cuenta de las características de la vida al interior de los campamentos, lo cual constituirá un nuevo avance en la comprensión del fenómeno. 4. Relevancia Metodológica La relevancia metodológica del estudio, resulta sumamente importa nte, en la medida que constituye una de las primeras investigaciones cuantitativas realizadas en torno al tema propuesto. De esta manera, las conclusiones obtenidas, así como la información recolectada, serán de suma importancia para el enriquecimiento del conocimiento en torno a la realidad de los asentamientos precarios, constituyendo además, un importante precedente para la profundización del estudio de esta problemática. 5. Relevancia Práctica La relevancia práctica del estudio, corresponde principalmente al aporte de información sumamente relevante para el diseño de políticas de intervención social, en los distintos campamentos en los que trabaja el AIS. Sin embargo, también podemos señalar que las conclusiones de la investigación, podrían constituir antecedentes relevantes para la discusión existente en torno a la relación entre intervención social, políticas sociales y superación de la pobreza. 17

16 OBJETIVOS DE INVESTIGACIÓN PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN Cuál es la situación socioeconómica de los campamentos en los que trabaja el área de intervención social de Un Techo para Chile? Cuáles son las principales necesidades que presentan estos campamentos? OBJETIVOS GENERALES Describir la situación socioeconómica de los campamentos en los que trabaja el Área de Intervención Social de Un Techo para Chile. Evidenciar los principales problemas y necesidades que presentan los campamentos en los que trabaja el Área de Intervención Social de Un Techo para Chile. Desarrollar una metodología de acercamiento a la realidad de los campamentos donde trabaja el Área de Intervención Social de Un Techo para Chile, que permita realizar un diagnóstico de su situación socioeconómica y la detección de sus principales necesidades, así como también evaluaciones posteriores de los resultados de las políticas de intervención social implementadas. 18

17 OBJETIVOS ESPECÍFICOS Detectar los principales problemas y necesidades económicas, educacionales, de acción comunitaria, de redes sociales y de salud de los campamentos a estudiar. Elaborar una ficha tipo, que comprenda las principales características socioeconómicas, y los primordiales problemas y necesidades de cada uno de los campamentos a estudiar. MARCO TEÓRICO Antes de comenzar con la revisión teórica de los conceptos pertinentes a la investigación, resulta fundamental realizar un breve recorrido por la historia de los asentamientos precarios en la ciudad de Santiago durante el siglo XX, con el fin de contextualizar la temátic a del estudio. 19

18 A fines del siglo XIX y principios del XX, existían dos claros mecanismos a través de los cuales las personas de menores recursos tenían acceso a la vivienda: el arriendo de pisos o viviendas colectivas y las ocupaciones espontáneas de terreno denominadas tierras de nadie. 17 En la década del 40, producto del proceso migratorio campo-ciudad originado por el modelo de sustitución de importaciones, aumenta la demanda por suelo para fines habitacionales. De esta manera, la toma ilegal de terrenos, generalmente ubicados en la periferia de la ciudad, se transforma en la modalidad generalizada de acceso a la vivienda entre las personas de escasos recursos, originando así la aparición del tipo de asentamientos precarios denominados poblaciones c allampa. 18 Durante las décadas del 50 y 60, si bien las políticas de erradicación de los gobiernos de turno lograron reducir el número de personas que vivían en poblaciones callampa 19, no logran disminuir la cantidad de tomas de terrenos al interior de la ciudad, las cuales sumaron un total de 32 entre 1952 y Sin embargo, entre 1968 y 1970, el mecanismo de tomas de terreno se masifica a lo largo de todo el país, produciéndose sólo en la capital 250 tomas. Este fenómeno es importante, pues las to mas de terrenos agrícolas que se producen en regiones son las que dan paso a los primeros campamentos en nuestro país. De acuerdo a la opinión de ciertos autores, esta clase de asentamiento habría adoptado el nombre campamento, de cierto tipo de organización paramilitar interna del Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR), creado en el Campamento Nueva la Habana en Octubre de 1970 (Espinoza, 1988; Garcés, 1991; Santa María, 1970) 20. Entre 1970 y 1973, las tomas de terreno siguen siendo una práctica común, estimándose en alrededor de personas las que accedieron a terrenos por medio de esta vía. Sin embargo, estas tomas de terrenos se diferenciaron significativamente de las ocurridas en los años 40, pues respondieron a procesos altamente organizados y bien planeados. Así, los tipos de asentamientos que surgen de estos procesos (campamentos), difieren bastante de las poblaciones callampas, debido a los niveles de organización interna que presentan, lo cual les permite trazar calles y lotes regulares, así como también contar con provisión de agua y servicios higiénicos comunitarios. 17 RUBILAR, M.G.; Programa Chile- Barrio, Una propuesta de intervención pública innovadora en asentimientos precarios? ; Santiago; Chile; 1999; página A este tipo de asentamiento precario se le denomina de esta manera, debido a que generalmente se ubican en terrenos húmedos, y a que su manera de instalación y crecimiento se produce por agregación. (ESPINOZA, 1988; SANTA MARÍA, 1973); Ibid; página Se calcula que en 1959 unas personas habitaban en poblaciones callampa, lo cual representaba cerca del 8% de la población de Santiago (ESPINOZA, 1988; SANTA MARÍA, 1973); Ibid; página 7. 20

19 Los procesos de tomas de terreno, siguen ocurriendo tras los acontecimientos de Si bien gran parte de las tomas realizadas durante el periodo fueron desalojadas por las autoridades, se inicia un proceso abierto de movilización política hacia la vivienda, donde allegados y grupos de sin casa participaron sucesivamente en intentos de tomas de terreno. Los programas de radicación y erradicación del gobierno no lograron terminar con los campamentos, ni lograron impedir la formación de nuevos asentamientos, lo cual se revela al revisar los resultados del Catastro Nacional de Asentamientos Precarios, realizado por el INVI en 1996, que revela que más de un 40% de los asentamientos surgieron durante el período Sin embargo, durante el período , a pesar de que se lograron avances y se desplegaron esfuerzos desde varios sectores de la sociedad para solucionar el problema de los campamentos, las iniciativas adoptadas no han tenido el éxito esperado, según los datos del Catastro Nacional de Campamentos realizado por Un Techo para Chile en el año 2002: Existen en Chile campamentos, en los cuales viven familias y habitantes. La magnitud de estas cifras es asombrante: la cantidad de chilenos que habita en campamentos equivale aproximadamente, a la población de Iquique 22. De esta manera, se constata que la realidad de los campamentos en Chile, es una problemática que exige soluciones urgentes y eficientes, constituyéndose en la actualidad en uno de los principales desafíos en materia de intervención y política social. Bajo este punto de vista, y tomando en cuenta los objetivos de este estudio, resulta pertinente realizar una revisión de los conceptos de intervención social, política social y pobreza, tomando en cuenta que la pobreza es uno de los rasgos distintivos de los campamentos de nuestro país, y que las políticas sociales se definen a partir del concepto de pobreza que se utilice. Respecto al concepto de Intervención social, veremos como inspira la creación de políticas sociales, para finalmente dar cuenta del cambio de paradigma que está afectando el diseño de estas últimas. 1. Pobreza: Antiguos y Nuevos Paradigmas Durante la última década uno de los principales consensos entre los especialistas y estudiosos del tema de la pobreza, es que se trata de un fenómeno complejo y multidimensional, tanto en sus causas como en sus efectos, lo cual se ha reflejado en la baja eficac ia de las políticas diseñadas para su superación. Esta situación ha llevado a los distintos actores a realizar una revisión de los marcos conceptuales, instrumentos de medición y estrategias de intervención (políticas sociales) utilizados 20 Ibid; página Entre 1980 y 1985, se produjeron 24 nuevas tomas, las cuales involucraron a más de personas, en su mayoría allegadas (CHATEAU; 1987); Ibid; página ARIZTÍA, T. & TIRÓN, M; Catastro Nacional de Campamentos 2002, en Revista CIS Un techo para Chile ; Santiago; Chile; 2002; página

20 hasta el momento en el marco de la superación de la pobreza. De esta manera, se han comenzado a desplegar esfuerzos conducentes a plantear definiciones más amplias, integrales y eclécticas sobre la pobreza, que además permitan desarrollar métodos de medición que den cuenta de la multidimensionalidad del problema. En Chile, tradicionalmente el tema de la pobreza ha sido abordado desde una perspectiva socioeconómica, donde se ha utilizado la variable ingreso, como el factor representativo de la pobreza. Así, de acuerdo con lo anterior, bastaría con generar políticas que ayuden a mejorar los ingresos de las familias (subsidios monetarios, generación de empleos) para que ellas pudiesen salir de su situación de pobreza. Esta visión, se enmarca dentro de los enfoques clásicos de pobreza (basados en el ingreso e insatisfacción de necesidades básicas), y también en la visión clásica de que el desarrollo económico del país, debe traducirse automáticamente en una reducción de los niveles de pobreza y exclusión social. Sin embargo, actualmente el enfoque clásico sobre la pobreza ha comenzado a dejar ver sus limitaciones, lo que ha generado el surgimiento de enfoques más amplios respecto al tema, entre los cuales destacan el Índice de Desarrollo Humano, el de Capital Social y el de Vulnerabilidad Social. En cuanto al tema del crecimiento económico del país como condición para la superación de la pobreza, si bien se reconoce que es un factor importante, también se advierte que no es el único al momento de enfrentar el problema. A continuación se realizará una pequeña descripción de los diferentes enfoques que existen sobre la pobreza. 2. Enfoques Clásicos a) Enfoque basado en el ingreso: Consiste en un intento por medir la pobreza a partir de las condiciones económicas de los sujetos. De esta manera, la pobreza se define conceptualmente de la siguiente manera: Pobreza existe cuando una o más personas están o caen bajo un cierto nivel de bienestar económico considerado como un mínimo razonable, ya sea en términos absolutos o por los est ándares de una sociedad específica (Lipton & Ravallion, 1995) 23 Así, puede distinguirse entre Pobreza Absoluta y Pobreza Relativa. El enfoque de la Pobreza Absoluta, considera que un hogar es pobre si sus ingresos o sus gastos agregados son inferiores a un valor equivalente al necesario para la subsistencia MIDEPLAN; Síntesis de los principales enfoques, métodos y estrategias para la superación de la pobreza ; Santiago; Chile; 2002; página 5. 22

21 Este enfoque genera el método de medición de ingreso o método indirecto, que mide los niveles de vida con relación a una línea de pobreza, expresándose en el costo de una canasta mínima de satisfacciones de las necesidades básicas. El valor de esta línea se estima a partir del cálculo del costo de una canasta alimenticia, que cubre las necesidades alimenticias de la población, a la que posteriormente, se le suma una estimación de los recursos necesarios para satisfacer el conjunto de necesidades no alimenticias. La canasta se define de acuerdo a los hábitos de consumo de las personas, la disponibilidad efectiva de estos bienes en el país y a sus precios relativos en el mercado local. De esta forma, operativamente un hogar es pobre, cuando su ingreso per cápita es inferior a 2 veces el valor de una canasta básica de alimentos en zona urbana, y 1,75 veces en zona rural. También se define una línea de indigencia, que corresponde al costo de la canasta alimenticia mínima. Así, se define operacionalmente como indigentes a las personas que residen en hogares cuyos ingresos son tan bajos que aunque los destinaran íntegramente a comprar alimentos, no lograrían satisfacer adecuadamente las necesidades nutricionales de sus integrantes 25 En Chile, para determinar los valores, tanto de la línea de pobreza como de indigencia se utiliza la encuesta Casen 26. En cuanto al enfoque de Pobreza Relativa, un hogar es pobre si presenta un nivel de bienestar inferior al promedio del resto de los hogares. La diferencia con en el enfoque de pobreza absoluta, es que en dicho enfoque las necesidades son de origen fisiológico (alimenticias), mientras que en el de pobreza relativa las necesidades son establecidas culturalmente, de ahí su carácter relativo MIDEPLAN; Síntesis de los principales enfoques, métodos y estrategias para la superación de la pobreza ; Santiago; Chile; 2002; página Ibid; página La Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), es una de las herra mientas básicas del gobierno para la formulación del diagnóstico, y la evaluación del impacto de la política social y los programas más importantes que componen el gasto social en los hogares. En efecto, la Encuesta CASEN proporciona información acerca de las condiciones socioeconómicas de los diferentes sectores sociales del país, sus carencias más importantes, la dimensión y características de la pobreza, así como la distribución del ingreso de los hogares. La evolución de esta realidad constituye un importante elemento para analizar el impacto del gasto social. La encuesta contiene, además, antecedentes sobre la cobertura y perfil de los beneficiarios de los programas sociales, su aporte monetario y no monetario al ingreso de los hogares; identifica a los sectores sociales que no acceden a dichos programas, lo que posibilita el cálculo del déficit de atención asociados. Tales datos orientan el trabajo de diseño de nuevos proyectos y de modificaciones, en los sistemas de asignación de los beneficios para mejorar la focalización de ellos de carácter selectivo. La encuesta Casen se aplica desde 1985, cada dos años (a excepción de 1989, la cual debió realizarse en 1990), de modo que hasta la fecha se ha efectuado nueve encuestas, correspondientes a los años 1985, 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y (MIDEPLAN, Encuesta Casen: Descripción, en 27 En la mayoría de los países subdesarrollados (incluyendo América Latina) el enfoque más utilizado es el de pobreza absoluta. A medida que los países van mejorando sus niveles de desarrollo y crecimiento económico, comienzan a volcarse paulatinamente hacia el enfoque de pobreza relativ a, tal como sucede en los países desarrollados (OLAVARIA; 2001, extraído de MIDEPLAN; Síntesis de los 23