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1 Informe del equipo de especialistas nacionales nombrado para el análisis de la Titulo situación del seguro de salud de la CCSS : recomendaciones para restablecer la sostenibilidad financiera del seguro de salud Sauma Fiatt, Pablo - Autor/a; Naranjo Villalobos, Fernando - Autor/a; Martínez Autor(es) Franzoni, Juliana - Autor/a; Carrillo Lara, Rafael - Autor/a; San José Lugar IIS-UCR Editorial/Editor 2011 Fecha Colección Gestión financiera; Financiamiento; Seguros de salud; Ingreso; Presupuesto; Gastos; Temas Finanzas; Costa Rica; Doc. de trabajo / Informes Tipo de documento URL Reconocimiento-No comercial-sin obras derivadas 2.0 Genérica Licencia Segui buscando en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) Conselho Latino-americano de Ciências Sociais (CLACSO) Latin American Council of Social Sciences (CLACSO)

2 Informe del equipo de especialistas nacionales nombrado para el análisis de la situación del seguro de salud de la CCSS Recomendaciones para restablecer la sostenibilidad financiera del seguro de salud Ing. Rafael Carrillo Lara Dra. Juliana Martínez Franzoni Dr. Fernando Naranjo Villalobos Dr. Pablo Sauma Fiatt San José, 29 de setiembre de 2011

3 Índice de contenido página Introducción Hacia la sostenibilidad financiera del seguro de salud A. Ingresos... 5 A.1. Presupuesto de contribuciones obrero-patronales debe ser conservador... 5 A.2. Pago oportuno y completo de los aportes estatales y de la deuda del Estado... 7 A.3. Modificar el aseguramiento independiente, voluntario y por convenios especiales 10 A.4. Cumplir con el registro de los asegurados por cuenta del Estado A.5. Ejecutar acciones contra la evasión, la morosidad y la deuda del sector privado B. Gastos B.1. Contención del incremento en las remuneraciones B.1.1. Reorganizar (reducir, reasignar y eliminar) gasto en tiempo extraordinario.. 17 B.1.2. Maximizar el uso del tiempo ordinario y aumentar la productividad B.1.3. Reasignar, reducir y desacelerar fuertemente el crecimiento de plazas B.1.4. Mantener los salarios reales hasta que se recupere la sostenibilidad B.1.5. Introducir cambios en el pago por cesantía B.2. Reducir costos innecesarios en compras de bienes y servicios y almacenamiento B.3. Evaluar la efectividad de la vacuna del neumococo B.4. Contención de otros gastos C. Presupuesto general C.1. Lograr eficacia en el control presupuestario de la CCSS Gestión institucional y calidad de los servicios A. Dirección superior B. Servicios de salud con equidad, calidad y oportunidad Consideraciones finales Anexo: Listado de recomendaciones... 51

4 Introducción El Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) -o seguro de salud- de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) constituye un régimen de reparto, es decir, un seguro basado en aportes a un fondo común del cual se financian el conjunto de servicios y de prestaciones en dinero. A finales del año 2009 el SEM comenzó a atrasar el pago a proveedores más allá de lo normal, aspecto que fue visto como una primera señal de que algo no estaba bien con las finanzas de la institución. Sin embargo, contrariamente a esa situación con el pago de proveedores, en el 2009 e inicios del 2010 se siguió aumentando el gasto en remuneraciones, tanto debido al crecimiento en el número de funcionarios, como a los elevados incrementos salariales. En ambos casos, número de funcionarios y salarios, se daba continuidad al fuerte crecimiento iniciado en los años previos. En ese momento parecía que las autoridades de la CCSS consideraban no solo que las finanzas institucionales iban a salir ilesas ante el impacto de la crisis económica que afectaba al país, sino que incluso se verían fortalecidas con el pago completo y oportuno de las obligaciones estatales. Sin embargo, aunque el gasto creció de forma excesiva, los ingresos provenientes de las contribuciones de los empleados privados y públicos crecieron modestamente, y la contribución estatal no fue tan elevada como se previó inicialmente. En el segundo semestre del 2010 fue más evidente la existencia de problemas financieros, dado el mayor atraso en los pagos a proveedores. A inicios del 2011 la difícil situación financiera de la institución en la parte del seguro de salud fue confirmada ante la opinión pública. Luego de analizar varias posibilidades para conocer la verdadera situación del seguro de salud, la Junta Directiva de la CCSS acordó el 31 de marzo del 2011, solicitar a la Organización Panamericana de la Salud (OPS) la realización de un estudio sobre el estado de la situación financiera del seguro de salud en su condición actual y proyectada para cada año hasta el 2015 (artículo 18 de la sesión No. 8500). El informe de la OPS fue presentado para conocimiento de la Junta Directiva de la CCSS el 15 julio. Dicho informe incluye un análisis de la forma como se llegó a la situación financiera actual, proyecciones financieras a futuro (hasta el 2015) con diferentes supuestos, y una serie de escenarios de política institucional para hacer frente a la situación prevista. En la sesión No del 21 de julio, la Junta Directiva acordó integrar un equipo de especialistas nacionales para realizar un análisis integral de los resultados del Informe Técnico de los Especialistas de la Organización Panamericana de la Salud, y valorar el alcance de los resultados de los escenarios presentados y de las medidas previamente adoptadas por la institución, así como recomendar las acciones adicionales de corto, mediano y largo plazo. El plazo establecido para la presentación del informe por parte de ese equipo técnico fue de dos meses (agosto y setiembre). Además, se acordó nombrar un grupo de técnicos institucionales para que apoyaran al equipo de especialistas. 1

5 Como se muestra en el informe, detrás de los problemas de sostenibilidad financiera encontramos serios problemas de gestión, que se refleja tanto en una menor recaudación de ingresos y en la cantidad y calidad de los gastos, los cuales deben ser corregidos en el muy corto plazo para contar con un seguro de salud sostenible. Pero además, la recuperación de la sostenibilidad financiera constituye una oportunidad para mejorar la equidad, calidad y oportunidad de los servicios que recibe la población asegurada. El presente constituye el informe de ese equipo de especialistas. Varios asuntos merecen ser destacados. i) La CCSS es la institución más importante del país, y que los servicios de salud que recibimos nos hacen diferentes del resto de los países latinoamericanos, e incluso de los países en vías de desarrollo. El objetivo de las recomendaciones que se realizan es fortalecer la institución para que continúe brindando a la población asegurada los servicios de salud con la calidad y oportunidad que se merece. ii) La parte financiera no se puede analizar de forma aislada, sin tomar en cuenta los aspectos relacionados con los modelos de atención de la salud y de gestión (ver gráfico a continuación). Por ello, los tres aspectos son considerados, y las recomendaciones que se realizan van más allá de lo meramente financiero. iii) En general, del año 2000 en adelante, diferentes actores oficiales y no oficiales han diagnosticado una serie de problemas de gestión institucional, sin embargo, se ha carecido de la decisión política y de la independencia técnica para resolver los problemas identificados. El presente no pretende repetir y concentrar en un único documento la gran cantidad de 2

6 diagnósticos que existen sobre las dimensiones arriba señaladas -muchos de los cuales fueron analizados detenidamente por los miembros del equipo de especialistas-, sino que luego de destacar la situación relevante, se pasa directamente a las recomendaciones. iv) En el mismo sentido, es necesario destacar que algunos aspectos aquí incluidos se obtuvieron de las entrevistas realizadas a un gran número de funcionarios, y aunque no fue posible documentarlos por escrito, fueron aquí considerados gracias al conocimiento y veracidad de esos informantes. Al mismo tiempo, queremos dejar constancia de que la mayor parte de la información solicitada por el equipo de especialistas a las diferentes Direcciones Institucionales de la CCSS fue proporcionada. Sin embargo, en algunos casos ello no sucedió porque se argumentó que del todo no existía y en otros, los menos, porque las personas responsables de suministrarla no tuvieron disposición para hacerlo. El informe consta de tres capítulos. El primero presenta las medidas propuestas para lograr nuevamente el equilibrio financiero del seguro de salud. El segundo se enfoca en las propuestas para mejorar la gestión institucional. Por último, en el tercer capítulo se presentan algunas consideraciones generales sobre las recomendaciones realizadas. El equipo de especialistas desea agradecer la valiosa y dedicada colaboración del grupo técnico de apoyo conformado por la Dra. Ana L. Guzmán Hidalgo -coordinadora-, Dra. Julia Li Vargas, Dr. Roy Wong McClure, y Máster Christian Torres Jiménez. Además, un especial agradecimiento a todas las personas que mediante sus comentarios verbales o artículos publicados en la prensa, aportaron sus visiones de los problemas de la CCSS y sus propuestas de solución. Sin embargo, no sobra destacar que las opiniones aquí vertidas son de entera responsabilidad del equipo de especialistas. Finalmente, hay que resaltar también que algunas de las recomendaciones aquí realizadas no fueron compartidas por todos y cada uno de los miembros del equipo de especialistas, por lo que se consideró que lo más adecuado en esos casos era dejar constancia del criterio no compartido por algún o algunos miembros en particular. 3

7 1. Hacia la sostenibilidad financiera del seguro de salud El Informe sobre el estado de situación financiera del Seguro de Salud de la Caja Costarricense del Seguro Social: situación reciente y proyecciones elaborado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS), muestra claramente que el problema financiero que enfrenta la CCSS se debe a que en los últimos años los gastos han crecido más rápidamente que los ingresos. Hay muchos factores que inciden en ese comportamiento, aunque sin duda uno de los más importantes es el referente a las remuneraciones, pues se dio un crecimiento sin precedentes de la planilla laboral combinado con fuertes incrementos en los salarios, en el marco de una contracción en los ingresos. El informe de la OPS incluye proyecciones financieras que consideran varios escenarios (a partir de la aplicación de diversas políticas institucionales así como de políticas exógenas), las cuales fueron elaboradas por ese organismo con información suministrada por la CCSS. En términos generales, según esas proyecciones, si no se toman medidas urgentes, el déficit financiero del seguro de salud podría pasar de millones de colones en el 2012, a más de millones en el 2015, cifras que respectivamente representan un 6,6% y un 10,7% del gasto total previsto. Entre las políticas institucionales que se podrían implementar para frenar el déficit, el informe de la OPS considera alternativas como congelar el gasto real en horas extraordinarias, en disponibilidad de médicos y en guardias médicas, así como el congelamiento del número de plazas en el 2012 y un crecimiento reducido en el 2013 al 2015 (1% anual), y también un moderado crecimiento real de los salarios medios (7,0%) a partir del año En el caso de las políticas exógenas se considera el impacto de que el Estado comience a aportar mediante una prima calculada actuarialmente por el total de la población indigente, y además que se iguale la cuota contributiva de los trabajadores independientes, de convenios especiales y voluntarios, a la que se paga por los asegurados por cuenta del Estado (14,75%). Sobre la alternativa de aumentar la prima de las contribuciones que realizan trabajadores, patronos y el Estado, el informe de la OPS es claro cuando señala si bien a primera vista la delicada situación financiera de la institución podría hacer suponer que la solución se encontraría por la vía de los ingresos (incrementando la prima de contribuciones), el Informe muestra que la persistencia de distorsiones en la estructura de costos y en el crecimiento desordenado de algunos de sus componentes, ocasionaría que el desequilibrio se manifieste nuevamente en un futuro cercano. Es decir, el informe de la OPS no recomienda el incremento en esa prima como parte de la solución del problema financiero actual. Similar opinión tiene el equipo de especialistas, pues los problemas de gestión que actualmente enfrenta el SEM son de tal magnitud, que mientras estos no se resuelvan se carecerá de claridad sobre la viabilidad de lograr sostenibilidad financiera sin necesidad de aumentar la contribuciones. 4

8 En términos generales, el equipo de especialistas rescata en lo fundamental los análisis, justificaciones y alternativas consideradas en su informe por los funcionarios de la OPS, avanzando en dos sentidos: en la formulación de propuestas concretas para solucionar la situación financiera del seguro de salud entre 2011 y 2015, y en un planteamiento más amplio de medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad actual y futura del régimen. Como se señaló en la introducción del presente informe, diferentes actores oficiales y no oficiales han diagnosticado una serie de problemas de gestión institucional, pero no se repiten aquí todos los elementos de esos diagnósticos, sino que se rescatan algunos de los principales factores explicativos y se pasa de inmediato a las recomendaciones. A continuación se presentan las medidas propuestas por el equipo de especialistas, clasificadas en ingresos, gastos y presupuesto en general. A. INGRESOS El crecimiento de los ingresos del SEM se ha visto afectado por tres motivos principales. Por una parte, las contribuciones obrero-patronales redujeron su crecimiento por la crisis económica del 2009 y la lenta recuperación económica en los años siguientes. Por otra parte, ha existido un incumplimiento acumulado en los pagos del Estado. Finalmente, persisten problemas en la gestión de cobro. Cada uno de estos aspectos se trata a continuación, y se realizan las recomendaciones correspondientes. A.1. La estimación presupuestaria inicial de las contribuciones obrero-patronales debe ser conservadora Las contribuciones obrero-patronales constituyen el principal rubro de ingreso del SEM, por lo que variaciones en ellas tienen un fuerte impacto en las finanzas institucionales. En los años 2002 a 2008 representaron entre un 79% y un 82,3% de los ingresos totales efectivos, aunque en los últimos años su importancia relativa ha variado, especialmente por la situación económica a que se ha hecho referencia, pues cayeron de 80,1% en 2008, a 73,8% en 2009, y en el 2010 aumentaron a 77,4%. 1 Como se aprecia en el cuadro 1, a diferencia de lo acontecido en el 2008, las estimaciones de ingresos por este concepto previstas en los presupuestos originales de 2009 y 2010 resultaron bastante inferiores a la recaudación efectiva, afectando negativamente la situación financiera del régimen. Es decir, que en los dos últimos años aquí considerados algo falló en la presupuestación de estas contribuciones. 1 Debe tomarse en cuenta que esas cifras se refieren a la recaudación efectiva y no incluyen la morosidad patronal, por lo que una reducción en la morosidad resultaría en una mayor recaudación, y por ende, en una mayor importancia relativa de este rubro. 5

9 Cuadro 1 SEM, contribuciones obrero-patronales: presupuesto original, presupuesto modificado e ingresos efectivos, millones de colones y porcentajes- presupuesto original presupuesto modificado ingresos efectivos % efectivo/original ,7* , , n.d. - * el % efectivo respecto al modificado es de 98,7%. Fuente: Liquidaciones presupuestarias. Las proyecciones presupuestarias de este rubro (contribuciones obrero-patronales), se sustentan en las proyecciones de la Dirección Actuarial sobre el comportamiento del empleo y los salarios. Primero, no se previó adecuadamente la forma como la crisis económica en el 2009 incrementó el desempleo y la morosidad patronal. Luego, una vez superada la peor etapa de la crisis, probablemente se esperaba una rápida recuperación del empleo y la recaudación de esas contribuciones, sin embargo ello no ha sucedido (en parte porque la crisis obligó a muchas empresas a reducir su personal y buscar una mayor eficiencia en la producción, lo cual efectivamente se dio, de manera que cuando la situación económica cambió, pudieron aumentar su producción sin volver a los niveles de empleo previos). Lo importante para efectos del presente, es que se debe esperar hayan cambiado los coeficientes que relacionan la producción, el empleo, el aseguramiento y las contribuciones obrero-patronales. Por ello, para garantizar proyecciones financieras más adecuadas a la realidad actual, se deben ajustar los parámetros del modelo. R.1. Se debe revisar el modelo utilizado por la Dirección Actuarial para estimar las contribuciones obrero-patronales, especialmente en lo referente a los coeficientes que relacionan la producción nacional, el empleo total, el aseguramiento y las contribuciones obrero-patronales, para reducir la sobre-estimación de los ingresos previstos por estas contribuciones del 2012 en adelante. La menor recaudación efectiva de este tipo de contribuciones respecto a lo presupuestado hace que las tasas de crecimiento de un año a otro varíen según las cifras que se consideren para la comparación. En el caso del 2011, si se compara la estimación presupuestaria original de los ingresos por estas contribuciones ( millones de colones, cuadro 1) con el presupuesto original del 2010 ( millones de colones), el resultado es un incremento de 13,9% en términos nominales, que parece razonable en el contexto económico actual. Sin embargo, si la comparación se realiza con la recaudación efectiva del 2010 ( millones de colones), el aumento asciende a 20,2%, que parece elevado. Por ello, las proyecciones de ingresos por estas contribuciones se deben sustentar en la recaudación efectiva y no en los presupuestos previos. 6

10 R.2. Las estimaciones presupuestarias sobre el crecimiento de las contribuciones obreropatronales a partir del 2012 deben ser muy conservadoras, sustentadas en la recaudación efectiva y no en los presupuestos previos. Si bien estas medidas conllevan a menores previsiones de ingresos, son de suma importancia para la solución del problema financiero, pues permitirán definir mejor los límites del gasto total, y por lo tanto, prevenir el déficit. Complementario a lo aquí indicado, es imprescindible ampliar los esfuerzos por mejorar la recaudación de estas contribuciones, tal como se señala más adelante en esta sección. A.2. Pago oportuno y completo de los aportes estatales y de la deuda del Estado El gobierno central debe realizar al SEM dos tipos de pagos. Por una parte sus propias contribuciones obrero-patronales, es decir, su contribución como patrono de los empleados a su servicio, y la contribución que realizan los empleados. Por otra parte, los aportes que le corresponden como Estado, y que se refieren a ocho conceptos: i) la contribución estatal de 0,25% sobre los salarios brutos cotizados por los trabajadores; ii) la cuota complementaria de los asegurados voluntarios y los trabajadores independientes; iii) la cuota complementaria de los asegurados mediante convenios especiales; iv) la cuota complementaria del aseguramiento de los internos en centros penales; v) la atención de la población indigente según la ley No. 7374; vi) el traslado del primer nivel atención del Ministerio de Salud a la CCSS; y vii) los pagos por la atención brindada a población no asegurada en virtud del Código de la Niñez y la Adolescencia (ley No de 1998); y viii) una serie de pagos por atenciones con cargo al Estado según lo disponen, entre otras, la ley No de 1997 Ley general de atención a la madre adolescente, la Ley de Paternidad Responsable No del 2001, el Decreto Ejecutivo No S de 2007 Reforma al manual de normas y procedimientos de atención integral a la mujer para la prevención y manejo del cáncer de cuello de útero en el I, II y III nivel de atención y normas de laboratorio de citología, así como la jurisprudencia aplicable emitida por la Sala Constitucional. Presupuestariamente, los pagos por estos ocho conceptos se consideran transferencias. Desde los primeros tiempos de la institución, el gobierno ha incumplido en todo o en parte- con los pagos que anualmente le corresponde realizar, lo cual ha resultado en acumulación de deuda. A lo largo de los años se han dado varias negociaciones de la deuda. Generalmente, una vez que se llega a un acuerdo, el gobierno vuelve a incumplir, y de nuevo la creación de deuda y su posterior negociación. 7

11 Si bien en cada uno de los últimos años se han firmado convenios entre el gobierno, representado por el Ministerio de Hacienda, y la CCSS, persisten problemas entre ellos sobre los rubros y montos que conforman la deuda. El costo asociado con el traslado del primer nivel de atención del Ministerio de Salud a la CCSS es la principal diferencia, y hay un acuerdo entre ambas entidades para que la Procuraduría General de la República resuelva sobre el particular. No obstante, se debe atender lo referente a los otros rubros. R.3. A más tardar en octubre del 2011, la CCSS y el Ministerio de Hacienda deben llegar a un acuerdo sobre el monto de la deuda acumulada a este año por todos y cada uno de los conceptos correspondientes, y establecer un calendario de pagos. La única excepción en este caso sería lo referente al traslado del primer nivel de atención, que quedaría sujeto a lo que resuelva la Procuraduría General de la República. El monto de la deuda y el calendario de pagos debe ser ajustado de forma inmediata con lo que resuelva esta última instancia. Pero el solo acuerdo no es suficiente, sino que debe haber un compromiso de cumplimiento de los pagos. R.4. Debe existir un compromiso inquebrantable del gobierno, adquirido al más alto nivel político, de realizar de forma oportuna y por los montos completos, tanto los pagos originados en la amortización de la deuda pasada, como los de cada año, atendiendo lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS. En el cuadro 2 se muestra la proyección de los pagos adicionales a las contribuciones obreropatronales del gobierno para los años , las cuales se incrementan gradualmente desde millones de colones en el 2011, a millones en el Si bien esta proyección es elaborada desde la perspectiva de la CCSS y podría no ser compartida por el Ministerio de Hacienda, brinda una idea de la magnitud de los pagos. 8

12 Cuadro 2 SEM: proyección de los pagos estatales adicionales a las contribuciones obrero-patronales* millones de colones- concepto* total Cuota Estado como tal Cuotas complementarias: voluntarios y trab. independientes convenios especiales internos en centros penales Atención población indigente Ley Código de la Niñez y la Adolescencia Traslado I nivel atención del Min. Salud * No se incluyen los pagos por la atención brindada a población en virtud de otra normativa, pero se trata de montos relativamente bajos. Fuente: estimaciones elaboradas por la Dirección Financiero Contable. Para el 2011, el monto previsto de los pagos que el gobierno debe realizar excluyendo las contribuciones obrero-patronales- equivale a un 0,45% del PIB estimado para el mismo año. Una propuesta de la comisión de expertos para que sea considerada por las autoridades de la CCSS y el Ministerio de Hacienda consiste en: R.5. Elaborar un proyecto de ley a ser conocido por la Asamblea Legislativa, que establezca que todos los pagos que el Estado debe realizar a la CCSS que no corresponden a contribuciones obrero-patronales, se cubran mediante una contribución global equivalente al 0,45% del PIB. Dicho proyecto de ley deberá incluir la fuente de financiamiento de esos recursos y la oportunidad del pago oportuno y completo de dicho monto, atendiendo lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS. En caso de acogerse algunas de las recomendaciones de modificación de la contribución estatal que se realizan a continuación, se debe ajustar el porcentaje arriba indicado según corresponda. Por último, no sobra destacar que si bien la solución al problema de la deuda del Estado y la oportunidad en sus pagos futuros del mismo son una condición necesaria para lograr la sostenibilidad financiera del régimen de salud, no constituyen una condición suficiente, pues se deben dar ajustes en otras dimensiones financieras, así como en la gestión institucional. 9

13 A.3. Modificar el aseguramiento independiente, voluntario y por convenios especiales La universalización de la cobertura del seguro de salud fortaleció el aseguramiento de poblaciones no asalariadas bajo tres modalidades: el aseguramiento independiente, voluntario y por convenios especiales. Se consideran independientes todos los trabajadores manuales o intelectuales que desarrollen por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos. Por su parte, según el reglamento del seguro de salud, los asegurados voluntarios son personas con capacidad contributiva no obligadas a cotizar, pero que se afilian voluntariamente. Como se indica en el reglamento específico para la afiliación de asegurados voluntarios, se benefician de esta modalidad de aseguramiento los habitantes de la República, sean éstos costarricenses, extranjeros o refugiados que se encuentren legalmente en el país, conforme nuestro ordenamiento jurídico, y que no tengan una actividad generadora de ingresos provenientes del trabajo independiente o asalariado. El artículo 6 del reglamento para el aseguramiento voluntario dispone: para extender los beneficios que otorgan los Seguros Sociales, la Caja podrá aceptar la afiliación voluntaria de grupos organizados, en las diferentes localidades y regiones, mediante convenios especiales de aseguramiento, sujetos a los controles que la administración estime pertinentes... los convenios que suscriba la Caja con asociaciones y otros grupos organizados, con actividades afines, con un mínimo de 12 miembros, siempre que exista personería jurídica para efectos de las obligaciones derivadas de esa relación de aseguramiento. A junio del 2010 había asegurados mediante estas modalidades: independientes, voluntarios, por convenios especiales y ignorado. Esta cifra es relativamente alta si se considera que en el mismo período habían asegurados directos asalariados. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la Ley de Protección al Trabajador establece la obligatoriedad del aseguramiento de los independientes. El aseguramiento por convenios especiales llegó a representar un 35,8% del aseguramiento en estas modalidades, aunque su importancia relativa ha decrecido a un 21,5% en el Un problema es que independientes y voluntarios en general se mezclan, pues muchos trabajadores ocasionales optan por asegurarse como voluntarios. En el cuadro 3 se muestra la escala contributiva vigente a partir del 1 de enero del En total alcanza 11,50% del ingreso reportado, inferior al 14,75% de contribución de los asalariados (5,50% de los trabajadores y 9,25% de los patronos). En este caso al Estado se le asigna la contribución patronal bajo la forma de cuota complementaria, de forma decreciente, desde 7,75% en el caso de los menores ingresos, hasta 0,50% en el de los mayores. 10

14 Cuadro 3 SEM: escala contributiva para los trabajadores independientes y asegurados voluntarios vigente a partir del 1 de enero de 2011 Rango en colones* Afiliado Estado Conjunta de ,75 7,75 11,50 de a menos ,50 6,00 11,50 de a menos de ,25 5,25 11,50 de a menos de ,25 4,25 11,50 de a menos de ,25 3,25 11,50 de a menos de ,50 2,00 11,50 de y más 11,00 0,50 11,50 * Con excepción del ingreso mínimo contributivo ( colones), corresponde a múltiplos del salario mínimo legal del trabajador no calificado decretado por el Poder Ejecutivo para el I semestre (que fue de ,47 colones). Es importante destacar que, en términos generales, cerca de dos de cada tres asegurados independientes y voluntarios se ubica en el rango más bajo de cotización -es decir, declaran un ingreso igual al mínimo contributivo-, y alrededor de cuatro de cada cinco en los dos primeros rangos. En el caso de los convenios especiales, si bien cada uno de los miembros del grupo organizado debe pagar según su ingreso, en términos generales, la mayoría de ellos se ubica en la categoría de menores ingresos. El análisis de la información disponible, incluyendo los reglamentos, permitieron al equipo de especialistas formular las siguientes recomendaciones en este caso. R.6. El ingreso mínimo contributivo para todos los asegurados directos debe definirse como un porcentaje del salario mínimo de los trabajadores no calificados, y ningún asegurado podrá cotizar por debajo de ese mínimo (excepto los casos de nuevos ingresos o cesantías de trabajadores en los períodos intermedios del mes, y los reportes de incapacidades y permisos sin goce de salario que abarcan más de 15 días). R.7. La contribución conjunta para el SEM de los asegurados independientes, voluntarios y por convenios especiales debe ser igual a la de los trabajadores asalariados (14,75%). La escala contributiva debe considerar menos rangos salariales respecto a la actual, y una reducción más fuerte de la contribución (subsidio) estatal a medida que aumenta el ingreso, y debería ser cero para los mayores ingresos. Un aspecto relevante es el de los convenios de aseguramiento. El equipo de especialistas no logró determinar el número exacto de esos convenios. La Dirección Actuarial señaló que a julio de 2011 había 97 convenios especiales vigentes con diferentes grupos organizados, muchos de ellos dedicados a actividades productivas. No obstante, la Unidad de Archivo y Correspondencia Institucional, a solicitud de la Auditoría Interna, destacó la existencia de más de 700 convenios, entre ellos convenios que estando vencidos se continúan aplicando. 11

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