Propuestas de Política de Normalización y Certificación Laboral

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1 Ministerio de Trabajo y Promoción Social Consejo Nacional de Trabajo y Promoción Social Comisión de Formación Profesional y Capacitación para el Trabajo Propuestas de Política de Normalización y Certificación Laboral 1. Definición del Problema Principal La ausencia de un reconocimiento formal y real de la competencia para el ejercicio profesional según los requisitos del sector productivo repercute en una baja productividad laboral y se refleja en una difícil inserción y reinserción laboral de los trabajadores. En este sentido, la dispersión de las acciones de los agentes sociales involucrados en la formación profesional amplía la dificultad de buscar una salida a este problema. Desde la perspectiva del Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS), la aproximación a la formación profesional se da a través de sus funciones en la formulación y establecimiento de la política de empleo y formación profesional, evaluando y supervisando el cumplimiento de dicha política, regulando el mercado de trabajo y dictando las normas pertinentes 1. En este contexto, le corresponde, también, estudiar y proponer la normatividad de la certificación ocupacional 2. Asimismo, debe coordinar, concertar, promover y supervisar el desarrollo de programas y proyectos nacionales y multiregionales de formación profesional, además de estudiar, investigar y evaluar la situación ocupacional del país y de ingresos, los requerimientos de mano de obra y las necesidades de formación profesional y de recursos humanos en función del desarrollo nacional y regional, coordinando y difundiendo sus resultados 3. 1 Ley Orgánica, Decreto Ley N (1992), art. 6 literal g). Asimismo, el Reglamento de Organización y Funciones del MTPS (Resolución Ministerial Nº TR) señala como fines de los sectores de Trabajo y Promoción Social, promover las condiciones que eliminen el desempleo y sub-empleo y fomentar la formación profesional y capacitación técnica (art. 3º literal b). En el ámbito de Formación Profesional, establece la normatividad sectorial pertinente y ejecuta la política de alcance nacional (art. 5º). 2 Es el reconocimiento de los conocimientos y habilidades que tiene el trabajador independientemente de la forma como los haya adquirido. 1

2 En este contexto, el MTPS debe promover la concertación de los actores para facilitar el reconocimiento formal de la competencia laboral independientemente del modo como el trabajador la adquirió. Para lograr este objetivo, es necesario elaborar una propuesta de normalización y certificación con base en la competencia laboral, marcando una línea estratégica fundamental para que se desarrolle una gestión innovadora de los recursos humanos de las empresas a nivel nacional y para la modernización de las instituciones de formación profesional. En ambos casos, se debe actuar de manera coordinada para diseñar algunas reglas básicas en común, que permitan el reconocimiento de las especificidades de las diversas realidades que conviven en el ámbito de las empresas privadas y de las instituciones de formación profesional en el Perú. La población objetivo potencial que podría ser usuaria del proceso de normalización y certificación laboral representa todos aquellos que pertenecen a la Población Económicamente Activa (PEA) en el Perú y que corresponden a la categoría de asalariados (empleados y obreros), así como aquellos independientes (especialmente los profesionales). En conjunto a nivel nacional estas categorías, según los datos de la ENAHO de 1999, suman 8,4 millones de personas (75% de la PEA nacional). Asimismo, se puede centrar más focalizadamente esta población objetivo entre aquellos que se encuentran en situación de inadecuación ocupacional, lo que significa 2 millones de personas de PEA Ocupada del Perú Urbano, según los datos de 1999 (24.1% subutilizada y el 5.3% sobreutilizada del total de la PEA Ocupada). Desde esta perspectiva, es importante señalar que si se consideran los usuarios más inmediatos del proceso de normalización y certificación con base en las competencias laborales, se podría estimar una primera etapa de trabajo con algunos sectores estratégicos como el turismo, la construcción y las telecomunicaciones, entre otros, en un área más delimitada como la capital y su entorno. En el caso de la Construcción, se podría estimar como usuarios, la PEA ocupada en este sector (asalariados e independientes) en Lima 3 Art. 23º y art. 52º. 2

3 Metropolitana, que según la ENAHO de 1999, representan cerca de 190,000 trabajadores. Ahora, si continuando el ejemplo del sector de construcción, se reduce este total para aquellos ocupados en empresas de 10 y más trabajadores, donde realmente una certificación puede contribuir para el proceso de selección en el marco de una política de recursos humanos más estructurada, los usuarios en el sector de Construcción llegarían a 12,334 personas en Lima Metropolitana. Este es el dato de la Encuesta de Remuneraciones por Ocupaciones Específicas de 2000, que se basa en una muestra de empresas privadas de la capital y su entorno que trabajan muy de cerca con el equipo responsable por el marco de empresas del MTPS 4. Aún en este grupo, inicialmente se tendría que concentrar, por ocupaciones específicas en el sector de Técnicos o profesionales de oficina, de Artesanos y trabajadores similares, así como de Operadores de instalaciones y máquinas montadoras 5. Este es un ejemplo de lo que podría ser un análisis de la demanda potencial de la certificación laboral en un sector como el de construcción, que contribuiría a elevar la productividad laboral y competitividad de las empresas. El problema central que se quiere atacar es la ausencia de un reconocimiento formal y real de la competencia para el trabajo exigida por el sector productivo y adquirida por los trabajadores. Se identifican cuatro raíces que influyen directamente en la determinación de este problema central. En primer lugar, no existe un marco político - institucional que permita el reconocimiento de competencias por cuatro motivos fundamentales: la ausencia de definición de participación articulada de los actores sociales en la formación profesional; la falta de un lenguaje común entre los diferentes actores sociales vinculados a 4 El marco de empresas es un directorio de empresas, en base al cual se realizan las Encuestas de Variación Mensual de Empleo, de Sueldos y Salarios, de Remuneraciones Específicas y también de la correspondiente a la línea de formación profesional, la Encuesta de Desarrollo de los Recursos Humanos. 5 En este caso, se estaría hablando de un total de 27 ocupaciones y que representan 7,200 personas, el 58.3% del total de trabajadores de estas empresas, frente a otra cuarta parte de los trabajadores que se encuentra en la categoría de Peones de construcción. 3

4 esta temática; la dificultad de difundir el reconocimiento y entendimiento respecto a la importancia estratégica de la competencia laboral; y, la falta de definición de las estrategias para la promoción del empleo. La segunda raíz importante de esta problemática es la falta de Diseño de Estándares reconocidos de la competencia laboral necesaria para desempeñar funciones productivas. Esto es el resultado de que no se ha identificado la competencia laboral inherente a una función productiva estratégica y por no existir un análisis ocupacional que permita identificar contenidos ocupacionales y facilitar la descripción de la competencia requerida. Asimismo, se debe resaltar el limitado acceso a la información de la realidad educativa y ocupacional del sector y del mercado laboral en general. El tercer problema fundamental es la no-existencia de un criterio estandarizado y reconocido oficialmente de competencia laboral para una mejor gestión de los recursos humanos en la empresa, pues se necesitarían herramientas de verificación para reconocer las exigencias del sector productivo. Además, se observa una ausencia de un sistema de homologación de reconocimiento de otros aprendizajes en el mercado formativo, de tal forma que la certificación se orienta a reconocer la culminación de ciclos, semestres o cursos, con lo cual no se garantiza el adecuado desempeño de un trabajador en una empresa. Finalmente en cuarto lugar, se puede observar la dificultad de difundir una cultura de formación para el trabajo, en la medida que es escaso el acceso a la información que permita una adecuada orientación vocacional y ocupacional por parte de las instituciones de formación profesional. En este proceso, se debe resaltar que en la actualidad predomina un enfoque de la formación dominado por la oferta educativa y, por lo tanto, desajustada de la realidad laboral. 4

5 2. Objetivos El objetivo central de la estandarización de la competencia laboral es el reconocimiento formal y real de la calificación del trabajador, según las exigencias del sector productivo. En este sentido, se pueden identificar cuatro pilares fundamentales: el marco institucional y legal, la normalización, la certificación y la formación basada en la competencia laboral. Respecto a la definición del marco político - institucional que permita el desarrollo del Sistema de Normalización y Certificación con base en el enfoque de la Competencia Laboral, se busca avanzar coordinadamente en cuatro áreas. En primer lugar, se encuentra la constitución de un marco normativo y la definición de la participación articulada de los actores sociales en el sistema de normalización y certificación de competencia laboral. En segundo lugar, se debe definir un Glosario Terminológico común a los diferentes actores sociales vinculados al mundo formativo y productivo, para uniformizar criterios y facilitar una conceptualización concertada. En tercer lugar, habría que sensibilizar respecto a la importancia estratégica de la competencia laboral como eje estratégico para el desarrollo personal y profesional de los trabajadores, así como de la productividad de las empresas. Por último, se precisan las políticas y las estrategias para la promoción de la normalización y certificación de la competencia laboral. Esquema 1- Desarrollo del Marco Político Institucional 5

6 El segundo pilar fundamental en este proceso es el Diseño de un Sistema de Normalización de Competencia Laboral, a partir de objetivos específicos en tres temas. El primero de ellos es la constitución y la definición de las funciones de la comisión tripartita de normalización que permita la obtención de información de la realidad educativa y ocupacional del sector y del mercado laboral en general, así como determinar las prioridades de las áreas a normalizar. En segundo lugar, se debe desarrollar el análisis de la estructura ocupacional que permita identificar contenidos ocupacionales y facilitar la descripción de las competencias requeridas que sirva de marco de referencia para la selección de la metodología de identificación de las competencias inherentes a una función productiva estratégica. El tercer objetivo específico es el diseño propiamente dicho de Normas de Competencia Laboral, con su respectiva validación y la elaboración de la Matriz de Competencia Laboral, que se vincule con el Clasificador Ocupacional y que permita la definición de los Perfiles Ocupacionales. Esquema 2- Diseño de un Sistema de Normalización de Competencia Laboral 6

7 El tercer pilar se orienta al diseño de un Sistema de Certificación de Competencia Laboral, que busque en primer lugar definir los procedimientos de evaluación mediante los cuales se determine si una persona posee la competencia definida en la norma técnica. En segundo lugar, se tiene como objetivo determinar los criterios que normen la expedición de la documentación que certifique el dominio de la competencia, proceso paralelo a lo que puede ser el tercer elemento que busca establecer mecanismos de acreditación de las empresas e instituciones de formación profesional interesadas en la certificación de sus trabajadores y/o ser capacitados como centros de evaluación. Por último, es fundamental en este proceso definir los mecanismos de acreditación de organismos que ofrecerán los servicios de Certificación de la Competencia Laboral y de aseguramiento de la calidad. Esquema 3 Diseño de un Sistema de Certificación de Competencia Laboral El cuarto pilar busca definir los criterios para la constitución de un sistema de formación basada en el enfoque de competencia laboral. En este sentido, hay que resaltar la orientación vocacional y ocupacional como mecanismo que responda a las necesidades del mercado y los cambios tecnológicos. 7

8 Asimismo, los esfuerzos deben ser canalizados para la constitución de un enfoque de la formación orientado a la demanda del mercado laboral y productivo Esquema 3 Diseño de un Sistema de Formación basada en el enfoque de competencia laboral 3. Alternativas De este modo, se han definido cuatro pilares para la constitución de un enfoque de competencias laborales en el desarrollo de los recursos humanos: marco político institucional, normalización, certificación y formación. Los dos primeros son requisitos básicos que pueden ser combinados con las otras dos estrategias (alternativas y complementarias) en forma que busque el reconocimiento de las competencias laborales requeridas por el sector productivo y adquiridas por los trabajadores. Para el desarrollo de un sistema peruano de normalización y certificación laboral, sería importante actuar desde dos perspectivas: la identificación de las 8

9 competencias críticas en determinadas empresas líderes en la gestión de los recursos humanos y la definición de las reglas mínimas para la normalización en las diferentes ramas de actividad. Es importante resaltar que en todo el proceso es fundamental validar lo avanzado metodológicamente, por lo cual todas las acciones deben estar establecidas en un marco de concertación con los diversos agentes socio económicos y de los distintos sectores de la administración pública peruana. En este contexto, se podría promover programas conjuntos con las empresas de algunos sectores estratégicos, especialmente la construcción, el sector turístico, las telecomunicaciones o el sector manufacturero, entre otros), como parte de la definición de la medición de desempeño de los recursos humanos en el ámbito de su planeamiento estratégico 6. Desde esta perspectiva microeconómica, es necesario determinar los criterios para el fomento del reconocimiento progresivo de la competencia de los trabajadores (por ejemplo, definiendo un portafolio individual de evidencias) en el marco de empresas acreditadas, que participen en la definición de las competencias críticas necesarias para la optimización del desempeño de sus recursos humanos. Asimismo, paralelamente hay que realizar una serie de acciones desde el enfoque macroinstitucional y/o sectorial, que permita unificar los conceptos básicos utilizados para la agrupación de la información sobre la competencia laboral y las etapas de las acciones que permitan la constitución de organismos certificadores. El producto final de esta dimensión sería un conjunto de trabajadores que con la certificación adquirida incremente su capacidad de empleabilidad y genere mejoras en la productividad laboral y de la competitividad de la actividad económica. En este sentido, es importante promover el proceso de concertación de los diversos agentes socio económicos que permitan la normalización de la 6 MERTENS, L. (2000): Prácticas de Evaluación por Competencias: un modelo simple y significativo. En: 9

10 competencia laboral del trabajador peruano, de tal forma que se plantee desde el inicio el desarrollo institucional y de concertación necesario para llevar a cabo la certificación laboral a nivel nacional y la inclusión de esta perspectiva en el marco del planeamiento estratégico de las empresas y de los centros de formación profesional. Cabe destacar los esfuerzos realizados por el sector turístico, pionero en la estandarización de las normas de competencia laboral, así como el interés manifiesto de los sectores de construcción y de telecomunicaciones en el desarrollo de dicho proyecto. 4. Política de Normalización y Certificación Laboral Entre las funciones del Estado en materia de relaciones laborales, se viene incrementando la importancia de fomentar mecanismos que faciliten la búsqueda de mejores condiciones de inserción y reinserción laboral y de ampliación de la capacidad de previsión respecto a la trayectoria profesional. En este sentido, la normalización y la certificación laboral con base en las normas técnicas de competencia laboral, constituyen una alternativa estratégica prioritaria a ser considerada dentro de la política del MTPS, de tal forma que permita la promoción de iniciativas de adaptación a las mismas por parte de los agentes socio económicos, en el marco de la concertación social. Para lograr este objetivo es importante considerar la elaboración de informes técnicos para diseñar un proyecto que desarrolle este tipo de normalización basándose en una experiencia piloto, en los sectores estratégicos que manifiesten su interés en desarrollar dicho proyecto, en un marco de diálogo social con los agentes involucrados. La perspectiva estratégica de desarrollo de las normas de competencia laboral por el Estado debe ser fundamentalmente fomentar la certificación laboral, dejando para las instituciones de formación profesional la opción de adaptarse a este modelo de manera voluntaria. 10

11 5. Recomendaciones al Consejo Nacional de Trabajo y Promoción Social Considerando lo expuesto: I. Se recomienda que el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción Social reconozca la importancia de la política de normalización y certificación laboral que responda a las necesidades de los agentes socio económicos, a partir de la definición de las normas técnicas de competencia laboral con los diversos sectores. Asimismo, se refuerce el rol del MTPS en su orientación preferencial hacia los sectores vulnerables de la población y en la promoción de la concertación social entre los agentes involucrados en la formación profesional. II. Se recomienda que la normalización de la competencia Laboral se base en tres ejes fundamentales: en la constitución y la definición de las funciones de una comisión de normalización y certificación laboral, en el desarrollo del análisis de la estructura ocupacional que permita identificar los contenidos de las ocupaciones, además de la selección de la metodología de identificación de las competencias laborales inherentes a una función productiva estratégica y del diseño de las Normas Técnicas de Competencia Laboral, seguida de un proceso de validación y elaboración de la matriz de competencia y de los perfiles profesionales. III. Se recomienda que para lograr una certificación con base en la competencia laboral se busque: definir los procedimientos de evaluación mediante los cuales se determine si una persona posee la competencia definida en la norma técnica; establecer los mecanismos de acreditación de las empresas e instituciones de formación profesional interesadas en la certificación de sus trabajadores y/o ser capacitados como centros de evaluación; y 11

12 especificar los criterios para otorgar acreditación de organismos que ofrezcan servicios de certificación en base a la competencia laboral. IV. Se recomienda que los mencionados procesos de Normalización y Certificación Laboral partan desde una perspectiva sectorial o que inicie su proceso desde la gestión de los recursos humanos, que fomenten experiencias de incorporación de la identificación de la competencia laboral que facilite el planeamiento estratégico de las empresas y la modernización de los centros de formación profesional. ANEXOS: 1. ARBOL DE PROBLEMAS 2. ARBOL DE OBJETIVOS 3. ARBOL DE ALTERNATIVAS 12

13 Anexo 1. ARBOL DE PROBLEMAS 13

14 Anexo 2. ARBOL DE OBJETIVOS 14

15 Anexo 3. ARBOL DE ALTERNATIVAS 15

16 16

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