Estudio sobre políticas públicas y evaluación de medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático

Transcripción

1 Anuario OPYPA 2013 Estudio sobre políticas públicas y evaluación de medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático Ec., PhD. Juan Francisco Rosas 1 Ing. Agr. Ignacio Arboleya Ing. Agr., PhD. Miguel A. Carriquiry Ing. Agr., PhD. Valentín Picasso Ing. Agr. Hugo Licandro Br. Juan Millán Durante fines de 2012 y principios de 2013, en el marco del Proyecto de cooperación técnica entre la FAO y el MGAP Nuevas Políticas para la Adaptación de la Agricultura al Cambio Climático (TCP/URU/3302), se contrata al Centro de Investigaciones Económicas CINVE, para llevar adelante un estudio sobre evaluación de políticas públicas de adaptación a la variabilidad y el cambio climático en el sector agropecuario. 2,3 El objetivo general es apoyar al diseño de políticas públicas e instrumentos para la adaptación del sector agropecuario a la variabilidad y el cambio climático, teniéndose en cuenta que la vulnerabilidad de un sistema productivo es función de la exposición climática, la sensibilidad (ambiental, social y económica) y la capacidad adaptativa ante sus efectos. Se presenta una síntesis de los principales aspectos del estudio. 1 Respectivamente, OPYPA-MGAP, Universidad ORT Uruguay y Centro de Investigaciones Económicas (CINVE); Centro Cooperativista Uruguayo (CCU); Department of Economics Iowa State University; Facultad de Agronomía UDELAR y Centro Interdisciplinario de Respuesta al Cambio y Variabilidad Climática (CIRCVC); Centro Cooperativista Uruguayo (CCU); Centro Cooperativista Uruguayo (CCU). 2 MGAP-FAO, Estudio sobre políticas públicas y medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático. Volumen VII de Clima de cambios: nuevos desafíos de adaptación en Uruguay. Autores: Rosas, Juan Francisco; Arboleya, Ignacio; Carriquiry, Miguel A.; Licandro, Hugo; Millán, Juan; Picasso, Valentín. Resultado del proyecto FAO TCP URU 3302, Montevideo. 3

2 Estudio sobre políticas públicas y evaluación de medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático. Rosas, Arboleya, Carrquiry, Picasso y LIcando 1. La adaptación al cambio climático como lineamiento estratégico del MGAP Entre los lineamientos estratégicos del MGAP se destaca la priorización de la adaptación a la variabilidad y el cambio climático (VCC). 4 Entre los principales impactos de la VCC al sector agropecuario se destacan: un mayor nivel de incertidumbre en la productividad de cultivos y pasturas como consecuencia del aumento de la variabilidad y de una mayor frecuencia de eventos climáticos extremos, aumento de incidencia de plagas y enfermedades, ampliación de períodos de sequías e inundaciones, aumento de frecuencia de inundaciones por alta intensidad de lluvias (mayor riesgo de erosión de suelos, contaminación de aguas superficiales, problemas de salud humana y animal), posibles cambios en la distribución anual de la producción de pasturas y en la dinámica de poblaciones de especies forrajeras de campo natural, así como de especies de flora y fauna de bosques nativos, y mayor riesgo de incendios forestales. 5 En función de estos impactos esperados, el MGAP define los pilares en los que debe basarse una estrategia de adaptación del sector agropecuario nacional a la VCC. 6 Existe marcada voluntad de la actual gestión del MGAP y del Gobierno Nacional de impulsar políticas que promuevan y faciliten la identificación y adopción de medidas de adaptación al cambio climático en el sector agropecuario. 7 Este trabajo tiene como objetivo general apoyar al diseño de políticas públicas, instrumentos y cursos de acción para la adaptación del sector agropecuario a la VCC, teniendo en cuenta que la vulnerabilidad de los sistemas productivos es una función de la exposición climática del sistema, de su sensibilidad (ambiental, social, económica) y su capacidad adaptativa Banco Mundial. Documento de Evaluación del Proyecto de Manejo Sostenible de los Recursos Naturales y de Adaptación al Cambio Climático. Setiembre de Banco Mundial/MGAP. Montevideo, Uruguay. 6 Banco Mundial (2011) op cit. 7 Durán Fernandez, V Lineamientos estratégicos de las políticas públicas para el sector agropecuario en Anuario OPYPA MGAP-OPYPA, Montevideo, Uruguay.

3 Anuario OPYPA 2013 En base a una serie de medidas específicas de política agropecuaria de adaptación a la VCC propuestas por el MGAP, los objetivos específicos de este estudio son, por un lado, la evaluación cuantitativa de su impacto económico a nivel predial. Por otro lado, un análisis de la institucionalidad pública y privada vinculada a cada una de estas medidas de política así como también de las potenciales barreras existentes para su implementación, adopción y posterior seguimiento. Ambos objetivos se complementan con una evaluación de impacto, cualitativa y multicriterio, a nivel agregado. 2. Políticas de adaptación analizadas En términos generales, las medidas objeto de estudio propuestas por el MGAP se relacionan, por un lado, a una estrategia de preservar y recomponer la biodiversidad del campo natural, revertir su degradación y aumentar su productividad, y por otro, brindar una mayor capacidad de respuesta a eventos climáticos adversos a través de facilitar el acceso a la alimentación para el ganado. Dado que las medidas propuestas pueden tomar diversas formas específicas y derivar en distintas maneras de implementación y ejecución, parte del análisis consiste en bajar el grado de abstracción de manera de permitir la evaluación de las medidas a nivel predial. Este ejercicio se realiza conjuntamente entre el equipo de estudio, la Unidad Agropecuaria de Cambio Climático (UACC) del MGAP y la FAO. Se establecen una serie de supuestos vinculados a la definición de las unidades de análisis, su ubicación geográfica, cuestiones productivas, entre otros. Algunos de estos supuestos consisten en orientar el estudio para convertirlo en un insumo para la implementación del Proyecto Ganaderos Familiares y Cambio Climático que se ejecuta con recursos del Fondo de Adaptación 8 y el MGAP. Por tanto, el alcance del estudio se centra en los productores ganaderos familiares de entre 51 y 750 hectáreas ubicados en las Unidades de Paisaje (UP) de las eco-regiones cuesta basáltica y sierras del este. Estas UP se caracterizan por: i) su alta proporción de productores familiares; ii) la predominancia de ecosistemas basados en campo natural sobre suelos superficiales y muy superficiales; iii) las deficiencias generalizadas en infraestructura para acceso y distribución de agua y manejo de RRNN; y, iv) deficiencias generalizadas en el acceso a servicios de apoyo. 8 Fondo de Adaptación del Protocolo de Kioto

4 Estudio sobre políticas públicas y evaluación de medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático. Rosas, Arboleya, Carrquiry, Picasso y LIcando En base a lo anterior, el cuadro 1 describe las medidas objeto de estudio así como también sus principales características. Cuadro 1. Descripción de las medidas de adaptación a la variabilidad y cambio climático MEDIDA DESCRIPCIÓN UNIDAD TIPO Gestión multipredial y/o asociativa del agua para fines productivos en ganadería. Adopción de sistemas de producción basados en un manejo sustentable del campo natural, priorizando el manejo de la altura del pasto. Bancos de forraje gestionados por organizaciones de productores. Incorporación de montes de sombra y abrigo. Campo asociativo para riego de cultivos para reserva y alimentación estratégica de categorías claves de productores socios. Ejercicio con terneros. Manejo del campo natural en base a monitoreo de su estado y disponibilidad, ajustando la carga. Sistema de toma de decisiones preventivas. Producción de grano húmedo de sorgo en forma asociativa. Identificación de factores positivos de la medida. Riego de 250 ha. Productores ganaderos de la UP basalto con hasta 750 ha de superficie. Predio de productor ganadero criador de hasta 750 ha. Análisis en base a un estudio de caso como base de modelización. Para predios ganaderos de hasta 750 ha. ESTRATEGIA DE RESILIENCIA Aprovechamiento eficiente y sostenible del agua de lluvia y su escurrimiento superficial. Gestión y aumento de las habilidades de organización para hacer frente a riesgos climáticos. Aprovechamiento eficiente y sostenible de la producción a campo natural. Gestión y aumento de las habilidades de organización para hacer frente a riesgos climáticos Disminución de stress calórico, mejora de bienestar y prevención de enfermedades de piel.

5 Anuario OPYPA Metodología Las cuatro medidas objeto de estudio son evaluadas desde distintos puntos de vista. Por un lado realizamos una evaluación cuantitativa del impacto económico en los sistemas productivos de la adopción de cada una de las medidas de adaptación. Se parte del supuesto de que en una primera instancia, las medidas son pertinentes y potencialmente adoptables por los productores si mejoran el desempeño productivo y económico de los establecimientos o al menos no lo afectan negativamente. En otras palabras, si dichas medidas son de no arrepentimiento, en el sentido de que implican un beneficio en cualquier escenario de precios o clima. Condicionados por la disponibilidad de información, utilizamos diversos enfoques metodológicos para la evaluación económica. Para cada caso, cuantificamos el impacto de un escenario donde la política es llevada adelante con un escenario de línea de base que consiste en la situación sin política (inacción), teniendo a la rentabilidad económica como una de las principales variables a evaluar. Entre los enfoques metodológicos que se utilizan están la evaluación de un proyecto de inversión a través de la determinación de la tasa interna de retorno (TIR) incremental del proyecto (evaluación privada del proyecto); modelos de simulación biofísicos que replican el comportamiento de un establecimiento ganadero a campo natural y que tiene en cuenta la interacción del crecimiento del ganado, con el clima, y con las medidas de manejo del productor rural; y estudios de caso demostrando que la medida propuesta es factible de ser implementada y tiene resultados positivos. Por otro lado, realizamos un análisis de las barreras a la adopción por parte de los productores de estas medidas de adaptación a la VCC. Se llevan adelante entrevistas con informantes calificados de diversas instituciones consistentes en un diálogo entre entrevistador-entrevistado a partir de planteos lo suficientemente concretos como para identificar tanto adhesiones reales como posibles barreras de adopción. Esto se complementa con una exhaustiva revisión de los antecedentes vinculados a estas medidas de adaptación. Concretamente, estudiamos la institucionalidad pública y privada que son parte del entorno del sector productivo y sus posibles influencias en las restricciones y/o barreras existentes para la aplicación y posterior adopción de las medidas de adaptación. En el caso de la institucionalidad pública documentamos e identificamos sinergias y capacidades de coordinación necesarias para llevarlas adelante, y a su vez, documentamos su actual estado de situación. Para la institucionalidad privada buscamos identificar

6 Estudio sobre políticas públicas y evaluación de medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático. Rosas, Arboleya, Carrquiry, Picasso y LIcando posibles objeciones y/o dudas de los actores sujetos a las políticas que dificultan una efectiva aplicación de las mismas. Finalmente, conducimos una evaluación del punto de vista cualitativo de los impactos de las medidas propuestas. Partimos de una lista de control de variables o red de criterios que permiten establecer en forma cualitativa los posibles impactos de las medidas propuestas. Éstas son aplicadas al conjunto de las entrevistas así como también en la sistematización de los antecedentes bibliográficos. Esta evaluación multicriterio se complementa a su vez con la construcción de un índice de utilidad de prácticas de adaptación (IUPA) que permite no solo evaluar cualitativamente una política sino también aportar elementos para el monitoreo de su ejecución. 4. Principales conclusiones Resumimos a continuación las principales conclusiones extraídas del estudio. Primero, existe una creciente conciencia del cambio climático y sus efectos en el sector agropecuario en general y la ganadería de carne en particular, por parte de sus principales actores. Segundo, se destaca la estrategia de adaptación a la VCC del MGAP, que se materializa entre otras cosas, en el diseño e impulso de medidas de política tendientes a generar resiliencia en los productores agropecuarios. La coordinación entre el propio MGAP y la institucionalidad agropecuaria ampliada con los actores privados es vital para generar una amplia adopción de dichos impulsos de política. Tercero, la actual coyuntura que atraviesa el sector favorece el impulso de este tipo de medidas así como también su potencial adopción. Cuarto, si bien hay un marcado consenso en que la sequía es el evento climático que más impacta la producción ganadera, los actores difieren en qué medidas a priorizar. Con respecto a las medidas analizadas destacamos los principales resultados de las evaluaciones de impacto y análisis de su institucionalidad. i. Gestión multipredial o asociativo del agua para la producción: Es la medida que implica un mayor cambio técnico y cambio de paradigma productivo, sin embargo es la que más barreras objetivas plantea por el momento (barreras de marco legal e institucional, formación de capacidades a todo nivel, y no ser

7 Anuario OPYPA 2013 fácilmente generalizable). Por lo tanto, la difusión de experiencias exitosas y la promoción de experiencias piloto adquieren relevancia. La evaluación de impacto económico de producción de forraje bajo riego asociativo, tanto destinado a comercializarse en el mercado como a suplementar terneras en el invierno, arroja un resultado positivo (según la TIR incremental) incluso asumiendo que la represa se utiliza en promedio en un porcentaje menor al 70%. ii. iii. iv. Adopción de sistemas de producción basados en un manejo sustentable del campo natural priorizando el estado de la pastura: Es una medida con amplio consenso a nivel técnico y potencialmente adoptable por un alto número de productores por no requerir en grandes inversiones. Sin embargo, dado que no coincide con formas de manejo muy arraigadas en los productores, se requiere un fuerte trabajo de transferencia y extensión. La evaluación económica mediante modelos de simulación arrojan que el cambio a prácticas de manejo que priorizan el aumento de la oferta forrajera a partir del manejo racional del campo natural generan mayores ingresos netos en el período objeto de estudio. Productores que priorizan la maximización de capital generan ingresos del orden del 70% de aquellos que priorizan el control de la oferta de forraje. Estrategias asociativas para la producción de suplementos: Es una medida que tiene múltiples ventajas pero requiere de otras acciones concomitantes para ser adoptada generalizadamente, entre ellas, superar barreras de formación y logística. Existen diversas modalidades en las que esta medida se puede materializar, por lo tanto no debe ser restringida a un único modelo. Existe gran sinergia con las dos medidas anteriores. La evaluación de un caso de estudio demuestra que tal iniciativa de asociación es beneficiosa para los productores miembros, debido a que ellos acceden a forraje a precios competitivos y con un grado de seguridad que no necesariamente puede darlo el mercado, por la ubicación geográfica lejana a la zona tradicionalmente agrícola. Montes de sombra: Es una medida reconocida por sus beneficios por parte de los productores y los ámbitos académicos, pero no priorizada frente a otras opciones de inversión. Proyectos como el de Desarrollo Productivo Rural (MGAP-BID) o el de Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático (MGAP-BM) son instrumentos apropiados para impulsarla. El análisis cualitativo multicriterio utilizando el índice de prácticas de adaptación (IUPA) arroja que la medida con mayor valor del índice es la de manejo sustentable del campo

8 Estudio sobre políticas públicas y evaluación de medidas de adaptación del sector agropecuario al cambio climático. Rosas, Arboleya, Carrquiry, Picasso y LIcando natural, seguida de las estrategias asociativas para la obtención de forrajes y suplementos, y por último la medida de riego asociativo con fines productivos. Finalmente, el proyecto Adaptación al cambio climático en la ganadería familiar 9 cobra un mayor valor estratégico por posibilitar una instancia de ensayo de nuevas metodologías, de una articulación institucional mayor, y de trabajo sobre procesos de diseño e implementación de las medidas propuestas en conjunto con los destinatarios. Para ello, es clave que dicho proyecto contemple la necesidad de generar capacidades de trabajo en nuevas metodologías, planificación y articulación no sólo a nivel de las organizaciones y la sociedad civil territorial, sino también para la institucionalidad pública involucrada. 9 A ser ejecutado con recursos del Fondo de Adaptación del Protocolo de Kyoto y del MGAP.