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1 Hacia un Sistema Nacional de Garantía de Derechos de la Infancia y Adolescencia en México Propuesta México, D.F. Noviembre, 2012 UNICEF México / Frida Hartz México puede colocarse a la vanguardia de la garantía de los derechos de la infancia mediante la creación de una Ley General que de pie a un Sistema Nacional para la Garantía de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes. Colocar a la infancia en un lugar prioritario de la agenda pública permitirá aprovechar el bono demográfico, y disminuir la desigualdad que compromete negativamente el desarrollo económico, la competitividad y la cohesión social y política del país en el presente y el futuro.

2 Hacia un Sistema Nacional de Garantía de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en México 1. Antecedentes El 20 de noviembre de 1989 se aprobó la Convención sobre los Derechos del Niño, primer instrumento internacional vinculante que reconoce de manera universal los derechos de los niños y establece los principios fundamentales que deben guiar el quehacer político, legislativo y de la sociedad en general para su cumplimiento. El 21 de septiembre de 1990 México ratificó la Convención, quedando obligado a asegurar su aplicación a todo niño o niña sujeto a su jurisdicción y a promover todas las medidas necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que supone la creación de las condiciones jurídicas, institucionales, sociales y económicas para garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos en ella. Desde entonces México ha tenido avances muy importantes en la lucha por el reconocimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. Sin embargo, a pesar de lo anterior, México sigue enfrentando importantes vacíos y obstáculos, que han impedido el acceso universal y equitativo a sus derechos a miles de niños, niñas y adolescentes en el país. En el país se han realizado reformas importantes le han permitido avanzar en el proceso de adecuación del marco jurídico, tales como la modificación del artículo 4 constitucional de 1999, que reconoce por primera vez a los niños y niñas como sujetos de derechos y que sirve de fundamento para la aprobación de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes en el año 2000 y de leyes homólogas en prácticamente todos los estados del país. También destaca la reforma de 2005 al artículo 18 constitucional, mediante la cual se sientan las bases para la creación de un sistema integral de justicia para adolescentes en conflicto con la ley. Sin embargo, la falta de estándares generales entre los estados; la ausencia de mecanismos e instituciones legales adecuadas para asegurar la coordinación entre los diferentes órdenes y sectores de gobierno responsables de garantizar los derechos de la infancia y la adolescencia; la falta de datos e información consistente y desagregada sobre diversos temas relacionados con la situación de la infancia y la adolescencia en el país y la falta de presupuestos equitativos, entre otras cuestiones, ha sido el principal obstáculo para lograr la plena vigencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el país. UNICEF México / Mauricio Ramos 1

3 Mauricio Ramos Es decir, lo que ha hecho falta hasta este momento es un abordaje sistémico e integral que permita articular las leyes, las políticas, los programas y los presupuestos en torno a un Sistema Integral de Garantía de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el país, que ponga en el centro a los niños, niñas y adolescentes y que siente condiciones efectivas para la realización del principio del interés superior del niño. Históricamente la instancia que ha sido identificada como responsable de atender a la niñez ha sido el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y los sistemas homólogos en el Distrito Federal, los estados y municipios. Esta situación, aunada a la desarticulación y fragmentación que existe entre los distintos sectores y órdenes de gobierno, ha sido una seria limitante para la construcción un una política integral para la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia en el país. El DIF es un sistema que ha sido concebido desde la perspectiva de la asistencia social, con la finalidad de brindar atención a la población que se encuentra en situación de vulnerabilidad; además de que se única jerárquicamente bajo la la Secretaria de Salud, por lo que carece de competencia para obligar y/o articular a otras secretarías y sectores. Si bien la asistencia social y las políticas asistenciales constituyen un sector de fundamental importancia para la incorporación a una vida plena y productiva de las personas que han sido excluidas, constituyendo así un derecho esencial de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en esta condición; regir la política de infancia y adolescencia desde la asistencia social dificulta la implementación de políticas con el enfoque integral e intersectorial requerido para lograr una efectiva garantía sus derechos. UNICEF México / Mauricio Ramos Uno de los mayores retos a los que México se enfrenta hoy es el de dejar de considerar a los niños, niñas y adolescentes como un grupo vulnerable per se, dando plena vigencia a su consideración como sujetos de derechos. Si bien, como consecuencia de la falta de un sistema integral de garantía de derechos fuerte, dentro de este grupo etario existen muchos niños, niñas o adolescentes que enfrentan condiciones que los colocan en situación de vulnerabilidad (como por ejemplo la migración, violencia, trabajo, explotación, pobreza, discapacidad, discriminación, entre otras) y que requieren de ser atendidos por el sistema de asistencia social, pero el sólo hecho de ser niños, niñas o adolescentes no los debe colocar de entrada en esa condición. 2

4 Una muestra de que esta concepción está empezando a cambiar es la creación de una Comisión Ordinaria de los Derechos de la Niñez, en la Cámara de Diputados, la cual se sitúa en este plano de garantía general de derechos y que justamente deberá de promover y vigilar que exista una adecuada articulación en este plano. Y al mismo tiempo permanece la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, que sin duda tendrá un rol muy importante en lo que a la protección especial, en caso de incumplimiento de derechos, se refiere. En este sentido, para asegurar el cumplimiento efectivo de sus derechos, la infancia y la adolescencia en México requieren de un sistema propio, que, más allá de la asistencia social, sea capaz de regir la política nacional de infancia y adolescencia y de articular y coordinar a los diferentes sectores y órdenes de gobierno responsables en torno a éstos. Un precedente importante en la búsqueda de mecanismos para asegurar el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia en el país, fue la creación en el año 2001, del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia (COIA), el cual se concibió como un mecanismo intersectorial de enlace y coordinación transversal de las políticas y estrategias para la atención de la infancia y la adolescencia, presidido por el entonces Comisionado para el Desarrollo Social y Humano de la Oficina de la Presidencia e integrado por los titulares de las distintas dependencias del gabinete social federal. Asimismo, en un intento por darle un giro al anclaje que hasta entonces los asuntos de infancia y adolescencia habían tenido dentro del DIF, se decidió que el COIA quedara bajo la estructura de la Secretaría de Desarrollo Social, y que fuera esta Secretaría la responsable de dar seguimiento a los programas y acciones federales dirigidos a la atención de las niñas, niños y adolescentes. Sin embargo, este Consejo careció desde su origen del sustento legal (al ser creado por decreto Presidencial) y del presupuesto y estructura adecuada para su funcionamiento. Al respecto, el propio el Comité sobre los Derechos del Niño, en las observaciones realizadas a México en el año 2006, expresó su preocupación en relación con el papel menor que había desempeñado el COIA en la formulación de las políticas oficiales sobre los derechos de los niños, así como sobre la ausencia de recursos y leyes que dieran al Consejo un mandato oficial. Actualmente el COIA ha dejado de operar, siendo nuevamente el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia quien ha venido desempeñando un cierto liderazgo en esta materia, con las limitaciones anteriormente señaladas. 2. Oportunidad histórica para avanzar en la garantía de derechos de la infancia y la adolescencia México enfrenta actualmente una oportunidad histórica para subsanar los vacíos y obstáculos persistentes y dar un salto cualitativo en el proceso de generar una nueva arquitectura jurídica, institucional y de políticas públicas para garantizar integralmente los derechos de la infancia, recuperando el rol de liderazgo UNICEF México / Mauricio Ramos 3

5 nacional e internacional que jugó el país en su momento en el marco de la aprobación de la CDN en 1989 y para el desarrollo y éxito de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia en 1990, así como la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas por los Derechos de la Infancia - Un mundo apropiado para los niños - en Lo anterior, en función de que en 2011 tuvo lugar la reforma más importante que se ha hecho a la Constitución en materia de derechos humanos, así como una reforma que se pude considerar como complementaria a ésta a los artículos 4 y 73, mediante la cual se eleva a rango constitucional el principio del interés superior de la niñez y se concede al Congreso de la Unión la facultad para expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, los municipios y el Distrito en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes. Se trata de una oportunidad histórica porque al establecerse o reconocerse así expresamente en la Constitución la concurrencia en materia de derechos de la infancia y la adolescencia, se abre la posibilidad de contar con una nueva legislación que pueda, a partir de los avances que se han tenido y considerando los obstáculos que permanecen vigentes, articular un Sistema Integral de Garantía de Derechos. La alta proporción de población infantil y adolescente con que cuenta el país (más de un tercio de su población total) amerita incrementar y fortalecer técnicamente la inversión y los esfuerzos de política pública hasta ahora realizados a favor de la infancia, como una apuesta estratégica que permita aprovechar el llamado bono demográfico, además de disminuir la desigualdad que compromete negativamente el desarrollo económico, la competitividad y la cohesión social del país en el presente y el futuro. 3. Propuesta de componentes básicos que debe comprender el Sistema Integral de Garantía de Derechos de la Infancia y la Adolescencia De acuerdo con el Comité sobre los Derechos del Niño, particularmente con la Observación General numero 5 relativa a las medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño, a continuación se señalan algunas características básicas que debe contemplar el sistema: A. El sistema deberá estar creado por ley Para ello, es indispensable la promulgación de una Ley General para la Garantía de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes que, tomando como fundamento las reformas constitucionales de 2011 y, de manera particular, la reforma a los artículos 1, 4 y 73, reconozca de manera amplia los derechos de la infancia y la adolescencia, establezca estándares normativos generales para la Federación y los estados, y organice el régimen de concurrencia entre los diferentes sectores y órdenes de gobierno responsables de su cumplimiento, previendo los mecanismos e instancias adecuadas que permitan su instrumentación. 4

6 Esta nueva ley general deberá: Reconocer de manera amplia los derechos de la infancia y la adolescencia y establecer estándares normativos generales para la Federación y los estados, que permitan garantizar de manera uniforme sus derechos y orientar la política nacional en la materia. Organizar el régimen de distribución de competencias (concurrencia) entre los diferentes sectores (salud, educación, asistencia, desarrollo social, desarrollo económico, cultura, deporte, entre otros) y órdenes (federal, estatal, municipal) de gobierno, responsables de su cumplimiento Prever y regular el mecanismo o instancia rectora de la política nacional de infancia y su relación son los diferentes sectores y niveles de gobierno encargados hacer efectivo el cumplimiento de los derechos previstos por la ley, a fin de que estos actúen de manera articulada y coordinada. Contemplar disposiciones que permitan orientar el prepuesto, la generación de datos e información, entre otras cuestiones que, junto con otras adecuaciones normativas secundarias, sienten las bases operativas del Sistema. B. El Sistema deberá contar con un órgano de rectoría y coordinación también establecido por ley El Sistema deberá contar con un órgano rector encargado de la coordinación de las instancias ya existentes responsables de la garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia. Para ello, la rectoría del Sistema debe establecerse al más alto nivel posible dentro de la administración pública. Como opción institucional para la rectoría se vislumbra la posibilidad de crear un Consejo Intersecretarial e Intergubernamental. A diferencia de otros consejos, éste no Algunas funciones y atribuciones del Consejo: debe ser un órgano consultivo o de recomendación. Por el contrario, Acordar la política nacional de infancia y deberá necesariamente tener un adolescencia carácter deliberativo y sus decisiones Emitir planes para la ejecución de la deberán ser vinculantes en relación política nacional de infancia y adolescencia con los diferentes sectores y niveles de Asegurar la coordinación intersectorial e gobierno encargados de la ejecución y intergubernamental de los órganos cumplimiento de los derechos de la encargados de la ejecución de la política infancia y la adolescencia. De esta nacional de infancia y adolescencia. forma, este organismo se constituye Generar estudios, diagnósticos y como el órgano del Sistema encargado fortalecer los sistemas de información de acordar la dirección de la política Realizar un análisis y monitoreo del nacional de infancia y adolescencia y presupuesto destinado a la de asegurar la interlocución y implementación de la política nacional de concurrencia entre los diferentes infancia y adolescencia niveles y sectores, mediante la emisión de planes para la ejecución coordinada de las políticas por parte de los Monitorear el cumplimiento de la política nacional de infancia y adolescencia 5

7 UNICEF México / Sebastán Belaustegui respectivos responsables. Dicho Consejo deberá ser presidido por el Presidente de la República y estar conformado por los titulares de todas las Secretarías de Estado, así como por representantes de los poderes legislativo y judicial, de organismos autónomos y de la sociedad civil. Asimismo el Consejo deberá contar con una especie de Consejo ampliado que también reúna a los gobernadores de los estados y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, o bien se articule con consejos similares en el ámbito estatal. Para garantizar la operatividad de este órgano rector, sería indispensable que el mismo cuente con una Secretaría Técnica, ubicada también al más alto nivel dentro de la estructura gubernamental, y que la misma cuente con una estructura, áreas, personal capacitado y presupuesto suficientes para asegurar que a través de ésta se pueda dar seguimiento y cumplir con todas las funciones del Consejo. Una posibilidad es que la Secretaria Técnica del Consejo se ubique dentro de la propia presidencia de la República, para evitar que esta recaiga en un sector particular que pudiera desequilibrar el sistema. C. El Sistema deberá integrarse por todas las instancias de los diferentes sectores relacionados con los derechos de la infancia y los órdenes de gobierno encargados de la ejecución, cuyas competencias deberán delimitarse también en la ley. La ejecución de las políticas para la infancia quedaría a cargo de las instancias que actualmente ya se hacen cargo de la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, tal vez con algunas adecuaciones secundarias. El mismo sistema, una vez creado, podría identificar y promover las modificaciones que resultaran necesarias en las distintas instancias sectoriales para fortalecer su funcionamiento y generar sinergias mediante su coordinación dentro del esquema de rectoría con el que funcione dicho Sistema. En el ámbito estatal podrían crearse sistemas de articulación análogos que dicten las directrices para una política estatal integral y articulen la actuación de las dependencias que actualmente implementan políticas y programas relacionados con el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. El Sistema tendría que incorporar los siguientes ejes de funcionamiento para alcanzar su objetivo de lograr la garantía integral de derechos de la infancia y la adolescencia: - Promoción o garantía general de derechos Coordinar y articular la actividad del Estado, es decir, de cada uno de los sectores y órdenes de gobierno (salud, educación, desarrollo social, economía, asistencia social, etc.), para 6

8 asegurar que éstos cumplan con sus obligaciones de la forma más eficiente y bajo la premisa de lograr la universalidad en la realización de los derechos. - Defensa o exigibilidad de derechos en caso de incumplimiento i) Defensa judicial Coordinar y articular la procuración y administración de justicia entre los sectores gubernamentales para garantizar la defensa judicial de los niños y niñas a fin de lograr la exigibilidad de sus derechos y proveer una protección especial a los niños, niñas y adolescentes que no gozan efectivamente de ellos. ii) Defensa administrativa Ejecutar la asistencia social a través de la atención directa al niño, niña o adolescente que lo requiera y también proporcionar su defensa y canalización al Sistema general para restituir sus derechos. Esta defensa administrativa podría ser gestionada por el SNDIF y los sistemas DIF estatales a través de las Procuradurías para la Defensa del Menor y la Familia, siempre y cuando se proporcionen a éstas los recursos técnicos, humanos y económicos necesarios para que puedan cumplir eficazmente con esta atribución. UNICEF México / Sebastán Belaustegui D. El sistema debe contar con un presupuesto adecuado, (tanto para el funcionamiento operativo del órgano rector como para c/u de los sectores que lo conforman) Para el eficiente funcionamiento del Sistema, éste debe contar con una asignación presupuestaria suficiente y, en función de lo establecido por el artículo 4 de la CDN, hasta el máximo de recursos disponibles. Las instancias sectoriales que actualmente ya implementan políticas públicas para la infancia y que seguirán a cargo de su ejecución, tendrían su propio presupuesto para ello, como sucede en la actualidad, tanto aquellas del ámbito federal como las estatales y municipales. 7

9 E. El sistema deberá contar con órganos de vigilancia independientes e incluso con órganos de vigilancia ciudadana Otro elemento importante del Sistema es el establecimiento mecanismos independientes para monitorear los esfuerzos institucionales y de políticas públicas puestos en marcha para la promoción y protección de los derechos de la infancia y la adolescencia y la restitución de éstos en caso de violaciones. Una opción al respecto es fortalecer los mecanismos independientes ya existentes como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y las comisiones estatales, a fin de que incorporen con mayor fuerza la noción de los derechos de la infancia y la adolescencia en su actuación cotidiana. Otra posibilidad es la creación de un ombudsman específico para la infancia y la adolescencia. Finalmente también el Sistema puede verse fortalecido con la creación de mecanismos participativos que coadyuven en el monitoreo de la situación del cumplimiento de los derechos de la infancia ay la adolescencia y de los impactos alcanzados por la políticas publicas orientadas a ello, como lo seria por ejemplo un Observatorio ciudadano en el que participen representantes de la sociedad civil la academia, el sector privado, entre otros. Es momento de pensar de manera distinta y de construir instancias públicas nuevas, innovadoras y modernas, capaces de responder a los grandes desafíos que aun representa el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia en el país. Las condiciones para hacer un verdadero cambio están dadas, ahora es tarea de todos concretarlas. 8

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