36 REUNIÓN ANUAL SOCIEDAD NUCLEAR ESPAÑOLA. Ponencia nº Sesión 23: COMUNICACIÓN

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1 36 REUNIÓN ANUAL SOCIEDAD NUCLEAR ESPAÑOLA Ponencia nº Sesión 23: COMUNICACIÓN TITULO: El papel de la colaboración público privada para promover el acceso a la energía en las zonas rurales de países en desarrollo. Posibilidades de actuación en el marco de la Responsabilidad Social Empresarial Lucila Izquierdo Rocha Fundación Energía sin Fronteras 1. RESUMEN El acceso a una forma moderna de energía sobre bases sostenibles es un medio imprescindible para ayudar a salir de la pobreza a los millones de personas que todavía carecen de la posibilidad de acceder a ella. Se reconoce que la energía, en sus formas modernas de aprovechamiento, es un elemento clave para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El objetivo debe ser lograr el acceso universal a la energía. Los gobiernos reconocen su responsabilidad en lograr este objetivo pero, dada su dificultad y la dimensión del problema, necesitan la colaboración de otros agentes, entre ellos, del sector privado. Los Organismos Internacionales reconocen la importancia y la dificultad del problema y han incluido este tema entre las líneas de actuación prioritaria de la Cooperación Internacional. Las empresas energéticas poseen conocimiento y experiencias que pueden contribuir a la solución de algunos de los problemas esenciales Gran parte de la población sin acceso a la electricidad vive en zonas rurales aisladas (ZRA) que carecen de capacidades y suministros básicos, y donde se concentra la mayor pobreza. El reto de abastecer de energía a estas poblaciones es un problema que requiere la actuación compartida entre diferentes agentes sociales: Gobiernos, Entes Reguladores, Empresas, Comunidades afectadas, Organismos financiadores y de Cooperación, Universidades y Sociedad Civil. Las alianzas público privadas para el desarrollo (APPD) y las alianzas multisectoriales en general, pueden ser alternativas a tener en cuenta para resolver el problema. Latinoamérica aparece como una de las regiones en las que esta experiencia podría ser más prometedora. Las empresas eléctricas españolas reforzarían su estabilidad y legitimación social en los países en los que actúan, como parte de su responsabilidad social empresarial. La Fundación Energía sin Fronteras es una organización no gubernamental para el desarrollo, en cuyo Patronato están representadas algunas de las principales empresas y organismos públicos energéticos españoles. Su objetivo es facilitar el acceso a la energía y al agua potable a zonas de países pobres que carecen de estos servicios o lo hacen de forma precaria. En este contexto está analizando las posibilidades de las APPD en la electrificación de las ZRA 2. Introducción El acceso a una forma moderna de energía sobre bases sostenibles es un medio imprescindible para ayudar a salir de la pobreza a los millones de personas (IEA/WEO 2009) que todavía carecen de la posibilidad de acceder a ella. 1

2 La ONU, en la Declaración del Milenio, se comprometió a hacer del derecho al desarrollo una realidad para todos, y acordó una serie de objetivos específicos, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que abordaban simultáneamente una serie de problemas esenciales para el bienestar y la calidad de vida de la humanidad. Aunque no se menciona expresamente en dichos objetivos, se ha reconocido que la energía, en sus formas modernas de aprovechamiento, y en particular la electricidad, es un elemento clave para alcanzar los objetivos enunciados. En este contexto, el acceso a la energía debe reconocerse como un derecho fundamental de las personas. La energía es imprescindible como vector de desarrollo para reducir la pobreza y el hambre. Dado que la electricidad es la forma de energía que puede atender a la mayor parte de las necesidades y servicios de la sociedad, el acceso universal a la electricidad debe ser un objetivo que las naciones, las instituciones y los organismos internacionales deben apoyar al máximo nivel. Siempre sin olvidar que el objetivo de la electrificación no debe ser otro que el desarrollo sostenible de las zonas y la mejora de la calidad de vida de su población. Fig 1 Electrificación / índice de desarrollo humano (Fuente: Benka Stephan G. The Energy Challenge. Physics Today Abril 2002 La mayor parte de la población sin acceso a la electricidad está en zonas rurales. El análisis de la relación entre la pobreza y la población rural de los países menos avanzados pone de manifiesto la importante carencia de infraestructuras energéticas existente en las zonas rurales. El problema es especialmente importante en las Zonas Rurales Aisladas en las que las excesivas dificultades técnicas o económicas van a impedir llevar hasta ellas las redes de suministro eléctrico en mucho tiempo. Para estas zonas, la red es una opción poco viable, debido, por un lado, a su alto costo de implementación y de operación, y por otro, a que la capacidad de pago de estas comunidades es baja, por sus bajos ingresos, lo que hace que el servicio no sea atractivo para las empresas suministradoras debido a que el tiempo de retorno de la inversión es excesivamente elevado. El reto de abastecer de energía a estas poblaciones es un problema que requiere la actuación compartida entre diferentes agentes sociales: Gobiernos, Entes Reguladores, Empresas, Comunidades afectadas, Organismos Financiadores y de Cooperación, Universidades y Sociedad Civil. Los gobiernos reconocen su responsabilidad en este tema pero, dada su dificultad y la dimensión del problema, necesitan la colaboración, entre otros actores, del sector 2

3 privado para lograr el objetivo. Existen varias razones para ello: la insuficiencia de los fondos públicos, la necesidad de utilización de capacidades técnicas especializadas, el aseguramiento de la sostenibilidad de los proyectos, la necesidad de los países en desarrollo de acceder a los mercados, la deslocalización de las empresas y su capacidad de intervención en los países en los que se asientan. Los microsistemas eléctricos renovables, aislados de la red de distribución general, se presentan como la mejor opción para la electrificación de estas zonas, pero las leyes del mercado no son adecuadas para la introducción de estos sistemas en las áreas más desfavorecidas, y por tanto, la intervención de la administración pública es necesaria. En la zonas rurales aisladas, el simple juego de las fuerzas del mercado no es suficiente incentivo para atraer a la iniciativa privada porque se trata de atender a las personas con menos capacidad de pago y que viven en los lugares a los que es más costoso acceder a través de las redes de suministro. El coste de dar acceso básico al suministro de energía en estas zonas es reducido en términos relativos, sin embargo, se plantean problemas de diferente carácter que complican la solución: falta de marcos reguladores adecuados, problemas económicos y financieros, deficiencia de capacidades locales, dispersión de esfuerzos, falta de un plan de acción ordenado, etc. La solución de estos problemas requiere una reflexión compartida entre los diferentes agentes que intervienen en ella. Los Organismos Internacionales reconocen la importancia y la dificultad del problema y han incluido este tema entre las líneas de actuación prioritaria de la Cooperación Internacional. La participación del sector privado en las estrategias de la cooperación nacional e internacional puede ser una buena oportunidad para avanzar en estos procesos. Es necesario que el mundo empresarial, las instituciones de cooperación y los gobiernos adopten una posición pro-activa y conjunta en este tema. La Responsabilidad Social Empresarial (RSE) proporciona una buena vía para canalizar la participación de las empresas en la erradicación de la pobreza, facilitando, en el caso que nos ocupa, uno de sus requerimientos básicos, la energía. 3. Zonas rurales aisladas y acceso a la energía. Las ZRA se caracterizan, por un lado, por tener una alta dispersión geográfica, estar alejadas de los núcleos más habitados, contar con débiles infraestructuras viarias y de comunicación, y en muchos casos, con orografías complicadas y en zonas medioambientalmente valiosas; por otro, por una baja densidad de consumo y un bajo nivel de ingresos, con pocas perspectivas de crecimiento. Además, tienen dificultad de acceso a suministros y servicios técnicos, y están alejadas de los centros administrativos y de toma de decisiones. Para ellas, el coste del suministro eléctrico esta situado por encima de las posibilidades de pago de sus ciudadanos. Estas características hacen imprescindible la descentralización del servicio eléctrico, no solo de los sistemas de generación, sino también de los aspectos de gestión, financiación y control La electrificación de estas zonas es un problema complejo que debe abordarse con carácter multidisciplinar ya que abarca aspectos técnicos, económicos, políticos y sociales diversos. Es cierto que la mayor parte de los países tiene entre sus objetivos alcanzar el servicio eléctrico universal, y se diseñan Planes de Electrificación Rural que tratan de responder a este objetivo, obteniendo resultados relevantes en muchos casos. La mayor parte de los Planes han considerado hasta ahora la extensión de las redes de suministro como única estrategia para la electrificación de las zonas rurales, pero de esta forma, quedarán todavía amplios grupos de población, ubicados en estas zonas 3

4 más aisladas, que van a estar muy lejos de lograr el acceso a la electricidad. Estudios de factibilidad realizados ponen de manifiesto que para el suministro a ZRA situadas en áreas con intrincadas orografías y a distancias entre 10 y 20 km entre si, solo el coste de conexión a la red sería de hasta 6500 dólares por consumidor. La utilización de fuentes de energía renovables proporciona soluciones operativas y reales para aquellas zonas donde el coste de extensión de las redes es prohibitivo. En lugares donde el coste por punto de conexión mediante extensión de redes es superior a dolares USA, los microsistemas eléctricos renovables parecen ser una estrategia adecuada. Aunque existen soluciones tecnológicas apropiadas en casi todas las tecnologías renovables, la selección de las tecnologías más adecuadas depende fuertemente de las condiciones locales. Para la selección de la tecnología más adecuada a cada zona concreta, es necesario disponer de encuestas de carácter sociológico y de bases de datos ambientales y de recursos renovables, y si es posible, utilizar herramientas de mínimo coste para encontrar la solución idónea compatible con el medioambiente. Existen experiencias de éxito con diferentes sistemas y tecnologías. 4 La sostenibilidad de los proyectos de sistemas eléctricos aislados en ZRA Una condición esencial para motivar la participación de los actores en un proyecto de electrificación mediante sistemas aislados en zonas rurales es asegurar la sostenibilidad del servicio. El análisis de la sostenibilidad de estos proyectos requiere que puedan ser asumidos por la comunidad en sus aspectos ambientales, sociales, tecnológicos, financieros y económicos. Los proyectos deben ser aceptados por la comunidad y asequibles o alcanzables cuando se acometen, pero también cuando se operan. Cualquier planteamiento a corto plazo, sin considerar la sostenibilidad durante toda la vida útil de la instalación, está condenado al fracaso. Aspectos ambientales. Garantizar la sostenibilidad medioambiental debe ser objetivo crítico, tanto a nivel global, como de protección del entorno de actuación local. Aspectos técnicos. El uso de cualquier tecnología renovable requiere atención, mantenimiento y renovación o reposición de los componentes de la instalación durante toda su vida útil. El modelo debe asegurar que el suministro de electricidad se va a desarrollar con las mismas condiciones de calidad durante toda la vida de la instalación Aspectos económicos. Se requiere de un modelo de negocio específico, muy pegado al terreno, descentralizado, con muy pocos costes fijos de infraestructura y muy competitivo en los costes totales, pero que tenga el respaldo necesario para la permanente adaptación técnica y de gestión y para una relativa fortaleza económicofinanciera. Aspectos sociales. En ningún caso debe olvidarse que el principal objetivo de la electrificación rural es el desarrollo social y económico de las zonas electrificadas. Para asegurar el logro de este objetivo, es necesario tener en cuenta los aspectos sociales y culturales de las comunidades, y contar, desde el principio, con su participación en el proceso. Además de los aspectos puramente económicos y técnicos que aseguren la sostenibilidad de un proyecto de electrificación rural, es indispensable involucrar a la población en la concepción, desarrollo y gestión del mismo. 5. Obstáculos para la participación de las empresas en la electrificación de las ZRA 4

5 Existen importantes barreras para el desarrollo de los microsistemas eléctricos aislados implementados a nivel local. Estas barreras incluyen aspectos tecnológicos, problemas financieros, insuficientes o inexistentes marcos políticos y legales, y la falta de capacidad de muchas regiones. Aunque la tecnología no es, en principio, un problema complejo, la necesidad de utilizar modelos técnicos de electrificación diferentes al sistema usual de extensión de red introduce algunos obstáculos. La selección de las tecnologías plantea problemas no resueltos, ya que debe realizarse separadamente para cada ubicación específica. Es necesario profundizar en las condiciones de carácter técnico y económico de cada una de ellas para cada caso, y para ello, es necesario disponer de los datos adecuados para realizar correctamente este estudio, que no siempre están disponibles. Será para ello necesario contar con la participación de los entes locales y de las propias comunidades. El principal problema es, indudablemente, la necesidad de cubrir la diferencia entre el coste del suministro y la capacidad de pago de los usuarios. Por un criterio de equidad, las tarifas a satisfacer por los usuarios deben ser adecuadas a su capacidad de pago, y nunca superiores a las de otros ciudadanos con poder adquisitivo equivalente que están siendo suministrados por la red, ello hace imprescindible el establecimiento de subsidios si se quiere que la iniciativa privada pueda desarrollar el servicio. Se requiere pues, una importante financiación de la que no serán ajenos los gobiernos y las instituciones de cooperación. Otro problema fundamental es la carencia de planificación y de normas regulatorias específicas, que permitan que los suministros se realicen en condiciones adecuadas. Hasta la fecha, no se ha realizado una planificación específica del suministro de energía a las zonas rurales aisladas, incluso éstas no han sido adecuadamente identificadas. Por otro lado, el proceso de electrificación de estas zonas es complejo y difícil, ya que en él convergen distintos actores, cada uno de ellos con diferentes objetivos e incentivos. Todos se consideran imprescindibles para el éxito del proceso, pero su participación debe estar cuidadosamente regulada y coordinada. Hasta hoy, los desarrollos de electrificación realizados en zonas rurales aisladas han sido relativamente escasos, descoordinados y, en cualquier caso, difíciles de asumir económicamente por el promotor. No obstante, la capacidad de la tecnología ya está demostrada, se requiere abordar el problema de una manera integral y bien planificada. Existen emprendedores preparados para participar en el proceso y se debe proporcionar el marco adecuado para ello. Es obvio que este marco tiene que garantizar un suministro fiable en condiciones económicas acordes con la capacidad de pago de los usuarios y que resulten atractivas para los inversores. Evidentemente, debe hacerse lo necesario para superar las barreras identificadas con anterioridad. Sin ser exhaustivos, algunas de las condiciones que pueden ayudar a superar estas barreras son las siguientes: - Definición del régimen económico en el que se desarrolla la actividad, los mecanismos para la financiación del proceso, la determinación de las tarifas a aplicar a los usuarios, el régimen de propiedad de las instalaciones y un modelo para la gestión del cobro. - Selección de las tecnologías más adecuadas, identificación de las estructuras óptimas (Microrredes, sistemas domiciliarios, otras soluciones), definición de normas sobre la calidad de suministro, soluciones a la problemática de la operación y 5

6 mantenimiento, determinación del régimen de supervisión del desarrollo de la actividad y sanciones por incumplimiento de las obligaciones - Identificación de los agentes participantes y de sus derechos y obligaciones Además, desde un punto de vista social, es necesario: propiciar la participación ciudadana para garantizar la sostenibilidad de los proyectos; descentralizar la gestión administrativa de los procesos; proporcionar a la población los conocimientos mínimos necesarios en materia de energía y promover nuevos modelos de empresa para la gestión de esta actividad, en especial la figura de Suministrador local de servicios energéticos (SLSE) En general, muchas de estas medidas están principalmente en manos de los gobiernos que son las instituciones que ostentan la responsabilidad de extender el suministro de electricidad, pero también se requiere un cambio en la política empresarial que, con amplitud de miras, debe comprender que es positivo a largo plazo para la empresa participar en el proceso de extender el suministro a los ciudadanos que carecen de él. Asimismo, las organizaciones de cooperación internacional están en una posición óptima para promover este proceso 6. Las Alianzas Publico Privadas para el desarrollo en la electrificación de las ZRA. Existe un amplio campo de trabajo sobre las formas de configurar la organización más adecuada para llevar a cabo esta actividad. Para enfocarlo bien, será bueno analizar todas las posibilidades que presenta el escenario en el que se mueve la electrificación de las ZRA. Ver figura 2 Existe a nivel mundial una conciencia creciente de que las cuestiones de interés social no deben seguir bajo el exclusivo amparo de los gobiernos y de la sociedad civil, sino que también deben convertirse en una responsabilidad para la comunidad empresarial En este sentido, se encuentran iniciativas, la mayoría proveniente de países pobres, que exploran modelos alternativos de empresa más responsable y orientada a un beneficio social. Existen dos vías principales a través de las cuales las empresas de países donantes impactan directamente en el desarrollo humano: - Inversiones guiadas por estrategias de internacionalización de las empresas. - Participación en programas de cooperación para el desarrollo, bien mediante acciones solidarias desvinculadas de los sistemas públicos de cooperación: fundaciones empresariales, voluntariado corporativo u ONG, o bien mediante acciones vinculadas al sistema de cooperación oficial Es en este segundo ámbito en el que se enmarcan las APPD, que se definen como un tipo particular de alianza en la que la colaboración entre el sector público y el sector privado constituye su componente estructural esencial - aunque en muchas ocasiones se vean fortalecidas por la participación de otros actores, tales como ONGD o Universidades - y que deben caracterizarse por: - Establecerse entre, al menos, una empresa y una administración del sistema de cooperación, pudiendo participar, además, otros actores del país donante o del país receptor. - Diseñarse y llevarse a cabo sobre la base de un proceso colaborativo en el que, a partir de objetivos orientados a la promoción del desarrollo humano y coherentes con la política de cooperación correspondiente, ambas partes logran: hacer explícitos y conciliar sus motivaciones, expectativas e intereses; identificar los riesgos asociados 6

7 a la alianza y asumirlos conjuntamente; diseñar y pactar mecanismos de toma de decisiones conjuntos y acordar la aportación de recursos que corresponderá a cada parte: intangibles, humanos o económicos. (Definición adoptada en el Plan Director de la AECID), Fig 2. El ecosistema de la Electrificación de ZRA. (Fuente: Grupo de Investigación en Organizaciones Sostenibles ETSII UPM. Proyecto ApEL (UPM/AS/ EsF)). Las Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPD) y las alianzas multisectoriales en general, pueden ser alternativas a tener en cuenta para resolver el problema que estamos analizando. Pero para que la cooperación público-privada sea exitosa en el desarrollo sostenible de las zonas atendidas, es imprescindible el reconocimiento de empresas y gobiernos, no solo de los objetivos y necesidades de cada uno, sino también de las necesidades y deseos de los pueblos a los que se ayuda. La búsqueda de un espacio para el beneficio de todos no es fácil, pero es necesaria. La Sociedad civil, representada por ONG, Universidades, etc., puede jugar un papel como valedor de estos derechos Muchas empresas energéticas españolas pueden hacer un excelente papel en este campo. La sociedad civil española esta bien organizada y dispone de ONGD activas y eficientes especializadas en los aspectos más técnicos de la cooperación al desarrollo que están dispuestas a facilitar esta tarea en la forma que se considere más conveniente. Las empresas españolas reforzarían su estabilidad y su legitimación social en los países en los que actúan, como parte de su Responsabilidad social empresarial. 7. El proyecto ApEL de Energía sin Fronteras La Fundación Energía Sin Fronteras ( ) es una organización no gubernamental para el desarrollo, creada en 2003, con objeto de ayudar a fortalecer el acceso a la energía y al agua potable a las zonas de países en desarrollo que no disponen de ellos o lo hacen en forma precaria. Por razones de eficacia, sus actuaciones se concentran en Zonas Rurales Aisladas de países de América Latina (Centroamérica y la Región Andina) y África. 7

8 La Fundación EsF cuenta con un Patronato en el que están representadas algunas de las principales empresas energéticas españolas, y empresas u organismos públicos. Existe un Consejo Asesor y una Junta Directiva que realiza la gestión diaria. La labor de EsF se centra, primordialmente, en la implantación de proyectos de agua potable y electricidad desde una concepción integral, esto es, estudio, financiación e implantación de los servicios, formación para el uso y mantenimiento de las instalaciones y una cierta vigilancia de su continuidad. Pero también en el desarrollo de acciones de fortalecimiento institucional, y de sensibilización y formación dirigidas a Instituciones publicas, organismos reguladores, instituciones y empresas de cooperación y a la sociedad en general, en un extenso programa de colaboración con otras ONGs, universidades y empresas, a través de la participación en cursos, jornadas de reflexión o seminarios. En este ultimo aspecto, cabe destacar la organización cada dos años, del Seminario Internacional Energía y Pobreza, que ha celebrado ya su tercera edición, y la reciente finalización del proyecto REGEZRA Modelo de regulación para la electrificación de Zonas Rurales Aisladas en Guatemala. Este proyecto, financiado por la AECID, ha servido de apoyo al gobierno de Guatemala para la planificación y ejecución de un Plan de electrificación de Zonas Rurales Aisladas, como complemento a su Plan de Electrificación Rural. EsF sigue colaborando con el gobierno de Guatemala para la implantación real de este Plan. Actualmente, Energía sin Fronteras, la ONG Aula de Solidaridad, y el Departamento de Organización de empresas de la ETSII de la UPM, con la colaboración de la Fundación de Ingenieros del ICAI para el Desarrollo, están realizando el proyecto: ApEL Las Alianzas Público privadas para el Desarrollo como herramientas para la electrificación de zonas rurales aisladas en Latinoamérica El objetivo del proyecto es analizar cómo las Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPD) pueden jugar un papel fundamental en la implantación a gran escala de proyectos sostenibles de electrificación para zonas rurales aisladas en la región latinoamericana, para ello es necesario analizar tanto el perfil de los posibles beneficiarios como el de los posibles agentes participantes, los beneficios y riesgos que deben compartir y el grado de interdependencia necesario, así como sus expectativas y objetivos concretos, o la base regulatoria necesaria para su desarrollo y puesta en marcha. Se hará un análisis especial a las oportunidades que tiene el nuevo concepto de empresa social - unidad productiva autosostenible cuyo objetivo es la optimización de beneficios sociales en la realización de una actividad orientada a mejorar las condiciones de vida y el desarrollo de colectivos excluidos- en este tipo de servicios básicos. El objetivo último sería promover un modelo de colaboración entre Empresas y Administraciones que pudiera propiciar la participación de alguna de las empresas eléctricas españolas en el proceso de electrificación de las comunidades rurales aisladas en los países en desarrollo en los que ya despliegan actividades de suministro de energía. 8

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