La relación Estado empresa en el Perú

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1 Matrimonio o servinacuy? La relación Estado empresa en el Perú Breve introducción Wilson Jaime Barreto 1 La grave crisis internacional que atraviesa el mundo entero y de la que aún no podemos salir, nos demuestra que la política del laissez-faire sumada a la incapacidad regulatoria de algunos Estados se juntaron para sumirnos en la peor crisis de las últimas décadas. Esta crisis, ha revivido el viejo debate sobre el rol del Estado y su capacidad reguladora, sobre el rol de las empresas y su responsabilidad social y sobre la transparencia de su gestión y la forma cómo obtienen sus ganancias. De allí, que resulta relevante estudiar la relación entre el Estado y las empresas en el Perú y las formas como negocian sus diferencias o conflictos respecto al cumplimiento de sus compromisos de producción, tributarios, laborales y ambientales. El análisis de las relaciones entre empresarios y el gobierno se desarrolla teniendo en cuenta tanto factores políticos como económicos. Según Durand 2, la relación entre empresarios y gobernantes es mutuamente dependiente, pues hay factores económicos que afectan la política, como el poder material de los empresarios, y hay factores políticos que afectan a los empresarios como la autonomía o posición del Estado frente al capital, las discrecionalidades del gobierno en la toma de decisiones, el tipo de orientación macroeconómica y la capacidad operativa del aparato del Estado en la gestión de Políticas Públicas. Entonces, de acuerdo a cómo se combinan estos factores las relaciones serán positivas o negativas, estables o inestables, puede haber acuerdos políticos o alianzas como forma más avanzada de relación (matrimonio) o lo que Durand llama servinacuy, un matrimonio de interés, que llevan a una relación de colaboración o colusión, respectivamente 3 Si las relaciones son positivas habrá una colaboración positiva, honesta y transparente que beneficia al país y, por el contrario, si son negativas puede dar lugar a un conflicto y ruptura que puede llegar al enfrentamiento, que no ayuda al desarrollo del país. 1 Estudiante del Doctorado en Ciencia Política y Gobierno de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. 2 DURAND Francisco Riqueza económica y pobreza política, Reflexiones sobre las elites del poder en un país inestable, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, DURAND, Ibid. pp

2 En este artículo, revisaremos primero, y brevemente, las razones por las que el Estado interviene en la economía y, luego, daremos una rápida mirada a las relaciones entre el Estado y las empresas desde el gobierno de Velasco hasta el actual para terminar con algunas conclusiones preliminares. Por qué el Estado interviene en la economía? El análisis de la relación Estado - empresa se da, dentro de la discusión sobre el Rol del Estado, es decir sobre qué debe hacer el Estado. Debe intervenir activamente en la economía mediante la producción de bienes y la prestación de servicios o debe ser sólo un ente planificador, promotor y regulador dejando las demás actividades económicas al sector privado, es decir a las empresas. Y si el Estado interviene en la economía, cómo debe hacerlo y cuáles son sus límites. El rol del Estado en la economía depende del enfoque que se utilice, así según el enfoque keynesiano, el sistema capitalista es inestable por los ciclos económicos y que tiende a producir por debajo del pleno empleo generando ineficiencias, por lo que el Estado debe intervenir mediante políticas fiscales para lograr y mantener el pleno empleo y un crecimiento económico constante 4. Mientras que para el enfoque neoclásico, el sistema capitalista tiende a una situación de estabilidad donde los recursos se asignan eficientemente en una situación de mercado de competencia perfecta. Por lo que una activa intervención del Estado en la economía puede generar distorsiones en el buen funcionamiento del mercado. En ese sentido el Estado debe tener una mínima participación en la economía. Sin embargo, los mercados no son de competencia perfecta, existen monopolios, hay fallas de mercado por lo que es necesario que haya regulaciones. Entonces, el Estado debe intervenir para corregir estas fallas o distorsiones del mercado que impiden que la economía opere eficientemente, dentro de estas fallas de mercado tenemos: Las externalidades que son los efectos que genera un agente económico sobre otros y que puede ser positivo o negativo (externalidad positiva o negativa). Así, si una mina contamina el agua que es utilizada por los agricultores (externalidad negativa) ocasiona costos a los agricultores y si la empresa minera no asume tales costos, entonces su nivel de producción no va corresponder a la situación socialmente óptima. Esta falla del mercado se puede corregir, por ejemplo, mediante la aplicación de un impuesto a la empresa minera. 4 MENDOZA, Juan El Rol del Estado en Revista de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, No. 15, Lima, marzo del

3 En el caso de una externalidad positiva, como por ejemplo la salud o la educación, se aplicarán políticas de subsidios para lograr mayor eficiencia. El monopolio, genera ineficiencias que pueden ser corregidas por el Estado mediante una política de regulación. Los bienes públicos, como defensa, seguridad interna, sistema judicial, prevención de salud, etc. no se pueden cobrar a los ciudadanos y no pueden ser brindados por el sector privado, por lo que el Estado se encarga de estos bienes, para lograr eficiencia en la economía, pues el sector privado no sería eficiente. Actualmente, el enfoque neoinstitucional 5, liderados por North, plantea crear instituciones que no sólo regulen sino también normen y ejecuten reglas para que la economía alcance mayores niveles de eficiencia y equidad, como, por ejemplo, el derecho de propiedad y los costos de transacción. Si los derechos de propiedad no están bien definidos entonces éstos no podrán transarse lo que originaría ineficiencias en la economía, esto requiere de instituciones que registre, defiendan y protejan la propiedad Los costos de transacción, por mantener o transferir los derechos de propiedad relacionados con la existencia de información y el respeto a los contratos. A menores costos de transacción se generará mayores niveles de intercambio de derechos y mejora la eficiencia económica. Un sistema de información asimétrica e imperfecta eleva los costos de transacción. Como vemos, la necesidad de aplicar políticas impositivas, de subsidios y regulaciones nos muestra que el Estado puede intervenir activamente en la economía con el objeto de lograr eficiencia en la asignación de recursos. Sin embargo, debemos evitar que la medicina sea peor que la enfermedad, es decir evitar la regulación excesiva y burocrática que dificulta la formalización, las inversiones y el desarrollo normal de las empresas. Finalmente, es importante señalar que el Estado no sólo debe intervenir en la economía para corregir las fallas del mercado, ni sólo para crecer y distribuir, sino principalmente, como lo señala Henry Pease, para cambiar la economía, pues en el Perú la opción no es crecer para distribuir, sino cambiar a fondo: comprender nuestra diversidad geográfica y cultural, y una economía tan desarticulada con tan disímil productividad, el país se realiza a partir de su diversidad y vinculando la producción a la organización de las mayorías más pobres o seguirá incomprendido, desarrollando un proceso de descomposición social que se expresa en todas las formas de violencia que diariamente nos golpean ( ) por eso mismo, no hay propuesta económica válida que no parta de una democratización real de las decisiones 6 5 Ver NORTH, Douglass Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México, PEASE, Henry Democracia y precariedad bajo el populismo aprista, DESCO, Lima,

4 Una breve historia: el vaivén de las relaciones entre Estado y empresa Veamos, brevemente, cómo ha sido la relación Estado empresa a partir del gobierno de las Fuerzas Armadas presidido por el General Juan Velasco Alvarado hasta el actual 7. Las dos fases del gobierno militar ( ) El gobierno de Velasco transformó el llamado orden oligárquico y emprendió un conjunto de reformas y políticas gubernativas que alteraron la conformación del poder y en consecuencia la política del Estado 8 Sin embargo, agrega, el conjunto de reformas aplicadas desde 1968 no han alterado las características fundamentales de la economía peruana: su carácter capitalista, la presencia de sectores productivos retrasados y sólo parcialmente incorporados al mercado y la dependencia del capital extranjero. Tampoco cambió la estructura productiva exportadora de materias primas y con una industria dependiente de insumos y de bienes de capital importado- establecida en función de las necesidades de un reducido sector de la población incapaz de proporcionar el empleo y los bienes necesarios para la economía. El gobierno implementa una política de industrialización basada en la sustitución de importaciones, para lo cual otorgó a los empresarios un régimen promocional sin precedentes que les permitió obtener beneficios de corto y mediano plazo anormalmente elevados. Se incentivaba así a la burguesía, al mismo tiempo que se le enfrentaba políticamente con reformas la comunidad laboral, el poder empresarial y supervisor del Estado, la ley de estabilidad laboral- que afectaban sus ganancias y su concepción liberal del proyecto político 9 La política contradictoria dada en este caso brindó a los empresarios no sólo la oportunidad de resistir a las reformas, sino que también de realizar elevadas utilidades en el corto plazo. El proyecto reformista de Velasco, nacionalista y antioligárquico, fuertemente dependiente del exterior, con poca inversión privada y fortalecimiento de la inversión pública llegó a su límite en 1975 por lo que tuvo que aplicarse un paquete económico para reducir el déficit fiscal eliminando subsidios y equilibrar la balanza de pagos reduciendo el consumo. A partir de entonces, señala Pease, hay un viraje con Morales Bermúdez y se crea el espacio adecuado para que los representantes de la burguesía nativa retomen la 7 En esta breve mirada al pasado, solamente nos vamos a referir a las relaciones entre Estado y empresa 8 PEASE, Henry Los caminos del poder. Tres años de crisis en la escena política, DESCO, Lima, 1979, caps. 1 y 3. 9 PEASE, Ibid. 4

5 iniciativa y junto con los militares pragmáticos se encarguen del desmantelamiento de las reformas. Este viraje se dio hasta configurar la imagen de otro gobierno que administra la crisis en función a las demandas de la burguesía local, cargando el costo en los hombros del pueblo. Esto originó un reagrupamiento de las fuerzas sociales y el inicio de la lucha que obliga a plantear el cronograma para entregar el poder en 1980 mediante una salida gradual con el apoyo del sector empresarial. El Segundo Belaundismo: democracia y neoliberalismo ( ) Belaúnde llega al poder con el apoyo de una burguesía local vinculada a las transnacionales cuya tecnocracia influye haciendo posible que los empresarios encuentren un mayor espacio para el juego de sus intereses mas de largo plazo. Al respecto, Durand añade que, Belaúnde articuló una alianza entre el sector empresarial, básicamente exportadores e industriales no afectados por la apertura de las importaciones, con el soporte externo de la banca extranjera y los organismos financieros internacionales 10. Al respecto, Pease señala que con Belaúnde llegan al gobierno hombres vinculados a las transnacionales que en articulación con la burguesía local pueden manejar a su antojo la economía peruana Belaúnde gobernó dentro del marco de la nueva Constitución de 1979, que sobre el régimen económico, Pease dice que consagra en esencia, auque sin rigidez, un capitalismo liberal clásico que defiende la primacía de la propiedad ( ) plantea el pluralismo empresarial y la libertad de comercio e industria dentro de una economía social de mercado. En resumen, agrega, la carta consagró la aspiración esencial de la burguesía que sólo entiende una libertad que prima sobre el resto, la libertad de empresa, la iniciativa privada 11 El proyecto neoliberal de Belaúnde fracasó rotundamente, pues a finales de su gobierno teníamos una inflación galopante, una industria casi destruida, desempleo y subempleo creciente, pauperización de las mayorías, endeudamiento externo por la liberalización de importaciones, destrucción de empresas públicas. Los empresarios locales y los inversionistas extranjeros no respondieron a las facilidades que les dio el gobierno. En este periodo, dice Durand, las relaciones entre gobierno y empresarios fueron poco productivas, rentistas y corruptas 12. La aparición de Sendero Luminoso y la respuesta equivocada del gobierno con políticas represivas y violación de derechos humanos agravó la situación. 10 DURAND, Op. cit. pp. 206 ss. 11 PEASE, Henry El segundo Belaundismo en el nuevo régimen político peruano, Informe de Investigación, DESCO, Mimeo, DURAND, Op. cit. p. 222ss. 5

6 El populismo aprista ( ) Alan García llegó al poder prometiendo una revolución antiimperialista, democrática y popular 13, sin embargo, no inició un proceso de reformas para ejecutar dicha revolución en el aspecto económico, político y social. Por el contrario, adopta medidas efectistas en alianza con el capital monopólico que algunos llaman burguesía asociada y que se ha graficado en los doce apóstoles 14 en referencia a los principales grupos económicos que apoyaron a García. Por su parte Durand, agrega que el gobierno de Alan García hace una alianza con los empresarios en un contexto de rechazo a la opción neoliberal y de apoyo a la reactivación económica de tono populista 15. Ya que al romper con los organismos financieros internacionales la opción era apostar por el capital nacional, la inversión sería de los empresarios nacionales. Esta relación se da a través de la vinculación del mismo Presidente con los grupos de poder económico y sus líderes empresariales. El soporte de los grupos de poder a través de sus gremios es claro, la CONFIEP busca un diálogo permanente, también lo apoyan los segmentos menores del empresariado como la Asociación de Pequeños Industriales, pescadores, etc. Después de la reactivación de corto plazo, entre 1985 y 1987, con medidas populistas quiere iniciar un proceso de industrialización de largo plazo, pero la relación con los empresarios es precaria debido a las diferencias ideológicas, hay desconfianza mutua y se niegan a invertir. Esta situación, lleva a García a tomar la decisión de estatizar el sistema financiero lo que origina un fuerte enfrentamiento con los empresarios que agudizó la recesión, la violencia política y llega el caos. Sin embargo, según Durand, la frustrada estatización de los bancos fortalece a los empresarios, acaba con la opción populista y logra abrir un espacio para la derecha expresada en el Movimiento Libertad. Siguen años de grave crisis económica y violencia, gran corrupción y desgobierno que deja como herencia al próximo presidente. Fujimori: el pacto neoliberal autoritario ( ) La opción democrática neoliberal que representó Mario vargas Llosa fue derrotada por Fujimori, quien debido a la grave crisis económica, social y política que heredó de García, opta por un gobierno neoliberal autoritario. 13 PEASE, Henry Democracia y precariedad bajo el populismo aprista, DESCO, Lima, PEASE, Ibíd. 15 DURAND, Op. cit. p

7 Según Durand 16, Fujimori forma una alianza con los poderes fácticos: los militares, los empresarios y las fuerzas externas (los gobiernos de USA y Japón y los organismos financieros internacionales) creando una mesa con tres patas para poder gobernar ya que no tenía mayoría en el Congreso. Aquí coincide con Pease, quien señala que el gobierno de Fujimori se estructura sobre la base de tres círculos concéntricos: la cúpula militar y policial, el sector empresarial y los organismos multilaterales junto con los países que presionan en esa dirección 17. Sobre los empresarios, Pease señala los empresarios vieron en Fujimori algo elemental para subsistir: una alternativa viable. La viabilidad se la daba su decisión de actuar dentro del consenso de Washington ( ) los doce apóstoles de los tiempos de García se acercaron al Poder. Jorge Camet, ex Presidente de CONFIEP que desde Velasco cayó siempre parado fue aquí una figura emblemática. Pero hay muchos más, mineros, banqueros, dirigentes gremiales, no importa la procedencia, solo el tamaño propio. Se aliaron y articularon; dicen que no son políticos pero vaya si fueron políticamente claves. Fujimori y Montesinos contaron con este apoyo y articularon con los empresarios más influyentes sus políticas centrales 18 El acercamiento con los empresarios se da desde el inicio de su gobierno a través de la CONFIEP, empresarios y gobierno entienden, entonces, que deben caminar unidos y no separados. Su relación con los empresarios se fortalece cuando los incorpora a sus giras, participa en eventos empresariales y nombra a empresarios como ministros. Para Durand, las relaciones entre gobierno y empresarios durante el gobierno de Fujimori son estables y fluidas. Incluso, cuando Fujimori decide postular a una segunda reelección, los empresarios lo apoyan porque quieren la continuidad de las obras realizadas durante su gobierno: control de la inflación, la pacificación del país, la paz con el Ecuador, etc. obras que, obviamente, eran magnificadas con propósitos electorales. Ya antes, como lo señala Pease, ya habían estado junto a Fujimori el 5 de abril de Esta relación no fue positiva para el país. Finalmente, como lo señala Durand, el gobierno de Fujimori se convierte en una cleptocracia 19 donde algunos empresarios pasan a formar parte de círculos de poder organizados como mafias para ganar rentas e ingresos ilícitos a gran escala 20 (p 421). 16 DURAND, Ibíd. p PEASE, Henry La autocracia fujimorista : del estado intervencionista al estado mafioso, PUCP, FCE, Lima, PEASE, Ibíd. 19 Cleptocracia: Es el establecimiento y desarrollo del poder basado en el robo de capital, institucionalizando la corrupción y sus derivados como el nepotismo, el clientelismo político, el peculado, de forma que estas acciones delictivas quedan impunes, debido a que todos los sectores del poder están corrompidos, desde la justicia, funcionarios de la ley y todo el sistema político y económico. Es un término de reciente acuñación, y se suele usar despectivamente para decir que un gobierno es corrupto y ladrón. 20 DURAND, Op. cit. p

8 La corrupción generalizada, el autoritarismo, el desprecio por la democracia, acabaron con el gobierno de Fujimori. En las privatizaciones, exoneraciones, compra de papeles de la deuda, rescates bancarios, compra de medios de comunicación, etc. participaron algunos empresarios que aún tienen una deuda que saldar con el país. Después de todo esto, y como siempre, los empresarios giran nuevamente hacia una opción neoliberal democrática, que está por venir. 21 Paniagua: una transición positiva (Nov Jul. 2001) Valentín Paniagua asume la presidencia en un momento dramático de la historia del país, pues hay que reconstruir las instituciones que Fujimori y Montesinos han dejado en escombros. Como era un gobierno de transición no tenía la fuerza para emprender grandes reformas por lo que su objetivo, en el aspecto económico, fue mantener la estabilidad macroeconómica y así generar confianza en los inversionistas. Durante su corto gobierno, noviembre julio 2001, busca consensos y ejerce un liderazgo moral muy fuerte y fortalece la democracia con un irrestricto respeto a la ley. Es un gobierno que no tiene ningún compromiso con empresarios y actúa de manera honesta y transparente. En este período los empresarios buscan normalizar sus relaciones con el Estado mientras esperan acercarse al próximo ganador. Toledo: el populismo neoliberal ( ) En el aspecto económico, el gobierno de Alejandro Toledo logró mantener la estabilidad macroeconómica, baja inflación, aumento de las exportaciones, aumento de las reservas internacionales, etc. Sin embargo, no hizo las grandes reformas para beneficiar a los más pobres del crecimiento económico, lo que generó un gran descontento popular. Toledo se rodeó de algunos empresarios amigos pero contó con el respaldo tácito del sector empresarial debido a que mantuvo los lineamientos económicos del gobierno de Fujimori. Sin embargo no contó con el respaldo de la población porque el chorreo del crecimiento no les llegaba. Nuevamente García: entre el amor y el odio ( ) Debido a su desastroso primer gobierno ( ) Alan García fue elegido como el mal menor y, por lo mismo, la población esperaba poco de él. Sin embargo, en el aspecto macroeconómico ha logrado mantener los indicadores en positivo. No obstante, el crecimiento económico de los últimos años, aún tenemos un país fracturado, con altos niveles de pobreza y exclusión social, con un alto descontento popular y alta conflictividad social. 21 DURAND, Ibíd. p

9 La relación entre el gobierno de García y los empresarios es un poco tormentosa, se mueve entre el amor y el odio, un día se reúne con ellos en la CONFIEP y critica a los perros del hortelano, trabajadores o nativos, pero al día siguiente está inaugurando una obra pública y critica a los empresarios porque no quieren invertir más, porque son pesimistas, llama la atención a sus amigos Romero, Brescia o Benavides para que inviertan más. Pero García, además, envía cartas personales a los empresarios españoles para "la vuelta del Colón de las inversiones, a empresarios chilenos, etc. y recibe a empresarios nacionales y extranjeros en Palacio de Gobierno, queriendo demostrar con ello, que realmente quiere que este sector participe en el desarrollo del país. Entrando ya a su penúltimo año de gobierno, ya no podemos esperar la tan ansiada reforma del Estado, la reforma tributaria, la inclusión social, la democratización, el reparto más equitativo de la riqueza, entre otros temas más. Para ello se requiere voluntad política y respaldo ciudadano, cosas que García ya no tiene. A modo de conclusión: Más Estado o mejor Estado, más empresas o mejores empresas? Mejor Estado La discusión no es sobre el falso dilema de más o menos Estado, sino cómo construimos un mejor Estado, entendido, en este contexto, por un Estado que vele por el interés público por encima del interés privado, que esté cerca a la población y escuche sus demandas, un Estado transparente, democrático e inclusivo. Un mejor Estado que no claudique frente a las grandes empresas y que exija el estricto cumplimiento de sus compromisos tributarios, laborales y ambientales. Un mejor Estado que sea fuerte para fijar pocas reglas pero que se cumplan, con mayor capacidad para fiscalizar y sancionar si lo incumplen. Necesitamos, entonces, un mejor Estado aunque ello implique más Estado entendido como más instituciones, más procedimientos, más reglas y más gente. Mejores empresas En una economía globalizada y más competitiva necesitamos no sólo más empresas sino mejores empresas, que sean eficientes, que generen divisas, que creen empleo digno, que paguen impuestos, que sean transparentes y con responsabilidad social. Mejores empresas que, en sus operaciones cotidianas, lleven a la práctica un conjunto de valores fundamentales en materia de Derechos Humanos, Normas Laborales, Medio Ambiente y Lucha contra la Corrupción ONU, El Pacto Mundial de la ONU, 9

10 Es inaceptable que haya empresas que obtengan dividendos como resultado del incumplimiento de sus compromisos contractuales, laborales y ambientales. Las empresas, no pueden operar al margen del Estado, ellas deben sujetarse a las reglas que éste les impone. Finalmente, como vemos, la historia del Perú nos muestra que la relación entre Estado y empresa ha estado marcada por signos de colaboración o colusión, de cercanía o distanciamiento, de matrimonio o servinacuy. En una democracia, la relación entre Estado y empresa debe darse en el marco de una complementariedad positiva y estable que genere una capacidad institucional tanto del Estado como de las empresas, lejos de la renta y la corrupción. El Estado sigue siendo el eje central del proceso de desarrollo y su marco institucional, legal y regulatorio es muy importante para las empresas, para los trabajadores y para la sociedad en general. Lamentablemente, El estado está demostrando debilidad para renegociar contratos con las grandes empresas petroleras o para exigir el cumplimiento de programas ambientales a las empresas mineras, abandonando su rol de proteger a los ciudadanos. Bibliografía DURAND Francisco Riqueza económica y pobreza política, Reflexiones sobre las elites del poder en un país inestable, Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 2003 PEASE, Henry Democracia y precariedad bajo el populismo aprista, DESCO, Lima, PEASE, Henry Los caminos del poder, tres años de crisis en la escena política DESCO, 1979, cap. 1 y 3. PEASE, Henry El segundo Belaundismo en el nuevo régimen político peruano, Informe de Investigación, DESCO, Mimeo, 1986 PEASE, Henry La autocracia fujimorista: del estado intervencionista al estado mafioso, PUCP, FCE, Lima, MENDOZA, Juan El Rol del Estado en Revista de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM, No. 15., Lima,

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