Guía para el Desarrollo Local Sustentable BORRADOR CAPSUS NO REPRODUCIR

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1 Guía para el Desarrollo Local Sustentable Octubre de 2011

2 PRESENTACIÓN México requiere abatir la pobreza, otorgando oportunidades económicas a todos los miembros de la población. Además, necesita expandir la infraestructura y la oferta de servicios públicos para atender a su población, otorgando las mismas oportunidades a todos sus ciudadanos. Todo ello en el contexto de un país mega-diverso, con abundantes recursos naturales y ecosistemas valiosos no solo para la Nación sino para el resto del planeta. Con una visión puesta en el futuro y trabajando en el presente, el objetivo es construir un desarrollo que satisfaga las necesidades actuales, sin sacrificar la habilidad de las generaciones futuras para cumplir con las propias. En la visión de sustentabilidad, el desarrollo económico, la justicia social y la protección ambiental avanzan paralelamente. Advirtiendo que los descubrimientos científicos han definido que la calidad de vida está íntimamente ligada a la calidad ambiental y que las personas menos favorecidas económicamente son las más vulnerables a la degradación ambiental, pues no cuentan con los recursos para adaptarse, es que las estrategias de sustentabilidad toman mayor relevancia. Por ello, la Secretaría de Desarrollo Social, el Banco Mundial y el Fondo Español para América Latina y el Caribe han sumado esfuerzos para poner al alcance de las comunidades más vulnerables de México una Guía para el Desarrollo Local Sustentable. A través de ella se busca inspirar un desarrollo social capaz de conservar el equilibrio ecológico y al mismo tiempo aprovechar las oportunidades económicas que surgen de proteger el medio ambiente. La presente guía, dirigida principalmente a las autoridades municipales de zonas marginadas rurales y urbanas, reúne un conjunto de herramientas que facilitarán la introducción de criterios de sustentabilidad a los procesos de planeación, particularmente en materia de desarrollo económico y crecimiento de la infraestructura pública. Estas herramientas incluyen principios, políticas públicas, ordenamientos jurídicos, iniciativas económicas y reformas institucionales que ayudarán a liberar el potencial de estas localidades sin afectar el desarrollo de generaciones futuras. Con el propósito de ser un documento útil para los funcionarios públicos, la Guía para el Desarrollo Local Sustentable ha sido elaborada con base en experiencias nacionales e internacionales; es decir, las medidas aquí recomendadas ya han sido instrumentadas con éxito en otros sitios con características similares al contexto mexicano. Tomando en cuenta las limitantes económicas de los municipios, se han elegido prácticas costoefectivas, autofinanciables o propensas a recibir financiamiento externo. Con esto en mente, la guía establece líneas de acción para que los municipios eleven su sustentabilidad y administren mejor sus recursos presupuestales. Por ello, a través de este escrito se procuran herramientas y recomendaciones que en la práctica puedan guiar a las autoridades locales hacia un desarrollo más sustentable, que optimice el aprovechamiento de los recursos naturales y presupuestales. 2

3 Los pasos a seguir aquí propuestos de ninguna manera pretenden fijar un camino único para el desarrollo de las comunidades; esta guía comienza por reconocer que son los propios habitantes de las localidades quienes pueden realizar el mejor diagnóstico sobre sus necesidades económicas y condiciones ambientales. La intención del documento es mostrar una opción bajo la cual el desarrollo local se puede lograr mediante un equilibrio entre lo económico, lo social y lo ambiental, partiendo de una óptica democrática en la que prevalece una constante participación ciudadana en la toma de decisiones. OBJETIVOS La Guía para el Desarrollo Local Sustentable tiene como objetivo fortalecer las capacidades de los municipios para fomentar un crecimiento económico armonioso con el medio ambiente, particularmente en las comunidades que se encuentren en una etapa temprana de desarrollo. En específico, la guía es una herramienta que orienta y auxilia a las autoridades municipales que desean: Fomentar un desarrollo económico respetuoso del medio ambiente y de la población, en congruencia con el marco legal vigente; Diseñar políticas públicas y regulaciones que prioricen la sustentabilidad, preferentemente en un marco de coordinación intermunicipal; Establecer instituciones, procesos participativos y mecanismos de financiamiento que garanticen la aplicación, buen funcionamiento y continuidad de dichas políticas y reglas; Transformar las obras públicas y privadas en infraestructuras que apoyen la estrategia de sustentabilidad local; Ordenar el aprovechamiento de los recursos naturales; Evaluar los proyectos públicos y privados en su relación con la sustentabilidad regional. 3

4 CÓMO USAR ESTA GUÍA? El principal mensaje de esta guía es: Conocer y aplicar los lineamientos de la sustentabilidad es indispensable para una buena gestión municipal. A diferencia de tiempos pasados, en la actualidad ya es muy notoria la relación entre un menor rendimiento de las actividades productivas, el conflicto social por los recursos naturales y la degradación ambiental. La economía, la sociedad y la protección al ambiente son como tres poleas que necesitan ser jaladas al mismo tiempo para subir un cubo de agua. La herramienta es el desarrollo sustentable, el resultado es la calidad de vida. Elaboración propia Por qué una polea? Porque las relaciones entre los tres temas no es tan sencilla. Hay conexiones directas, pero también indirectas que no son identificables fácilmente. Para ser sustentable es necesario mirar diferente, desde una perspectiva de largo plazo donde esas conexiones ocultas sean más claras. La intención de esta guía es, precisamente, ofrecer herramientas conceptuales, metodológicas y técnicas para cambiar la manera en la que se formula un proyecto municipal. Cada capítulo contribuirá a construir esta nueva perspectiva:

5 Capítulo 1 El concepto y el contexto. Define y dimensiona la importancia del desarrollo sustentable como tema de política pública en México y el mundo, así como su vinculación con las comunidades más pobres del país. Capítulo 2 Las leyes y normas para un desarrollo sustentable. Describe el margen jurídico que le permite al municipio actuar a favor de un desarrollo más equilibrado entre economía, sociedad y medio ambiente. Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 La urgencia de un cambio. Comenta algunos de los efectos del cambio climático para el territorio mexicano, señalando al desarrollo sustentable como una estrategia de urgente adaptación a los cambios que se avecinan. Por dónde empezar? Los temas clave. Este es el núcleo conceptual de la guía; comprende recomendaciones de: política pública, obras y servicios, desarrollo económico e institucional para procurar la sustentabilidad en los temas de: Basura Agua Aire interior Ordenamiento territorial Aire exterior Conservación y biodiversidad Energía Desarrollo urbano Suelo Cómo saber qué hacer? Conócete a ti mismo. Propone un modelo para el autodiagnóstico participativo de la comunidad, de tal manera que el conocimiento local y la diversidad de opiniones ayude a identificar los proyectos más importantes y factibles. Cómo hacerlo? Pensando diferente. Esta sección es una propuesta metodológica para evaluar y modificar proyectos concretos. Se detalla, paso por paso, cómo analizar un proyecto municipal, buscando elementos que puedan modificarse para que sea sustentable y aceptado por la sociedad. Edificación Dame un ejemplo! Describe cómo municipios en México y el resto del mundo, aún contando con escasos recursos, han logrado aterrizar el desarrollo sustentable en proyectos concretos, beneficiando la economía, la comunidad y el medio ambiente. Anexos Más herramientas para estar "listo". En los anexos se incluye una lista de verificación, que servirá como una evaluación preliminar de las áreas de oportunidad para el desarrollo sustentable del municipio. Además se proporciona una lista de ecotecnias, tecnologías sencillas que sirven para atender algunas de las principales problemáticas ambientales de los municipios.

6 1. Introducción 1.1 Definición de sustentabilidad El desarrollo sustentable es un modelo de crecimiento que consiste en atender las necesidades de la generación presente sin poner en riesgo la capacidad los (recursos y oportunidades) de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades de crecimiento y desarrollo. La sustentabilidad fomenta el progreso desde un enfoque amplio, tomando en cuenta tres dimensiones: social, económica y ambiental. Un gobierno local con enfoque de sustentabilidad evalúa y apoya toda iniciativa buscando un equilibrio entre estas tres dimensiones; así, el bienestar social y el desarrollo económico quedan inevitablemente vinculados a un medio ambiente de calidad. En este sentido un municipio sustentable es aquel que en sus actividades de gestión, operación y despliegue de recursos considera a la conservación de la naturaleza y al mejoramiento ambiental como elementos intrínsecos del desarrollo local y del bienestar humano. El funcionario municipal se encarga de ejercer actos de autoridad y suministrar bienes y servicios directamente a la comunidad. Al ser la figura gubernamental más cercana a las personas, es importante que sus actividades sean llevadas a cabo pensando en la relación directa que existe entre el hombre y su medio, pues el medio ambiente constituye la base de todo progreso y bienestar social. Considerando que la naturaleza es un capital de todos y los problemas ambientales no conocen fronteras, es importante que los municipios establezcan mesas de trabajo y/o alianzas con otros municipios a fin de planear e implementar soluciones comunes, uniendo esfuerzos y recursos. Una autoridad municipal que desea ser sustentable evaluará las propuestas de planes y programas para su gobierno tomando en cuenta criterios que van más allá del análisis costo-beneficio convencional. En primer lugar, revisará que las propuestas cuenten con una un proceso de toma de decisiones respecto a los planes y programas a realizar sustentado en una evaluación del impacto social y ambiental; después, privilegiará inversiones en infraestructura ecológica, se esforzará por cambiar los patrones de consumo, otorgará Un municipio sustentable es aquel que en sus actividades de administración, operación y ejercicio de los recursos, se preocupa por la conservación de la naturaleza y la mejora del medio ambiente, considerándolos elementos indispensables del desarrollo local y del bienestar humano. financiamiento para bienes y servicios ambientales, así como para acciones de mejoramiento y preservación ambiental. En todo momento, la participación social jugará un papel fundamental en la toma de decisiones, para que de esta forma la población asuma parte de la responsabilidad por la implementación de los programas. La gestión ambiental municipal cumple una doble función: fijar reglas y operar programas; para ser sustentable, necesita un proceso sistemático de planeación que se fundamente en el uso eficiente de los recursos. Esto incluye la elaboración de planes de aprovechamiento y conservación del ambiente, así

7 como una supervisión constante de la manera en la que se ejercen los recursos presupuestales y humanos de los programas ambientales. Es importante destacar que los problemas ambientales no conocen fronteras, por lo que es altamente recomendable establecer mesas de trabajo y/o alianzas entre municipios a fin de planear e implementar soluciones comunes, uniendo esfuerzos y recursos. 1.2 Principios generales En años recientes, el concepto de sustentabilidad no sólo se ha ligado a las dimensiones social, económica y ambiental; su complejidad ha aumentado al agregar otras perspectivas como la cultural, la demográfica, e incluso la espiritual y la búsqueda de la felicidad del ser humano. En ese sentido, para alcanzar un desarrollo sustentable se debe garantizar el bienestar (en todas sus dimensiones) de la sociedad actual y futura en cada uno de estos aspectos. Un referente indispensable al hablar de sustentabilidad es la capacidad de carga, es decir, qué tanto puede la naturaleza soportar una actividad humana sin quedar afectada de manera permanente. Puesto que los recursos naturales son finitos y algunos no son renovables, tienen un límite de tolerancia a las actividades humanas o de explotación. En un municipio, la capacidad de carga sería el consumo - moderado, equilibrado y equitativo de los recursos naturales que el territorio puede sostener sin desequilibrar el funcionamiento y la productividad de los ecosistemas. Por ello, el desarrollo económico desde la visión de la sustentabilidad implica limitar el crecimiento económico a la capacidad de carga de los ecosistemas. La incorporación de principios de sustentabilidad a los factores de crecimiento y evolución en el campo de las políticas públicas, obras, servicios, instituciones y programas de desarrollo económico, garantiza: protección ambiental, equidad, justicia social, participación ciudadana y calidad de vida. Con el objetivo de integrar adecuadamente los principios del desarrollo sustentable al actuar local es necesario tener claros otros conceptos como: La sustentabilidad da mayor importancia al desarrollo humano, al mejoramiento de la calidad de vida y a la equidad social frente al crecimiento económico; el ser humano y su medio son los elementos centrales. Servicios ambientales; son los servicios que nos brinda el medio ambiente y que muchas veces no son cuantificados en términos económicos; sin embargo, tienen un enorme valor para la vida del hombre. Por ejemplo, la producción de aire limpio, agua, paisaje y conservación de la biodiversidad. Participación ciudadana; debe ser pilar del proceso para generar un desarrollo local sustentable, por lo que la autoridad municipal tiene como tarea primordial generar espacios de interacción efectiva. En esos foros, la ciudadanía podrá integrarse de forma activa en problemas y decisiones, asegurando que las acciones a emprender sean aprobadas y apoyadas por la comunidad. La solución a los problemas ambientales se encuentra en la 2

8 corresponsabilidad, es decir, una responsabilidad compartida tanto del gobierno como de la sociedad. Además, son los ciudadanos quienes deben vigilar la actuación gubernamental y la continuidad de los programas a lo largo de diferentes administraciones. Esto se realizaría mediante la sensibilización, involucramiento y articulación de la población en las cuestiones relativas a la sustentabilidad y el medio ambiente; a través de su participación en el diseño de programas y políticas públicas municipales, así como su apoyo en la evaluación y modificación de proyectos, permitirá mejorar continuamente las decisiones que se tomen. Se apuesta a que sean los propios ciudadanos quienes lleven a cabo la reflexión y la acción, siendo éstas facilitadas y garantizadas por los representantes políticos. La autoridad municipal juega un papel fundamental como órgano de concientización a través de la educación y del fomento de una cultura ambiental. Es preciso que empuje un cambio de hábitos, especialmente en los patrones de consumo, para procurar formas de vida más conscientes y amigables con el entorno. Para ello es necesario que la ciudadanía se involucre en las acciones de recuperación, aprovechamiento sustentable y conservación de los recursos naturales, y a la vez condene prácticas que dañan el medio ambiente. La erradicación de la pobreza se considera el mayor desafío desde la perspectiva de desarrollo sustentable. Solamente un crecimiento económico que favorezca y consolide vínculos positivos entre medio ambiente, creación de empleos y una mejor distribución de los ingresos será efectivo en este objetivo. 1.3 Gestión local de la Agenda 21 Antecedentes En 1968 se creó el Club de Roma, una asociación compuesta por científicos, empresarios y políticos encargados de analizar lo que se empezaba a considerar como dos de los mayores problemas del planeta: pobreza y deterioro medioambiental. En 1972 se emitió un primer informe titulado Los límites del crecimiento, en el cual se concluye que: Si se mantienen las tendencias actuales de crecimiento de la población mundial, industrialización, contaminación ambiental, producción de alimentos y agotamiento de los recursos, este planeta alcanzará los límites de su crecimiento en el curso de los próximos cien años". Este informe tuvo como consecuencia la celebración de la primera Reunión Mundial sobre Medio Ambiente titulada "Conferencia sobre Medio Humano", llevada a cabo en 1972 en Estocolmo. Es ahí que por primera vez el tema ambiental se pone en un alto nivel de discusión y se utiliza el término desarrollo sustentable. Como resultado de la Conferencia de Estocolmo se instauró el Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA), y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estableció en 1983 la Comisión Mundial sobre Medio 3

9 Ambiente y el Desarrollo. El primer informe titulado Nuestro Futuro Común (también llamado Informe Brundtland) se publicó en 1987; este documento planteó la necesidad de establecer políticas públicas de sustentabilidad y señaló la imposibilidad de separar los temas del desarrollo económico y el medio ambiente. En 1992, la comunidad internacional representada por 179 países, personas y organizaciones no gubernamentales participó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, también llamada "Cumbre de la Tierra"; entre sus principales resultados se encuentran: la Declaración de Río y el Programa 21, también llamada Agenda 21 (en alusión al siglo XXI). Agenda 21 La Agenda 21 fija la necesidad de reducir el desperdicio, para en su lugar fomentar un desarrollo más consciente de la escasez de recursos naturales. Surge como un programa para alcanzar el desarrollo sustentable; es decir, un plan de acción para transformar el modelo tradicional de desarrollo - basado en la explotación de los recursos naturales como si fuesen ilimitados en un modelo de desarrollo eficiente, equitativo, racional y duradero. En su capítulo 28, la Agenda 21 reconoce que los gobiernos locales, en su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función fundamental en la promoción del desarrollo sustentable a través de la educación y la movilización de la ciudadanía. El contacto directo con la población hace que los municipios tengan un enorme potencial para impactar y transformar los esquemas de producción y consumo. Es por ello que la Agenda 21 plantea la necesidad de elaborar planes de sustentabilidad a nivel local, en el marco de un ejercicio incluyente y participativo que establezca objetivos compartidos para contribuir localmente al desarrollo sustentable, concretando así la frase "pensar globalmente y actuar localmente". Agenda 21 menciona que las autoridades locales deberán ocuparse de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica; supervisarán los procesos de planificación; establecerán las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuirán a la ejecución de las políticas ambientales en los planos nacional y subnacional. Cómo se construye una agenda 21 municipal? La Agenda 21 local es una respuesta a la invitación que las Naciones Unidas hicieron en el año 1992 durante la Cumbre de la Tierra con el fin de que las ciudades elaboraran planes y acciones para afrontar los retos socioambientales del siglo XXI. Este compromiso implicó la transición gradual hacia un modelo de desarrollo sustentable, mediante un proceso participativo e intersectorial de gestión. 4

10 El ICLEI 1, el Centro de Investigación sobre Desarrollo Internacional y el Programa de Medio Ambiente de la ONU 2, proponen una guía para la planificación y gestión integral de las agendas locales, la cual está basada en 9 puntos elementales: 1. Acordar una filosofía: es imprescindible contar con una visión conjunta y una firme voluntad por parte del gobierno municipal, las ONG, las instituciones educativas y la sociedad en general, para proponer, generar e impulsar iniciativas en materia de medio ambiente. 2. Identificar problemas y causas: el diagnóstico debe realizarse con base en un análisis objetivo que tenga como fundamento la observación directa de los problemas ambientales, reflejada en datos cuantificables y verificables. Asimismo, es necesario integrar a este conocimiento la percepción de la comunidad respecto a los problemas de su entorno social, económico y ambiental. 3. Definir objetivos generales: son el eje central de los planes de acción. Deben establecerse de manera clara y precisa: qué se pretende realizar, por qué y cómo se llevará a cabo la propuesta. 4. Priorizar problemas: una vez valorados los retos mediante el diagnóstico y formulados los objetivos, se deberá dar mayor importancia a los temas que requieran acciones inmediatas. Los criterios a considerar son: la gravedad del problema y la posibilidad de que tenga efectos irreversibles. 5. Establecer objetivos específicos: éstos deben ser alcanzables, medibles y tener un plazo temporal fijo, para así poder evaluar y dar seguimiento a la evolución de las iniciativas. 6. Crear programas para abordar los objetivos: en ellos se delinearán actividades concretas. Es necesario prever los instrumentos utilizados, recursos, impacto ambiental, presupuesto, actores, indicadores y estrategias de comunicación y participación con los ciudadanos. 7. Formalizar un plan de acción: es el producto final y meta del proceso. El plan debe ser sometido a la opinión pública antes de su aprobación definitiva. 8. Aplicar y comprobar: la puesta en marcha de los objetivos planteados en el plan de acción marcará los pasos a seguir o corregir. 1 El ICLEI (Gobiernos Locales por la Sustentabilidad) es una organización no gubernamental (ONG) que representa a los gobiernos locales en foros nacionales e internacionales en temas de desarrollo sustentable. Tiene como objetivo principal construir y dar apoyo a un movimiento mundial para lograr mejoras concretas en las condiciones ambientales locales y en el desarrollo sustentable global a través de acciones locales acumulativas 2 ICLEI, IDRC & PNUMA (1996) The Local Agenda 21 Planning Guide: an introduction to sustainable development. IN (IDRC), I. D. R. C. (Ed.). Toronto, Canadá, International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), International Development Research Centre (IDRC) & United Nations Environment Programme (UNEP). 5

11 9. Evaluar y retroalimentar: esto se hará mediante los indicadores establecidos en el plan de acción, con el fin último de obtener resultados puntuales para retroalimentar las iniciativas establecidas. Para que la Agenda 21 se refleje en los diversos sectores de la sociedad debe llevarse a cabo un proceso de consultas con representantes de cada uno de los sectores de la comunidad y eventualmente lograr un consenso en donde todos participen en las decisiones, planificación y ejecución del mismo. El proceso de consulta servirá también para aumentar la conciencia de los habitantes respecto a las cuestiones relativas al desarrollo sustentable. Los programas, las políticas, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr las metas de Agenda 21 se evaluarán y modificarán tomando como referencia los programas establecidos en el plan local de sustentabilidad; después, estos resultados se empatarán con la normatividad ambiental como lo es el Bando Municipal de Buen Gobierno, el Código Reglamentario de la Administración Municipal y/o Reglamentos Municipales. Se recomienda que la Agenda 21 local se lleve a cabo a inicios de la administración municipal; sin embargo, nunca es tarde para empezar el proceso de consulta e insertarlo como parte del Plan Municipal de Desarrollo. El primer paso debiera ser preguntar a la población cómo quisiera ver a su localidad en el corto, mediano y largo plazo. A partir de ello se planteará una estrategia que se adapte a la diversidad y complejidad de la comunidad; ésta deberá contar con un calendario de cumplimiento para cada acción, así como los instrumentos que servirán para alcanzar las metas planteadas. Es también muy recomendable que a raíz de este trabajo de consulta se cree un Consejo Municipal de Desarrollo Sustentable. Dichos consejos ciudadanos están contemplados en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y juegan un papel fundamental en la creación y aplicación de políticas a favor del medio ambiente; pueden actuar también como una contraloría ciudadana que supervisa el actuar de las autoridades. Existen ciudades que ya han llevado a cabo este ejercicio y puede ser relevante conocer de su experiencia, sus dificultades y retos, así como la manera en que llevaron a cabo el proceso participativo de extender el debate hacia la ciudadanía; se recomienda revisar el caso de la ciudad colombiana de Manizales en el capítulo final de esta guía. El éxito de la Agenda 21 local dependerá de la participación constante en todos los niveles en la adopción y el cumplimiento de decisiones que tienen incidencia en sus vidas. De ahí que temas como la educación y concientización ambiental resultan mecanismos sumamente importantes para generar un cambio de hábitos en las decisiones personales. 1.4 Diagnóstico general de la sustentabilidad en México El uso y conocimiento de la diversidad biológica, así como su vinculación con los distintos actores sociales y las instituciones, son fundamentales para el 6

12 desarrollo de un país. De acuerdo a los principios del desarrollo sustentable, hay tres condiciones estrechamente relacionadas al bienestar de la población: 1) la conservación de la diversidad biológica; 2) la utilización sostenible de sus componentes y 3) la repartición justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos naturales. Para lograr estos objetivos, es necesario contar con información que permita a los gobiernos locales fijar una postura y determinar acciones para la conservación y el uso sustentable de sus recursos. México es una nación privilegiada; la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) afirma que es el país con mayor diversidad biológica de América Latina y el Caribe. Con apenas 1.5% de la superficie terrestre del planeta, se calcula que 60 de cada 100 especies conocidas en el mundo se encuentran en México 3. Aunque la oferta natural del país es muy grande, el estado de conservación de los ecosistemas presenta un deterioro importante. Es uno de los cuatro países que registra más especies animales y vegetales en peligro de extinción, pues de las 64 mil especies conocidas, 3,563 se encuentran amenazadas 4. México ocupa el segundo lugar en deforestación en América Latina y el sexto lugar a nivel mundial. Con una pérdida de entre 600 y 800 mil ha/año de cubierta forestal, durante el periodo , cada año desapareció, en promedio, una extensión forestal semejante a la superficie de estados como Aguascalientes o Colima. En estos años, se han perdido cerca de 85 mil km 2 de bosques y selvas (5% de la superficie total del país) y en contraste, se han ganado 145 mil km 2 de tierra para cultivos y pastizales inducidos (ver gráfica 1). Gráfica 1: Tasa de cambio de uso de suelo Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, México, SEMARNAT 4 Diario Oficial de la Federación DOF (2002), NOM-059-SEMARNAT-2001, México, SEGOB.; Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de México al Convenio sobre Diversidad Biológica, México, SEMARNAT; Unión para la Conservación de la Naturaleza, UICN: Defining protected areas an international conference in Almeria, Spain, mayo 2007, UICN. 7

13 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -6% -17% -8% -13% Bosques Selvas Matorral Vegetación hidrófila Fuente: Elaboración propia con base en Velásquez, A. y otros (2002). Además, es importante resaltar que cerca de 31% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI, gases asociados con el fenómeno de cambio climático) están vinculadas con la deforestación. México ocupa el lugar 67 en países con mayores emisiones per cápita de CO 2, uno de los gases de efecto invernadero, cuya generación para 2002 fue de 5.4 toneladas/año/hab 5. Los costos económicos del deterioro ambiental durante el periodo representaron, en promedio cada año, aproximadamente 10% del Producto Interno Bruto (PIB) de México. Hay que tomar en cuenta que la pérdida de biodiversidad no sólo reduce el valor productivo de los ecosistemas, sino que los desestabiliza y debilita, creando una espiral negativa. Los ecosistemas debilitados tienen menos capacidad para resistir desastres naturales como inundaciones y sequías, y resienten más las presiones de la actividad humana como la contaminación y el cambio climático 6. A pesar de los esfuerzos institucionales por remediar la degradación ambiental -iniciados desde la década de los 90, los indicadores muestran que éste es un reto pendiente para México. De los 258 acuíferos del país, más de 100 están agotados y se están originando grandes conflictos y situaciones de crisis en algunos estados, especialmente en el norte; menos de 10% de las aguas utilizadas en el país se trata de forma adecuada y únicamente 35% de los residuos sólidos se dispone apropiadamente. En el entorno urbano, los contaminantes atmosféricos están por encima de los límites permitidos, particularmente en las zonas metropolitanas 7. El desarrollo sustentable incluye el principio de equidad social; por tanto, para evaluarlo deben tomarse en cuenta el conjunto de políticas sociales y 13% Otros tipos de vegetación -18% Pastizales naturales 50% Paztizales inducidos y cultivados 24% Cultivos 5 Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONABIO (2006), Capital natural y bienestar social, México, SEMARNAT. 6 Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad CONABIO (2009) Cuarto Informe Nacional de México al Convenio sobre Diversidad Biológica, México, SEMARNAT. 7 Giugale, M. Marcelo et al (2001) Mexico a Comprehensive Development Agenda for de New Era, Washington, D.C., World Bank. 8

14 económicas que tienen por objetivo reducir la desigualdad y la pobreza. En México, se observa que a medida que la tasa de deforestación y deterioro ambiental aumentan, la pobreza y la desigualdad también lo hacen. En la siguiente tabla se observa que desde de la primera mitad de la década de los noventa y hasta 2005, el PIB per cápita ha crecido de forma sostenida: pasando de 78,800 pesos/año a 123,800 pesos/año. Esto no significa que los recursos sean distribuidos de manera equitativa, ya que de acuerdo al Índice de Gini 8 entre 1992 y 2000 alrededor del 60% del ingreso está en manos de 20% de la población. Esto explica por qué de 1992 a 2005 la proporción de pobres en el país se mantuvo igual, a pesar del crecimiento económico. Por otro lado, la experiencia indica que mientras más inequitativa es la distribución del ingreso, mayor es la pérdida de capital ecológico valorada en el sistema de cuentas nacionales (es decir, existe una depreciación ambiental, ver la tabla y gráfica siguientes). Tabla 1. Pobreza, desigualdad y depreciación ambiental en México Año Porcentaje de Índice de Giniª PIB per cápita b Depreciación ambiental c pobres ª El índice de Gini representa la distribución del ingreso, mientras sea más cercano a cero significa que la distribución del ingreso es mejor, en tanto que valores más cercanos a uno implican niveles mayores de desigualdad. b Producto Interno Bruto por persona a precios actuales en dólares. c Porcentaje del Producto Interno Bruto. Fuente: Elaboración propia con información de: Gráfica 2. Depreciación ambiental y distribución del ingreso en México El coeficiente de Gini es un número entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una sociedad determinada. El coeficiente registraría cero (0.0= desigualdad mínima) para una sociedad en la que cada miembro recibiera exactamente el mismo ingreso y registraría un coeficiente de uno (1.0= desigualdad máxima) si un miembro recibiera todo el ingreso y el resto no recibiera nada. 9

15 Depreciación ambiental (% del PIB) Año Fuente: Elaboración propia con base en cuadro 1. Es evidente que la estrategia de desarrollo no ha sido adecuada, pues para crecer económicamente se han sacrificado los recursos naturales. Hoy en día ya se sabe que las estrategias productivas del desarrollo deben considerar la capacidad de los ecosistemas naturales para producir recursos y asimilar desechos, recordando que hay límites impuestos por la naturaleza; aún con la ayuda del desarrollo tecnológico, si se sobrepasa la capacidad de carga del ecosistema, la generación de recursos se detiene. El Estado mexicano por mucho tiempo no consideró la capacidad de los ecosistemas al momento de planear su desarrollo, lo cual ha resultado en una reducción veloz de los recursos que permiten la actividad productiva en el país. Recursos naturales y desarrollo en México El desarrollo de México se ha logrado a través de la explotación desmedida de sus recursos naturales, pues se han preferido las ganancias fáciles y de corto plazo en lugar de planear el desarrollo eficientemente con base en el ordenamiento ecológico del territorio nacional (ver tabla siguiente). De acuerdo a la distribución del territorio en el país, 58% de la superficie se encuentra bajo condiciones áridas, semiáridas y templadas subhúmedas; ahí se desarrollan la actividad ganadera y la agricultura mediante el uso intensivo de agroquímicos y agua. Ello ha generado problemas de contaminación, acumulación de sales y erosión, lo cual a su vez provoca una disminución de la productividad de la tierra. Como resultado se buscan nuevos suelos para las actividades primarias, lo cual por lo general significa una reducción de las zonas con cobertura vegetal. En contraste, la superficie con bosques, selvas y litorales está desaprovechada. En el caso de la silvicultura, se estima un potencial productivo de 2,800 millones de m 3 en rollo, pero únicamente se producen entre 7 y 9 mm 3. Por tanto, a pesar de que los recursos existen, 40% de la demanda nacional es importada. Otro ejemplo es la actividad pesquera. En el país hay 10,143 Depreciación Ambiental Gini 10

16 kilómetros de litoral, pero su aportación a la economía nacional es mínima (0.32% del PIB); aunque se estiman 305 especies comerciables, sólo se aprovechan 67 y de éstas, sólo 5 representan el 70% de la producción (camarón, sardina, anchoveta, atún y escamas). La lección de estas contradicciones es la urgente necesidad de regular el uso de suelo y las actividades productivas en el marco de una política integral de desarrollo sustentable; esto, a partir de procesos de planeación participativa que logren un compromiso por parte de la población para aprovechar los recursos naturales de manera sustentable. Tabla 2. Desarrollo de la actividad primaria en México e impactos ambientales Actividad Agricultura Ganadería Silvicultura Pesca Condición El país tiene poca tierra productiva para la agricultura y no está bien aprovechada; únicamente 15% del territorio es potencialmente agrícola y, sin embargo, la tierra apta se ha ocupado para la actividad ganadera o para otros fines. Con ello se han desencadenado procesos de erosión, extinción de especies y pérdida eco sistémica. Sólo dos especies cubren 50% de superficie cultivada debido a su resistencia (el maíz y el frijol); la aplicación de paquetes tecnológicos de forma homogénea y el abuso de químicos provoca contaminación y salinización, aumento de erosión y compactación de suelos. 78% de la superficie ganadera está en zonas áridas; dicha distribución es alarmante si tomamos en cuenta que en estas zonas hay intensa compactación de suelos, lo cual implica una menor infiltración del agua. Ahí el ganado se alimenta de arbustos y pastos; aunque esta actividad en el corto plazo no modifica el paisaje, con el tiempo el sobrepastoreo ha reemplazado a los animales propios del lugar, surgiendo especies no aptas para el alimento del ganado; cuestión que obliga a expandir la actividad hacia otras áreas. La baja rentabilidad e ineficiencia productiva de este sector hace más atractiva la actividad agropecuaria; su participación en el PIB es de apenas 0.1%, cuando podría alcanzar una participación mínima de 3%. La falta de un plan económico adecuado para los bosques ha permitido que exista tala clandestina para abastecer mercados informales. El potencial comercial de la pesca alcanza 305 especies comerciables, de las cuales sólo se aprovechan 67; de éstas, sólo 5 representan el 70% de la producción (camarón, sardina, anchoveta, atún y escamas). En el caso del camarón, la especie más rentable, la técnica de captura exige un arrastre de fondo que destruye hábitats de otras especies y captura fauna de acompañamiento que después de la selección es devuelta, sin vida, al mar. Por cada tonelada de camarón se devuelven al mar 8 toneladas de fauna de acompañamiento. Minería Petróleo 12% de los municipios mexicanos en 28 estados de la república cuentan con importantes yacimientos mineros, de donde se extraen: minerales, metales industriales no ferrosos, siderúrgicos y material pétreo, con una aportación al PIB estimada en 1.4%. Existen dos tipos de impactos ambientales directos de la actividad minera: 1) los desechos originados por la extracción y 2) la contaminación de agua y suelo por compuestos tóxicos; los impactos indirectos tienen que ver con asentamientos poblacionales y vías de comunicación para la actividad, lo cual modifica los ecosistemas. Existe una distribución de petróleo diferenciada en el territorio; las reservas se localizan principalmente en Veracruz, Tabasco, Chiapas, Campeche, Coahuila y 11

17 Nuevo León. En 1991, las reservas probadas se estimaban en 50,925 toneladas de barriles con 54 años de reservas. Muchas lagunas costeras han sido afectadas por la explotación de mantos, extracción de hidrocarburos, extracción de petróleo y derrames accidentales. Además de la importancia de las lagunas costeras para la pesca, son reservas de biodiversidad. Debido a la pesca se ha medido la magnitud de los impactos de la actividad petrolera sobre la flora y fauna. Las aguas de los ríos también han sido afectadas porque es ahí donde se concentran las refinerías. Otra fuente de contaminación es el ocasional derrame de cientos de barriles de petróleo. Fuente: Carabias (1999). 1.5 Pobreza y medio ambiente Hasta antes de la Cumbre Mundial de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, los temas de pobreza y medio ambiente habían sido analizados de manera separada. El debate sobre desarrollo sustentable en esa Cumbre tuvo como resultado el reconocimiento del importante papel que juega el medio ambiente en la situación de pobreza, así como el impacto que tiene la pobreza sobre las condiciones ambientales. 9 En México, a pesar de que el crecimiento económico ubica a la economía como una de las 15 más grandes del mundo, es imposible negar que la pobreza es un problema grave y estructural. Las estimaciones más conservadoras declaran que existen hay 11.7 millones de personas en pobreza extrema, 10.4% del total de población 10. Las condiciones de pobreza se comparten entre los grupos rurales y urbanos. Sin embargo, hay una postura generalizada de que la población más desprotegida se localiza en las zonas rurales; se calcula que el nivel de la pobreza extrema es casi siete veces mayor ahí. Esto es importante porque los problemas ambientales son diferentes para ambas zonas: en el campo son más frecuentes los problemas de apropiación de los recursos, deforestación y adaptación; en las ciudades, se sufre por la contaminación del agua, aire y suelo. No obstante, en ambos casos existe una falta de recursos para tomar acciones que alivien los daños y permitan ajustarse a nuevas condiciones 11. En el año 2000, 30 millones de personas sobrevivieron con ingresos menores a 15 pesos diarios y aproximadamente 70% de ellos vivían en zonas rurales 9 La pobreza se define con base en el acceso a bienes materiales básicos como agua, energía, aire limpio y alimento; un acceso adecuado permite tener niveles aceptables de nutrición, salud y protección ante las inclemencias del medio ambiente. La pobreza extrema, es decir, la carencia de estos recursos naturales básicos, se relaciona directamente con la desnutrición y la propensión a enfermedades, lo que impide a las personas generar energía suficiente para ejercer sus capacidades físicas y/o intelectuales, protegerse de la contaminación o curarse. Al mismo tiempo, son las capacidades físicas e intelectuales las que, a su vez, abren oportunidades para la adquisición y el acceso a un mínimo de bienes y servicios. Es decir, la pobreza significa la reducción de alternativas para el desarrollo. Boltvinik, J. (1991), Pobreza y necesidades básicas, conceptos y métodos de medición, Caracas, PNUD. 10 CONEVAL (2010) Porcentaje de la población en pobreza según entidad federativa, Estados Unidos Mexicanos., Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 11 Guevara, A. (2003), Pobreza y Medio Ambiente en México. Teoría y evaluación de una teoría pública, México, INE. 12

18 altamente dependientes de la agricultura de subsistencia, el pastoreo y la caza. Esto hace que sus ecosistemas sean vulnerables a la deforestación y la erosión. En el mismo año, la población urbana sin acceso a servicios de vivienda y saneamiento básico (agua y drenaje) superó los 20 millones de personas. Dicha situación provocó contaminación en cuerpos de agua, un aumento en los asentamientos no regulares sobre áreas naturales sin servicios y disposición de residuos sólidos a cielo abierto; es decir, se multiplicó la exposición directa a focos de contaminación con impactos directos a la salud 12. Para la población sumida en pobreza extrema, la sobrevivencia implica satisfacer las necesidades básicas de agua, alimentación y refugio; aplicar medidas para el cuidado y la conservación de los recursos naturales es visto como un lujo. Por ello, es común que los recursos se exploten intensivamente en el presente, aun cuando se sepa que en el mediano plazo se agotarán y con esto se reduzcan sus expectativas futuras de mejora. El principal problema de ello es que la explotación desmedida de los recursos naturales no da tiempo suficiente a la naturaleza para recuperarse y los ciclos naturales se estancan; si se usaran de manera sustentable, los recursos se regenerarían y podrían saciar las necesidades de hoy y de mañana. Sin embargo, las urgentes necesidades económicas han resultado en el consumo abusivo de productos químicos y pastoreo excesivo, provocando erosión en los suelos; el agua, además de desperdiciarse, es mal manejada después de ser utilizada, lo cual provoca un cambio en sus niveles de sal y le hace perder su calidad. Como consecuencia, los ingresos de la población que utiliza estos recursos para sobrevivir se reducen, dejando claro que la erradicación de la pobreza y el hambre requieren de ecosistemas no degradados 13. El caso que mejor ejemplifica dicha relación es la deforestación. Como resultado de malas prácticas que buscan un beneficio inmediato de los recursos maderables, el capital se agota. Ejemplo de esto son la tala y extracción clandestina para venta, el uso de la madera como combustible o para autoconstruir refugios, la expansión de actividades agrícolas y pecuarias, etc. A medida que el bosque disminuye su densidad, su fragilidad aumenta; se desencadenan procesos de deterioro que en algunos casos es irreversible, como en el caso de la desertificación, un estado en el que la tierra ha perdido por completo su fertilidad. Al mismo tiempo se agotan los mantos freáticos, se rompe la cadena biológica de las especies y se pierde la biodiversidad que es fuente de ingreso económico para las comunidades. Si se usaran de manera sustentable, los recursos se regenerarían y podrían saciar las necesidades de hoy y de mañana. Las poblaciones de mayor marginación son también las más vulnerables, pues no cuentan con las capacidades físicas y económicas para defenderse de los daños sociales, económicos y de salud provocados por el deterioro ambiental. 12 Consultar: 13 Op.Cit. Guevara,

19 Es muy difícil controlar los contaminantes en lugares con infraestructura insuficiente; pues en la mayoría de los casos, estas comunidades no disponen de servicios como agua y drenaje, sus hogares no cuentan con cimentación adecuada ni tienen acceso a agua de calidad aceptable. Por lo general, tampoco pueden mantener las condiciones mínimas de higiene para evitar la transmisión y propagación de enfermedades, principalmente las respiratorias y gastrointestinales. Ello repercute directamente en la productividad de las personas, pues disminuye su condición física y con ello su capacidad para desarrollarse. Margulis 14 proporciona un dato que permite dimensionar la capacidad económica que se necesitaría para controlar los impactos de la contaminación en la salud: estima que el costo anual en México para enfrentar las enfermedades gastrointestinales por contaminación de agua es del orden de 12,300 millones de pesos. Cuestión que hace evidente la rentabilidad de la protección ambiental como medida preventiva. En materia de vulnerabilidad, es importante decir que las mujeres y los niños son los grupos que invierten más tiempo y energía en la búsqueda de agua, leña y alimentos. Por tanto, una mejora en los ecosistemas, con recursos disponibles y agua de buena calidad, genera oportunidades para su desarrollo: los niños podrían dedicar más tiempo a la educación y las mujeres tendrían oportunidades para desarrollarse en otras actividades, reduciendo con ello los riesgos de la maternidad. Igualmente, son las mujeres y los niños quienes están más expuestos al desarrollo de enfermedades respiratorias agudas y gastrointestinales. En el primer caso, un factor importante es la exposición directa al humo por el uso del fogón tradicional de tres piedras; dicha práctica tiene impactos irreversibles en las vías respiratorias y en muchos casos resulta en cáncer de pulmón. Las políticas públicas que buscan disminuir este tipo de riesgos para la salud impactan positivamente el medio ambiente. Por ejemplo, las estufas solares y las ahorradoras de leña reducen o eliminan la cantidad de humo dentro de la casa, disminuyen las infecciones oculares por irritación en los ojos y las enfermedades respiratorias porque eliminan el humo dentro de la casa; al mismo tiempo, reducen hasta en un 70% el consumo de leña, ayudando así a la conservación de los bosques, con el beneficio adicional del ahorro de tiempo y dinero. De acuerdo al Índice de Sustentabilidad Ambiental (ISA) para las entidades federativas mexicanas, 15 la relación entre sustentabilidad ambiental, competitividad y desarrollo económico es positiva; es decir, las entidades con 14 Margulis, S.(1992): Estimaciones preliminares sobre los costos del daño ambiental en México. Banco Mundial, México. 15 Este índice conjuga el esquema Presión estado-respuesta de la OCDE y la estructura del Environmental Sustainability Index con base en 52 variables en indicadores sobre calidad ambiental, sistemas territoriales y biodiversidad, presiones demográficas, emisiones y descargas contaminantes, salud, nutrición, ciencia y tecnología, gestión, regulación, información y compromisos internacionales. El ISA se integra a partir de tres componentes, desagregados cada uno en indicadores específicos: 1) presiones sobre el capital ecológico, 2) estado del capital ecológico y 3) respuestas y vulnerabilidad (para ampliar, ver: CESPEDES, 2001). 14

20 mejores niveles socioeconómicos presentan condiciones ambientales más favorables que aquellas entidades con altos índices de marginación y pobreza. Esto demuestra que el desarrollo económico y el cuidado del medio ambiente no son contrarios, sino interdependientes. En contraposición, sí existe un circuito negativo entre pobreza, presión demográfica, deterioro ambiental e incapacidad de cambio o evolución institucional. El Índice de Sustentabilidad Ambiental confirma la relación estrecha que hay entre pobreza y degradación ambiental; por ejemplo, una entidad con alto nivel de marginación como Chiapas presenta mayor sobreexplotación de acuíferos y disposición inadecuada de residuos, en comparación con Nuevo León, que es un estado con muy baja marginación. La siguiente tabla muestra la posición que ocupa cada estado de la república en términos de sustentabilidad. En el primer decil, es decir, en los 10 primeros estados mejor posicionados o con mejores condiciones ambientales (Baja California Sur, Nuevo León, Coahuila, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Durango, Baja California, Jalisco y Chihuahua), los grados de marginación son bajos y muy bajos; en cambio, en el tercer decil esto es, los 10 estados menos sustentables se ubican aquellos con mayores niveles de pobreza y donde la marginación se califica predominantemente alta y muy alta (ver tabla siguiente). Grado de sustentabilidad (ISA) Tabla 3. Sustentabilidad ambiental por entidades federativas Entidad PIB per cápita Grado de marginación 1º Baja California Sur Bajo Media 2º Nuevo León Muy Bajo Baja 3º Coahuila Muy Bajo Baja 4º Quintana Roo Bajo Alta 5º Sonora Bajo Baja 6º Tamaulipas Bajo Baja 7º Durango Medio Baja 8º Baja California Muy Bajo Media 9º Jalisco Bajo Media Nivel de perturbación forestalª 10º Chihuahua Bajo Baja 11º Distrito Federal Muy Bajo Baja 12º Campeche Alto Alta 13º Sinaloa Medio Media 14º Colima Bajo Media 15º Yucatán Alto Alta 16º Nayarit Medio Alta 17º Aguascalientes Bajo Baja 18º Tabasco Alto Media 19º Querétaro Medio Media 20º Guerrero Muy alto Alta 21º Oaxaca Muy alto Alta 22º San Luis Potosí Alto Baja 15

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