Problemática. Frecuentemente se habla sobre el manejo de cuencas comprendiendo que es un proceso enfocado a dimensiones geográficas muy grandes.

Transcripción

1 Coordinación de los ámbitos gubernamentales para la gestión integral de la laguna La Escondida, Reynosa Tamaulipas. Héctor Camacho, Subcoordinación de Planeación, Economía y Finanzas del Agua. hector_camacho@tlaloc.imta.mx Gustavo Ortíz, Subcoordinación de Planeación, Economía y Finanzas del Agua gortiz@tlaloc.imta.mx Eduardo Donath, Subcoordinación de Planeación, Economía y Finanzas del Agua edonath@tlaloc.imta.mx Resúmen El caso de la Laguna La Escondida, se habla de una microcuenca y se trata del único cuerpo de agua natural, en ésta región su importancia yace en que es una de las cinco áreas naturales protegidas, bajo la categoría de Parque Urbano, declarado por el Estado de Tamaulipas en el año de 1997 Esta condición de protección, no ha sido suficiente para detener un proceso de deterioro continuo de la laguna provocado por asentamientos irregulares y descargas de aguas residuales. Ante esta problemática, se hicieron recomendaciones al Ayuntamiento de Reynosa para lograr establecer un esquema integral de gestión para la administración, control y regulación de la Laguna La Escondida, en donde el Municipio, el Estado, la Federación y otros actores importantes en la recuperación de la laguna, tengan una base de coordinación y asunción de funciones para conservar un cuerpo de agua de características particulares en la región fronteriza. Si bien existen muchos ejemplos de acuerdos de coordinación entre Estados y la Federación, iniciativas de ésta índole desde el nivel municipal no son tan comunes, por lo que el impacto puede ser distinto, esperando la cooperación de los involucrados.

2 Problemática Frecuentemente se habla sobre el manejo de cuencas comprendiendo que es un proceso enfocado a dimensiones geográficas muy grandes. Sin embargo en el caso de la Laguna La Escondida, se habla de una microcuenca de 25,360 Has, ubicada dentro de la región administrativa número VI, Río Bravo en la franja fronteriza norte, colindando con los Estados Unidos. Se trata del único cuerpo de agua natural, en ésta región. La extensión del cuerpo lagunar es de apenas 220 hectáreas 1 con una profundidad que oscila entre 30 y 50 cms, a pesar de ello, su importancia yace en que es una de las cinco áreas naturales protegidas, bajo la categoría de Parque Urbano, declarado por el Estado de Tamaulipas en el año de Además de encontrarse en ruta de aves migratorias provenientes de Canadá y Alaska, constituyendo un área de descanso de estas aves. Esta condición de protección, no ha sido suficiente para detener un proceso de deterioro continuo de la laguna, siendo el crecimiento urbano que alberga asentamientos regulares e irregulares en las zonas aledañas a la laguna, causa de que se descarguen aguas residuales. También se presentan desechos por el procesamiento de gas en las instalaciones de PEMEX. La presencia de este complejo procesador de hidrocarburos ha impactado seriamente no solo al cuerpo lagunar, sino al ambiente de la ciudad de Reynosa en general. Aunado a la situación descrita, se presenta el problema de un manejo inadecuado de los residuos sólidos, ya que parte de los asentamientos irregulares han sido fundados sobre terrenos pertenecientes a la laguna que han sido rellenados con basura, presentando además del riesgo de inundación de estos habitantes, un problema de infiltración de lixiviados. La ausencia de ordenamiento urbano en los alrededores de la laguna, la falta de cumplimiento de leyes y reglamentos en los tres niveles de gobierno, y una insuficiente coordinación entre instituciones para llevar a cabo la implementación de acciones de restauración y conservación, han llevado a un deterioro lento y acumulado del ecosistema de la laguna la Escondida. Las distintas administraciones municipales han realizado diversos intentos para llevar a cabo acciones que reestablezcan el ecosistema de la laguna, sin embargo no se ha tenido el éxito debido a la falta de continuidad y coordinación entre ámbitos gubernamentales, ya que se habla de una situación en la que Federación tiene la competencia directa en la administración, control y vigilancia sobre éste cuerpo de aguas nacionales, el Estado en la vigilancia del cumplimiento del marco jurídico ambiental estatal, y el municipio en la administración del área natural protegida, pero también en el cumplimiento de su reglamentación local. Ante esta problemática, se hicieron recomendaciones al Ayuntamiento de Reynosa para lograr establecer un esquema integral de gestión para la administración, control y regulación de la Laguna La Escondida, en donde el Municipio, el Estado, la Federación y otros actores importantes en la recuperación de la laguna, tengan una base de coordinación y asunción de funciones para conservar un cuerpo de agua de características particulares en la región fronteriza. Si bien existen muchos ejemplos de acuerdos de coordinación entre Estados y la Federación, iniciativas de ésta índole desde el nivel municipal no son tan comunes, por lo que el impacto puede ser distinto, esperando la cooperación de los involucrados. 1 El documento de la declaratoria estatal de Área Natural Protegida establece la poligonal con un área de 320 hectáreas.

3 Identificación de obstáculos y opor tunidades para la gestión de la laguna en el mar co jurídico. Obstáculos: Los problemas que enfrenta el municipio de Reynosa dentro de la microcuenca para lograr la gestión de los recursos hídricos van más allá de lo dispuesto en los ordenamientos legales, radicando el problema en la falta de cumplimiento de las leyes y reglamentos en los tres niveles de gobierno, así como la insuficiente coordinación para la implementación de programas de restauración y conservación de la laguna. Otro de los obstáculos para la gestión de la laguna es que no obstante de contar con una declaratoria de área natural protegida desde 1997, aún hoy no ha sido expedido un Plan o Programa de Manejo del Área Natural Protegida. Por tratarse de un bien con características para ser considerado como un cuerpo de agua de propiedad nacional, la responsabilidad primaria compete a las autoridades del agua, en concreto a la Comisión Nacional del Agua. Sin embargo, dicha autoridad se encuentra lejana y con múltiples asuntos que atender de carácter igualmente urgente o respecto de asuntos de mayor envergadura a nivel de regiones hidrológicas. Esta autoridad tiene competencia para ejercer la vigilancia, control y administración sobre dicho cuerpo de agua. Por otra parte, el municipio, que es la autoridad más cercana y el nivel en donde repercuten de manera puntual los problemas ambientales y sanitarios derivados de la contaminación de la laguna, tiene limitadas sus facultades para ejercer actos de vigilancia, control y administración. Su campo de acción, por lo que a la laguna se refiere, se ve sumamente restringido a actos como la posible administración y custodia de la zona federal o el control de las descargas que se efectúan en el drenaje y que posteriormente van a parar a la laguna, por citar solo dos facultades. Por lo tanto la administración de un cuerpo de agua como el de la laguna, por encontrarse ubicada enteramente dentro de la mancha urbana del municipio de Reynosa, requiere de dotar al municipio de facultades para ejercer un mayor número de actos encaminados al control, vigilancia y administración. Oportunidades: Un esquema con participación activa del municipio podría contribuir a incrementar las posibilidades del reestablecimiento del equilibrio del cuerpo lagunar y su ecosistema. Dentro del esquema de responsabilidades, el financiamiento compartido sería uno de los ejes centrales, ya que sin fondos difícilmente podría llevarse a cabo acciones para la preservación de la laguna. Es por ello que resulta necesario encontrar un esquema jurídico apropiado para la aportación de recursos y la evaluación de los proyectos a ser financiados. Para ellos se propone la creación de un fideicomiso. El esquema de administración puede plantearse a través de un a instancia municipal específica para el control, vigilancia y administración de la laguna, pero con un convenio de responsabilidades compartidas puede dar pie también a la creación de una instancia específica para tal efecto con participación mixta. Se identificaron áreas de oportunidad en el marco legal que podrían aprovecharse, algunas de ellas son las siguientes: Los ordenamientos federales analizados distribuyen las competencias de la Federación, los Estados y Municipios, en torno a la política ambiental relacionada con los cuerpos de aguas nacionales. Se establece que los municipios tienen la posibilidad de llevar a cabo convenios de colaboración con los Estados y la Federación, esto significa la oportunidad para signar acuerdos con entidades que participen en la

4 planeación, ordenamiento y operación de un plan integral de manejo para la recuperación de la laguna La Escondida. Por su parte, en la Ley de Aguas Nacionales se pueden aprovechar las siguientes oportunidades: a. Apoyar a la autoridad federal del agua en el mejoramiento y difusión permanente del conocimiento sobre la ocurrencia del agua en el ciclo hidrológico, la oferta y demanda de agua, los inventarios de agua, suelo, usos y usuarios y de información pertinente vinculada con el agua y su gestión; b. La coordinación de acciones con la federación y los municipios para la planeación, realización y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos por cuenca o región hidrológica; c. Mejorar las condiciones de disponibilidad del agua superficial y subterránea, en cantidad, calidad y oportunidad; d. Llevar a cabo acciones en los que el Estado deba intervenir temporal o en forma permanente cuando se presenten problemas de escasez o contaminación grave; e. Establecer las bases de colaboración administrativa y fiscal para la ejecución, por parte del Municipio de determinados actos administrativos y fiscales relacionados con la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales; f. Apoyar a las autoridades Federales del agua para que el Municipio lleve a cabo actos administrativos relacionados con los bienes nacionales relacionados con los recursos hidráulicos; g. Solicitar a las autoridades federales del agua la aprobación del proyecto para realizar obras de control y las que sean necesarias para reducir o suprimir la zona federal en el perímetro de las poblaciones y convenir su custodia, conservación y mantenimiento; h. Coordinarse con las autoridades competentes para que el municipio lleve a cabo acciones para la prevención y control de la contaminación de las aguas y de responsabilidad por el daño ambiental; k. Llevar a cabo la asignación presupuestal federal correspondiente, para la ejecución de los programas que con recursos de la Federación se lleven a cabo para el caso específico de la restauración y conservación de La laguna. En el caso específico de la declaratoria de área natural protegida, constituye una ventaja importante, debido a que se trata de uno de los cinco bienes con esta categoría jurídica a nivel estatal. Es importante aprovechar el hecho de que se trata de una de las pocas áreas naturales protegidas con decreto estatal para fomentar programas apoyados por el Gobierno Estatal. Se precisa, sin embargo, revisar la declaratoria de área natural protegida para dotarla de mejores instrumentos de gestión que ayuden a resolver el grave problema de falta de consecución legal del plan de manejo de La Laguna. Propuesta del esquema jur ídico y administr ativo para la gestión de la laguna. Con base en el análisis anterior, se estima que las soluciones que se sugirieran para lograr la recuperación de la laguna La Escondida, deben ir encaminadas hacia una descentralización de la gestión integral de los recursos hídricos, para ello, es necesario articular el marco jurídico en cuanto a su distribución de competencias, y los mecanismos para transferir facultades que fortalezcan al Ayuntamiento de Reynosa en cuanto a su organización, capacidad técnica y capacidad de administrar recursos. Un buen número de posibilidades deben ciertamente ser avaladas por la Federación en el marco de un esquema de delegación innovadora de funciones y facultades que

5 sería precisamente lo que tendría que desarrollarse. Hay que destacar que no solo basta con un esquema jurídico fundamentado, sino en la existencia de herramientas que hagan posible su implementación efectiva, ya que el éxito de cualquier esquema jurídico radica en su ejecución efectiva, continua y gradual. Este trabajo intenta llevar a cabo un análisis positivo de las ventajas que ofrece principalmente la Ley de Aguas Nacionales con las oportunidades de delegar determinados actos administrativos o funciones, lo cual beneficia en llevar a cabo la acción pública de una manera distinta 2. Observando esta acción de descentralización como una transferencia de autoridad a otras instancias, para que lleven a cano el planteamiento y evaluación de acciones fundamentadas en sus propias necesidades 3. Algunas posibilidades que, combinadas, podrían incrementar la intervención municipal de manera significativa son: a) Custodia y administración de la zona federal alrededor de la laguna y zonas adyacentes. b) Delegación de funciones; para ejecución de determinados actos de administración, en específico para el control, vigilancia, medición, documentación de la información de la laguna, etc. c) Revisión del marco competencial del Ayuntamiento para verificar que las autoridades competentes cuenten con facultades adecuadas para el ejercicio del rol del Ayuntamiento en la implementación de proyectos de gestión y administración en la laguna. d) Formalización de un convenio en materia de administración, regulación, organización, planeación y vigilancia, entre los actores relevantes (Ayuntamiento, 2 María del Carmen Prado, La descentralización en México (2003) 3 María del Carmen Prado, La descentralización en México (2003) CONAGUA, SEMARNAT, Gobierno Estatal) que tienen injerencia en las acciones de restauración y conservación de la laguna La Escondida con el objeto de establecer funciones y responsabilidades concretas, elaborándose bajo los siguientes ejes: a) Compromisos específicos para el financiamiento y elaboración del Plan de Manejo dentro de una visión integral. b) Responsabilidades concretas en áreas clave como el monitoreo, la vigilancia, la implementación de obras hidráulicas necesarias, la implementación de proyectos de educación ambiental, la consecución de acciones para la restauración y reparación del daño ambiental. c) Creación de una instancia específica para la administración de la Laguna. d) La constitución de un fondo específico bajo la figura de un fideicomiso. Como la entidad receptora y administradora de los recursos que se destinen a las acciones establecidas en el plan integral de manejo. Las mismas instancias que firman este convenio integran el Comité Directivo para la Restauración y Conservación de la Laguna la Escondida (CODILAES), que tendría la función de llevar a cabo lo pactado en dicho convenio y Plan Integral de Manejo. Vigilar la administración del Parque urbano a través de la estructura administrativa propuesta, las obras y proyectos que ahí se realicen, el estado de los fondos reunidos por el fideicomiso y su correcta aplicación así como la planeación. Este convenio se considera un aspecto esencial para concretar compromisos, vincular acciones, integrar capacidad generar un esquema propio para la administración de la laguna e incluir herramientas para el financiamiento de dicho esquema de protección. Estos elementos son fundamentales, ya que la dispersión

6 competencial que ha producido la falta de intervención puntual en la resolución de problemas que afectan a la laguna como la contaminación y los asentamientos irregulares en la zona federal, por citar dos ejemplos. Se menciona que bajo estos acuerdos delegatorios, no se pierde la facultad residual y preeminente de la federación, en este caso, por conducto de la CONAGUA y la SEMARNAT, por lo que la intervención del Estado y particularmente del Municipio tiene como fin, por una parte, coadyuvar con dichas autoridades federales en la ejecución de determinados actos administrativos y por otra, en la delegación de funciones concretas, para que la intervención de las autoridades estatales y municipales pueda llevarse a cabo de manera óptima, con lo que se salvaguardan los intereses de la federación desde el punto de vista ambiental, social y sanitario. Cr eación de una estructura de administración de la laguna La Escondida como Parque Ur bano. En la declaratoria estatal de área natural protegida, se da la categoría de Parque Urbano a la laguna La Escondida, confiriendo de este modo la administración 4 al Municipio de Reynosa. Por ello, se requiere una administración que sea eficaz, que promueva y facilite la ejecución de las acciones previstas en los diversos ordenamientos federales, estatales y municipales, así como en el Plan Integral de Manejo y en el Programa Operativo Anual correspondiente, y que prevea y facilite los mecanismos financieros necesarios que le permitan contar con los recursos económicos suficientes para dirigir y operar las acciones de gestión del cuerpo de agua y el área natural protegida. Este nuevo organismo estaría compuesto por una dirección con las funciones de aplicar las políticas generales para la protección y aprovechamiento de los recursos naturales y la instrumentación de las acciones en la laguna. Dos coordinaciones; 1) Coordinación de mejoramiento urbano; 2) Coordinación de ordenamiento ambiental. Dichas áreas se encargarían de ejecutar acciones y proyectos establecidos en el plan integral de manejo en las zonas de uso turístico, recreativo y deportivo, así como la rehabilitación del sistema lagunar respectivamente. Propuesta de mecanismo de financiamiento. Se propone la creación de un Fideicomiso constituido específicamente para recibir y administrar recursos destinados a la ejecución de proyectos y actividades previstos en el Plan Integral de Manejo, previa aprobación del Comité Técnico del propio fideicomiso. El fideicomiso deberá ser capaz de generar los recursos económicos necesarios para la contratación de personal eventual y servicios que sean necesarios para llevar a cabo la operación de los proyectos y actividades encaminados a la recuperación del sistema lagunar. Es importante mencionar que este fideicomiso estaría constituido con alguna de las instituciones bancarias existentes. 4 Art. 66 Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Tamaulipas.

7 Conclusiones. Del estudio se puede advertir que por estar ubicada La Laguna en el perímetro de la ciudad de Reynosa, es el municipio el nivel gubernamental que responde de manera más inmediata a las demandas e iniciativas locales, su fortalecimiento con instrumentos jurídicos y de coordinación institucional es estratégico para lograr la recuperación y conservación del Parque Urbano La Escondida. Es por ello fundamental dotar al municipio de las facultades necesarias para poder intervenir y coadyuvar con las autoridades federales y estatales en la restauración y conservación de La Laguna. Existen otras acciones que podrían facilitar un mejor control y regulación de La Laguna, como lo son la desincorporación de la zona federal, la declaratoria de aguas nacionales así como de reserva de las mismas para usos ambientales. Todos estos elementos forman parte de un conjunto de acciones que se consideraron relevantes para una mejor gestión de La Laguna, sin embargo, es necesario hacer nuevamente énfasis en que la gestión de la Laguna La Escondida, requiere de instrumentos de gestión, con los cuales el Municipio de Reynosa tenga la oportunidad de formalizar una coordinación con instituciones federales y estatales que tengan injerencia en la administración y conservación de un bien ambiental, pero también concretar compromisos de los tres ámbitos de gobierno para lograr el saneamiento, restauración y conservación de un bien ambiental al que los habitantes de Reynosa tienen derecho a disfrutar que el municipio realice para mejorar el ecosistema de la laguna, se retribuyan por medio del cobro a los beneficiarios directos, tal como los habitantes de las colonias que se encuentran alrededor de la laguna. Es importante no descalificar los esfuerzos de descentralizar funciones federales a los municipios, ya que para evaluar el efecto real de este proceso es necesario tener información anterior y posterior al proceso, cuantificarla, y así determinar los efectos observados que son resultado de la descentralización y no de la aplicación de otras políticas públicas. No existe fórmula para mejorar la gestión integral del agua, por lo que los mecanismos de coordinación y descentralización de funciones son algunas opciones más para lograr el éxito de los involucrados en la planeación de una cuenca. Es importante hacer la mención referente a la instrumentación de propuestas de generación de recursos económicos para la operación del Plan Integral de Manejo. Puede explorarse un esquema de pago por servicios ambientales donde se valore económicamente los servicios ambientales que la laguna ofrece a la población de Reynosa y con ello, que la misma ciudad aporte recursos para su recuperación. De igual manera, se puede explorar una contribución municipal por mejoras ambientales, donde las inversiones

8 Figura 1. Estructura administrativa para el Comité Directivo para la Restauración y Conservación de la Laguna la Escondida. FIDEICOMITENTES PEMEX CONAGUA SEMARNAT SOPDUE MUNICIPIO Administra, gestiona inversiones, fuentes de financiamiento FIDEICOMISO COMITÉ TÉCNICO FIDUCIARIO Un representante de: INSTITUCIÓN BANCARIA PEMEX CONAGUA SEMARNAT SOPDUE FIDEICOMISARIOS MUNICIPIO AYUNTAMIENTO COORDINACIÓN DE MEJORAMIENTO URBANO DIRECCION Ejecu tan Operación PIM COORDINACIÓN DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL

9 Referencias: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2005). Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (2005). Ley de Aguas Nacionales (2004). Ley General de Bienes Nacionales (2004). Ley General de Asentamientos Humanos (1994). Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (2003). Ley de Planeación (2002). Constitución Política del Estados de Tamaulipas (2006). Ley de Protección Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Estado de Tamaulipas (2004). Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas (2006). Acuerdo Gubernamental mediante el cual se declara Área Natural Protegida clasificada como Parque Urbano al área denominada Laguna La Escondida ubicada en el municipio de Reynosa, Tamaulipas. (1997). Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Reynosa, Tamaulipas.(1997). Reglamento del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del municipio de Reynosa, Tamaulipas (1997).

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