Proyecto Equidad Económica para Latinoamérica (EELA): Fase II Estado del Arte. Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad.

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1 Proyecto Equidad Económica para Latinoamérica (EELA): Fase II Estado del Arte. Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. Junio 2012 Santo Domingo, República Dominicana

2 Índice I. Introducción II. Filosofía del Programa Solidaridad III. Objetivos del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. 3.1 Objetivo General 3.2 Objetivos Específicos IV. Estructura Operativa del Programa Solidaridad V. Componentes del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad VI. Elegibles del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. VII. Transparencia y Acceso a la Información del Programa Solidaridad VIII. Bibliografía

3 I. Introducción La República Dominicana ha exhibido en las últimas décadas significativos niveles de crecimiento económico, superando el desempeño de muchos de los países de la región, sin embargo, este crecimiento no ha repercutido en el mejoramiento de la calidad de vida de los dominicanos. El desfase entre los niveles de crecimiento económico y los niveles de pobreza y marginación en que viven muchos ciudadanos de la República Dominicana indica la enorme deuda social acumulada del Estado con una importante franja de la población que no ha disfrutado de los beneficios de los logros económicos alcanzados por el país durante las últimas décadas. En adicción a la gran deuda social acumulada, es necesario destacar, que entre los años 2003 y 2004, el país se vio afectado por una severa crisis financiera y cambiaria que se reflejó en el incremento de la situación de pobreza de los dominicanos. Según datos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) al final de año 2004 reportaban que 43 de cada 100 dominicanos eran pobres y de estos 16 se encontraban viviendo en situación de pobreza extrema. En atención a lo anterior, mediante el decreto de fecha 26 de septiembre del 2005 es creado por el poder ejecutivo "El Programa Solidaridad" como parte de la política social del gobierno dominicano. Con la creación del programa fueron articuladas acciones, que hasta el momento se ejecutaban de forma separada, las cuales estaban orientadas a favorecer a familias en condición de pobreza y pobreza extrema, a través de subsidios focalizados como son: comer es primero y el incentivo a la asistencia escolar ; constituyendo esto en los componentes esenciales del Programa Solidaridad. (Toro, 2008) El Programa Solidaridad forma parte de un entramado institucional coordinado por el Gabinete de Coordinación de la Política Social (GCPS), entidad encargada del diseño y gestión de la políticas sociales del Estado, integrado por: el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), para identificar la población meta, y proveerle de servicios sociales básicos a personas en situación de pobreza extrema

4 la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), un organismo adscrito al Poder Ejecutivo con autonomía técnica, administrativa y financiera, la cual tiene autoridad de actuar como unificador de los pagos de los subsidios sociales focalizados otorgados por el Gobierno Dominicano. Además de las instituciones anteriormente señaladas también juegan un rol de suma significación en los procesos operativos del Programa Solidaridad, las siguientes entidades: Ministerio de Estado de Educación. Ministerio de Estado de Salud Pública y Asistencia Social. Seguro Nacional de Salud. Centro de Contacto Gubernamental de la OPTIC. Núcleos de Hogares Solidaridad. Organizaciones de la Sociedad Civil Acreditadas en el Programa. II. Filosofía del Programa Solidaridad. 1 El Programa Solidaridad (PS) de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) consiste en la aplicación de subsidios e incentivos mediante transferencias monetarias, sujetas al cumplimiento por parte del beneficiario de ciertas condiciones prestablecidas. Misión En el marco de la nueva política social, ayudar a que familias en pobreza extrema accedan a oportunidades de desarrollo mediante transferencias condicionadas de recursos económicos, a fin de aumentar su capital humano. Visión Ser el programa modelo de la Red de Protección Social del Gobierno Dominicano, garantizando eficiencia en la atención a las familias beneficiarias y con acciones sistemáticas que propician la salida continua de su condición de pobreza extrema. 1

5 Valores Como instrumento de la nueva política social, el Programa Solidaridad asume los principios básicos que sustentan esta política: Integralidad, Equidad, Eficiencia y Consistencia. Además de valores como la solidaridad, responsabilidad y transparencia. III. Objetivos del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. 3.1 Objetivo General. Contribuir a romper la transmisión intergeneracional de las causas que generan o arraigan la pobreza, mejorando la inversión que los hogares pobres realizan en educación, salud y alimentación, potenciando la acumulación del capital humano de su descendencia. (Programa Solidaridad, 2010) 3.2 Objetivos Específicos. a) Asegurar a las familias beneficiarias un nivel mínimo de consumo de los bienes que componen la canasta básica alimentaria (CBA). b) Impulsar que los miembros de hogares beneficiarios, a partir de los 5 años alcancen al menos 9 años de educación inicial y básica. c) Estimular a que los jóvenes entre 14 y 18 años accedan, permanezcan y promuevan por lo menos el 1er. Ciclo del nivel medio. d) Incidir en la reducción de la sobre edad escolar, de los niños y jóvenes miembros de los hogares beneficiarios, con 2 o más años por encima de la edad del grado correspondiente. e) Contribuir a elevar el acceso a los servicios comprendidos en el plan básico de salud e incidir en la disminución de la morbilidad y mortalidad en los grupos de intervención, articulado con el Plan Nacional de Salud a fin de impactar en la

6 reducción de estos índices a nivel nacional. f) Mejorar la nutrición de los miembros de hogares beneficiarios, con énfasis en la población más vulnerable como son los niños y niñas entre 0 y 5 años, así como las mujeres embarazadas y lactantes. g) Fomentar la responsabilidad y aumentar el conocimiento de los hogares pobres en relación al cuidado de la salud y la nutrición, así como los derechos y obligaciones que asumen al formar parte del Programa. IV. Estructura Operativa del Programa Solidaridad 2. El Programa Solidaridad opera bajo la responsabilidad de la Coordinación del Gabinete de Políticas Sociales. En su estructura operativa, el Programa cuenta con una Dirección General que funciona a nivel central, teniendo a su cargo la responsabilidad de los procesos que se desarrollan desconcentrados territorialmente. La Dirección General es asistida por una estructura técnica operativa a nivel central, que cuenta con siete Direcciones Técnicas, incluyendo el Sistema de Información de Solidaridad. A nivel territorial contienen diez Gerencias Regionales, las cuales integran un número determinado de supervisores generales, supervisores y enlaces comunitarios, distribuidos en toda la geografía nacional de acuerdo a la cantidad de familias beneficiarias. El esquema organizativo de la estructura del programa Solidaridad se ilustra con el siguiente diagrama: 2 Información extraída del portal electrónico del Programa Solidaridad.

7 V. Componentes del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. El Programa Solidaridad esta constituido esencialmente por dos componentes: a) Comer es primero b) El incentivo a la asistencia escolar (ILAE). A. El componente "Comer es Primero", consiste en una transferencia mensual de RD $ (US$ equivalente a 0.60 centavo de dólar diario) ejecutada a través de la tarjeta solidaridad con la cual el hogar beneficiario puede adquirir alimentos de la canasta básica en los establecimientos comerciales prestablecidos. También, la entrega de suplementos de micronutrientes como forma de prevenir la deficiencia de vitaminas y minerales en niños, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

8 B. El incentivo a la asistencia escolar (ILAE) es el componente que va orientado a beneficiar a hogares con hijos en edad escolar; entre los 6 y 16 años inscritos entre el primer y octavo curso de educación básica. La transferencia está destinada a la compra de útiles escolares, libros, uniformes y medicinas. El monto de la transferencia depende de la cantidad de niños o niñas elegibles que habiten en el hogar: RD$ (US$ 7.59) para hogares con uno o a dos niños elegibles, RD$ ( US$ 11.39) para hogares con tres niños elegibles y RD (US$ 15.19) para hogares con 4 o más niños elegibles. Estos componentes están vinculados a un sistema de corresponsabilidades que condicionan, necesariamente, el recibimiento de los beneficios del programa. Las transferencias, ejecutadas mediante la tarjeta solidaridad; tanto para el componente "comer es primero, como para el incentivo de asistencia escolar (ILAE) están atadas a las siguientes condiciones:

9 Fuente: Manual Operativo, Programa Solidaridad. Las corresponsabilidades, más que un requisito para las transferencias, han de funcionar como el mecanismo que propicie el incremento del capital humano en las poblaciones beneficiarias del programa; a través de la disminución de la deserción escolar en niños, niñas y adolescentes, mejoramiento de las condiciones de salud y alimentación de los beneficiarios. Sin embargo, en un estudio publicado en julio el año 2008 por el Centro de Estudio Sociales Padre Juan Montalvo, realizado en dos barrios de la tercera circunscripción del Distrito Nacional ( Domingo Savio y la Zurza) en los que fueron encuestados 650 hogares beneficiarios y realizadas 20 entrevistas a profundidad, se determinó, al momento de la publicación del estudio, que: mas del 30% de los consultados no conocían las corresponsabilidades, los beneficiarios reportaron no tener seguimiento para el cumplimiento de las mismas, las capacitaciones recibidas no son suficientes, los beneficiarios no comprenden el verdadero objetivo de las corresponsabilidades. La situación reportada en el señalado estudio indica que lejos de contribuir con el mejoramiento

10 del capital humano, las acciones desarrolladas por el programa son de tipo asistencialista y generan dependencia en la población beneficiaria; apartándolos de toda posibilidad de salir de la pobreza. (Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, 2008) En contraste con el estudio anterior, fue publicada en agosto del 2008 una investigación titulada: Impacto del Programa Solidaridad en Asistencia Escolar y Niveles Nutricionales: Un Enfoque Empírico. Este trabajo consintió en evaluar el impacto de las acciones desarrolladas por el programa sobre la asistencia escolar y los niveles nutricionales de los beneficiarios, para esto se diseño una investigación experimental; utilizando la técnica diferencia-en-diferencias a partir de los datos de la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) de los años 2002 y Las principales conclusiones arribadas en este estudio indican: El impacto del Programa en niños en edad escolar es positivo pero estadísticamente no significativo. Para los niños en edad escolar, el Programa aumenta la probabilidad de asistir a la escuela en 1.1 puntos porcentuales. Al analizar el impacto del programa cuando las mujeres son las jefas del hogar, tenemos que la probabilidad de que los niños asistan a la escuela aumenta en 3.6 puntos porcentuales. Por el contrario, cuando los padres son los jefes de hogar, la probabilidad de que los niños asistan a la escuela aumenta en solo 0.8 puntos porcentuales. (Programa Solidaridad, 2008) Los resultados de impacto en asistencia escolar para los diferentes grupos de edades. A medida que los niños son mayores, el impacto del Programa aumenta. Para niños de 5 a 9 años el impacto es negativo y no significativo. Para niños entre 10 y 13 años Solidaridad aumenta la probabilidad de asistir a la escuela en 1.1 puntos porcentuales. El mayor impacto lo registran los niños de 14 a 16 años, para los cuales el Programa aumenta la probabilidad de asistir a la escuela en 14 puntos porcentuales. El impacto del Programa en el peso por talla de los niños es positivo y significativo al 10%. Los niños beneficiaros han experimentado un aumento promedio de 0.15 desviaciones estándar en su peso y talla.

11 VI. Elegibles del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. Los beneficiarios del programa los constituyen los individuos miembros de hogares que cumplen con las siguientes características, a saber: a) Hogares identificados y clasificados en pobreza extrema y moderada por el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), instrumento técnico establecido mediante decreto del Poder Ejecutivo para garantizar transparencia en la focalización e identificación de los hogares más pobres. Donde el hogar se define como el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de una vivienda, unidos o no por parentesco, y que comparten un mismo presupuesto para el sustento del hogar. b) El o la jefa de hogar debe poseer una cédula de identidad personal valida. En su defecto se acepta declarar, para los fines del Programa, un miembro del hogar mayor de edad, con cédula de identidad personal, como jefe(a) del hogar. La documentación se valida mediante cruces de la base de datos de elegibles para el Programa con el padrón de la Junta Central Electoral (JCE). Los beneficiarios son seleccionados mediante un sistema estadístico, ejecutado por el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). En este sistema son introducidos los datos socioeconómicos de los hogares elegibles, los cuales son clasificados atendiendo al Índice de Calidad de Vida en dos categorías, a saber: pobreza moderada y pobreza extrema. (Programa Solidaridad, 2008) Para el año 2005 el programa alcanzaba 171,042 hogares y al terminar este año alcanzó la cifra de 193,988. Ya para el año 2006 aumentó a 212,958, en diciembre del año 2007 a 309,281 hogares beneficiarios y en diciembre del 2008 el Programa logró una cobertura a nivel nacional de 461,446 hogares beneficiarios. En la actualidad el Programa Solidaridad beneficia un total de 785,945 hogares en todo el país.

12 Cobertura del Programa Solidaridad, por regiones del país. (2012) Regional Hogares REGION ESTE 108,089 REGION NORDESTE 83,619 REGION NOROESTE 45,015 REGION NORTE 145,159 REGION SANTO DOMINGO 233,922 REGION SUR 143,141 Total 758,945 3 Fuente: Programa Solidaridad. En relación a los beneficiarios fue realizado en el año 2007 un estudio, a los fines de determinar la imagen y percepción que tiene los usuarios o beneficiarios sobre la cobertura y eficiencia del Programa Solidaridad. Para esto, realizaron una encuesta con una muestra de 2,400 beneficiarios. 3

13 Dentro de los resultados de este estudio podemos destacar los siguientes: el 98.6 % de los consultados indicaron que no debieron pagar por el ingreso al programa y que la único elemento a verificar era su condición de pobreza; sin embargo, el 46.4 % expresaban que aun muchas personas pobres no habían ingresado. Para el 99% de los consultados Solidaridad es un programa de ayuda a los mas pobres; no obstante el 29% indica que la contribución que recibían en este momento era muy poca. En relación al alcance y efectividad del incentivo a la asistencia escolar (ILAE) y su influencia y su influencia en la adquisición de útiles escolares a los beneficiarios con niños de entre 6 y 16 años. Se encontró que el 33.9% de los entrevistados cree que dicha contribución es Muy Poca. VII. Transparencia y Acceso a la Información del Programa Solidaridad. Según el manual operativo del programa, uno de los elementos que han de caracterizar su ejecución es precisamente la transparencia. Los criterios de transparencia para el programa se enfocan en los siguientes aspectos: La focalización geográfica e individual, elegibilidad, priorización y selección de los hogares beneficiarios se realiza con base en procedimientos estadísticos y matemáticos que descartan la selección de beneficiarios/as en forma discrecional. Asimismo, el sistema de pagos, desarrollado mediante un instrumento electrónico personalizado, es operado por entidades financieras públicas y privadas, lo que no sólo permite una acabada rendición de cuentas sino que además, garantiza la efectiva recepción de los recursos por parte de las familias beneficiarias. En este sentido, en octubre del 2008 Participación Ciudadana (PC) da a conocer un informe de monitoreo al Programa Solidaridad. En el mismo se propuso como objetivo general: Identificar las limitaciones y debilidades del Programa Solidaridad en término de su estructura institucional y en materia de transparencia de su gestión, que la mantienen en

14 riesgos de corrupción y en amenaza de que sus principios sean vulnerados; sugerir medidas preventivas para evitar la falta de transparencia y mitigar o eliminar los factores de riesgos de corrupción, para contribuir a que el Programa logre sus objetivos. Para este estudios fueron considerado tres factores: a) factor Institucionalidad. Que da cuenta del nivel de desarrollo institucional de programa en términos de la aplicación de reglas y procedimiento previamente definidos. b) factor Visibilidad y rendición de cuentas. Busca verificar el nivel de transparencia y acceso a la información publica por parte de la ciudadanía y por ultimo, c) factor investigación y sanción. Con este se busca evidenciar la aplicación y efectividad de los mecanismos de regulación y coerción en caso de que sean transgredidas las normas prestablecidas. A partir de los factores expuestos anteriormente en el estudio concluyó que en términos institucionales, para la fecha de publicación del informe, el programa contaba con un instrumental que traza las pautas de organización y acción práctica u operativa en la que se pudo contactar la existencia de: manual operativo, manual de procedimientos administrativos, plan estratégico y plan operativo anual. Asimismo se verifico el conocimiento y la aplicación respetuosa de esta reglamentación por parte del personal que labora en el programa...este dominio le permite al personal gerencial del Programa tener claros criterios sobre como se ha de seleccionar la población beneficiaria de Solidaridad, como asumir y exigir el cumplimiento de corresponsabilidades a los diferentes actores institucionales al igual que a la población pobre que recibe los beneficios a través del sistema de transferencia de bienes focalizados y para la aplicación de normas éticas y administrativas en el manejo de los presupuestos anuales, especialmente al hacer compras y licitaciones. Por otro lado, en el informe de monitoreo publicado por Participación Ciudadana, en su momento, fue evidenciado el bajo nivel de cumplimiento de lo establecido en la ley A pesar del programa tener un portal electrónico y una revista de publicación semestral, en estas no están disponibles las informaciones relevantes a la ciudadanía según lo establecido en la ley de libre acceso a la información pública... La forma más generalizada de dar información que dispone el Programa es verbal y se realiza a través de los enlaces comunitarios, que son los promotores del Programa en las comunidades y quienes tienen la atribución de mantener una interrelación permanente con las familias beneficiarias; claro, como toda información

15 verbal, la misma está sujeta a distorsiones, mutilaciones, exageraciones y olvido. (Participación Ciudadana, 2008) En cuanto a los mecanismo de investigación y sanción. No pudo ser verificado la existencia de los mismos. El Régimen Disciplinario de Solidaridad no establece el funcionamiento de un órgano colegiado para juzgar los hechos de violaciones disciplinarias o de corrupción, pero para algunos hechos el director general ha creado comisiones ad hoc.

16 VI Bibliografía a) (2005). Decreto Santo Domingo. b) Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo. (2008). Estudio de Satisfacción Beneficiarios de Solidaridad en dos barrios de la Capital, Observatorio de Políticas Sociales. Santo Domingo. c) Participación Ciudadana. (2008). Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad. Santo Domingo. d) Programa Solidaridad. (2007). Informe final Encuesta Gallup, sobre Satisfacción de los Beneficiarios. Santo Domingo. e) Programa Solidaridad. (2008). Impacto del Programa Solidaridad en la Asistencia Escolar y Niveles Nutricionales. Un Enfoque Empírico. Santo Domingo. f) Programa Solidaridad. (2010). Manual Operativo del Programa de Transferencia Condicionada Solidaridad. Santo Domingo. g) Solidaridad, P. (2009). Manual Operativo de Procesos Transversales. Santo Domingo. h) Toro, B. C. (2008). Evaluación del Proceso Operativo del Programa Solidaridad Implementado por el Gabinete Social del Gobierno Dominicano. Santo Domingo.

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