Los derechos humanos y el desarrollo: hacia un camino compartido. Manuel Gómez-Galán

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1 Los derechos humanos y el desarrollo: hacia un camino compartido

2 Índice 1. El enfoque basado en derechos humanos: una forma innovadora de contribuir al desarrollo Aportaciones del EBDH a las tareas de cooperación para el desarrollo Obstáculos para la plena aplicación del EBDH Hacia una gradual incorporación del EBDH a la práctica de la cooperación para el desarrollo

3 1. El enfoque basado en derechos humanos: una forma innovadora de contribuir al desarrollo Asistimos en la actualidad a una tendencia creciente a aplicar el llamado enfoque basado en derechos humanos (EBDH) a las iniciativas de cooperación internacional al desarrollo. Esta orientación parte de la consideración de que la pobreza no es tanto una cuestión de falta de recursos sino, sobre todo, de falta de derechos. En línea con algunos de los contenidos de lo que se entiende por la nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo, este enfoque innovador trae consigo interesantes aportaciones. En la medida en que se logre acertar con los modos de poner en práctica tales aportaciones, se facilitará la obtención de algunos de los principales objetivos del desarrollo y, a la par, de la cooperación internacional. El EBDH refuerza con sus aportes dos dimensiones prioritarias para la cooperación al desarrollo: La primera se refiere a las personas, a los ciudadanos y ciudadanas de los países en desarrollo (de los llamados países del Sur) que son la razón de ser de la cooperación y a los que, de forma directa o indirecta, pretenden ir dirigidas las actuaciones de ayuda al desarrollo. El EBDH contribuye a situarlos en el centro de las intervenciones, no sólo como destinatarios de las mismas, sino como ciudadanos activos, es decir, como protagonistas que deben tomar decisiones y a la par reivindicar, defender y dotar de contenido sus derechos. La segunda dimensión se refiere a las políticas y planes de desarrollo de los países del Sur. El EBDH pone en relación directa ciertas necesidades no cubiertas de los ciudadanos con la posible vulneración o incumplimiento de un derecho humano. Y al ser precisamente la satisfacción de las necesidades de la sociedad el objeto de las políticas públicas, el EDBH pretende poner medios para contribuir a evitar situaciones en las que determinadas necesidades básicas de los ciudadanos no estén siendo satisfechas, quedando como consecuencia de ello vacíos de contenido los derechos humanos vinculados a las mismas. Esto puede hacerse, en primer lugar, incorporando plenamente estos derechos, que por lo general ya forman parte de los ordenamientos jurídicos nacionales, a los objetivos de las políticas públicas que se llevan a cabo para, a través de éstas, dotarlos del contenido material que requieren y llegar a ser así una realidad palpable para los ciudadanos. Y puede hacerse, también, fortaleciendo las capacidades de actuación de las estructuras institucionales a las que corresponda llevar a la práctica estas políticas públicas, sin olvidar reforzar las capacidades

4 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 4 de los entes privados que, de un modo u otro, también tengan incidencia en el proceso de desarrollo. El desarrollo se vincula así, en gran medida, a la construcción de la capacidad de gobernar y de autoorganizarse y, más concretamente, de gobernar y de autoorganizarse democráticamente, entendida ésta como un proceso de expansión de las libertades y de los derechos de los ciudadanos. La cooperación al desarrollo constituiría un aporte directo de la comunidad internacional al logro de ese propósito. Aporte que, al no estar basado sólo en normas sino también en los principios y valores que inspiran los derechos humanos, puede mantener viva su capacidad de expansión, así como de adecuación, a diferentes contextos en evolución. Para ello, el EBDH parte, en primer lugar, del reconocimiento de la persona como protagonista de su propio desarrollo y no únicamente como beneficiario de una acción exterior y, en segundo lugar, establece tres categorías o niveles de actores que han de incorporarse, de diferente modo, a las intervenciones. Desde este enfoque, las acciones de cooperación van dirigidas a potenciar las capacidades de: i) los titulares de los derechos, es decir, los ciudadanos (para que puedan ejercerlos plenamente); ii) los titulares de obligaciones, es decir, los poderes públicos (para que cumplan adecuadamente con sus funciones), y iii) los titulares de responsabilidades, es decir, los distintos entes de la sociedad civil (para que puedan hacer frente a las mismas). En resumen, el EBDH pretende orientar el desarrollo y la cooperación hacia la realización práctica de los derechos humanos, por lo que su finalidad última sería el ejercicio pleno de los mismos, lo que traería consigo las condiciones necesarias para hacer realidad también un proceso de desarrollo humano en progresiva expansión. Ahora bien, a pesar de sus evidentes potencialidades, el EBDH se encuentra con algunas dificultades prácticas para su aplicación plena en el ámbito de la cooperación al desarrollo. Una de las causas la encontramos en el hecho de que, aunque en los últimos años se ha llevado a cabo un esfuerzo importante para desarrollar metodologías específicas para su aplicación, no se dispone aún de un planteamiento que haya sido asumido de forma generalizada y que cuente con un conjunto de técnicas de fácil utilización para su puesta en práctica. De ahí que sigan empleándose en los programas y proyectos metodologías ya contrastadas, como las integradas en la llamada gestión del ciclo del proyecto (GCP), que han mostrado su utilidad, se adaptan bien a las exigencias de control del gasto y han ido incorporando gradualmente nuevas técnicas y enfoques específicos como la llamada gestión basada en resultados (GBR).

5 2. Aportaciones del EBDH a las tareas de cooperación para el desarrollo Qué implicaría la plena aplicación del EBDH a la cooperación al desarrollo? De forma sintética, podría decirse que supondría un paso importante hacia una mayor juridificación de la cooperación al desarrollo. Tengamos en cuenta que, en gran parte, esta última es consecuencia de una convergencia de voluntades políticas. Es decir, la convergencia entre los contenidos de las políticas de desarrollo de los países del Sur y los de las políticas de cooperación de los distintos actores del Norte, en la medida en que resultan coincidentes, ha ido permitiendo la posterior ejecución de programas y acciones concertadas. Por lo tanto, las actuaciones de cooperación se han venido derivando, sobre todo, de una convergencia de políticas. Con el EBDH, por el contrario, la convergencia se produce en los propios derechos humanos, en la medida en que éstos forman parte del ordenamiento jurídico internacional y han sido reconocidos, ratificados e incorporados también al ordenamiento jurídico de los Estados, tanto del Norte como del Sur. Las acciones de cooperación no derivarían ya de actos de voluntad política, con un mayor o menor grado de discrecionalidad, sino de obligaciones que pueden, por tanto, ser exigibles. El fundamento de la cooperación se encontraría, de este modo, en los propios derechos y en el objetivo compartido de hacerlos realidad. Y, teniendo en cuenta que el EBDH se apoya en los estándares internacionales de derechos humanos, las intervenciones de cooperación para el desarrollo habrían de derivarse, en primer lugar, del marco conceptual internacional que los explicita y concreta. De este modo, sería necesario determinar un ámbito conceptual previo a las intervenciones. Para hacerlo, hay que conocer el marco normativo internacional, que sería el referente inicial para guiar las acciones de cooperación. Dicho marco normativo está constituido por los tratados, convenios, declaraciones y pactos internacionales firmados y ratificados por los Estados, que dotan de concreción jurídica a los derechos humanos. En estos instrumentos se reconocen y explicitan los derechos humanos que, posteriormente, tienen su propio desarrollo normativo en cada ordenamiento jurídico nacional, todo lo cual habrá de ser tenido en cuenta en los análisis previos que se realicen. El siguiente cuadro recoge los ocho tratados internacionales básicos de Naciones Unidas en materia de derechos humanos, que constituyen, junto con la Declaración

6 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 6 Universal de los Derechos Humanos (1948) algunos de los instrumentos internacionales que habrán de ser tenidos en cuenta como punto de partida: TRATADO FECHA DE ADOPCIÓN ESTADOS PARTE ÓRGANO DE VIGILANCIA Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles o Degradantes Convención sobre los Derechos del Niño Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias Comité de Derechos Humanos Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer Comité contra la Tortura Comité de los Derechos del Niño Comité de Derechos de los Trabajadores Migrantes. Comité para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias

7 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 7 TRATADO FECHA DE ADOPCIÓN ESTADOS PARTE ÓRGANO DE VIGILANCIA Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad Comité de Derechos de las Personas con Discapacidad Fuente: Guía metodológica para la incorporación de los derechos humanos en la cooperación al desarrollo. Gobierno Vasco, A este respecto, es de destacar que las libertades y capacidades concretas de los ciudadanos los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales, a los que pueden irse incorporando los llamados derechos de tercera generación se encuentran en la práctica vinculadas entre sí para la ciudadanía. Y esto se debe a que lo que permite que los individuos puedan ser dueños de su propia vida depende de las libertades políticas, del respeto a la legalidad, de poder tener una vida saludable, de la posibilidad real de acceder al conocimiento, de las oportunidades económicas y de un entorno que permita y facilite las iniciativas de cada uno. Y los mecanismos institucionales que lo hacen posible dependen, en gran medida, de la existencia de una ciudadanía consciente que no abdique de sus derechos. En ella reside, en definitiva, la savia necesaria para mantenerlos vivos y en expansión así como para resistir los intentos de debilitarlos y recortarlos. Todo lo anteriormente mencionado nos lleva a concretar un conjunto de ideas fuerza sobre las que pivota el EBDH: La finalidad del desarrollo, y por tanto de la cooperación internacional, en la medida en que contribuye al mismo, es la plena realización de los derechos humanos, entendida en su sentido más amplio. Para ello, es necesaria una acción política deliberada y explícita que los dote de un contenido real que pueda mantenerse. Hay necesidades básicas no satisfechas tras las cuales subyace una vulneración de los derechos humanos, lo cual no sucedería si estos derechos estuvieran, en la práctica, suficientemente dotados de contenido. Existen titulares de derechos los ciudadanos con derechos que pueden ser exigibles. Hay titulares de obligaciones los poderes públicos con obligaciones que deben cumplir. Existen titulares de responsabilidades las organizaciones y actores de la sociedad civil con responsabilidades a las que deben hacer frente.

8 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 8 Hay que fortalecer las capacidades de cada una de las tres categorías de titulares para que puedan, respectivamente, ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones y responsabilidades. La cooperación, por su parte, aportaría medios, tangibles o intangibles, para lograrlo en el marco de actuaciones definidas. En la medida en que esto sea posible, los derechos humanos se irían llenando de contenido, pudiendo satisfacerse con ello las necesidades existentes y lográndose progresivamente la finalidad del desarrollo. Todo ello permite configurar tres ejes preferentes sobre los que se apoyan las actuaciones: El primer eje está referido a los titulares de derechos y a la participación activa de los mismos, que han de ser los principales protagonistas de las intervenciones. Esto, que siempre se ha considerado básico en las metodologías de gestión de las intervenciones de cooperación al desarrollo, adquiere si cabe una mayor relevancia en el EBDH. E implica disponer de técnicas y herramientas adecuadas para que la participación sea el núcleo real, no sólo formal, en los talleres previos en los que se identifiquen y diseñen las acciones a realizar, lo cual ha de quedar debidamente plasmado en la configuración de las intervenciones que se lleven a cabo. Este eje supone también la construcción de una ciudadanía participativa, consciente de sus derechos y capaz de reivindicarlos. Ahora bien, no se trata de fomentar, sin más, la mera reivindicación de aspiraciones presentadas ahora tras la respetabilidad de los derechos ante los poderes públicos, que desde esta perspectiva deberían satisfacerlas. Se trata en todo caso de una doble exigencia: hacia fuera, es decir, hacia las instituciones y estructuras titulares de obligaciones, y hacia dentro, hacia los propios titulares de derechos. Éstos han de poner los medios a su alcance para contribuir también a partir de sus propias iniciativas a dotar de contenido a sus derechos, especialmente cuando se trata de derechos económicos, sociales y culturales que requieren ser sustentados activamente por sus titulares. A este respecto, resulta clave la plena asunción del concepto de ciudadanía, que exige también una conducta activa y responsable derivada, en última instancia, de la dignidad de la persona, que sirve de fundamento al EBDH, el cual, como acabamos de apuntar, está también dirigido a la construcción de ciudadanía. El segundo eje lo constituyen unas instituciones públicas (titulares de obligaciones) que puedan cumplir plenamente sus funciones en el marco de un Estado democrático, para lo que sus tareas habrán de ser puestas al servicio de la ciudadanía en su conjunto. Esto supone también concebir la expansión de los derechos humanos, entendidos en su sentido más amplio, como el objetivo final de las políticas públicas. Para ello, habrá que desarrollar, cuando proceda, la legislación necesaria para concretar y garantizar adecuadamente los derechos de la ciudadanía y, lo que es imprescindible, habrá también que diseñar y poner en práctica desde el Estado unas políticas públicas dirigidas a esa finalidad.

9 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 9 Las frecuentes lagunas y carencias de las instituciones públicas del Sur en este ámbito pueden tener un carácter intangible y estar motivadas por diversas causas de índole política, de cultura institucional, de insuficiente capacitación de los funcionarios, etc. o pueden tener un carácter claramente tangible: inadecuada organización, insuficiencia de recursos materiales, etc. La determinación objetiva de las causas por las que ciertas obligaciones no son cumplidas por las instituciones públicas será objeto de los correspondientes análisis al ir identificando con este enfoque cada una de las futuras acciones de cooperación. Una vez identificadas las causas concretas, las acciones irán dirigidas a construir las capacidades de distinto tipo que hagan posible que los titulares de las obligaciones cumplan con las funciones que les corresponden. Se trata, en definitiva, de fortalecer las instituciones para que ejecuten adecuadamente las políticas públicas, lo que a su vez implica dotar de contenido a los derechos humanos. No es ocioso recordar que para lograr suficiente eficacia en acciones de cooperación en este ámbito, un previo acuerdo con los responsables a nivel político será siempre necesario. El tercer eje lo configuran los titulares de responsabilidades. No hay que olvidar que los Estados difícilmente pueden dar cumplimiento a normas que no sean compartidas por sus respectivas sociedades. Es necesario que los ciudadanos y ciudadanas se sientan los auténticos depositarios de los derechos humanos, del impulso sostenido que a lo largo del tiempo los ha venido haciendo realidad y que los mantiene vivos. A diferencia de otro tipo de normas, el lugar natural de los derechos humanos no está sólo en las constituciones o en las declaraciones formales sino, sobre todo, en el sentir profundo de los individuos y las sociedades y en el ámbito de los valores que configuran y dan sentido a una civilización. Por ello, a diferencia de las obligaciones que sólo se dirigen al Estado, la responsabilidad que recae sobre estos actores tiene un carácter que la vincula directamente a la ética de la ciudadanía. Los titulares de responsabilidades son las organizaciones sociales, las familias, las universidades, los medios de comunicación, las iglesias, las empresas nacionales e internacionales, y las distintas instituciones constituidas por los ciudadanos que juegan un papel en la sociedad. Estos actores tienen responsabilidades específicas en la plena realización de los derechos humanos. Si estos actores no cumplen adecuadamente con las responsabilidades que, en cada caso concreto, les correspondan en relación con determinados derechos humanos, el EBDH prevé que las acciones de cooperación que se lleven a efecto contribuyan, tras el oportuno diagnóstico, a reforzar las capacidades que se requieran para que puedan cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.

10 3. Obstáculos para la plena aplicación del EBDH A pesar de las potencialidades que contiene, el EBDH no constituye hasta el momento el enfoque mayoritariamente utilizado en las actuaciones de cooperación al desarrollo debido a ciertas dificultades unas de naturaleza conceptual y otras de carácter práctico que no facilitan su aplicación de modo generalizado. Vamos a referirnos, a continuación, a las más significativas: En primer lugar, hay un factor que, se admita plenamente o no, dificulta la aplicación generalizada del EBDH. La concepción de los derechos humanos propia de este enfoque no se circunscribe a los derechos civiles y políticos sino que, como se ha mencionado, abarca también los derechos económicos, sociales y culturales, con vocación de ampliarse también a los de tercera generación. Como es sabido, la exigibilidad de los segundos no tiene carácter inmediato y directo en la misma medida que los primeros, habiendo de ser objeto de una acción positiva por parte de los poderes públicos y requiriendo también de actuaciones complementarias y proactivas por parte de sus titulares. Por ese motivo, estos derechos necesitan políticas públicas que los doten de contenido material y los pongan al alcance de la ciudadanía o, al menos, políticas que faciliten el acceso a los mismos. Esta obligación de los Estados se ve condicionada por los recursos de los que éstos dispongan, lo cual implica un reto al que no siempre es fácil dar respuesta. Como consecuencia, el adecuado cumplimiento de los derechos humanos, especialmente en lo que respecta a los titulares de la obligación, requiere disponer de suficiente volumen de recursos, con frecuencia en una cuantía que no siempre está al alcance de los Estados. Esto afecta a los países del Sur de modo desigual, encontrándose en peor situación los menos desarrollados. En cualquier caso, es una realidad que siempre habrá que tener en cuenta y que condiciona la aplicación del EBDH. No obstante lo anterior, una realización plena y progresiva del conjunto de los derechos humanos, en la medida en que constituya un objetivo realmente prioritario de las políticas de desarrollo de los países del Sur, estimula y promueve una colaboración activa de los socios donantes a través de la cooperación internacional. Precisamente, la ayuda consiste en contribuir a las políticas de desarrollo de los socios receptores y a las legítimas aspiraciones de su sociedad civil. Por tanto, el que los derechos de segunda o tercera generación no tengan el mismo grado de exigibilidad no debiera invalidar la aplicación del enfoque. Por

11 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 11 el contrario, al ser necesarias políticas, planes o programas de desarrollo para hacer realidad objetivos que, en este caso, están dirigidos a dotar de contenido real a los derechos humanos y que, por tanto, serían amplia y decididamente compartidos, lo lleva al terreno donde la cooperación internacional mejor puede desenvolverse y hacer sus aportaciones. Estas aportaciones irían destinadas tanto a fortalecer las capacidades de las instituciones que llevan a cabo políticas públicas y de los entes de la sociedad civil que contribuyen al desarrollo, como a potenciar y empoderar a los ciudadanos para que sean protagonistas del proceso de llenar de contenido sus derechos. Esto nos lleva a otra dificultad, por el momento más formal que real, con la que el EBDH se encuentra, y es que desde algunas interpretaciones del mismo, se tiende a hacer énfasis en lo reivindicativo. Una perspectiva que hiciera de la mera reivindicación el núcleo principal de este enfoque podría ser de utilidad para activar ciertas situaciones que así lo requirieran, pero probablemente traería consigo también fricciones con los Gobiernos del Sur que no facilitarían una generalizada puesta en práctica del EBDH. El riesgo de generar una dinámica de estas características puede constituir un elemento desincentivador del EBDH, lo cual puede evitarse mediante una articulación previa de planteamientos constructivos en el período de identificación y diseño de las intervenciones, contando con una metodología y un conjunto de técnicas que lo faciliten. Muy vinculado a este último punto, existe otro obstáculo que puede ser superado a medida que se avance en la práctica cotidiana: la necesidad de articular las diferentes perspectivas de los distintos actores en el proceso, es decir, de los titulares de derechos, de obligaciones y de responsabilidades. De entrada, la visión de cada uno sobre la situación existente y sobre el derecho vulnerado suele ser muy dispar, y es necesario articularlos, a partir de análisis compartidos, para que lleven a cabo actividades muy distintas en torno a objetivos comunes. En este caso, como en el anterior, disponer de una metodología sólida y fácil de aplicar resulta, en la práctica, decisivo. Por otra parte, y éste sería el siguiente riesgo a destacar, el hecho de que el desarrollo constituya un proceso no debe llevar a confundir las intervenciones con los procesos de desarrollo. Se trata de dos realidades diferentes, encontrándose las primeras al servicio de los segundos. Una intervención, ya sea un programa o un proyecto, concebida y diseñada desde el EBDH, contribuirá a llenar de contenido un derecho determinado en relación a sectores sociales que no están teniendo acceso al mismo. Pero las acciones que con esa finalidad se emprendan no tendrán por eso carácter indefinido ni se moverán en el terreno de la inconcreción. Por el contrario, deberán lograr unos resultados que, en unos plazos temporales definidos, contribuirán en determinada medida a ese objetivo final de desarrollo que constituye llenar de contenido un derecho. Además, habrá que rendir cuentas de todo ello, por lo que conviene evitar en lo posible el riesgo de identificar las intervenciones con los procesos, puesto

12 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 12 que en éstos, por sus propias características, casi todo puede encontrar justificación, y las responsabilidades tienden a quedar diluidas como tales con mucha mayor facilidad. Por último, habría que superar las dificultades que se presentan en la práctica para lograr la aplicación generalizada de este enfoque en la cooperación al desarrollo. En este sentido, una metodología sencilla, precisa y bien adaptada a la realidad podrá facilitar la progresiva incorporación del EBDH. Contar con técnicas de diagnóstico utilizables por todos, con formularios no excesivamente complejos, con plazos de ejecución armonizados con las disponibilidades presupuestarias reales y con planteamientos que encajen con el marco de actuación de agencias y financiadores públicos, contribuirá a superar obstáculos y a contrarrestar las inercias y resistencias que todo cambio trae consigo.

13 4. Hacia una gradual incorporación del EBDH a la práctica de la cooperación para el desarrollo Qué hay que tener en cuenta en la aplicación del EBDH? Cuáles son los pasos en los que debe concretarse? Cómo puede ser incorporado a las acciones concretas? El EBDH puede concebirse de dos maneras: Como un modo totalmente nuevo de interpretar y actuar sobre la realidad en el ámbito de la cooperación al desarrollo cuya aplicación implicaría el uso de una metodología de trabajo muy distinta de las que se vienen utilizando hasta el momento. Como un aporte original que complete y enriquezca de modo significativo los métodos de análisis y de trabajo que se están utilizando. Esta segunda opción podría reunir ventajas sobre la primera siempre que mantuviera vivos y operativos los principales contenidos que caracterizan este enfoque. De este modo, podría suponer una mejora sustancial del ciclo del proyecto al vincular las necesidades de un grupo humano con los derechos exigibles. Esto facilitaría también su progresiva implantación, ya que evitaría las situaciones de dificultad y de posible desconcierto que un cambio total de metodología traería consigo y, a la par, podría compensar en buena medida los aspectos más débiles o polémicos que el EBDH presenta como método. Una progresiva incorporación del EBDH al ciclo del proyecto implicaría, en nuestra opinión, incluir en la fase de identificación de programas y proyectos, al menos, los pasos siguientes: A) Determinación del contenido concreto del derecho vulnerado Análisis del derecho según los estándares internacionales. Institucionalización jurídica del derecho según la legislación nacional.

14 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 14 B) Determinación de los actores implicados y sus funciones Se ampliaría el análisis de implicados, que se realiza habitualmente, con una identificación y asignación de roles según las tres categorías de titulares mencionadas. C) Determinación de las causas de la vulneración del derecho como insuficiencias en los actores El análisis de problemas se centraría en analizar la vulneración del derecho y en identificar las causas de la misma (utilizando la técnica del árbol de problemas). Se analizaría el nivel de cumplimiento de las tres categorías de titulares en relación con sus respectivas obligaciones y responsabilidades, determinando las carencias o brechas existentes e identificando sus causas. Como consecuencia de ese análisis podría también disponerse de una línea de base que estableciera el grado de cumplimiento concreto del derecho analizado, en relación con las tres categorías de titulares, así como las dificultades para el acceso al mismo contando asimismo con unos indicadores como punto de partida. D) Capacidades específicas que han de incorporar los actores En el análisis de objetivos, una vez identificadas las carencias de los actores, se trata de determinar los objetivos a alcanzar a través de la acción, es decir, de proporcionar a los implicados (titulares de derechos, obligaciones y responsabilidades) las capacidades necesarias para que cumplan adecuadamente sus funciones y puedan dotar de contenido al derecho vulnerado. Para ello, puede emplearse la técnica del árbol de objetivos. Los objetivos que habrán de ser propuestos a partir de este análisis estarán, por tanto, vinculados principalmente al empoderamiento de los grupos y al fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas correspondientes. E) Delimitación y diseño de la acción a emprender Una vez precisados los posibles objetivos, si éstos no pueden ser alcanzados en su totalidad a través de la intervención que se pretende poner en marcha, habría que acotarla y delimitarla, lo cual puede llevarse a cabo mediante el análisis de alternativas. Un criterio clave a la hora de seleccionar estrategias de intervención podría ser, junto con la vulnerabilidad de los grupos con menor acceso a determinado derecho, el consenso y compromiso explícito de los distintos actores para lograrlo. Tras determinar el ámbito de la intervención, se estructuraría la acción con arreglo a una lógica coherente de intervención, con indicadores y fuentes de verificación, y teniendo en cuenta, además, los posibles riesgos que se esté en condiciones de asumir. Para hacerlo de manera precisa y ordenada, la matriz de planificación constituye una herramienta de utilidad.

15 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 15 A este respecto, los objetivos a alcanzar incorporarían el grado de disfrute de los derechos que son objeto de la intervención y no únicamente la situación positiva que se obtiene cuando se supera el problema o la necesidad que había sido identificada. Los indicadores habrán de referirse también al acceso a esos derechos, no sólo al término de la acción sino en cuanto a su permanencia en el futuro. En los planes operativos posteriores se diferenciarían claramente las actuaciones que corresponden a titulares de derechos, de obligaciones y de responsabilidades que habrían de ser especificadas con precisión ya que el éxito de la intervención dependerá básicamente de que los distintos actores cumplan con las funciones asignadas. F) Monitoreo y evaluación El monitoreo y la evaluación, además de sus dimensiones y áreas de atención habituales entre las que destacará especialmente la mutua rendición de cuentas, deberá incluir de forma prioritaria en sus focos de atención aspectos como los cambios en la legislación, en las políticas públicas y en el aumento de las capacidades institucionales tanto de los titulares de obligaciones como de responsabilidades, la ampliación del nivel de conocimiento de los derechos y de acceso a los mismos por parte de sus titulares y, por supuesto, los cambios que vayan produciéndose en la situación real de los titulares de los derechos. Más allá de estas consideraciones se debería intentar que existiera una correspondencia entre los criterios clásicos de la evaluación y los contenidos específicos del EBDH. Una primera aproximación podría ser la que se incluye en el siguiente cuadro: CRITERIO DE EVALUACIÓN PREGUNTAS/TEMAS VINCULADOS AL EBDH PERTINENCIA EFICACIA Reconocimiento de determinados derechos en las legislaciones nacionales. Existencia de políticas públicas orientadas a la satisfacción de determinados derechos. Existencia de organismos responsables del cumplimiento de determinados derechos. Participación de los sujetos de derecho en la reclamación de éstos. Nivel y grado de cumplimiento de un determinado derecho. Calidad de los servicios, estructuras y mecanismos puestos en marcha para el cumplimiento de un derecho.

16 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 16 CRITERIO DE EVALUACIÓN PREGUNTAS/TEMAS VINCULADOS AL EBDH EFICIENCIA COBERTURA IMPACTO SOSTENIBILIDAD Utilización de los recursos disponibles para la satisfacción de un derecho. Tiempos necesarios para satisfacer un derecho determinado. Población que accede al derecho. Dificultades de acceso a un determinado derecho. Posibles sesgos en el disfrute de un derecho. Cambios en la legislación. Cambios en las políticas públicas. Cambios en las instituciones titulares de obligaciones (y de responsabilidades). Cambios en los titulares de los derechos. Efectos del logro de un determinado derecho en las relaciones de género. Capacidad institucional para el mantenimiento de un determinado derecho/servicio. Implicación de los titulares de derechos, obligaciones y responsabilidades en el mantenimiento de un determinado derecho/servicio. Recursos disponibles para el mantenimiento de un determinado derecho/servicio. Todo lo mencionado en este apartado resulta, en cualquier caso, compatible con un proceso más amplio de desarrollo dirigido a dotar gradualmente de pleno contenido a un derecho determinado. El proceso, por tanto, no tendría un carácter más o menos indefinido, sino que podría recorrerse por etapas y ser apoyado a través de diversas acciones convergentes o sucesivas dirigidas a dotar de pleno contenido al derecho, lo cual constituiría el objetivo general de cada una de las acciones que se ejecutaran. El EBDH puede mejorar y enriquecer la cooperación al desarrollo, por lo que su gradual incorporación al ciclo de los programas y proyectos puede resultar muy acertada. Independientemente de los obstáculos con que pueda tropezar el EBDH desde el punto de vista práctico y metodológico, la valía de sus aportes parece evidente, y no resultaría brusca su incorporación si se lleva a cabo desde la complementariedad con enfoques consolidados y ampliamente empleados en el sector. La estrecha relación que como hemos visto existe entre derechos humanos y desarrollo se ve favorecida por el EBDH, a través del cual, potenciando el desarrollo, se promueven los derechos humanos y, a su vez, promoviendo éstos, se potencia el desarrollo. Los derechos humanos, con vocación universal abordados en este libro, en esencia constituyen el leitmotiv de las acciones que se llevan a cabo desde la cooperación internacional para impulsar y consolidar procesos de desarrollo en los países menos avanzados.

17 LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESARROLLO: HACIA UN CAMINO COMPARTIDO 17 Parece por lo tanto obvio que incorporar el espíritu y la práctica de los derechos humanos a las acciones destinadas a generar desarrollo en el Sur aporta un valor añadido a los modos en que hasta el momento se han venido planteando las acciones de ayuda al desarrollo. En un contexto mundial interdependiente, la pobreza y la negación de los derechos humanos son males muy ligados entre sí que afectan de forma muy directa a millones de ciudadanos, pero que afectan también indirectamente a todos los ciudadanos del mundo, del Sur y del Norte. En consecuencia, su abordaje ha de plantearse a escala global, constituyendo los derechos humanos un eje central desde el que hacer pivotar la construcción de sociedades más justas. En este sentido, para su protección y defensa han de utilizarse mecanismos y espacios concretos de participación a disposición no sólo de instancias públicas y tribunales internacionales, sino de todos los ciudadanos, que forman ya parte de una sociedad civil global que está emergiendo al amparo de los vertiginosos cambios tecnológicos a los que asistimos. El EBDH puede contribuir a habilitar espacios concretos y a potenciar las capacidades de los ciudadanos en defensa de la dignidad de la persona en momentos como los de este inicio de siglo en los que, ante la aparición de tendencias que pretenden debilitarlos o ignorarlos, son más que nunca necesarias.

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