Trabajo Infantil y los programas de transferencias en efectivo condicionadas en América Latina

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1 Trabajo Infantil y los programas de transferencias en efectivo condicionadas en América Latina Octubre de 2007

2 Copyright Organización Internacional del Trabajo 2007 Primera edición 2007 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a: pubdroit@ilo.org, solicitudes que serán bien acogidas. OIT/IPEC SAUMA, Pablo Trabajo Infantil y los programas de transferencias en efectivo condicionadas en América Latina San José: Oficina Internacional del Trabajo, p. Trabajo infantil, prestaciones familiares, protección social, programa de OIT, remesa de dinero, pobreza, inclusión social, América Latina, Argentina, Perú, Colombia, Brasil, Paraguay, México, Ecuador, Chile, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Nicaragua. Panamá ISBN: (web pdf) Datos de catalogación de la OIT Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a: Las Flores 275, San Isidro, Lima 27, Perú, Apartado Postal , Lima, Perú. Vea nuestros sitios en la red: y 2

3 Índice de contenido Resumen ejecutivo... 5 Introducción Los programas de TEC en América Latina: un vistazo global Impacto de los programas de TEC sobre el Trabajo Infantil Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) Los demás programas TEC en América Latina Progresa/Oportunidades Bono de Desarrollo Humano Familias en Acción Programa de Asignación Familiar (PRAF) Red de Protección Social Los demás programas Conclusiones y recomendaciones. 25 Referencias bibliográficas. 27 Apéndice.. 29 Agenda del Encuentro Latinoamericano Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas y su impacto en la Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil desde un enfoque de Derechos 91 Lista de participantes del Encuentro Latinoamericano Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas y su impacto en la Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil desde un enfoque de Derechos 95 3

4 Prólogo Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, conocidos también como programas de Transferencias en Efectivo Condicionadas, están adquiriendo durante la última década una relevancia notable en América Latina. En la XVI Reunión Regional Americana de la Organización Internacional del trabajo (OIT), sus mandantes gobiernos, empleadores y trabajadores- realizaron una propuesta de política expresa de incorporar la erradicación del trabajo infantil a las políticas y los programas sociales y económicos y, entre otras medidas, fomentar el desarrollo de programas de transferencias condicionadas, con el fin de mejorar el acceso, la permanencia y la reinserción de los niños y niñas en el sistema educativo y/o de formación profesional. Tal propuesta se recoge en la Agenda Hemisférica para generar Trabajo Decente en las Américas. En este sentido, es necesario subrayar que si bien los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas son una contribución valiosa para el alivio de la pobreza, éstos han de contemplar en su ejecución la variable del trabajo infantil si efectivamente desean alcanzar los objetivos para los que han sido creados. El documento que se presenta hace un análisis de la contribución de estos programas en materia de prevención y erradicación del trabajo infantil. El apartado de conclusiones y recomendaciones que acompaña al estudio es fruto de las sesiones de trabajo, deliberaciones y aportes obtenidos en el marco del Encuentro Latinoamericano Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas y su impacto en la Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil desde un enfoque de Derechos, desarrollado en San José, Costa Rica, los días 20 y 21 de noviembre de El Encuentro fue coorganizado por el Gobierno de Costa Rica, la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa de Naciones para el Desarrollo (PNUD), y contó con la presencia de responsables Técnicos y Políticos de 16 países de América Latina y de África 1, así como expertos de diversos organismos internacionales. 1 Participó una Delegación de la República de Ghana 4

5 Resumen ejecutivo Los programas de transferencias en efectivo condicionadas (TEC) aparecen como una nueva forma de hacer política social en América Latina. Inciden de forma inmediata sobre los ingresos de las familias pobres beneficiaras, aliviando su situación de pobreza, y a mediano y largo plazos tratan de repercutir en la ruptura del ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza al condicionar las transferencias a que las familias cumplan ciertas responsabilidades o metas en los ámbitos de la educación, la salud y la nutrición, principalmente. Se identificaron 15 programas de este tipo en 14 países latinoamericanos, lo cual refleja la enorme importancia que han adquirido. Considerando su fecha de creación, se distinguen dos oleadas o generaciones de programas. Los de primera generación, que incluyen el Programa de Asignación Familiar de Honduras (PRAF), que nace en 1990; el programa Bolsa Escola, que inicia en Brasil en 1995 (luego, en 2003, cambia a Bolsa Família); el Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), en ese mismo país, que comienza en 1996; el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) en México, que inicia en 1997 y en 2002 cambia su nombre a programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El Bono Solidario en Ecuador, que nace en 1998, y que en el año 2003 se cambia el programa Bono Solidario por el programa Bono de Desarrollo Humano (BDH). En el año 2000 ven la luz dos programas de este tipo: en Colombia, el programa Familias en Acción y en Nicaragua, el programa Red de Protección Social. En el año 2002 nace en Chile el programa Chile Solidario, y en Argentina el Programa de Ingreso para el Desarrollo humano (IDH) y el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) que nutren el programa Familias por la Inclusión Social de Ante los importantes impactos de corto plazo de estos programas sobre la pobreza (como resultado de la transferencia en efectivo), la posibilidad de obtener impactos a mediano y largo plazo, y debido al aval internacional a esta "nueva" forma de hacer política social, muchos países optaron por ejecutar programas de este tipo, a la vez que algunos de los países ampliaron los programas en ejecución. En lo que se podría llamar la 'segunda generación' de programas de este tipo, se encuentran cuatro que se inician en 2005: Red Solidaria en El Salvador, Red de Protección y Promoción Social en Paraguay, Juntos en Perú y Solidaridad en República Dominicana; y dos de 2006: Avancemos en Costa Rica y Red de Oportunidades en Panamá. En términos generales, todos los programas van dirigidos a la población más pobre. Para la selección de las y los beneficiarios, la tendencia general es utilizar instrumentos especialmente diseñados para ello (sistemas de identificación y selección de personas beneficiarias), aunque algunos países han optado por la focalización geográfica. Los beneficios que se otorgan y las condicionalidades que se imponen varían entre países. En el caso de la transferencia en efectivo, los montos generalmente se ven afectados por el número de miembros del hogar y su edad, por lo que no se puede hacer referencia a un monto único por país. La práctica común es entregar el dinero a las madres. 5

6 En lo que respecta a las condicionalidades, todos los programas establecen condicionalidades en educación, en el sentido que todos los niños, niñas y adolescentes (con diferencias en los rangos de edad) deben matricularse y asistir a la escuela. En muchos casos se incluye la máxima tolerancia a la inasistencia. En salud, la condicionalidad generalmente se refiere a cumplir con las vacunas, a acudir a los controles prenatales y de niño/niña sano, así como a charlas sobre salud. Sin embargo, hay algunos países que van más allá estableciendo inclusive la condición de que los partos se realicen en establecimientos de salud. En el caso de la nutrición, las condiciones se refieren principalmente al control de crecimiento en los niños y niñas. Entre las otras condicionalidades se encuentra la no participación en trabajo infantil, la participación en actividades comunales o también la obtención del carnet de identidad, entre otras. En términos de cobertura de los programas y su costo, hay dos mega programas, Bolsa Família con familias beneficiarias y un presupuesto para 2007 de más de US$ millones, y el programa Oportunidades, con familias beneficiarias y un presupuesto para 2007 de más de US$ millones. En segundo lugar en cuanto a magnitud del número de personas beneficiarias y el gasto en ellas se ubican tres programas: Familias por la inclusión social de Argentina, Chile Solidario y el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador. Luego están los demás programas, con menor cobertura y presupuesto. Entre los resultados más relevantes desde la perspectiva del presente, se comprueba que la reducción en el trabajo infantil no es un objetivo explícito en la gran mayoría de programas de transferencias en efectivo condicionadas que se ejecutan actualmente en América Latina. Solamente dos programas consideran entre sus objetivos generales o específicos la reducción del trabajo infantil: i) el PETI de Brasil, que es un programa de gran escala específicamente diseñado para atacar este problema; y ii) el programa Avancemos de Costa Rica, dirigido a las y los adolescentes de hogares pobres con el objeto de que no abandonen los estudios si están matriculados o se reincorporen a los mismos si los habían abandonado, que indica entre sus objetivos específicos la reducción del trabajo adolescente. Se recopilan y analizan en el estudio las evaluaciones de impacto de los programas TEC en lo que respecta al trabajo infantil. Hay evaluaciones de este tipo para los programas PETI, Progresa/Oportunidades, Bono de Desarrollo Humano (BDH), Familias en Acción, Programa de Asignación Familiar (PRAF) y Red de Protección Social. En todos los casos se repiten los resultados: los programas TEC reducen el trabajo infantil tanto en lo referente al número de niños y niñas involucrados en este trabajo como el número de horas que trabajan. Se concluye entonces que este tipo de programas son un excelente instrumento a disposición de los países para apoyar la prevención y reducción del trabajo infantil. Por ello, los países que actualmente ejecutan este tipo de programas y que tienen tasas de trabajo infantil muy altas deberían incluir entre los objetivos específicos de estos programas la reducción del trabajo infantil. Sin embargo, es claro que si bien estos programas pueden contribuir con el logro de ese objetivo, es necesario definir e implementar acciones dentro y complementarias al programa de TEC para lograr la reducción y erradicación del trabajo infantil. Otra conclusión importante es que la transferencia en efectivo por sí sola no garantiza el éxito del programa en lo que a la reducción del trabajo infantil respecta, como tampoco 6

7 la prohibición a las personas beneficiarias de ejercer el mismo pues hay factores culturales que se reflejan en actitudes y creencias profundamente arraigadas sobre la educación y el trabajo infantil que deben ser tomados en cuenta a la hora de ejecutar los programas pues van más allá de la transferencia en efectivo. Entonces, incluir el objetivo y componente trabajo infantil en este tipo de programas requiere acciones complementarias importantes que afecten esas actitudes y creencias. Los programas de TEC constituyen lo que se denomina 'intervenciones por el lado de la demanda', pero para que sean exitosas, se requiere adecuar la oferta de servicios, garantizando las escuelas, maestros, establecimientos de salud, etc., que permitan cumplir con las condicionalidades de los programas. Pero inclusive hay que ir más allá y, desde la perspectiva del trabajo infantil, acciones como la 'Jornada Ampliada' del programa PETI ha mostrado un excelente resultado. La evaluación es un elemento clave para el éxito de los programas, como se demuestra en el caso de Progresa/Oportunidades, que es el programa más evaluado de todos los considerados. Las evaluaciones deben ser periódicas, en profundidad y tanto internas como externas. Pero lo más importante: deben ser utilizadas para introducir los correctivos necesarios en la ejecución del programa que permitan aumentar el impacto. La práctica más generalizada de evaluación para estos programas en América Latina ha sido la utilización de diseños experimentales o cuasiexperimentales con grupos de tratamiento o intervención y grupos de control, en ambos casos, seleccionados aleatoriamente. Además, es clave contar con información de línea basal, así como información periódica de seguimiento, preferiblemente de panel. Para la mayoría de los programas se han realizado solamente evaluaciones de muy corto plazo (1 o 2 años desde su inicio), lo cual es importante para introducir los correctivos necesarios, pero definitivamente constituye una limitante para conocer la verdadera potencialidad de este tipo de programa. Es necesario que todos los programas de este tipo con 'mayoría de edad' realicen nuevas evaluaciones que beneficien a los propios programas y que a su vez brinden lecciones a los programas con menores períodos de ejecución. Asimismo, se concluye que los estudios cualitativos son también parte importante del proceso de evaluación dado que arrojan resultados que permiten comprender los impactos cuantitativos, como en el caso del trabajo infantil. Por ello, es necesario entonces definir con suficiente antelación, dentro del plan de evaluación de los programas, las evaluaciones cualitativas (inclusive desde la línea de base). 7

8 INTRODUCCIÓN Los programas de transferencias en efectivo condicionadas (TEC) aparecen como una nueva forma de hacer política social en América Latina. Inciden de forma inmediata sobre los ingresos de las familias pobres beneficiaras, aliviando su situación de pobreza, y a mediano y largo plazos tratan de repercutir en la ruptura del ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza al condicionar las transferencias a que las familias cumplan ciertas responsabilidades o metas en los ámbitos de la educación, la salud y la nutrición, principalmente. Si bien -como se verá en este estudio- la mayoría de los países de América Latina que cuentan con este tipo de programas no incluyen la reducción del trabajo infantil como un objetivo explícito en ellos, se reconoce que este tipo de programas puede contribuir a la eliminación de ese trabajo. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha considerado que un mejor entendimiento de la experiencia de estos programas en lo que a trabajo infantil concierne es un ingrediente crucial para crear el conocimiento básico necesario para la provisión de tales servicios de apoyo que coadyuven a la eliminación del trabajo infantil. El presente estudio, que se enmarca dentro de una investigación más amplia denominada Trabajo infantil: causa y efecto en la perpetuación de la pobreza, realizada para IPEC, tiene como objetivo analizar el impacto que han tenido los programas de transferencias en efectivo condicionadas ejecutados en los países latinoamericanos en la prevención y erradicación del trabajo infantil. A partir de esos resultados se elaboran recomendaciones para ampliar el impacto en las dimensiones consideradas. Es importante destacar que para la elaboración del estudio, tanto en lo referente a la caracterización de los programas como a las evaluaciones de impacto, se utilizó únicamente información publicada y disponible para el público en general. Esto constituye, en parte, una limitación, pues para algunos programas no fue posible disponer información actualizada sobre aspectos relevantes como cobertura y costos de ejecución ni los resultados de algunas evaluaciones internas. Sin embargo, ello no constituye un problema, pues los programas con esa limitación son los menos dentro del conjunto. El informe se divide en tres capítulos y un apéndice en el que se incluye información bastante detallada de cada uno de los programas de transferencias en efectivo condicionadas identificados en América Latina. En el primer capítulo se presentan las principales características generales de los programas de este tipo identificados en la región latinoamericana y se realizan algunas consideraciones globales sobre los mismos. En el segundo capítulo se analizan los principales resultados de estudios sobre el impacto en el trabajo infantil de los programas de transferencias en efectivo condicionadas. Finalmente, en el tercer capítulo se presentan las principales conclusiones y recomendaciones del estudio. Por último, el autor desea agradecer los valiosos comentarios al borrador de este informe realizados por Guillermo Dema, Coordinador Subregional para Centroamérica, Panamá, México, República Dominicana y Haití del Programa IPEC, Jesús de la Peña y David López. También a los participantes en el Encuentro 8

9 Latinoamericano Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas y su impacto en la Prevención y Eliminación del Trabajo Infantil desde un enfoque de Derechos, realizado en San José de Costa Rica los días 20 y 21 de noviembre de 2007, cuyas intervenciones enriquecieron el presente documento. No sobra, sin embargo, destacar que las opiniones expresadas en él reflejan los puntos de vista personales del autor y de ninguna forma comprometen a las personas mencionadas o a la OIT. 9

10 1. Los programas de TEC en América Latina: un vistazo global En América Latina se han ejecutado desde hace muchos años programas de transferencias monetarias o en efectivo que no tienen condicionalidad, como los programas de pensiones no contributivas, apoyos familiares, etc.; así como programas con condicionalidad específica, como los de becas escolares. Sin embargo, en los últimos años se ha popularizado programas con una condicionalidad más amplia, con énfasis en el capital humano (educación, salud y nutrición). Estos programas tienen un doble impacto. A corto plazo, la transferencia en efectivo ayuda a aliviar la situación de pobreza de los hogares (vista como una situación de insuficiencia de ingresos). A mediano y largo plazo, el impacto de las condicionalidades sobre los niños y niñas, especialmente en educación y salud, favorece el desarrollo de sus capacidades, que a su vez inciden sobre la expansión de sus oportunidades productivas futuras, y por esta vía, en la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza. Se identificaron 15 programas de transferencias en efectivo condicionadas en 14 países latinoamericanos, lo cual refleja la enorme importancia que han adquirido este tipo de programas en la región. En el apéndice de este informe se incluyen las principales características de cada uno de ellos. En el cuadro 1 se detallan los programas considerados, por país y por año de inicio. El primer programa de este tipo -entre los existentes actualmente- es el Programa de Asignación Familiar de Honduras (PRAF), que nace en 1990 como un programa de compensación social destinado a apoyar a la población más pobre de Honduras por los efectos del programa de ajuste estructural ejecutado a partir de ese año (en 1992 el Congreso de la República le dio al PRAF categoría de entidad permanente) 2/. Cuatro programas más inician en la segunda parte de la década de los noventa. En 1995 comienza en Brasil el programa Bolsa Escola, que en 2003 cambia a Bolsa Família. En un primer momento, el programa se ejecutó en el estado de Brasilia y luego se fue extendiendo por el país. En el año 2001 el programa fue asumido por el gobierno federal. En 1996 se comienza a ejecutar en los estados de Mato Grosso do Sul y Mato Grosso, en la región centroeste de Brasil y el estado de Bahia, en la región noreste, el Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). Como su nombre lo indica, su fin específico era erradicar el trabajo infantil en actividades laborales en el campo, especialmente en las áreas de carbonería y agricultura. Luego se extendió a otros estados, y en 1999 fue reformulado y ampliado hacia todas las regiones brasileñas, incluyendo áreas urbanas. En 1997 inicia en México la ejecución del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) en áreas rurales. En 2001 se expandió a áreas semiurbanas y en 2002, a áreas urbanas. En este último año cambió su nombre a programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En 1998 nace en Ecuador el Bono Solidario, llamado también el bono de la pobreza", como un instrumento de compensación para el impacto de la eliminación 2 La información sobre este programa es escueta y difícil de obtener. 10

11 de los subsidios a los combustibles y a las tarifas eléctricas. En el año 2003 se cambia el programa Bono Solidario por el programa Bono de Desarrollo Humano (BDH). Cuadro 1 Programas de TEC en América Latina, según año de inicio Programa país año inicio Primera generación Programa de Asignación Familiar (PRAF) Honduras 1990 Bolsa Familia Brasil 1995/2003* Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) Brasil 1996 Oportunidades México 1997/2002* Bono de Desarrollo Humano Ecuador 1998/2003* Familias en Acción Colombia 2000 Red de Protección Social Nicaragua 2000 Chile Solidario Chile 2002 Familias por la inclusión social Argentina 2002/2005* Segunda generación Juntos Perú 2005 Red Solidaria El Salvador 2005 Red de Protección y Promoción Social Paraguay 2005 Solidaridad Rep. Dominic Avancemos Costa Rica 2006 Red de Oportunidades Panamá 2006 * fecha de inicio del programa original y del actual. En el año 2000 ven la luz dos programas de este tipo. En Colombia, para mitigar los efectos negativos de la crisis económica y del ajuste fiscal en los grupos poblacionales más vulnerables, se ponen en marcha el programa Familias en Acción. En Nicaragua, con un préstamo del BID, comienza la ejecución de la fase piloto o fase I del programa Red de Protección Social, con una duración de tres años. Luego se ejecutó una segunda fase de otros tres años (hasta 2006). No parece, sin embargo, que se haya dado continuidad a este último programa después de En el año 2002 se crean en Argentina el Programa de Ingreso para el Desarrollo humano (IDH) y el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) como respuesta a la crisis económica que afectaba al país. En 2004 se dio una reformulación de los programas sociales 'de ingreso', de la cual nace en 2005 el programa Familias por la Inclusión Social, que absorbe a las personas beneficiarias del primero y se convierte en receptor de las y los beneficiarios del segundo. En 2002 Chile se crea el programa Chile Solidario para tratar de reducir la incidencia de la pobreza extrema, que mostraba un estancamiento. Ante los impactos de estos programas sobre la pobreza observados en el corto plazo - resultado de la transferencia en efectivo-, así como ante la expectativa de obtener impactos más durables sobre la misma a mediano y largo plazo, se dio una especie de aval internacional a esta "nueva" forma de hacer política social, y muchos países optaron por ejecutar programas de este tipo, a la vez que algunos de los países ampliaron los programas en ejecución. 11

12 En lo que se podría llamar la 'segunda generación' de programas de este tipo, se encuentran cuatro que se inician en 2005: Red Solidaria en El Salvador; Red de Protección y Promoción Social en Paraguay, Juntos en Perú, y Solidaridad en República Dominicana; y dos de 2006: Avancemos en Costa Rica y Red de Oportunidades en Panamá. Selección de personas beneficiarias Todos los programas van dirigidos a la población más pobre. Los mecanismos de selección de las y los beneficiarios difieren, aunque la tendencia general es a utilizar instrumentos especialmente diseñados para ello, específicamente: el Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM) en Argentina. el Registro Único de Programas Sociales del Gobierno Federal CadÚnico en Brasil. la Ficha CAS en Chile. el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN) en Colombia. el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO) de Costa Rica. el Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de programas sociales (SELBEN) de Ecuador. el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) de República Dominicana. Otros países como El Salvador, Nicaragua, Perú y Panamá han optado por la focalización geográfica. Beneficios y condicionalidades Los beneficios que se otorgan y las condicionalidades que se imponen varían entre países. En el caso de la transferencia en efectivo, los montos generalmente se ven afectados por el número de miembros del hogar, por lo que no se puede hacer referencia a un monto único por país. Con la única finalidad de aproximar una comparación, en el cuadro 2 se incluyen los montos más representativos por país de la transferencia mensual en efectivo. El monto de la transferencia generalmente varía dependiendo del número de hijos e hijas y la edad que tienen, así como en función de la condición de embarazo de la mujer. Los montos de definen por familia, con dos excepciones (PETI y Avancemos, de Brasil y Costa Rica respectivamente), en que se hace por niño o niña. Además, la práctica común es entregar el dinero a las madres. 12

13 Cuadro 2 Programas de TEC en América Latina: monto de la transferencia (actual) y condicionalidades Programa monto mensual de la transferencia (US$) condicionalidades educación salud nutrición otras Familias por la inclusión social 50 a 98 x familia X X - - Bolsa Familia 9 a 56 x familia X X X - PETI 12,5 a 20 x niño(a) X - - X Chile Solidario 6 a 17 / 167* X X - X Familias en Acción (20 + **) x familia X X X - Avancemos 29 a 96 x estudiante X Bono de Desarrollo Humano 11,5 a 15 x familia X X - - Red Solidaria 15 a 20 x familia X X - X PRAF 1/ 24 a 96 x familia X X - - Oportunidades (16,5 a 170) + *** X Red de Protección Social 10 a 18 x familia X X - - Red de Oportunidades 35 x familia X X - X Red de Protección y Promoción 10 a 30 x familia X X - - Social Juntos 33 x familia X X X X Solidaridad 17 / 9 a 19**** X X X X * el primer monto (6 a 17) corresponde al Bono de Protección Familiar (por familia), mientras que el segundo (166) a las pensiones asistenciales (por persona). ** la familia recibe US$ 20 por subsidio para alimentación más US$ 6 o US$ 12 por cada hijo o hija, según su edad. *** el apoyo para alimentación es de US$ 16,5. A eso se debe sumar las becas, con un máximo entre ambos rubros -dependiendo del número de hijos e hijas y el grado al que asisten: de US$ 170 más US$ 23 por cada persona adulta mayor. **** el primer monto (17) corresponde a Solidaridad (para alimentación / por familia), mientras que el segundo (9 a 19) al incentivo a la asistencia escolar (por familia). 1/ La información para este programa queda sujeta a verificación. En lo que respecta a las condicionalidades, que también se resumen en el cuadro 2, todos los programas establecen condicionalidades en educación; es decir, que todos los niños, niñas y adolescentes (con diferencias en los rangos de edad) deben matricularse y asistir a la escuela. En muchos casos se incluye la máxima tolerancia a la inasistencia. Es importante resaltar que el programa de Costa Rica, Avancemos, es el único específicamente dirigido a la educación del nivel secundario (del 7º al 11º grado). En salud, la condicionalidad generalmente se refiere a cumplir con las vacunas, a acudir a los controles prenatales y de niña/niño sano así como a charlas sobre salud. Sin embargo, hay algunos países que van más allá y establecen inclusive la condición de que los partos se realicen en establecimientos de salud. En el caso de la nutrición, las condiciones se refieren principalmente al control de crecimiento de los niños y niñas. Entre las otras condicionalidades, se encuentra la no participación en trabajo infantil (PETI de Brasil) o la participación en actividades comunales o también puede ser obtener el carnet de identidad y otras. 13

14 Cobertura y costo En lo que respecta a la cobertura de los programas y su costo (cuadro 3), hay dos megaprogramas, Bolsa Familia, con familias beneficiarias y un presupuesto para 2007 de más de US$ millones, y el programa Oportunidades, con familias beneficiarias y un presupuesto para 2007 de más de US$ millones. En segundo lugar, en cuanto a magnitud del número de personas beneficiarias y el gasto en ellas, se ubican tres programas: Familias por la inclusión social de Argentina, Chile Solidario y el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador. Luego están los demás programas, aunque es necesario destacar que sobre algunos de ellos es muy difícil conseguir información tanto acerca del número de personas beneficiarias como sobre el gasto efectivo o, al menos, presupuestado. Cuadro 3 Programas de TEC en América Latina: beneficiarios/as y costo, año más reciente disponible Programa Beneficiarios/as según año costo según año (US$) Familias por la inclusión social familias (2006) 400 millones (2007)* Bolsa Familia familias (2007) millones (2007)* PETI niños, niñas y adolesc.(2005) 240 millones (2005) Chile Solidario familias (2006) 650 millones (2006) Familias en Acción familias (2006) 85 millones (2006) Avancemos adolescentes (2007) 28 millones (2007) Bono de Desarrollo Humano familias (2006) 360 millones (2007)* Red Solidaria familias (2006) 50 millones (2006)* PRAF 1/ familias (2006) n.d. Oportunidades familias (2006) millones (2007)* Red de Protección Social familias (2006) n.d. Red de Oportunidades familias (2007) n.d. Red de Protección y Promoción Social familias (2006) n.d. Juntos familias (2007) 100 millones (2006)* Solidaridad familias (2006) 57 millones (2006) * presupuestado. 1/ La información para este programa queda sujeta a verificación. 14

15 Consideraciones sobre trabajo infantil Solamente dos programas consideran entre sus objetivos generales o específicos la reducción del trabajo infantil: el PETI de Brasil: programa de gran escala específicamente diseñado para atacar este problema. el programa Avancemos de Costa Rica: dirigido a las y los adolescentes de hogares pobres para que no abandonen los estudios si están matriculados o se reincorporen a los mismos si los habían abandonado. Entre sus objetivos específicos se encuentra la reducción del trabajo adolescente. Consideraciones finales Los programas de TEC constituyen lo que se denomina 'intervenciones por el lado de la demanda', es decir, promueven la utilización (demanda) de servicios sociales de educación, salud, nutrición y otros por parte de la población beneficiaria (generalmente la más pobre). Como señala Tabatabai (2006), la premisa es que las personas pobres carecen de acceso a esos servicios, al menos en parte, por factores como la ausencia de información sobre los mismos, elevados costos directos de participación (transporte, uniformes, útiles escolares, etc.) y altos costos de oportunidad (por ejemplo, el costo de oportunidad del trabajo infantil que dejan de percibir los hogares por la asistencia a la escuela de los niños y niñas trabajadores). Para que las intervenciones por el lado de la demanda funcionen, se requiere que la oferta de servicios esté acorde a la misma, esto es, garantizando las escuelas, maestras y maestros, establecimientos de salud necesarios para prestar los servicios en condiciones de suficiente cantidad y calidad. Sin embargo, el único programa aquí considerado que incluye explícitamente el tema de la oferta de servicios en su formulación es Avancemos de Costa Rica, que destaca 'el mejoramiento de la oferta educativa y formativa' como uno de sus componentes principales. 15

16 2. Impacto de los programas de TEC sobre el Trabajo Infantil Si bien, como se ha mencionado, la reducción del trabajo infantil no es un objetivo explícito en la mayoría de los programas de transferencias en efectivo condicionadas que se ejecutan actualmente en América Latina, hay planteamientos y evidencia empírica de que estos programas están llamados a jugar un papel relevante en la reducción del trabajo infantil en la región. En este capítulo se analiza el impacto de este tipo de programas sobre el trabajo infantil a partir de estudios realizados. Para efectos de este análisis los programas de TEC se dividen en dos grupos. En primer lugar el PETI, programa especialmente diseñado para erradicar el trabajo infantil en sus peores formas y que, además, cuenta con la característica particular de que incluye entre sus condicionalidades la condición explícita de que los niños, niñas y adolescentes beneficiarios no pueden trabajar 3/. En segundo lugar, todos los demás programas. 2.1 Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) Es el único programa en América Latina especialmente diseñado para retirar niñas, niños y adolescentes (de 7 a 15 años) del trabajo peligroso, pesado, insalubre y degradante. El programa incluye explícitamente una condicionalidad sobre el trabajo infantil: "todos los niños con menos de 16 años de edad deben ser retirados de cualquier forma de trabajo infantil." Una de las evaluaciones de impacto del PETI que ha tenido mayor divulgación es la realizada por Yap, Sedlacek y Orazem (2001). Los autores recopilaron información para seis municipios rurales en tres estados (Pernambuco, Bahia y Sergipe), divididos en dos grupos: el grupo objetivo o de tratamiento, conformado por tres municipios donde se ejecutaba PETI (uno en cada estado) y otro grupo con los otros tres municipios (uno en cada estado), con características socioeconómicas similares a los del grupo anterior, pero donde no se ejecutaba PETI (grupo de control). En cada municipio fueron seleccionados al azar 200 hogares con al menos un niño o niña de entre 7 y 14 años. Se consideró además el criterio sobre ingreso per cápita del hogar establecido por el programa. En cada uno de los hogares se recopiló información sobre características del hogar, de los padres y madres y de las hijas e hijos. Para los hogares beneficiarios de PETI, se obtuvo información sobre el número de participantes en el programa y el año de inicio de la participación. La encuesta para los grupos de control y tratamiento se realizó en Pernambuco inició el programa en 1996, por lo que se considera el efecto a tres años. En Sergipe el programa empezó en 1997 (impacto 2 años), mientras que en Bahia comenzó en 1998 (impacto de un año). Fueron considerados cinco indicadores para medir los impactos del programa: tasa de matriculación escolar, participación laboral, horas laboradas, sector de empleo y mayor grado alcanzado. 3 El programa Juntos de Perú, en las corresponsabilidades en materia de educación, señala que las personas beneficiarias deberán asistir a la escuela, como mínimo, el 85% de los días en que se realizan actividades educativas en el establecimiento educacional, y aclara que no deben faltar "por realizar labores agrícolas o de otra índole". Sin embargo, no establece una prohibición en este sentido. 16

17 Un resultado importante es que aunque los padres y madres se comprometen a que sus hijos e hijas no trabajen mientras son beneficiarios y beneficiarias del programa, aunque lo cierto es que no siempre cumplen. Aun así, eso no limita los impactos obtenidos, que en general muestran un resultado positivo en las niñas y niños que participan en el programa: dedicando más tiempo a la escuela y menos tiempo a actividades económicas, menos tiempo a trabajo riesgoso o peligroso y mayor progreso en la escuela, a un ritmo mayor. En el caso específico del trabajo infantil, según el estudio, gracias al programa, la probabilidad de que los niños y niñas de entre 7 y 14 años lo realicen se reduce en 5-6 puntos porcentuales en Pernambuco, cerca de 18 puntos porcentuales en Bahia y 4,5 puntos porcentuales en Sergipe. El mayor impacto en Bahia refleja dos factores: a) Bahia mostraba la mayor tasa inicial de trabajo infantil y b) fue el único estado que permitió que niñas y niños de fuera del programa asistieran a Jornada Ampliada. A raíz de esto último, los autores concluyen que la asistencia después de la escuela (Jornada Ampliada) es un elemento muy importante para el combate del trabajo infantil en ese tipo de programas. En lo que respecta al número de horas trabajadas, PETI parece ser más exitoso retirando trabajadoras y trabajadores infantiles a tiempo parcial que retirando a quienes tienen mayor dedicación. La probabilidad de trabajar al menos 10 horas cae entre 5 y 9 puntos porcentuales para las niñas y niños insertos en el programa, dependiendo del lugar y el tiempo de ejecución del programa en el mismo. Éste es un resultado muy importante pues pone en evidencia que los esfuerzos de erradicación del trabajo infantil deben ser mayores -y tal vez, diferentes- con los niños y niñas que dedican largas jornadas a este trabajo. Como parte de un estudio del Banco Mundial sobre el trabajo infantil en Brasil (World Bank, 2001), se investigaron algunos aspectos cualitativos del PETI en dos estados (Bahia y Pernambuco), y se encontró que solamente una minoría de las personas adultas beneficiarias opinan que es necesario que las niñas y niños vayan a la escuela (18% en Bahia y 11% en Pernambuco) y que más de la mitad de ellos no creen que el trabajo infantil sea negativo para el desarrollo de los niños y niñas. Esto pone en evidencia que hay aspectos culturales, que se reflejan en actitudes y creencias profundamente arraigadas sobre la educación y el trabajo infantil, que deben ser tomadas en cuenta a la hora de ejecutar los programas, pues van más allá de la transferencia en efectivo. 2.2 Los demás programas TEC en América Latina Como se ha destacado, ninguno de los programas de TEC considerados en esta sección con excepción del programa Avancemos de Costa Rica hace referencia explícita al trabajo infantil. Pero inclusive, aunque Avancemos tiene entre sus objetivos específicos la reducción del trabajo infantil, no incorpora acciones o condicionalidades específicas para lograr ese objetivo diferentes a las incluidas en la generalidad de los programas. Entonces, la lógica de la relación entre programas de TEC y reducción del trabajo infantil es la misma en todos los casos aquí considerados: se supone que al aumentar el ingreso de los hogares (por la transferencia), al aumentar también la matrícula y la 17

18 asistencia escolar y al mejorar las condiciones de salud y nutrición de los niños y niñas y sus madres, se contribuirá a la reducción del trabajo infantil. A continuación se revisan, de forma bastante exhaustiva, las evaluaciones de impacto realizadas de los programas aquí consideradas en lo referente específicamente al trabajo infantil, pues hay que reconocer la existencia de un número bastante mayor de evaluaciones sobre los impactos en educación, salud y otros. Es importante aclarar también que hay algunos estudios que hacen referencia a los impactos generales de varios programas (por ejemplo: Rawlings y Rubio, 2003; Rawlings, 2004; Villatoro, 2005), o también de forma más específica respecto al trabajo infantil (Tabatabai, 2006), los cuales pueden considerarse complementarios al presente, enfocado especialmente al tema de la evaluación. La vinculación del trabajo infantil con los programas TEC generalmente toma como punto de partida el trabajo de Skoufias y Parker (2001) 4/ sobre PROGRESA (actualmente Oportunidades). Por ello, se empieza con este programa Progresa/Oportunidades El estudio de Parker y Skoufias (2000) se sustenta en información recopilada por Progresa en una muestra de 506 localidades elegibles en las zonas rurales donde fue inicialmente implementado el programa. Aleatoriamente 320 localidades fueron asignadas para recibir beneficios (grupo objetivo o de tratamiento) y las 186 restantes fueron asignadas a un grupo de control que recibiría los beneficios casi dos años después. Todos los hogares en las localidades de tratamiento y de control (un total de ) fueron entrevistados en un momento previo a la implementación del programa (Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares -Encaseh- de 1997) y posteriormente de forma periódica con la aplicación de las Encuestas de Evaluación Rural (Encel), aproximadamente cada seis meses. La información recolectada incluye numerosos temas como educación, uso de servicios de salud, gastos del hogar, condición de la mujer, indicadores con respecto a la comunidad, etc. Los resultados obtenidos por los autores, utilizando como línea de base la Encaseh (1997) y las Encel de noviembre de 1998, marzo de 1999 y noviembre de 1999, muestran una reducción de la participación de las niñas y niños de PROGRESA en el mercado laboral (rural), ya sean éstos hombres o mujeres y sus actividades asalariadas o no-asalariadas. Para los varones de 12 y 13 años de edad, Progresa disminuyó la probabilidad de trabajar de 15% a 20% con respecto a la probabilidad antes del inicio del programa. Para varones de 14 y 15 años los efectos reflejan una disminución consistente y significativa de 15% en la probabilidad de trabajar. Sin embargo, para varones de 16 y 17 años de edad no existe una reducción significativa en la probabilidad de trabajar. En el caso de las niñas, a pesar de que existía una baja participación laboral antes del inicio del programa, existen también reducciones significativas asociadas a Progresa. En las niñas de 12 y 13 años, los efectos son significativos sólo en la primera ronda aplicada después de la implementación del Programa, y muestran una 4 Este trabajo generalmente se cita por su publicación más amplia (Skoufias y Parker, 2001), pero originalmente fue publicado como Parker y Skoufias, 2000, que es el aquí utilizado. 18

19 reducción en la participación laboral de aproximadamente 15%. Para las niñas de 14 y 15 años los efectos son mayores y significativos a través del tiempo, mostrando una reducción en la probabilidad de trabajar en aproximadamente 18% a 25% (dependiendo de la ronda). Los efectos de Progresa en el trabajo no son significativos para las niñas de 16 y 17 años, como sucedió en el caso de los niños. Aparentemente, los efectos de Progresa no consiguen disminuir la participación laboral de niños y niñas de este grupo de edad. Luego de ese estudio pionero para Progresa, se han realizado otras evaluaciones ya en la era de Oportunidades. Conviene destacar aquí el estudio de Parker, Berhrman y Todd (2004), en el cual analizan el impacto de mediano plazo del programa Oportunidades sobre la educación y el trabajo de jóvenes del medio rural que tenían de 9 a 15 años de edad en Los resultados de este trabajo son una extensión de evaluaciones previas realizadas entre 1998 y 2000 con datos de la Encuesta de Evaluación Rural (Encel). El análisis se basa en nueva información obtenida de la Encuesta de Evaluación Rural de 2003 (Encel 2003), que está ligada a datos anteriores, en particular de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (Encaseh) de La Encel 2003 brinda un nuevo conjunto de información sobre los hogares originales de tratamiento y control que empezaron a recibir los beneficios de Oportunidades en 1998 y 2000, respectivamente. La estrategia de análisis incluye la comprobación directa de los impactos mediante el uso de dos aproximaciones distintas. Primero se calcula el efecto de las estimaciones de tratamiento por diferencias en diferencias utilizando los grupos originales de tratamiento y control para niñas y niños en diferentes rangos de edad en Estas estimaciones recibieron el nombre de impactos de exposición diferencial, ya que comparan a individuos del grupo inicial de tratamiento que han recibido beneficios por cerca de 5,5 años con individuos del grupo de control original que, para 2003, habían recibido beneficios durante aproximadamente 4 años. Por lo tanto, estas estimaciones se refieren al impacto de una exposición diferencial de aproximadamente año y medio. El segundo grupo de estimaciones se basa en la estimación pareada entre quienes obtuvieron tratamiento en 1998 y el grupo de comparación pareado de 2003, que no había recibido los beneficios del Programa en el momento de la encuesta, de modo que los estimadores pareados ofrecen estimaciones de impacto del Programa luego de cinco años y medio de tratamiento. En cuanto al trabajo infantil, hay resultados ambiguos entre niños y niñas. Por una parte, en el caso de los niños (varones), las estimaciones pareadas para efectos de mediano plazo (5,5 años de exposición al Programa) implican una reducción en la probabilidad de trabajar para quienes tenían entre 10 y 14 años en 1997 (16 y 20 años en 2003) de alrededor de 35% y 29%, respectivamente. En cambio, se encuentran reducciones más pequeñas, de alrededor del 4%, en el grupo de niños de 9 a 15 años en 1997 (15 a 21 en 2003) con base en los resultados de la exposición diferencial. También se encontraron efectos generales negativos y significativos en la probabilidad de participación de los niños en el trabajo agrícola. En el caso de las niñas, que antes de Oportunidades tendían a participar en tasas mucho menores dentro del mercado laboral, se observaron pocos efectos significativos del Programa en cuanto al trabajo. Esto es congruente con evaluaciones 19

20 previas que encontraron poco efecto sobre el trabajo en el caso de las niñas, excepto en lo referente al trabajo doméstico. En el año 2004 también se realizó una evaluación de Oportunidades en el ámbito urbano (Todd et al., 2004). En este caso, la evaluación de impacto compara los resultados o desempeño de las niñas y niños provenientes de hogares participantes con los de niñas y niños de hogares con derecho al programa que no participaron. En ambos casos se trata de hogares urbanos que se inscribieron y asistieron a un módulo del programa para obtener sus beneficios, aunque unos los recibieron y otros no. Debe quedar claro que esos hogares en conjunto no representan la totalidad de hogares 'con derecho al programa' pues quedan por fuera aquéllos que decidieron no inscribirse, los que no tenían conocimiento de su existencia y los que viven en áreas donde Oportunidades no estaba aún disponible. Esto constituye una limitación que los autores tratan de solucionar utilizando métodos de ajuste que permiten aislar de una forma más adecuada el impacto del programa. En el estudio se utilizaron datos de la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb) recopilados en dos rondas. La ronda de datos iniciales se llevó a cabo en el otoño de 2002 antes de que los hogares beneficiarios (o participantes) hubieran recibido los beneficios del Programa. La siguiente ronda se realizó en el otoño de 2003, después de que los hogares participantes hubieran permanecido un año en el Programa y hubieran recibido sus beneficios. Los datos fueron recopilados en hogares que habitaban áreas de intervención, así como en una muestra de hogares que habitaban en áreas de no intervención. Los resultados demuestran que luego de un año de participación en el programa, los niños de 12 años de edad o mayores insertos en el programa Oportunidades muestran una disminución significativa del porcentaje de trabajadores. Los mayores impactos se observan en los jóvenes de 19 a 20 años de edad, donde el porcentaje de los que trabajan es menor en 24 puntos porcentuales (o sea, una disminución del 48,6%). En el caso de las niñas, generalmente son menos pronunciados los impactos en el porcentaje de las que trabajan: en las jóvenes de 15 a 18 años de edad, el programa reduce el porcentaje de las que trabajan en alrededor de cinco puntos porcentuales (o sea, una disminución del 36,7%). Por último, es importante resaltar una evaluación cualitativa del impacto del programa en los años en comunidades de a habitantes - semiurbanas- (Escobar y González de la Rocha, 2002). El objetivo de la misma fue conocer los cambios registrados en los hogares y las comunidades semiurbanas que se incorporaron al programa en septiembre de 2001, a partir de un re-análisis en Para el estudio fueron consideradas seis comunidades. El principal resultado obtenido es que aunque a nivel cualitativo los autores no perciben una reducción sustancial en el trabajo infantil hasta los 14 años, en términos de que los niños y niñas dejen de trabajar completamente, determinan que a partir del programa Oportunidades, los tres actores involucrados (escuela, familia y los propios niños y niñas) han entrado en negociaciones que, en la mayoría de los casos, les permiten cumplir mejor y asistir más a la escuela al mismo tiempo que hacen trabajos sustanciales en sus hogares y fuera de ellos. Es decir, se percibe una adecuación de los trabajos de las niñas y los niños a la permanencia escolar. Aunque este cambio es pequeño, los autores consideran que puede ser acumulativo. 20