La Asignación Universal por Hijo (AUH): Un nuevo desafío del Sistema de Protección Social Argentino 1

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1 La Asignación Universal por Hijo (AUH): Un nuevo desafío del Sistema de Protección Social Argentino 1 La retirada del Estado de áreas de las que tradicionalmente se había encargado, el incremento del desempleo, de la precarización e informalidad laboral que redujeron el número de aportantes, generaron la crisis del sistema contributivo de la seguridad social, dejando descubierta a una parte considerable de la población, que no podía acceder a sus prestaciones. De esta manera, se abrió una brecha entre dos grupos: por un lado, los trabajadores y trabajadoras formales que seguían gozando de la seguridad social; y por otro, quienes quedaban poco a poco fuera del mercado laboral, las personas desocupadas y quienes se encontraban en la informalidad laboral, cuyo número era cada vez mayor. El sistema de asignaciones familiares, al igual que buena parte de las instituciones del Estado de Bienestar, se fue debilitando. Es en este contexto en el que surgen a mediados de los años noventa, los primeros programas de transferencia condicionada de ingresos. Estos de carácter no contributivo, con distintos diseños, condicionalidades, y marcos legales, tenían el propósito de reducir los índices de pobreza e indigencia. Los países de América Latina adoptaron estas estrategias de superación de la pobreza, a través de programas con características disímiles, algunas de esas experiencias son: el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que tiene como antecedente el Programa PROGRESA, destinado a la integración social y el desarrollo personal que apunta a resolver los problemas de pobreza en México; el Programa Bolsa Familia, que constituye una unificación de programas preexistentes, implementado en 2004 se convierte en el principal programa de asistencia social del Gobierno Federal de Brasil, el Programa Juntos de Perú, el Programa Chile Solidario destinado a superar la pobreza extrema de Chile y el Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) de Uruguay, entre otros. Estos dos últimos, a pesar de corresponder a países con menor dimensión poblacional y con una estructura de gobierno más centralizada, han sido desarrollados a partir de una combinación contributiva y no contributiva, desde un marco institucional más ligado a la Seguridad Social (OIT, 2010). Las primeras experiencias de transferencia de ingreso en Argentina se identifican durante la década del 90. En 1995 el Plan Trabajar se constituyó como un plan de empleo público con una contrapartida laboral explícita y como su función principal era la paliación de la pobreza en el corto plazo, se lo considera más cercano a programas de transferencia monetaria que a políticas activas de empleo (Gasparini y Cruces, 2010). Luego, como respuesta a la crisis del que disparó los indicadores de pobreza y desempleo, se puede mencionar el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), un 1 Documento de trabajo elaborado por Jorge Tirenni, María Ángela Morra y María Cecilia Martini (2011)

2 programa de transferencias monetarias de emergencia para hogares con jefe desempleado/a e hijos menores, que alcanzó una extensa cobertura. Durante el período de recuperación económica, el gobierno planteó una estrategia gradual de salida del PJJHD mediante la creación de dos programas: el Seguro de Capacitación y Empleo y el Programa Familias por la Inclusión Social. Ambos sólo estuvieron disponibles para quienes venían originalmente del Jefes. Y fueron luego los primeros beneficiarios traspasados a la AUH. A fines del 2009 el gobierno de Argentina por Decreto Nº1.602, creó un nuevo programa de transferencias para niños, niñas y adolescentes, con la característica distintiva de que extiende el programa de asignaciones familiares de base contributiva existente, a las familias de la economía informal, a los desempleados y a los trabajadores del servicio doméstico. A través de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) se incorpora al sistema histórico a las familias de menores ingresos, logrando mayor equidad en las transferencias monetarias en tanto, con anterioridad a esta medida, los hogares pobres que no obtenían los beneficios ligados a la seguridad social por estar desocupados o desempañarse en empleos informales recibían, en general transferencias a través de planes sociales, cuyos montos eran notablemente inferiores a los que recibían los trabajadores registrados por medio de las asignaciones familiares. Esta reforma implica un cambio significativo en el paradigma dominante de las políticas de seguridad social y plantea numerosos desafíos para la política de protección social, en tanto propone una visión amplia de la misma, basada en un enfoque de derechos ciudadanos y en el establecimiento de umbrales mínimos garantizados por el Estado que promuevan la construcción de un piso de protección social. El Sistema Contributivo de Asignaciones Familiares. El desarrollo de las asignaciones familiares en los países de América Latina fue posterior al de las coberturas de otros riesgos sociales, como la vejez, la invalidez o la muerte. Se establecieron como un instrumento de la política social que buscó complementar los ingresos de las familias para mejorar las condiciones de vida de los niños y, simultáneamente, para facilitar la asistencia a la escuela y también fomentar la retención escolar. Con este último objetivo, las asignaciones familiares por hijo fueron en numerosos casos acompañadas por asignaciones especiales destinadas a cubrir la escolaridad. Al igual que en otros subsistemas contributivos de la seguridad social, el límite de la cobertura fue definido por el alcance de la cobertura legal y, de modo más importante, por la formalidad laboral. De este modo, las transferencias de las asignaciones familiares para trabajadores formales lograron compensar parcialmente las mayores necesidades de las familias con niños y adolescentes, mientras que aquellas que se encontraban en la informalidad quedaban sujetas a la cobertura más modesta de otros programas y de acciones de beneficencia (Bertranou, 2010).

3 En ese marco, los programas de asignaciones familiares contemplan el otorgamiento de prestaciones en dinero o en especies, con el objeto de facilitar la constitución de las familias, contribuir a mejorar las condiciones sociales y a elevar los niveles de vida y el bienestar de la misma en el sentido más amplio, sea aportando una contribución periódica y permanente para el mantenimiento de las personas a cargo del jefe de familia, sea brindando un apoyo especial en ciertas circunstancias de la vida de las familias y principalmente en el momento de su formación. Estas prestaciones pueden cubrir contingencias tales como embarazo y maternidad, pero también pueden fomentar aspectos culturales y de formación social como la asistencia a la escuela de los menores, la rehabilitación integral de los niños discapacitados o la especialización universitaria para los jóvenes. Una asignación familiar puede constituirse en un instrumento poderoso de política económica, pudiendo combinar objetivos en el marco de otras políticas sociales, vinculados al estímulo directo de la natalidad o la promoción de una política de salud; servir de instrumento en la lucha contra la pobreza integrando el mecanismo de redistribución de una parte del ingreso nacional; ayudar en la universalización de la educación y contribuir a disminuir o eliminar la discriminación de los trabajadores entre aquellos con y sin cargas familiares (Massa y Fernández Pastor, 2001). Así como también por razones de género, ya que a las mujeres madres con empleo remunerado, las responsabilidades del trabajo del hogar y del cuidado de sus hijos e hijas las pone en situación desaventajada respecto a los varones, tanto en la búsqueda como en el sostenimiento del empleo 2. Es conocida la importancia que tiene la familia como primer agente socializador del individuo y como vínculo entre éste, la sociedad y el Estado, erigiéndose como pilar referente para las políticas sociales. La familia está inserta y sufre las consecuencias de la dinámica de los grandes cambios de las últimas décadas: el fenómeno de globalización económica, la flexibilización de los mercados y la tercerización de la producción, factores que en conjunto provocan que muchos trabajadores y jefes de familia queden en la informalidad y el subempleo, cuando no en el desempleo total. Por otro lado, se constata que la familia ha sufrido importantes cambios en cuanto a su constitución. Además del modelo tradicional (padre, madre e hijos) se observan otras estructuras: familias reconstituidas, familias monoparentales cuyo jefe es la mujer, etc. Según Massa y Fernández Pastor (2007), en este contexto, que complejiza la realidad social e imprime nuevos retos a la sociedad, contar con un Régimen de Asignaciones Familiares 2 Hoy es un hecho irreversible la incorporación masiva de las mujeres al mercado del trabajo, quienes comparten con los varones el tiempo de trabajo remunerado. No obstante, no ha ocurrido un proceso similar de cambio en la redistribución de la carga de tareas domésticas, incluido el cuidado de las hijas e hijos. Su desigual reparto sigue representando el mecanismo más efectivo de exclusión de la mujer. Las mujeres siguen siendo las principales responsables de las tareas domésticas, sean amas de casa o trabajen remuneradamente. Así lo señala el informe Trabajo y Familia, hacia nuevas formas de conciliación social documento conjunto de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre América Latina y el Caribe, 2009.

4 permite a los países disponer de una serie de efectos económicos y sociales, entre los que se destacan: Para el ámbito laboral, elimina la discrecionalidad por parte del empleador en la elección entre trabajadores con cargas y sin cargas de familia Para los aspectos macroeconómicos, representa una herramienta importantísima para la aplicación de políticas activas vinculadas tanto con la redistribución del ingreso nacional, como para el fomento de medidas estratégicas tales como incentivos para la educación de la población, priorización de desarrollo para determinadas actividades productivas que respondan al modelo de país definido, protección ante discapacidades o recupero de zonas geográficas deprimidas Vinculado con el aspecto regional, las prestaciones por asignaciones familiares pueden convertirse en un instrumento de política económica para direccionar la migración interna de trabajadores y familias. Los primeros antecedentes de esta prestación en nuestro país, podemos encontrarlos en el subsidio a la maternidad surgido en 1934 y en el subsidio por hijo o hija, que apareció en 1940 limitado al sector bancario. Y a partir de 1957 se inicia la construcción de un sistema integral de asignaciones y subsidios familiares; y paulatinamente se crean las Cajas por rama de actividad. El sistema sigue extendiéndose al resto de los trabajadores y trabajadoras en las décadas sucesivas hasta completarse en 1973 con la inclusión de quienes trabajan en el sector público y de los beneficiarios de jubilaciones y pensiones 3. La República Argentina se constituye así como un caso pionero en el desarrollo de las instituciones de la Seguridad Social propias del llamado Estado de Bienestar. Cuenta con un Régimen de Asignaciones Familiares con cobertura nacional, de base contributiva para los trabajadores en relación de dependencia de la actividad privada y pública, los beneficiarios de la Prestación por Desempleo y los beneficiarios de la Ley de Riesgos del Trabajo; y de base no contributiva para los beneficiarios de jubilaciones y pensiones nacionales, de pensiones no contributivas por invalidez y de pensiones honoríficas de Veteranos de la Guerra del Atlántico Sur. El Régimen de Asignaciones Familiares (Ley ), en su subsistema contributivo, otorga, entre otras prestaciones, una asignación familiar que consiste en el pago de una suma mensual por cada hijo menor de 18 años de edad que se encuentre a cargo del trabajador registrado (o 3 Inicialmente, las asignaciones familiares surgen en Francia y Bélgica, en la década del veinte, cuando grupos de empleadores otorgan prestaciones a sus trabajadores, que resultan proporcionales con el número de hijos de cada familia. Luego, para contrarrestar la carga del financiamiento desproporcionado hacia aquellos empleadores que concentraban trabajadores con familias más numerosas, se generan las Cajas de compensación, con el objetivo de distribuir la carga entre todas las empresas, se extendió por toda Europa para luego implementarse en casi toda América Latina. Las Cajas de compensación funcionaron originalmente en forma fragmentada pero luego fueron unificadas y poco a poco integradas parcial o totalmente al sistema de seguridad social (Rofman y et al., 2001; Murro y et al., 2007) Así es cómo en América Latina la mayoría de los países introdujo sus primeras leyes de asignaciones familiares. De acuerdo con la Asociación Internacional de Seguridad Social AISS (2010), esto sucedió en Argentina, en 1957.

5 beneficiario de la Ley de Riesgos del Trabajo). Su financiamiento proviene del sector privado, específicamente de contribuciones patronales. El monto de la prestación es decreciente con relación a la remuneración del trabajador y depende de la zona económica 4, pero el valor general viene dado por la siguiente escala 5 : Tabla 1: Monto mensual de AAFF según remuneración del trabajador. Remuneración Bruta ($ mensuales) Hijo VALOR Hijo con Discapacidad Hasta $ 340 (USs 70) $ (USs 248) Entre $ 250 (USs 88) $ 900 (USs 186) Entre $ 160 (USs 56) $ 600* (USs 124) Entre (grupo familiar y hasta $ $ individual ) * Sin tope Máximo $ 90 (USs 19) $600* (USs 124) Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES - Actualización de Monto y Rango de Ingreso a Septiembre de Asimismo, existen trabajadores en relación de dependencia que no son beneficiarios directos de la asignación familiar por tener una remuneración bruta superior a $ (USs 1.446) - individual- o $ ( USs 2.893) -Grupo familiar- pero que reciben un beneficio implícito al poder realizar deducciones por hijo en el pago de impuesto a las ganancias. El tope de $ (individual) o $ (Grupo familiar),.- no se considera para la percepción de la asignación por nacimiento, por hijo con discapacidad y para la ayuda escolar anual por hijo con discapacidad. En la ley vigente en materia de asignaciones familiares N se reconocen las siguientes prestaciones: Prestaciones ordinarias: Asignación por hijo/a; Asignación por hijo/a con discapacidad; Asignación prenatal; Prestaciones extraordinarias: Asignación por ayuda escolar anual; Asignación por maternidad; Asignación por nacimiento; Asignación por adopción; Asignación por matrimonio. En una clasificación amplia, éstas pueden agruparse en: De pago mensual: representadas por la asignación por hijo, por hijo con discapacidad y por cónyuge. 4 El marco normativo de la Ley y complementarias, mantiene vigente la aplicación de coeficientes zonales para el pago de valores diferenciales de asignaciones familiares conforme la zona geográfica donde el trabajador preste servicios, o donde el jubilado o pensionado resida y cobre su haber mensual. 5 Actualizada el 7 de Septiembre de 2011 por Decreto de la Presidenta de la Nación.

6 De corta duración: dadas por la asignación prenatal y por la asignación por maternidad, que contrarresta la prohibición legal de prestar servicios durante el período pre y post parto. La asignación por ayuda escolar anual, a su vez, trata de mitigar los gastos que demanda el inicio de un ciclo lectivo. De pago único: representadas por las asignaciones por Nacimiento, Matrimonio y Adopción, como eventos puntuales y únicos que se dan en la vida de una persona. La sanción de la Ley implicó un importante avance en la sistematización de la determinación del derecho y la liquidación de las asignaciones familiares. Este avance permitió diseñar a partir del año 2002, la propuesta de una nueva metodología para la aplicación del régimen vigente para los trabajadores de la actividad privada nacional que contemplara un nuevo diseño de procesos administrativos e informáticos que operativizaran el Régimen, en un marco de control efectivo por parte del Estado. Esta propuesta desembocó en el año 2003, finalmente en el denominado Sistema Único de Asignaciones Familiares (SUAF), que permite la determinación unívoca del derecho a cada prestación por parte del Estado, la liquidación de las mismas conforme los valores vigentes en función de la zona y el pago en forma directa a los beneficiarios del Régimen a través de la red bancaria. De esta manera se eliminó la intermediación del empleador y por ende, los problemas detectados en el mecanismo del Fondo Compensador, al mismo tiempo que se aseguró que el ciudadano que reúna las características establecidas, perciba los beneficios a los que tiene derecho en forma segura y transparente (Massa y Fernández Pastor, 2007). Estos avances en materia de asignaciones familiares, se complementaron con la implementación de la AUH, que supone un cambio muy importante en el paradigma dominante de la Seguridad Social Argentina ligado a un sistema de base contributiva, al implementar una política de inclusión social, por fuera de la estructura del mercado de trabajo. El marco institucional de la Asignación Universal por Hijo. En Octubre de 2009 mediante el dictado del Decreto 1602 que creó la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) como nuevo subsistema no contributivo en el marco del sistema de asignaciones familiares regulado por ley , se pone en marcha un nuevo programa de transferencias para niños, niñas y adolescentes que extiende el régimen de asignaciones familiares contributivas a las familias de la economía informal, a los desempleados, a los trabajadores del servicio doméstico y a los monotributistas sociales 6. 6 El Monotributo Social, creado por Ley Nº 25865, es una categoría tributaria permanente, creada con el objeto de facilitar y promover la incorporación a la economía formal de aquellas personas en situación de vulnerabilidad que han estado históricamente excluidas de los sistemas impositivos y de los circuitos económicos.

7 La AUH consiste en un subsistema no contributivo destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes menores de 18 años residentes en el país, que sean argentinos nativos o naturalizados o con residencia legal en el país mínima de 3 años, que no perciban otra asignación familiar y que pertenezcan a hogares cuyos padres se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. El objetivo prioritario de esta prestación es contribuir a mejorar la situación de los menores y adolescentes en situación de vulnerabilidad social. Pueden acceder a este beneficio los monotributistas sociales, trabajadores no registrados y el servicio doméstico cuya remuneración sea menor al salario mínimo, vital y móvil y los desocupados que no se encuentren percibiendo seguro de desempleo (Ley ). En este sentido una de las características más resaltantes del programa es que es incompatible con la percepción de cualquier tipo de plan social, es más, el espíritu del mismo es eliminar paulatinamente varios de estos planes y reemplazarlos definitivamente con la AUH (ANSES, 2010). Se trata de una prestación monetaria, no retributiva de carácter mensual cuyo monto inicial fue de $270 (USs 56) por mes (en septiembre de 2012 aumentó a $340 (USs 70) al igual que las asignaciones familiares de los trabajadores formales), por hijo (hasta un máximo de 5 hijos), que se transfiere del siguiente modo: un 80% del monto se percibe directamente todos los meses y el 20% restante se deposita en la misma cuenta bancaria a nombre del titular una vez que se cumplen con las condicionalidades de educación y salud que establece el programa 7. En cuanto a las condicionalidades, los beneficiarios de la asignación deben presentar certificados de asistencia a la escuela pública 8 durante el ciclo escolar (mayores de 5 años) y cumplimiento del plan de vacunación y demás controles de sanidad establecidos por el Ministerio de Salud, que se registran en una libreta otorgada por la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), confeccionada a tales efectos. En marzo de cada año se presenta dicha libreta y, una vez corroborados los requisitos, se deposita el 20% restante de la asignación en la cuenta del titular. Según del Decreto 1602/09 quedan excluidos del beneficio: Los hijos de trabajadores que se desempeñen en la economía informal, percibiendo una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil (art. 2) Los jóvenes menores de 18 años emancipados, empleados o percibiendo asignaciones (art. 14 bis) Los niños extranjeros con menos de 3 años de residencia en el país (art. 14) 7 Cabe aclarar que por hijo con discapacidad el monto de la prestación inicial fue de $720 por mes y $ a partir del aumento; no hay límite de edad, pero el sistema de transferencia del dinero es igual. 8 Escuela pública incluye tanto a las de gestión privada como estatal. Este es un punto de controversia en cuanto a cuál debería ser el alcance de la prestación dentro de los colegios de gestión privada, en tanto existe una fracción de población objetivo del programa que manda a sus hijos a escuela de gestión privada fuertemente subsidiadas, bien por cuestiones de seguridad, cercanía o porque la doble escolaridad les permite aprovechar una jornada laboral más extensa. En la actualidad esta es una discusión que se da puertas adentro de los Organismos públicos, mientras tanto, el beneficio alcanza a todos.

8 Los niños cuyos padres estén recibiendo por ellos otras prestaciones contributivas o no contributivas en cualquier jurisdicción (art. 9) Los hijos de trabajadores monotributistas Los niños cuyos padres no presenten certificados de escolarización en escuelas públicas, controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio (art. 14) Respecto al financiamiento del programa, la AUH está compuesta por recursos de ANSES: aportes y contribuciones, recaudación del Impuesto sobre los Bienes Personales no incorporados al proceso económico, los recursos adicionales que anualmente fije el Congreso de la Nación en la Ley de Presupuesto; Rentas provenientes de inversiones (art. 18 de la Ley Nº ). Asimismo se prevé financiamiento de la rentabilidad anual del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) creado por Decreto Nº 897/07 (ANSES, 2010) Si bien la AUH no constituye aún un programa de Ingreso Ciudadano Universal en su versión más pura, sí se trata de la medida que más se aproxima a establecer un umbral mínimo de protección a los menores de edad en tanto intenta equiparar los ingresos que reciben. Y para ello sigue expandiéndose desde su puesta en vigencia, por ejemplo, a través de la creación de la Asignación por Embarazo para Protección Social (Decreto Nº 446/2011), que extiende la prestación a mujeres embarazadas en situación de vulnerabilidad social, desde la decimosegunda semana de gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo. Los requisitos y modalidad de transferencia son similares a los de la AUH: la madre debe estar inscripta en el Plan Nacer (Ministerio de Salud), deberá realizar los controles sanitarios correspondientes y una vez cumplida la semana doce de embarazo, previa presentación de la libreta en ANSES, tiene derecho a percibir el 80% de la asignación por embarazo. Finalizado el embarazo, se inscribe el niño en la AUH presentando la partida de nacimiento y verificados los controles establecidos, ANSES procede a depositar el 20% restante correspondiente, desde la semana doce de embarazo hasta la finalización del mismo. Alcances e Impacto de la Asignación Universal por Hijo. Sin lugar a dudas la AUH, marca un antes y un después en la historia de la política social de nuestro país, en tanto le otorga una base amplia e igualitaria al sistema de protección social argentino. Encaminándose a establecer un piso mínimo de protección social al cual todo miembro de la sociedad, más allá de su relación con el mercado laboral, debe acceder. Es importante destacar que tradicionalmente en la Argentina la política de lucha contra la pobreza, para aquellos que quedan sin cobertura del sistema contributivo, ha sido mayormente de carácter asistencial. Sobre la base del enfoque de necesidades, y como tal, busca actuar en forma paliativa (antes que preventiva) frente a situaciones de pobreza, principalmente a través de subsidios focalizados en los sectores de la población más necesitada.

9 No obstante, en los últimos años esta estrategia se ha visto complementada por una nueva generación de políticas sociales que busca combinar el alivio inmediato de situaciones de pobreza en términos de ingreso o especie (objetivo de corto plazo), con la acumulación de activos, particularmente en jóvenes y niños, a fin de crear sinergias positivas entre objetivos de corto y largo plazo. En particular, a partir del 2003, sobre la base de un enfoque más integral de la pobreza y la exclusión, la política sectorial también incluye entre sus objetivos incrementar los niveles de cohesión social y promover la generación de vínculos que reconstruyan el tejido social y favorezcan la participación ciudadana en la vida económica y social. En este contexto de generación de nuevas políticas sociales, surge la AUH que, como toda política nueva de protección social, plantea aciertos pero también algunos desafíos tanto en su diseño como implementación. A un año medio de su puesta en marcha, ya se realizaron los primeros estudios que dan cuenta de su alcance e impacto. En términos de cobertura, según datos de ANSES, a marzo de 2011 la cantidad de niños, niñas y adolescentes incluidos en la AUH es de (de los cuales son discapacitados). Las asignaciones son percibidas por titulares, (adultos responsables de cada beneficiario), lo que otorga un promedio de 1,9 beneficiarios por cada titular. Dentro de los titulares, el 91,7% son mujeres y la edad promedio de los mismos es un poco menor a 33 años. Gráfico 1: Niños cubiertos por la AUH. Niños cubiertos nov-09 Fuente: ANSES dic-09 ene-10 feb-10 mar-10 abr-10 may-10 jun-10 jul-10 ago-10 sep-10 oct-10 nov-10 dic-10 ene-11 feb-11 mar-11

10 Gráfico 2: Familias beneficiarias de la AUH. Familias beneficiarias nov-09 dic-09 ene-10 feb-10 mar-10 abr-10 may-10 jun-10 jul-10 ago-10 sep-10 oct-10 nov-10 dic-10 ene-11 feb-11 mar-11 Fuente: ANSES Según datos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA), a fines de 2010 a nivel de los grandes centros urbanos, la AUH, las pensiones no contributivas por hijo o por discapacidad y otros planes específicos dirigidos a proteger a la infancia, alcanzaron una cobertura de 33,6% de los niños. En 2009, un año atrás dicha cobertura sólo alcanzaba el 24,3%. Asimismo, al dato de 2010 la población de niños cubiertos por asignaciones familiares o a quienes no tienen derecho a la misma porque el padre o madre recibe ingresos superiores a los $4.800, el resultado neto es una cobertura actual del 80%. Junto a esta ampliación de la cobertura social, en términos de ingresos familiares, tuvo también lugar un aumento en el ingreso monetario per cápita de los hogares con niños que reciben asistencia social por fuera de las asignaciones familiares contributivas, de $318 a $399 (en pesos de diciembre de 2010), lo que significó un aumento en términos reales del 25% en las capacidades de consumo de los hogares cubiertos por el régimen de AUH y pensiones no contributivas (contra un aumento del 19% en los hogares sin estas prestaciones). Otro informe realizado en 2010 por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) señala que: Viven en el país aproximadamente 12,1 millones de personas menores de 18 años, de las cuales el 55% estaría cubierta por el régimen contributivo, lo que representa alrededor de 6,7 millones de beneficiarios. La implementación de la AUH permitiría, entonces, alcanzar a 4,6 millones de niños y adolescentes adicionales, lo que determinaría que casi la totalidad de ellos estén cubiertos por alguna de las dos modalidades de asignaciones familiares vigentes. Según este informe, entre el esquema contributivo y la AUH, se llegaría a cubrir el 93% de los niños y adolescentes menores de 18 años; lo que evidencia el carácter prácticamente universal que tendría (al momento en que todos aquellos que cumplan con los requisitos para acceder a la AUH la perciban efectivamente), el sistema actual alcanzado a partir de la extensión del régimen contributivo a todos aquellos hogares que al presente estaban excluidos, por estar afuera del mercado laboral. En cuanto al género, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) señala que, de los beneficiarios cubiertos el 49% corresponde a niñas, y el 51% restante a varones.

11 Gráfico 3: Porcentaje de beneficiaros cubiertos según género. MASCULINO 50,92% FEMENINO 49,08% Fuente: ANSES Respecto a la edad, el Organismo señala que, la mayoría de los beneficiarios tienen 2 años de edad (6,7%) y el 35% de los niños con AUH tienen 5 años o menos. Si se desagrega por rango de edad, el rango de 5 a 14 años es el que presenta el mayor peso en el total (60%), lo que les garantiza la escolarización y los controles de salud y de vacunación. Mientras que, la edad promedio de los beneficiarios es 8 años y dos meses

12 Gráfico 4: Porcentajes de beneficiario de la AUH según grupo etáreo. 18 y más ,4% 4,1% 4,7% 4,9% 5,1% 5,3% 5,4% 5,6% 5,6% 5,6% 5,7% 5,7% 6,0% 5,9% 6,0% 6,2% 6,7% 6,6% 4,3% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% Fuente: ANSES Tal vez el aspecto más importante a destacar respecto a su diseño es que al haberse formulado como extensión o universalización de las asignaciones familiares contributivas, la AUH adquiere una característica especial, que es su permanencia. Este rasgo la diferencia de los programas sociales que generalmente cuentan con plazos de inscripción o con cupos determinados comúnmente por los recursos disponibles para su financiamiento. Además, por su universalidad, es una política que evita la estigmatización propia de los programas sociales focalizados, no se trata de un programa dirigido exclusivamente a paliar la pobreza, sino a la promoción de los derechos de los ciudadanos a través de la universalización de los beneficios de una política de la seguridad social con vigencia por más de cincuenta años en nuestro país. En cuanto a su alcance e impacto en la dimensión territorial, nuevamente por su diseño, esta política de Estado ha llegado a todas las jurisdicciones del país, focalizando en aquellas provincias con baja cobertura contributiva. Dado que, el sistema contributivo de asignaciones familiares está vigente en todas las provincias, la AUH funciona complementando el sistema ya existente, contribuyendo a equilibrar las desigualdades territoriales existentes en el interior de nuestro país. Respecto a la distribución geográfica, en términos generales, se observa que, un poco más del 50% de los beneficios corresponden a la región Pampeana (incluida la provincia de Bs As), seguidos por las regiones del Noroeste (NOA) y Nordeste argentino (NEA) -18% y 14% respectivamente-. Al analizar la población objetivo cubierta por la prestación, las regiones del

13 NOA y NEA son las que presentan los mayores porcentajes (superior al 30%), mientras que en la Patagonia el indicador ronda el 20%. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) la cifra asciende al 18,5% de los niños cubiertos. (Anses, 2010) Si se realiza un análisis por provincias, los porcentajes más altos de cobertura se registran Catamarca, Chaco, Santiago del Estero y Formosa (entre el 40% y 50%). Por su parte Buenos Aires presenta una cobertura del 27%, mientras que Córdoba y Santa Fe presentan porcentajes de cobertura del 31% y 33% respectivamente. Estos datos, provistos por ANSES, reflejan que las provincias más vulnerables (NOA y NEA) son las que más se benefician con la AUH. Tabla 2: Distribución de casos por Provincia según liquidación Marzo DESCRIPCION TITULARES CASOS HIJOS CASOS TITULARES % HIJOS % NIÑOS POR HOGAR PRESTACIÓN MEDIA POR HOGAR EROGACIÓN TOTAL CAPITAL FEDERAL ,9% 1,6% 1,6 $ 284,31 $ BUENOS AIRES ,1% 33,3% 1,8 $ 328,05 $ CATAMARCA ,0% 1,0% 1,9 $ 334,83 $ CORDOBA ,6% 7,6% 1,9 $ 342,11 $ CORRIENTES ,5% 3,6% 2,0 $ 345,80 $ ENTRE RIOS ,9% 3,0% 1,9 $ 343,24 $ JUJUY ,0% 2,0% 1,8 $ 322,42 $ LA RIOJA ,9% 0,8% 1,8 $ 323,81 $ MENDOZA ,2% 4,3% 1,9 $ 347,03 $ SALTA ,1% 4,2% 1,9 $ 340,83 $ SAN JUAN ,9% 2,0% 2,0 $ 360,59 $ SAN LUIS ,6% 0,7% 2,1 $ 376,99 $ SANTA FE ,2% 7,2% 1,9 $ 338,80 $ SANTIAGO DEL ESTERO ,4% 3,6% 2,0 $ 351,10 $ TUCUMAN ,5% 4,6% 1,9 $ 344,32 $ CHACO ,2% 4,4% 2,0 $ 349,39 $ CHUBUT ,8% 0,8% 1,7 $ 310,80 $ FORMOSA ,1% 2,2% 2,0 $ 357,96 $ LA PAMPA ,7% 0,7% 1,8 $ 324,91 $ MISIONES ,6% 3,9% 2,1 $ 362,73 $ NEUQUEN ,2% 1,1% 1,8 $ 319,86 $ RIO NEGRO ,4% 1,3% 1,7 $ 312,71 $ SANTA CRUZ ,3% 0,3% 1,7 $ 304,58 $ TIERRA DEL FUEGO ,2% 0,1% 1,6 $ 295,25 $ PAGO POR CBU ,8% 5,8% 1,9 $ 334,83 $ TOTAL ,0% 100,0% 1,9 $ 336,31 $ Fuente: ANSES La fila Pago por CBU comprende casos migrados de planes del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social que perciben la AUH directamente a través de depósito bancario por CBU. Por otra parte, con algunas variaciones, los diferentes estudios realizados estimaron que la AUH ha tenido un significativo impacto en la reducción de la indigencia, de la pobreza y la desigualdad, contribuyendo fuertemente a consolidar un piso de protección social en nuestro país.

14 Una de las primeras investigaciones 9 realizadas anticipó que, a partir de la AUH, los indicadores de indigencia y pobreza sufrirían una fuerte reducción, indicando que la incidencia de la pobreza se reducirá en un 30% y será cercana al 55% la reducción de la indigencia. Un informe más reciente realizado por la Organización Internacional de Trabajo (OIT), dio como uno de los resultados más destacados, que los esquemas de Asignaciones Familiares (tanto el de base contributiva como la AUH) tienen un impacto sumamente positivo y significativo en la reducción de la indigencia en los niños y adolescentes y, en menor medida, sobre la pobreza. Esto es así especialmente en el caso de la AUH, ya que alrededor del 65% de los niños y adolescentes logra salir de la situación de indigencia al percibir este beneficio y un 18% de la pobreza. Según el informe del Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA), elaborado a fines del año pasado en base a la información oficial del tercer trimestre de 2010, el impacto de la AUH resulta muy significativo al evaluar la reducción que experimentaría la indigencia (la tasa cayó más del 50%), la cual pasaría del 6,6% de la población al 3,2% tras la ampliación del régimen. La disminución a poco más de la mitad de la incidencia de la indigencia en la población, permitirá que abandonen dicha condición 1,4 millones de personas. El organismo indicó que entre los niños y adolescentes, la reducción sería aún más marcada, ya que pasaría del 10,2% al 4,0%. Para este centro de investigaciones, en el caso de la pobreza, la tasa cayó en un 13%, llevando el porcentaje de población bajo esa línea desde el 24,8% al momento de la implementación de la AUH, al 21,6% a fines de Aunque la reducción de la tasa es limitada, debe tenerse en cuenta que se trataría del abandono de la situación de pobreza de más de 1,3 millones de personas. Entre los niños y adolescentes, la incidencia de la pobreza se reduciría de 37,5% al 31,7%. La mayor incidencia de la pobreza en los hogares que incluyen menores de edad entre sus miembros muestra lo acertada que fue la decisión de crear la AUH. La ampliación del Régimen de Asignaciones Familiares supone una transferencia directa de ingresos a los sectores menos favorecidos, posibilitando una mejora, aunque parcial, en la estructura distributiva. En efecto el 39,3% de los menores alcanzados habita en el 10% de los hogares más pobres de nuestro país, en tanto que el 30% de los hogares más desfavorecidos concentran el 74% de los beneficiarios (Observatorio Social de Anses, 2009) Los montos ejecutados por el programa y la cobertura a nivel nacional alcanzada superan ampliamente las transferencias recibidas con anterioridad por las familias a través de los planes sociales. Estas sumas también son elevadas si se las compara con otros programas de naturaleza similar, implementados en América Latina como el Bolsa Familia en Brasil o el Oportunidades en México. (ANSES, 2010) Según datos de la Secretaría de Seguridad Social, las erogaciones actuales por AUH representarían un 0,7% del PBI, sin incluir las transferencias correspondientes al 20% de la 9 Se realizó a través de un análisis de variación conjetural a partir de los micro-datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y los resultados de las primeras dos liquidaciones de ANSES, ver: El Impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina, CENDA: SID-PROFOPE-CEIL-PIETTE del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

15 prestación que se encuentra condicionada a educación y salud. Por lo tanto, el gasto agregado de la AUH y la AAFF (contributivas), que en 2009 habría alcanzado a 0,87% del PBI, llevaría a que las asignaciones familiares representen aproximadamente un 1,5% del PBI (OIT, 2010). El informe realizado por OIT (2010), analiza también los impactos distributivos de la percepción de las asignaciones familiares en conjunto (contributiva y no contributiva) como prestación de la Seguridad Social. Según dicha investigación, el índice de Gini registra una reducción de aproximadamente 1 porcentual (p.p) ante la inclusión de las asignaciones contributivas y el 1p.p adicional con la extensión de éstas a través de la AUH. Ambos componentes en forma conjunta, logran reducir la desigualdad en aproximadamente un 5%. Al mismo tiempo la relación de ingresos medios entre el primero y el último quintil desciende en aproximadamente un 10%, debido a las asignaciones de base contributiva y un 14% como resultado de la AUH; como puede observarse en el siguiente cuadro: Tabla 3: Impacto distributivo de la AUH. Índice de Gini del IPCF Sin AAFF (1) Escenarios Con AAFF Contrib. (2) Post AUH (3) (2) / (1) Variación (3) / (2) (3) / (1) % -3% -5% Relación de Ingresos medios Q5/Q % -14% -23% Fuente: OIT Asimismo, el estudio mencionado, destaca que la cobertura lograda a partir de la implementación de la AUH es prácticamente universal, siendo el programa fiscalmente posible y las asignaciones familiares en conjunto representado un 1,5% del PBI, lo posiciona como un programa de transferencias que presta relación costo-efectividad muy razonable para reducir la pobreza extrema en los hogares con niños y adolescentes. Otro de los impactos más significativos de este programa, se registra en el ámbito escolar: a partir de la condicionalidad en materia de educación (que el hijo/a asista a clases) para percibir el beneficio, la AUH tuvo en primer término un importante aumento de la matrícula sobre todo en el nivel medio. El mayor impacto se obtuvo en la franja de adolescentes, que es el segmento en el que en los últimos años, hubo más abandono. Al llegar a los chicos que estaban fuera del colegio, es decir el sector de más baja escolaridad, la AUH se convirtió en una gran política de retención escolar. Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires se registró en los últimos años un aumento en la cantidad de chicos que repiten la secundaria: en los primeros años se pasó del 10% al 13,2% y en los años superiores del 7,7% al 8,1%; sin embargo, a pesar del aumento de la repitencia, se observó que ha crecido muchísimo en la retención, debido a que el chico frente al fracaso escolar (como consecuencia de la condicionalidad de la AUH), no se va sino que se queda en la escuela. Frente al

16 crecimiento de la retención, ahora el desafío es equilibrar la repitencia y construir más escuelas para responder a la demanda. Respecto al área de la salud, se puede resaltar el significativo impacto que tuvo en los controles y vacunación del mismo y sobre todo en las embarazadas a partir de la Asignación por Embarazo. Según datos del Ministerio de Salud de la Nación, en el primer cuatrimestre de 2011, se observaba un incremento muy importante en el número de mujeres embarazadas inscriptas en el Plan Nacer (una de las condicionalidades del Programa), en relación al año 2010 (altas promedio ). En mayo de 2011, con la puesta en marcha de la extensión a embarazadas, creció el número de mujeres inscriptas al Plan en un 30% (33.625). A partir de lo expuesto puede observarse que, si bien en los últimos años el paradigma dominante de políticas de seguridad social más ligadas a esquemas de naturaleza bismarkianas se fue modificando y ampliando a partir de los programas de transferencias como el PJJDH, el caso de la Asignación Universal por Hijo tiene una característica significativa que es que se desarrolla como un esquema permanente en lugar de ser de carácter transitorio. La magnitud de esta política, le otorga una base amplia e igualitaria al Sistema de Protección Social en nuestro país, en tanto se enmarca dentro de un esquema general de implementación de políticas de igualdad de derechos sociales. Es una medida que apunta a fortalecer el sistema de seguridad social desde un enfoque de derechos, con características de universalidad e implica la reparación hacia estos sectores que fueron excluidos del trabajo asalariado. Sin embargo, como toda nueva política de protección social, la Asignación Universal presenta aciertos pero también desafíos e interrogantes que se encuentran en el centro del debate político y académico. Algunas de estas cuestiones están ligadas a la actualización del monto transferido y a la necesidad de seleccionar fuentes de financiamiento más independientes del ciclo económico. Mientras que los beneficios provisionales se ajustan periódicamente mediante una fórmula establecida por ley ( movilidad ), las asignaciones familiares, tanto contributivas como no contributivas, no prevén el mecanismo de ajuste automático. Lo cual puede plantear interrogantes sobre la protección social en el largo plazo en cuanto al valor real de los beneficios, dado que el impacto en el bienestar de la población puede erosionarse por la propia inflación (Gasparini y Cruces, 2010). En este marco, algunos autores sostienen la necesidad de reforzar esta medida a través de los caminos legislativos habituales para consolidarla como política de Estado de protección social de largo plazo mediante la promulgación de una ley que universalice las asignaciones por hijo. Entendiendo que, si bien no se modificará el impacto de universalización, sí probablemente redunde en beneficios sobre aspectos como transparencia que lleven a una expresión mínima los niveles de clientelismo o errores de exclusión. Por otra parte, se reconoce en general como acertada la decisión de que esta política sea financiada y gestionada por ANSES, ya que, para alcanzar efectividad en la rápida implementación de la extensión de la cobertura este organismo tiene una buena capacidad operativa, con experiencia en el manejo del programa de asignaciones familiares y una extensa

17 red de delegaciones en todo el país; al tiempo que la utilización de un padrón unificado de beneficiarios facilita tanto las tareas de control como las de monitoreo y evaluación de impacto. Sin embargo, en una política integral de protección social para la infancia y adolescencia de esta magnitud, es necesaria la intervención más directa de organismos ministeriales encargados de las áreas de trabajo, salud, desarrollo social e infraestructura (OIT, 2010). En este sentido, si bien existe un consenso generalizado respecto a la magnitud de la reforma del Sistema de Protección Social que se está gestando en nuestro país, a partir de la implementación de la Asignación Universal; es indispensable que una política de estas características se establezca efectivamente como una política de Estado con una mirada integral y con la consiguiente institucionalización de espacios de coordinación que desplieguen modernos mecanismos de liderazgos, monitoreo y evaluación de las políticas.

18 BIBLIOGRAFÍA ANSES (2010) Asignación Universal por Hijo para Protección Social: Una política de inclusión para los más vulnerables. Observatorio Social de ANSES. CEDLAS (2010) Las Asignaciones Universales por Hijo: Impacto, Discusión y Alternativas Gasparini, Leonardo y Cruces, Guillermo. Documento de trabajo Nº 102, Julio CENDA (2010) El Impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina, CENDA: SID- PROFOPE-CEIL-PIETTE del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). CEPAL (2010) La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir CEPAL, Naciones Unidas. Santiago de Chile, Chile. LO VUOLO, Rubén (2011) Comentarios Jornadas La Asignación Universal por Hijo frente al ingreso ciudadano en a niñez. Organizadas por AAPS REDAIC AMIA UNICEF. Buenos Aires MARASCO, PESTANA y CAMPO (2007) Protección de la familia. Régimen de asignaciones familiares y principales planes sociales de la República Argentina MASSA, Sergio y FERNÁNDEZ PASTOR, Gonzalo (2007) De la exclusión a la inclusión social: Reformas de la reforma de las Seguridad Social en la República Argentina OISS, CIESS, ANSES (2008): Principales leyes de la Seguridad Social en la Argentina. Buenos Aires. OIT (2004) Políticas de empleo para superar la pobreza. Argentina OIT. Santiago de Chile, Chile. OIT (2010) Aportes para la construcción de un piso de protección social en Argentina: El caso de las asignaciones familiares Bertranou, Fabio (Coord.). Buenos Aires, Ofician OIT en Argentina, Proyecto ARG/06/M01/FRA. OIT, MECON (2005) Protección social en Argentina. Financiamiento, cobertura y desempeño Coord. Fabio Bertranou y Damian Bonari PANIGO, Demian, CAÑETE, Carlos y AGIS, Emmanuel (2010) El impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina. ROFMAN, Rafael (2010) Las políticas de inclusión social en Argentina: La AUH, su impacto y desafíos Comentarios Diálogos de Protección Social. SALVIA, Agustín (2011) Cobertura, Alcances e Impacto de la Asignación Universal Por HIJO/Pensiones No Contributivas Argentina , Programa Observatorio de la Deuda Social.