Reformas a los sistemas de pensiones de ahorro individual: reflexiones desde la experiencia chilena

Transcripción

1 Reformas a los sistemas de pensiones de ahorro individual: reflexiones desde la experiencia chilena Augusto Iglesias Palau Ciudad de México Abril, 2015

2 Actual estructura del Sistema de Pensiones (1) Tres pilares, integrados: Pilar Solidario - Financiado con presupuesto público. Paga pensiones y complementos de pensión a pensionados pertenecientes al 60% de familias de menores ingresos Pilar contributivo - Financiado con cotizaciones. Todos los trabajadores con contrato de trabajo y (desde el 2016) los trabajadores por cuenta propia que emiten boletas de honorarios Pilar voluntario : Pensiones adicionales financiadas con aportes de trabajador y empleadores (aportes tienen beneficios tributarios) 2

3 Actual estructura del Sistema de Pensiones (2) La cobertura del sistema es casi completa entre los pensionados. Sin embargo, hay insatisfacción respecto al nivel de las pensiones: EnChilelasexpectativasdepensiónsonaltas El nivel absoluto de las pensiones no contributivas es bajo Las pensiones de vejez contributivas se están viendo negativamente impactadas por: Mayores expectativas de vida Baja densidad de cotizaciones Crecimiento de salarios Elusión y evasión Menores retornos a la inversión 3

4 Cómo se llegó a este esquema? Reformas comienzos del siglo 20: Se crean los primeros programas de pensiones contributivos, para trabajadores en algunos sectores de la economía. Reforma del año 1975: Se introduce primer esquema de pensiones no contributivas (sociales) en Chile. Reforma del año 1980: Crea el sistema de pensiones de ahorro personal, que reemplaza al antiguo sistema de reparto y que unifica todos los programas de pensiones sectoriales(excepción de FF.AA. y de Orden). Reforma del año 2001: Se potencia el ahorro previsional voluntario. Reforma del año 2008: Fortalece sustancialmente los programas de pensiones no contributivos (monto y cobertura) y crea complemento público para pensiones contributivas de bajo monto. Se intenta masificar el ahorro previsional voluntario. Se formaliza estructura de tres pilares del sistema previsional. 4

5 Qué motivó la reforma del año 2008? (1) Responder a cambios en el entorno económico, social, cultural y político desdelafechadecreacióndelsistemadeahorroindividualelaño1980,que tienen impacto negativo sobre las pensiones: Los resultados de pensión dependen de la eficiencia del sistema previsional (capacidad para transformar cotizaciones en pensiones), pero también de factores (principalmente) externos al mismo tal como frecuencia y nivel de las cotizaciones; nivel de tasa de retorno; expectativas de vida; etc. Si esos factores cambian, hay también que ajustar los parámetros del sistema para que este pueda seguir cumpliendo sus objetivos originales. Mejorar aspectos de diseño específico del sistema que, según había mostrado la experiencia, se podían perfeccionar: Las mejores pensiones no resultan automáticamente de un cambio en la modalidad de financiamiento y administración de un sistema previsional. Para que los sistemas de ahorro personal alcancen el resultado deseado, se requiere que su diseño detallado sea eficiente. 5

6 Qué motivó la reforma del año 2008? (2) Responder a mayores exigencias de la población respecto del sistema previsional y mejorar la calidad de la protección social de los grupos de menores ingresos: La situación fiscal permitía mejorar sustancialmente la calidad de la cobertura de los programas no contributivos, dirigidos a la población mas pobre. Era necesario, además, integrar de mejor forma los distintos pilares del sistema. 6

7 Lecciones de la última experiencia de reforma a las pensiones en Chile (1) La reforma del 2008 fue profunda, pero se diseñó sin cambiar los principios del sistema establecido el año 1980, ni sus características mas fundamentales. Cómo se llegó a esta solución?: La discusión política de la reforma fue precedida por un intenso trabajo, que se extendió durante años, de diagnósticos del sistema. Cuando comenzó la discusión política de la reforma, había un importante grado de acuerdo técnico respecto al origen de los problemas: había un buen diagnóstico (Superintendencia de Pensiones jugó rol importante en este proceso). Responsabilidad de hacer la propuesta de reforma se dejó a un grupo técnico -y políticamente transversal- dirigido por una persona muy empoderada por la Presidenta. Ese grupo hizo una propuesta completa, consistente, y bien fundamentada, que no dejaba espacio para alternativas de reforma radical al sistema (además, la propuesta fue respaldada por la Superintendencia de Pensiones). Proceso escogido para la preparación de la reforma (dejando la responsabilidad de construir propuestas en un grupo técnico), ayudó al mundo político a resistir presiones de grupos de interés especial. 7

8 Lecciones de la última experiencia de reforma a las pensiones en Chile (2) La reforma del 2008 fue profunda, pero se diseñó sin cambiar los principios del sistema establecido el año 1980, ni sus características mas fundamentales. Cómo se llegó a este resultado?: La reforma dio respuesta a una de las demandas mas intensas de los críticos al sistema vigente, cual era el fortalecimiento del Pilar Solidario. Se pudo diseñar una reforma que -sin deteriorar la mecánica de funcionamiento del sistema previsional- permitió ofrecer algo a todos: quienes querían mayores garantías y mas gasto público en pensiones, obtuvieron lo suyo. Quienes querían asegurar la continuidad del sistema de ahorro individual, también. Expandir sustancialmente el pilar solidario fue posible pues la reforma del año 1980 permitió que no se siguieran acumulando pasivos previsionales; y la estrategia seguida para financiar la reforma fue consistente con el equilibrio fiscal. En consecuencia, el fisco chileno contaba con los recursos para mejorar sustancialmente los beneficios del pilar solidario. 8

9 Habrá una nueva reforma en Chile? (1) Actualmente se discute en Chile una nueva reforma al sistema de pensiones. La Presidenta ha llamado a una nueva Comisión para que presente propuestas. Falló la reforma del año 2008? Pienso que no. La actual discusión de pensiones en Chile se explica por dos razones fundamentales: El contexto político ha cambiado. Los movimientos de izquierda, que no comparten los fundamentos conceptuales del sistema previsional, tienen hoy mayor influencia en el gobierno. Han aprovechado la insatisfacción de los pensionados (y futuros pensionados) con sus pensiones, para pedir cambios de fondo al sistema. Las reformas del año 2008 mejoraron principalmente las pensiones mas bajas. La situación del resto de los pensionados no cambió significativamente. Y ese grupo sigue demandando mejores pensiones (Sus expectativas de pensión no se están cumpliendo). 9

10 Habrá una nueva reforma en Chile? (3) Las pensiones no se mejorarán cambiando de sistema previsional. Mas aún; las mismas tendencias que están impactando negativamente sobre las pensiones en el sistema de ahorro individual, impactarán con aún mayor fuerza sobre un sistema de reparto. Cómo mejorar las pensiones?: Aumentando el ahorro previsional: mayores tasas de cotización; nuevos instrumentos de ahorro previsional voluntario; control de la evasión y elusión; incentivos para pagar cotizaciones Disminuyendo la relación entre años cotizados y años de pensión: posibles cambios a la edad de retiro; incentivos para la postergación del retiro Fortaleciendo el Pilar Solidario 10

11 Comentarios Finales La diferencia entre pensiones esperadas y efectivas presenta un desafío de importancia para los sistemas de ahorro individual, pues resulta difícil asegurar su estabilidad institucional si los beneficiarios del mismo están insatisfechos Qué hacer para que los resultados de pensión de los sistemas de ahorro individual cumplan con las expectativas?: Se debe asegurar que sus parámetros sean consistentes con las condiciones del entorno económico, social y demográfico. Esto exige revisarlos periódicamente y, cuando sea necesario, ajustarlos. La tasa de cotización, edad de pensión, y los incentivos para el ahorro previsional voluntario son clave para el resultado del sistema Se debe mejorar el diseño del sistema en todos los aspectos donde ello sea posible, con especial énfasis en la regulación de inversiones Es necesario ajustar las expectativas de los individuos a su realidad laboral y de cotizaciones. 11