LA DESIGUALDAD: CAUSA Y EFECTO DEL ESTANCAMIENTO SOCIAL DEL PAÍS

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1 Introducción La desigualdad: causa y efecto del estancamiento social del país Consideraciones finales: hacia un Estado de Bienestar Universal Referencias INTRODUCCIÓN La organización México Evalúa: Centro de Análisis de Políticas Públicas presentó un reporte acerca de las desigualdades sociales que existen en el país, y cómo el Estado mexicano ha estado fallando sistemáticamente en la corrección de dichas desigualdades a través de los programas sociales. Dada la importancia de este tema para la labor de Contorno, en el presente artículo de su Reporte se presenta la descripción de los principales hallazgos del mencionado estudio, con el fin de comprender las dinámicas de exclusión social y gasto público regresivos que se presentan en el país, para al final tener unas consideraciones de reformas que pueden ayudar a mejorar el desempeño de las políticas públicas para reducir las desigualdades en México. LA DESIGUALDAD: CAUSA Y EFECTO DEL ESTANCAMIENTO SOCIAL DEL PAÍS El investigador John Scott de la organización México Evalúa, en el estudio Gasto público para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de Bienestar Universal, destaca ciertas particularidades de la realidad social en México, en donde la evidencia de los altos niveles de desigualdad aunado a un Estado que ha sido excluyente para aquellos que no tienen, reflejan los grandes problemas endógenos que ha tenido el país a lo largo de muchos años y del que todavía no se ha encontrado manera alguna de salir. Una vez hecho el diagnóstico acerca de cómo opera la desigualdad y cómo el Estado mexicano ha fallado en combatirla, explica el autor las consecuencias de esta doble trampa. Al final, plantea una serie de recomendaciones que pretenden conducir la discusión de cómo México se puede convertir en un Estado de Bienestar Universal, es decir que le garantice los servicios sociales a toda su población. A continuación se describe la lógica que se siguió en la mencionada investigación. La desigualdad todavía persiste La realidad mexicana en el contexto internacional muestra que después de cuatro décadas de crecimiento muy por encima del promedio mundial ( ), en las últimas tres décadas la posición relativa de México frente al resto del mundo (incluyendo América Latina) se ha deteriorado significativamente: en 1980, el PIB per

2 cápita de México representaba casi 8 veces el promedio de Asia del Este y Pacífico, pero en 2005 era apenas 1.7 veces mayor. En la misma línea, las cifras de lo que hoy significa la desigualdad social en el país reflejan que: El 10% más pobre del país percibe 1.4% del ingreso nacional, mientras el 10 más rico percibe 40% Existe una brecha de 9 años de escolaridad entre el 10% más pobre de la población adulta (4 años) y el 10% más rico (13 años) La tasa de mortalidad infantil es de veces mayor en los municipios más pobres (3-6% de nacidos vivos) que en los más ricos del país ( %). El estudio destaca que las brechas mencionadas están íntimamente correlacionadas entre sí, con dos implicaciones importantes. Primero, la correlación agrava considerablemente las tragedias personales que la desigualdad extrema implica para los hogares más desafortunados: los más pobres en términos de ingreso monetario también tienden a serlo en derechos sociales básicos como acceso a la salud, educación, vivienda, etc. Segundo, la interdependencia causal de las brechas limita la movilidad social, condenando a los hogares pobres en múltiples dimensiones a verdaderas trampas de pobreza, donde el que nace en un hogar pobre tiene muy altas probabilidades de seguir siéndolo en un futuro. Scott (2010) sostiene que la doble excepcionalidad de esta trayectoria del desarrollo reciente en México bajo crecimiento, alta desigualdad no es una coincidencia trágica. La desigualdad extrema representa uno de los limitantes principales del crecimiento del país, y viceversa, el estancamiento económico limita la capacidad redistributiva del Estado, por múltiples vías (baja capacidad de ahorro y penetración financiera, capital humano limitado, poder monopólico, baja capacidad fiscal, dispersión poblacional, conflicto social, y captura de rentas). En el contexto del estancamiento económico prolongado, agravado en los últimos años por la doble crisis global en precios alimentarios ( ) y la crisis financiera ( ), la tasa de pobreza extrema (alimentaria) en 2010 es comparable a lo que fue en 1984 (22%) o incluso en 1968 (24%), lo que implica en efecto cuatro décadas perdidas en términos de la disminución de la pobreza y la desigualdad. El Estado excluyente México se encuentra atrapado en una trampa de desigualdad. La impotencia redistributiva del Estado explica la persistencia de la desigualdad y se explica a su vez por esta desigualdad. Tres factores principales determinan la capacidad redistributiva limitada del Estado en México: a) los recursos fiscales escasos que el

3 Estado dispone y asigna a esta función, b) el acceso limitado de los grupos pobres a algunos de los principales instrumentos del gasto público, y c) la baja calidad de los servicios públicos más accesibles a los pobres. El concepto de un Estado excluyente generaliza el concepto del Estado fallido (entendido en términos de la función clásica de seguridad del Estado Centinela ) a la función redistributiva que ha adquirido el Estado universalmente en las economías modernas. En este contexto, el concepto se refiere a la exclusión, total o parcial, de los grupos más pobres y vulnerables de la población nacional de los instrumentos del Estado, en particular de los instrumentos redistributivos, y la correspondiente concentración de beneficios sobre grupos de mayores ingresos. La evidencia del fracaso del Estado Mexicano en reducir las desigualdades se muestran en sus programas sociales. El investigador (Scott 2010) sostiene que es posible ver esta evidencia con la distribución de 36 programas y/o rubros de gasto público redistributivo que las bases de información disponibles actualmente permiten imputar a los hogares. Los rubros incluyen además del gasto tradicional en desarrollo social, según la clasificación funcional oficial de la Cuenta Pública Federal, otros instrumentos del gasto público con intenciones y efectos redistributivos importantes: los subsidios generalizados al consumo (subsidio eléctrico residencial, subsidios a las gasolinas y LP, y el gasto fiscal en exenciones del IVA a alimentos y medicinas), el subsidio al empleo, y los subsidios agrícolas. En el caso de los sistemas de pensiones, el autor consideró únicamente el subsidio público financiado por medio de impuestos generales (es decir, se excluyeron las contribuciones obrero-patronales). El monto total del gasto analizado es de 1,686 miles de millones de pesos de 2008, que representan 14% del PIB y 20% del ingreso privado de los hogares en México. Una parte de estos recursos no se contabilizan como gastos presupuestados en el PEF. Esto incluye los subsidios al consumo que se dan como gasto fiscal asociado a las exenciones del IVA y al impuesto negativo a las gasolinas (IEPS), y el déficit operativo de las empresas eléctricas (CFE y LFC hasta 2009). La Gráfica 1 muestra índices de concentración que se interpretan de la misma forma que el coeficiente Gini- para estos rubros, identificados en 6 grupos funcionales: gasto focalizado o dirigido contra la pobreza (verde), gasto en salud (amarillo), gasto educativo (azul), gasto en pensiones no contributivas o subsidios a pensiones contributivas (rosado), subsidios generalizados al consumidor (anaranjado), y subsidios agrícolas (morado). Los valores negativos representan asignaciones progresivas (concentración en hogares más pobres), mientras que los positivos representan asignaciones regresivas (concentración de grupos de ingresos medios y altos).

4 Fuente: cálculos de John Scott a partir de ENIGH 2008, el Módulo de Programas Sociales levantado con la ENIGH 2006 (Sedesol), y bases administrativas de ASERCA. El investigador encuentra una amplia gama de resultados en términos de equidad, incluso al interior de cada grupo funcional mencionado, que se describen a continuación: Los programas focalizados constituyen, como sería de esperarse, el grupo más progresivo, pero incluso en este caso, se observa una brecha importante entre los más progresivos (Oportunidades, Piso Firme, PET) y programas como Liconsa o Hábitat, por un lado, con casi nula progresividad, y Opciones Productivas y el subsidio al empleo, por el otro, que resultan de hecho regresivos a pesar de aplicar mecanismos de focalización. Incluso en el caso del programa mejor focalizado, Oportunidades, los errores de exclusión e inclusión son notables: sólo 44% de sus transferencias llega a la población pobre (primer quintil), y cerca de 40% de la población pobre no está cubierta por el programa.

5 El gasto educativo, en salud, y en pensiones se ejerce igualmente por medio de instrumentos que cubren todo el espectro distributivo, con IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Adultos Mayores (70 y más), y los servicios de educación básica entre los más progresivos; y los servicios de salud y sistemas de pensiones de la seguridad social contributiva, los servicios de educación superior, las becas educativas (excluyendo Oportunidades), y el programa de Adultos Mayores del DF, entre los más regresivos. Los subsidios generalizados al consumo son invariablemente regresivos, siendo el más regresivo por mucho el subsidio a las gasolinas. El grupo de mayor regresividad son los subsidios agrícolas, donde Procampo resulta el menos regresivo. Considerando el gasto ejercido en los programas progresivos vs. regresivos se puede notar que: Sólo 34% del gasto redistributivo es progresivo, el 66% restante se ejerce por medio de instrumentos regresivos en términos absolutos, y 13% del gasto es todavía más regresivo que la distribución del ingreso privado de los hogares (subsidios a pensiones de trabajadores públicos y subsidios agrícolas), por lo que contribuye a aumentar en lugar de reducir la desigualdad del ingreso en México. Los programas regresivos anulan la progresividad del gasto redistributivo, limitando seriamente el potencial redistributivo del gasto público en México. El gasto redistributivo, en su conjunto, es regresivo: el 10% más pobre de la población recibe 7.8% de estos recursos, mientras el 10% más rico recibe 16.7%. Es decir, por cada peso que el Estado asigna a los más ricos, logra transferir apenas 50 centavos a la población en pobreza extrema. Otra forma de verlo, si tomáramos de manera conservadora al 50% de la población más pobre como la población objetivo del gasto redistributivo; en la asignación actual 58% de los recursos redistributivos ejercidos por el Estado dejan de llegar a esta población porque benefician a la mitad más rica. CONSIDERACIONES FINALES: HACIA UN ESTADO DE BIENESTAR UNIVERSAL Después de brindar toda la evidencia anterior, John Scott afirma que la contribución principal de su estudio es ofrecer una visión de conjunto, una interpretación general de las causas que explican la regresividad del gasto público, así como las implicaciones que se deducen de esta evidencia para las reformas necesarias que permitirán asegurar la equidad, efectividad y sustentabilidad fiscal del gasto: la construcción de un Estado de Bienestar Universal en México. Y una vez expuesta esta evidencia, sostiene que la actual asignación de los recursos redistributivos es difícil de justificar política y moralmente incluso en un país de baja desigualdad y alta capacidad fiscal, como Suecia.

6 Además, resalta contundentemente que es especialmente intolerable esta asignación dada la distancia entre las necesidades y recursos redistributivos disponibles en México, con una de las capacidades fiscales más bajas del mundo y una brecha de ingresos privados entre el 10% más pobre y el 10% más rico de 1:40, es decir, por cada peso que el mercado asigna a un rico, un pobre obtiene apenas 2 centavos. Es por eso que el autor propone una serie de recomendaciones para cada área del sector social en el país, con el fin de ir avanzando en este objetivo de la construcción de un Estado de Bienestar Universal: Con respecto a la seguridad social: Los avances notables logrados en años recientes a favor de la población no derechohabiente de la seguridad social (IMSS e ISSSTE principalmente) deben consolidarse en un sistema integral de seguridad social universal. Para asegurar una cobertura efectivamente universal, la base de este sistema universal debe financiarse por medio de impuestos generales, desvinculados del mercado laboral, y con derechos exigibles universalmente. La única forma de garantizar una reforma que mejoraría el nivel de vida de todos los pobres, sin excepción, sería por medio de instrumentos de gasto efectivamente universales. En principio, y en su forma más simple, transparente y menos costosa posible, el investigador propone que este gasto podría ser una transferencia en efectivo anual idéntica para todos los mexicanos, la famosa Renta Básica universal que ha sido propuesta recurrentemente desde Thomas Paine en 1795 hasta Van Parijs en 2004, pero raramente ha sido implementada en la práctica. Esta renta eliminaría el error de exclusión, y aunque aparentemente implicaría un gigantesco y costosísimo error de inclusión, sostiene Scott que esta apariencia es engañosa ya que el sistema fiscal se encargaría de eliminarlo inmediatamente (la renta sería de hecho retenida para los contribuyentes netos en el ejercicio, y la transferencia para éstos sería nominal), por lo que el efecto neto de la reforma sería fuertemente progresivo y redistributivo. Tampoco habría pérdidas de bienestar asociadas a costos administrativos de focalización; ni desincentivos económicos asociados a las transferencias focalizadas con una prueba de ingresos; ni producción y provisión pública de bienes y servicios; ni transferencias en especie de escaso valor dadas las preferencias y necesidades particulares de los beneficiarios. Con respecto a los subsidios al consumo: La reforma requerida en este caso es simple según Scott: todo subsidio generalizado debe eliminarse a favor de transferencias focalizadas o transferencias efectivamente universales y equitativas por medio de un sistema de seguridad social universal. La eliminación del subsidio generalizado a la tortilla a favor de subsidios alimentarios focalizados en los 90 s demuestra la factibilidad política de una reforma de este tipo. Aunque las reformas se complican cuando la captura se da por parte de los proveedores, como es el caso en parte de las empresas energéticas, la reciente liquidación del ejemplo más extremo de esta captura, Luz y Fuerza del Centro, sugiere que también estos intereses pueden superarse. Por

7 otro lado, hay que considerar la historia reciente del fracaso de reformas fiscales centradas en la generalización del IVA. Con respecto a los programas contra la pobreza: El acceso de los pobres a los programas contra la pobreza debe garantizarse por medio de un padrón único de beneficiarios y sistemas coordinados de información socio-económica, con beneficios diferenciados en función de las necesidades específicas de los hogares, definidos y demandables como derechos universales efectivos, afirma el investigador. Este sistema de programas debe incluir subsidios focalizados al consumo (si estos se mantienen), a la producción y al empleo, y coordinarse a su vez o incluso integrarse como parte del sistema universal de seguridad/protección social. Con respecto a los subsidios agrícolas: según el autor es necesario diseñar una política de apoyos diferenciada que refleje la diversidad enorme de la producción agrícola en México, con instrumentos nuevos dirigidos a los productores medios y pequeños con potencial productivo (y de generación de empleo), pero que enfrentan restricciones para acceder a insumos productivos básicos. Esto requiere además de una base de datos unificada que incorpore a todos los productores con sus características productivas y socio-económicas y los padrones de los programas, así como un diseño de instrumentos alternativos que fomente la auto-selección de los productores. Para los productores pequeños más pobres y de subsistencia, con escaso potencial productivo, es necesario liberarlos de la agricultura de subsistencia como sistema informal, incierto y precario de seguridad social, e integrarlos a los esquemas universales de protección social y lucha contra la pobreza que propuso Scott y que se describieron anteriormente. En el caso de los medianos y grandes productores comerciales, es necesario reevaluar la estrategia de apoyos, analizar el impacto productivo de los apoyos recibidos, y enfocar los apoyos estrictamente a corregir aquellas fallas de mercado (información de mercado, seguros, etc.) y de bienes públicos identificados en un diagnóstico previo como obstáculos a su productividad. Sistema fiscal: En términos generales, hay consenso en que la reforma fiscal que tendría mayor impacto en la capacidad redistributiva del Estado al menor costo sobre la productividad y potencial de crecimiento económico del país privilegiaría la ampliación de la base fiscal, más que aumentos en las tasas impositivas sobre bases reducidas y los impuestos al consumo, y más que los impuestos al ingreso laboral (se podrían fortalecer en cambio los impuestos a otras fuentes de ingreso, como ingresos financieros, herencias e incluso pensiones, que en México son particularmente regresivas).

8 El investigador destaca que en todos los países, el impacto redistributivo de la hacienda pública se da principalmente por la vía del gasto público, en función de su magnitud, equidad y efectividad, más que por vía de la progresividad del sistema impositivo. Los países que logran los niveles de desigualdad más bajos del mundo en el ingreso disponible como los estados de bienestar escandinavos, lo logran hoy en día no tanto por medio de impuestos altamente progresivos, sino por su capacidad recaudatoria e instrumentos de gasto público robustos y de alta calidad. Si esto es así en países con baja desigualdad original, lo sería mucho más en países de alta desigualdad, como México. Lo anterior significa que la preocupación por la progresividad del sistema fiscal que ha dominado los debates recientes sobre la reforma fiscal en México se enfoca en la variable equivocada, incluso si el objetivo de la reforma es exclusivamente redistributivo. REFERENCIAS Scott, John (2010). Gasto público para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de bienestar universal. México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas. Disponible en: <http://www.mexicoevalua.org/descargables/cc9720_gasto-publico-para-la-equidad-27-oct-2010rev.pdf >

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