CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL

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1 PROGRAMA DE FORMACIÓN CONTINUA 2013 CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL Ourense, do 18 de xuño ao 18 de xullo de 2013 Centro Cultural Marcos Valcárcel Rúa Progreso, n.º 30-2º. Ourense

2 Programa Provincial de Formación Continua PRESENTACIÓN A Deputación Provincial de Ourense, no marco do Acordo de Formación para o Emprego das Administracións Públicas, deseñou para o ano 2013 un novo Programa provincial de formación continua, de carácter agrupado, destinado á realización de accións formativas dirixidas ao persoal da Administración local. No citado plan de formación profesional aprobado pola Comisión de Formación para o Emprego da Administración Local (CFDAL) na súa sesión do 13 de marzo de 2013 e subvencionado polo Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, segundo a Resolución do 10 de xuño de 2013 do Instituto Nacional de Administración Pública, contemplouse un ano máis a Área Xurídica e Procedimental. Dentro das actividades de formación continua programadas nesta área couse o CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL, publicado no BOP n.º 121, do 28 de maio de DESTINATARIOS DO CURSO Traballadores da Administración local, dos subgrupos C1 e C2, que interveñan na tramitación de expedientes administrativos. Persoal técnico e administrativo, en xeral, das corporacións locais que realice no seu traballo tarefas de xestión administrativa. OBXECTIVOS DO CURSO Conceptualizar o sistema de fontes do dereito administrativo, articular o nado desenvolvemento da actividade administrativa e identificar os requisitos dos actos administrativos. Estruturar o procedemento que debe seguirse para a realización da actividade xurídica das Administracións Públicas. Coñecer o sistema de revisión da actividade das administracións públicas que a lexislación vixente establece. Comprender e definir o ámbito propio, o alcance e os límites da xurisdición contencioso-administrativa. DESENVOLVEMENTO DO CURSO Duración do curso: 30 horas lectivas, 24 horas a distancia y 6 horas presenciais. Datas de realización: do 18 de xuño ao 18 de xullo de Días das sesións presenciais: 18, 27 de xuño e 18 de xullo de Horario das clases: de 17:00 a 19:00 horas, martes e xoves. Lugar: Aulas de Formación da Deputación de Ourense. Progreso, 30-2º. Ourense PROGRAMA CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL 1. AS FONTES DO DEREITO ADMINISTRATIVO. A XERARQUÍA DAS FONTES. O ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES E ELEMENTOS. EFICACIA E VALIDEZ DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN, ANULACIÓN E REVOCACIÓN. O PRINCIPIO DE LEGALIDADE NA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Dereito administrativo. Concepto e contido As fontes do dereito administrativo A Constitución como norma xurídica A Lei: concepto e clases Clases de leis Disposicións do executivo coa forza da lei: decretos-leis e decretos lexislativos O regulamento: concepto e clases Clases de regulamentos Fundamentos e límites da potestade regulamentaria Regulamentos ilegais: a súa impugnación O valor do costume e dos principios xerais do dereito Os Tratados Internacionais e o valor da doutrina xurisprudencial e científica Disposicións e actos administrativos. O acto administrativo. 2. O PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL. A LEI DE RÉXIME XURÍDICO DAS ADMINISTRACIÓNS PÚBLICAS E DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONTIDO E ÁMBITO DE APLICACIÓN. A INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCIÓN E TERMINACIÓN DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO. OS PROCEDEMENTOS ESPECIAIS: O PROCEDIMENTO SANCIONADOR O procedemento administrativo: concepto e natureza Introdución; concepto e natureza Finalidades do procedemento administrativo Regulación do procedemento; réxime xurídico Os dereitos e deberes dos cidadáns Os interesados Concepto Representación Pluralidade de interesados Identificación de interesados A Lei de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común Contido Ámbito de aplicación Principios xerais As fases do procedemento Iniciación do procedemento Ordenación do procedemento Instrución do procedemento Terminación Execución. 3. OS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO E CLASES. RECURSOS DE ALZADA, REPOSICIÓN E EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Recursos administrativos. Concepto e clases Principios xerais aplicables aos recursos Recurso de alzada Recurso potestativo de reposición Recurso extraordinario de revisión Revisión de oficio: anulación e revogación. 4. A XURISDICIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA A xurisdición contencioso-administrativa: introdución e concepto As partes: capacidade procesual, lexitimación, postulación Procedemento Especial referencia á protección xurisdicional dos dereitos fundamentais da persoa O recurso de amparo.

3 EQUIPO DOCENTE CURSO DE ASPECTOS PRÁCTIVOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL D.ª Mónica Legaspi Díaz. (Formadora Presencial) Interventora Xeral da Deputación Provincial de Ourense. Licenciada en Ciencias Empresariais. Licenciada en Dereito. Diplomada en Ciencias Políticas. Doutorada en Economía Aplicada. Diplomada en Economía. Posgrao en Dirección de Pymes. Profesora Asociada na Universidade de Santiago de Compostela no Departamento de Organización de Empresas. Profesora Colaboradora do INAP, da EGAP, da AGASP, da FEGAMP e das Deputacións Provinciais de Galicia. D.ª Carmen Silva Gómez. (Formadora Online) Profesora Titular do Grupo Academia Postal da Área Xurídica. Licenciada en Dereito. Xuíz Suplente de Primeira Instancia e Instrucción e do Penal na provincia de Pontevedra. D.ª Marta Barros Puga. (Coordinadora da Plataforma) Profesora Titular do Grupo Academia Postal Área Xurídica e Coordinadora de Departamento de Contidos E-learning. Licenciada en Dereito e Especialista en Dereito Internacional. DIPLOMAS DE APROVEITAMENTO Outorgaráselle-lo correspondente diploma expedido pola Deputación de Ourense ós alumnos que participen con regularidade e bo aproveitamento no desenvolvemento do curso e que superen satisfactoriamente os diferentes módulos e as probas de avaliación do curso. É obrigatoria a realización nos prazos establecidos de tódolos módulos e probas que integran o curso e a asistencia e a puntualidade a tódalas sesións presenciais do curso. Unha non asistencia ás clases presenciais aínda que sexa xustificada, ou a non realización dalgún módulo do curso ou das preceptivas probas de avaliación impedirá a expedición do diploma de aproveitamento correspondente. INFORMACIÓN E INSCRICIÓNS Deputación Provincial de Ourense SECCIÓN DE FORMACIÓN, CALIDADE E AVALIACIÓN DO DESEMPEÑO Rúa do Progreso, 30-2º Ourense Teléfono: Fax: formacion@depourense.es

4 DEPUTACIÓN OURENSE - FORMACIÓN CONTINUA * MANUAL DO ALUMNO * CURSO DE ASPECTOS PRÁCTICOS DO PROCEDEMENTO ADMINISTRATIVO NO ÁMBITO LOCAL Sección de Formación da Deputación de Ourense

5 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL ACTO ADMINISTRATIVO. 1. DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CONTENIDO ANTECEDENTES Y CONCEPTO. 2. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES Y RÉGIMEN JURÍDICO ESQUEMA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO PRINCIPIOS INFORMADORES DEL SISTEMA DE FUENTES BREVE REFERENCIA AL DERECHO COMUNITARIO. 3. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA. 4. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES LA LEY Y EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO LA FUERZA DE LEY CONCEPTO DE LEY Y REQUISITOS LOS TITULARES DEL PODER LEGISLATIVO LA SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES 5. CLASES DE LEYES LEYES ORGÁNICAS LEYES ORDINARIAS LEYES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

6 6. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS- LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS DECRETOS-LEYES DECRETOS LEGISLATIVOS. 7. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES CONCEPTO Y CARACTERES NATURALEZA JURÍDICA. 8. CLASES DE REGLAMENTOS POR SU RELACIÓN CON LA LEY POR RAZÓN DE LA MATERIA POR SU ORIGEN. 9. FUNDAMENTOS Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. 10. REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN PLANTEAMIENTO MEDIOS DE REACCIÓN CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGALES. 11. EL VALOR DE LA COSTUMBRE Y DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO LA COSTUMBRE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. 12. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y EL VALOR DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL Y CIENTÍFICA LOS TRATADOS INTERNACIONALES LA JURISPRUDENCIA LA DOCTRINA CIENTÍFICA. 13. ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCEPTO REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EFICACIA DE LOS ACTOS.

7 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL ACTO ADMINISTRATIVO. 1 DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y CONTENIDO. 1.1 ANTECEDENTES Y CONCEPTO. Tal y como señala el profesor García de Enterría en su Curso de Derecho Administrativo, la más simple y tradicional definición de esta rama del Derecho lo considera como el Derecho de la Administración pública. A partir de la Revolución Francesa, momento en que nace el Derecho administrativo, y durante la primera mitad del siglo pasado, la Administración pública se identifica con el Poder ejecutivo, en el marco constitucional de la división de poderes. El Derecho administrativo venía a ser, en sus inicios, el régimen jurídico especial del Poder ejecutivo. Posteriormente, la doctrina alemana realiza una aportación capital, reconociendo personalidad jurídica al Estado, en su integridad y no a cada uno de sus tres Poderes, lo cual provoca que éstos pierdan su sustantividad propia y se conviertan en simples expresiones orgánicas de aquél. La cuestión que se plantea entonces, según el profesor García de Enterría, es la de averiguar en qué consiste, concretamente, esta función de administrar dentro del cuadro de las funciones generales del Estado. Sin embargo, este intento de aislar una abstracta función estatal de administrar, para edificar sobre la misma el objeto formal del Derecho administrativo como disciplina, ha sido uno de los esfuerzos más prolongados y sutiles en la historia de nuestra ciencia. No obstante, y siguiendo la doctrina planteada por García de Enterría, lo primero que hay que notar es que la Administración pública no es para el Derecho administrativo una determinada función objetiva o material. Las funciones y actividades a realizar por la Administración son algo puramente contingente e históricamente variable, que dependerá tanto de las diferentes demandas sociales como del contexto socioeconómico en el que se produce.

8 Así, la Administración pública no es tampoco para el Derecho administrativo un complejo orgánico más o menos ocasional. Para el Derecho administrativo la Administración pública es una persona jurídica. Esta característica de la personificación es el único factor que permanece siempre, que no cambia, como cambian los órganos y las funciones, y por el que se hace posible el Derecho administrativo. Es decir, todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto la Administración pública, en cuanto persona, es un sujeto de Derecho del que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. En definitiva, para García de Enterría la personificación de la Administración pública es el dato primario y sine qua non del Derecho administrativo. Según este profesor, existen dos clases de Derechos, los Derechos generales y los Derechos estatutarios. Un Derecho general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos, como el Derecho civil. Hay otros Derechos, en cambio, que sólo regulan las relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o específicos. A estos derechos se les puede denominar Derechos estatutarios, como ocurre hoy en día con el Derecho Mercantil, como Derecho propio de los empresarios y empresas mercantiles. Pues bien, algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no es ni el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común. Para el profesor Garrido Falla, el Derecho administrativo es «aquella parte del Derecho Público que determina la organización y comportamiento de la administración directa e indirecta del Estado, disciplinando sus relaciones jurídicas con el administrado». De estas definiciones pueden sacarse las siguientes características del Derecho administrativo: 1. El Derecho administrativo es un derecho público, aunque no constituyen necesariamente Derecho administrativo cualesquiera normas jurídicas aplicables a los actos realizados por las Administraciones Públicas. A veces, la Administración desarrolla una actividad sometida en todo al Derecho privado, sin que sea lícito decir que esas normas privadas que en tales supuestos se aplican, sean, por aplicarse a la Administración pública, normas de Derecho administrativo. Es público porque lo crea el Estado (en pocos ámbitos se prevé como fuente del derecho administrativo a la voluntad de los particulares, salvo en la reiteración que supone la costumbre) También es público por el hecho de que muchos de sus preceptos son de imperativo cumplimiento, o lo que es lo mismo, de derecho necesario (no disponible o sustituible por la voluntad de las partes, lo que sí sucede en el derecho privado. No es así el Derecho administrativo, que es imperativo). También es público porque sus disposiciones, y las obligaciones que de ellas emanan, se pueden imponer coactivamente por la propia Administración, en su mayor parte sin necesidad de impetrar el auxilio de los Tribunales. (Es decir, dota a la Administración, uno de los sujetos de las relaciones que regula, de privilegios de que carecen los particulares). 2. El Derecho administrativo abarca a todas las Administraciones Públicas reconocidas en el artículo 2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común; de base territorial, como la Administración General del Estado, la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas y los Entes que componen la Administración Local, todas ellas con personalidad jurídica única; de base institucional, es decir, las Entidades de Derecho Público, con personalidad jurídica propia, aunque vinculadas o dependientes de la

9 Administración territorial que las ha creado y que someten su actividad a dicha Ley, cuando ejerzan potestades administrativas. En temas posteriores se analizará el concepto de Administración pública, como colectivo de entes públicos territoriales o institucionales con responsabilidades en la gestión del sector público. 3. Para que exista una relación jurídica administrativa, al menos una de las partes en la relación debe ser una Administración pública. Ello no impide que determinados ámbitos de la actuación de las AAPP se someta a Derecho Privado, como en determinados contratos que celebran con los particulares. En función de la especial situación de determinados administrados (funcionarios) también se habla de derecho administrativo, en una de sus muchas ramas (derecho de la función pública). Además, el Derecho administrativo no sólo trata relaciones intersubjetivas, sino también relaciones de la propia Administración con otras Administraciones o bien con sus propios bienes (en tal caso se hablará de derecho patrimonial o real). 4. El Derecho administrativo es un Derecho en el que la Administración tiene una serie de prerrogativas o potestades por razón de interés público. Los poderes de la Administración vienen a resumirse en el siguiente: la potestad de dictar actos jurídicos imperativos. El Derecho administrativo supone la total sumisión de las Administraciones Públicas al Derecho, pero con una especial situación jurídica de aquéllas frente a los particulares. Entre otras, podemos citar como prerrogativas habituales de la Administración las siguientes: potestad de autoorganización (artículo 11 Ley 30/1992), potestad reglamentaria (artículo 97 CE), prohibición de interdictos contra ellas, (art. 101 de la Ley 30/92), presunción de validez de los actos administrativos (art. 57 de la Ley 30/10992), ejecutividad de los actos administrativos (art. 93 de la LPC 30/92), revisión de oficio de los actos propios de la Administración (arts. 102 y ss. de la LPC), deslinde e investigación de los bienes propios, recuperación de oficio de la propiedad de los dichos bienes (reivindicación), ejecución forzosa de sus propios actos (ejecutoriedad del art. 94 LPC), autofinanciación, potestades de administración y disposición sobre los propios bienes de la misma, potestad sancionadora (art. 127 de la LPC) y la expropiatoria, (esta última reservada a las Administraciones de base territorial). 5. El Derecho administrativo es contingente y variable. Hace uso abundante de la técnica reglamentaria, conjunto de normas que reciben a veces el nombre de normativa motorizada. Aborda cuestiones técnicas y complejas de la vida moderna, y es por ello que dada su, a veces, inmediata necesidad, se identifica habitualmente con el poder ejecutivo (art. 97 de la Constitución), que es el de los tres poderes del Estado que más normas administrativas genera. Esta profusión normativa puede generar o esconder ilegalidades, por lo que la potestad reglamentaria es objeto de control por parte de los Tribunales, lo que se conoce como control de los límites de la potestad reglamentaria a través de los Tribunales de la Jurisdicción contencioso administrativa, siendo su fundamento los arts y 153.c) de la Constitución. 6. El Derecho administrativo genera un sistema propio y exclusivo de control de las actividades de la Administración, a través de la concepción de una vía interna para la resolución de conflictos. Se conoce con el nombre de vía administrativa, previa a la jurisdiccional contenciosa. En el ámbito tributario recibe incluso un nombre impropio (jurisdicción económico-administrativa), dado que no constituye jurisdicción integrada en el Poder Judicial, aunque se administra a través de órganos administrativos colegiados que reciben incluso el nombre propio de una institución judicial (Tribunales Económico Administrativos).

10 2 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 2.1 INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES Y RÉGIMEN JURÍDICO. Cuando se habla de fuentes del Derecho, puede entenderse esta expresión de dos maneras: Fuentes materiales del Derecho: En este sentido son fuentes del Derecho las diversas instituciones de las que emanan las normas: Cortes Generales, Parlamentos Autonómicos, Comunidades Autónomas, Gobierno, etc. La Constitución establece que las Cortes Generales son titulares de la potestad legislativa (art. 66 de la CE), y que al Gobierno le corresponde la potestad reglamentaria. También establece que las Asambleas Legislativas de las CCAA pueden elaborar y aprobar leyes, sometidas al control del Tribunal Constitucional (arts. 153 y 161 de la CE). Por otro lado, también entran en el concepto de fuentes materiales los distintos procedimientos de elaboración y aprobación de las leyes y reglamentos (Título III, cap. 2º de la Constitución). Fuentes formales del Derecho: Están constituidas por las diversas formas externas que pueden presentar las normas; Ley, costumbre, principios generales del Derecho. Este es el sentido que en el presente tema se dará a la expresión «fuentes». En el ordenamiento jurídico español el sistema de fuentes descansa sobre el artículo 1 de nuestro Código civil, de 1889, que dispone lo siguiente: 1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. 2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. 3. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre. 4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. 5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado. 6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. 7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido. En un sentido amplio, se distingue entre normas escritas y no escritas si bien el Código civil se refiere a la Ley, en un sentido amplio, como toda norma escrita, (leyes y reglamentos), independientemente de que emane del poder legislativo (ley en sentido estricto, ley formal) o del ejecutivo. A título meramente ejemplificativo y dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, la Ley 2/2006, de 14 de junio, de Derecho civil de Galicia en su artículo primero dispone las fuentes de su ordenamiento jurídico autonómico: Las fuentes del derecho civil de Galicia son la ley, la costumbre y los principios generales que integran e informan el ordenamiento jurídico gallego.

11 La costumbre regirá en defecto de ley gallega aplicable. En defecto de ley y costumbre gallegas, será de aplicación con carácter supletorio el derecho civil general del Estado, cuando no se oponga a los principios del ordenamiento jurídico gallego. El Concepto de Fuente del Derecho. Debe entenderse como fuente del Derecho todo aquel ámbito del que emana la norma jurídica, o que la contiene. La norma debe ser jurídica (susceptible de imposición coactiva, general y de abstracta aplicación) por lo que quedan fuera del estudio de este tema las religiosas, morales, sociales o de protocolo. El conjunto de todas las normas jurídicas, escritas o no, constituye lo que se viene en llamar Ordenamiento Jurídico. La enumeración general aplicable a las fuentes del Derecho en todas las ramas del Ordenamiento, incluido el Ordenamiento Jurídico administrativo, se contiene en el antes citado artículo 1º del Código civil, dentro de su Título Preliminar. Tales normas, por aplicación de lo dispuesto en el art. 4.3 Cc. son de general aplicación a todo el Ordenamiento ( Las disposiciones del Código civil se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes ). Reglas especiales de nuestro ordenamiento sobre la aplicación de las normas jurídicas que lo conforman son: 1. Su previa interpretación, en los supuestos en que se haga necesario (art. 3.1 del Cc, a saber: Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas ). 2. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales solo podrá descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley exclusivamente lo permita. Así por ejemplo, el art. 105 de la Ley 30/92, que permite su uso en determinadas circunstancias revocación actos administrativos-. 3. El art. 4 del CC. permite el empleo de la analogía en determinadas circunstancias. Procederá la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón. Está prohibido su empleo si se trata de normas sancionadoras (art de la Ley 30/1992). 4. Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial correspondiente, si en ellas no se dispone otra cosa. Esta regla también será de aplicación a las normas emanadas de las CC.AA. Sólo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga (derogación expresa) y se extenderá siempre a la parte de la ley anterior que sea incompatible con la nueva. (derogación tácita) Por la simple derogación de una ley no recuperan su vigencia las que ésta hubiera derogado. 5. Las leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en territorio español. Tampoco podrán aplicarse a supuestos distintos de los expresamente comprendidos en ellas.

12 2.2 ESQUEMA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. De acuerdo con la Constitución, el Art. 1 del Código civil anteriormente transcrito y el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas de 12 de junio de 1985 (Instrumento de ratificación autorizado por LO 10/85 de 2 de agosto), el esquema de fuentes del ordenamiento jurídico español es el siguiente: Derecho comunitario Constitución Española. Estatutos de Autonomía. Primarias Leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas. Disposiciones con rango de ley: Reales Decretos ley estatales, Reales Decretos legislativos estatales, y Decretos Legislativos de la C.A. Fuentes directas Reglamentos de los diferentes poderes ejecutivos. Disposiciones administrativas de carácter general. Subsidiarias Costumbre. Principios generales del Derecho. Fuentes indirectas Tratados internacionales. Jurisprudencia. 2.3 PRINCIPIOS INFORMADORES DEL SISTEMA DE FUENTES. El Principio de Jerarquía Normativa. El principio de jerarquía normativa, reconocido como principio general de nuestro Derecho en el artículo 9.3 de la Constitución española de 1978, realiza una ordenación vertical de las normas jurídicas en atención a su rango jerárquico (Constitución, Leyes y Reglamentos); a su vez, dentro de las normas reglamentarias, el principio de jerarquía propio de cada Administración pública, realiza una prelación de normas administrativas en atención al rango jerárquico del órgano del que emanan (Reales Decretos, Órdenes Ministeriales y Disposiciones Administrativas de rango inferior). Las consecuencias positivas del principio de jerarquía consisten en que la norma de un rango jerárquico superior puede modificar o derogar validamente las que se en cuentren en los niveles inferiores, pero no a la inversa. Ahora bien, es importante señalar a este respecto que la jerarquía de la norma depende de la propia jerarquía del órgano que dicta la norma. A estos efectos debe destacarse cuanto sigue: La primacía del Derecho escrito, por lo que las fuentes no escritas tienen el carácter de fuentes subsidiarias. Se dice del derecho escrito que es positivo, para diferenciarlo del no traducido en preceptos. Dada la inseguridad jurídica que genera el derecho no escrito, máxime en un derecho como el administrativo, tan cercano al ciudadano, su potencia normativa se ha visto relegada a un segundísimo plano. La primacía de ciertos Tratados Internacionales, (como la Declaración Universal de los Derecho Humanos de Nueva York, de 10 de diciembre de 1948; el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el de derechos Económicos, Sociales y Culturales,

13 ambos de 1966: el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos, de Roma, 1950, y la Carta Social Europea, de Turín, hecha en 1961) que la propia Constitución declara en su art La primacía de la Constitución, como vértice del sistema normativo. Así lo garantiza el art. 9.1 de la propia Constitución, que hace de sí misma una norma directamente invocable ante los Tribunales. Asimismo, el art. 53 de la Constitución establece la obligatoriedad de que las leyes respeten el contenido de lo dispuesto en el Título 1º en mayor o menor medida, en función del carácter del derecho o principio que la misma garantice, de los que contempla al respecto (derecho fundamental o libertad pública, derecho deber de los ciudadanos, principio rector de la política social y económica). La primacía de las normas emanadas del poder legislativo (que son fuente para la Administración y la someten) respecto de las normas reglamentarias administrativas (fuentes emanadas de la Administración); La primacía de unas disposiciones administrativas sobre otras en razón a la mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa. De entre los distintos tipos de decisiones citadas, los Reglamentos (Disposiciones Administrativas) se ajustarán al siguiente orden de jerarquía: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Los Reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a una Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Ningún reglamento podrá vulnerar los preceptos de otro de rango superior. Las consecuencias negativas del principio de jerarquía aparecen reflejadas en el párrafo 2 del artículo 62 de la Ley 30/92, que establece la nulidad de pleno derecho de las disposiciones ad ministrativas que infrinjan la Constitución, las leyes, otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Además el art de la L.R.J.A.P. y P.A.C. establece que Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden jerárquico que establezcan las Leyes. El principio de jerarquía normativa posee un ámbito de actuación intrasistema; es decir, opera dentro del sistema normativo del Estado y también dentro de cada uno de los sistemas normativos autonómicos, pero no en las relaciones de las normas de los diversos sistemas entre sí, (así, una ley estatal es superior a un reglamento del Consejo de Ministros, como una ley del Parlamento de Galicia es superior a un reglamento del Gobierno Gallego; pero la ley

14 estatal no es superior ni inferior a una ley de un Parlamento autonómico, ni a un reglamento de su Gobierno). El Principio de Competencia. Es el principio de competencia y no el de jerarquía el principio ordenador de las relaciones entre los sistemas normativos, es decir, una vez ha operado el principio de jerarquía normativa su ordenación sobre el sistema de fuentes, es necesario delimitar las diferentes normas jurídicas que surgen con el mismo rango legal; esa es la función del principio de competencia, ampliamente reconocido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el sistema de fuentes español, y que realiza una ordenación horizontal de las normas jurídicas en atención a las materias que son objeto de regulación (leyes orgánicas y ordinarias, leyes estatales y autonómicas, reales decretos del Consejo de Ministros y del Presidente del Gobierno, etc.). Como dice Santamaría Pastor, el principio de competencia determina la creación de un ámbito de competencia inmune, cuya vulneración por la norma de otro sistema, determina la nulidad de esta, precisamente por la falta de competencia, (por ejemplo, un reglamento del Estado dirigido a modificar un reglamento de una Comunidad Autónoma es nulo, e igualmente ocurre a la inversa). La Publicidad de las Normas. Otro principio a tener en cuenta en la aplicación de las normas es el de publicidad, que también se contempla en el citado artículo 9.3 de nuestra Constitución y que condiciona la entrada en vigor de las normas jurídicas a su entera publicación. El art. 91 de la Constitución señala que el Rey, tras la sanción de la norma y su promulgación, ordenará su inmediata publicación. El Código civil nos dice que las Leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa. También lo establece el art. 52 de la LRJPAC respecto de las disposiciones administrativas. Es obvio que cada norma requiere, en principio, de la publicidad en el boletín o diario oficial que le es propio al poder del que emana. Pero esto no es algo que se pueda afirmar con carácter absoluto, por cuanto que debe poder ser conocida por los poderes del Estado que pudieran estar interesados en impugnarla ante el Tribunal Constitucional. Así, de conformidad con el art del Estatuto de Autonomía de Galicia: Las Leyes de Galicia serán promulgadas en nombre del Rey por el Presidente de la Comunidad y publicadas en el Diario Oficial de Galicia y en el Boletín Oficial del Estado. A efectos de su entrada en vigor regirá la fecha de su publicación en el Diario Oficial de Galicia. Y según reiterada jurisprudencia, a efectos de determinar el plazo para la impugnación en el Tribunal Constitucional, será de aplicación la fecha del BOE. El Principio de Irretroactividad. Por último señalar el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras o no favorables para los ciudadanos, también contemplado en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, que impide el los efectos retroactivos de las normas jurídicas que limiten o restrinjan la particular esfera jurídica de los ciudadanos 2.3 BREVE REFERENCIA AL DERECHO COMUNITARIO Concepto y Clasificación. El Derecho comunitario se divide en dos grandes bloques: el Derecho que ha creado a las Comunidades, conocido como Derecho primario u originario (regula sus instituciones, fines, actos normativos o aplicativos del derecho, control jurisdiccional); y el Derecho creado por las Comunidades, conocido como Derecho secundario o derivado, que desarrolla materias concretas o áreas funcionales como la libre circulación de capitales, etc...

15 Se entiende así que el primer grupo de normas constituyen el derecho constitutivo u organizativo de la Unión Europea., en tanto que el segundo regula las áreas de actividad de las instituciones comunitarias. Así pues, el Derecho originario está formado por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, que son originariamente tres: el de París (18 de abril de 1951, constitutivo de la CECA) y dos suscritos en Roma (25 de marzo de 1957, sendos tratados constitutivos de la CEE y del EURATOM). También serían derecho constitutivo de la Unión los posteriores Tratados de Adhesión de nuevos Estados miembros y el Acta Única Europea (de 17 de febrero de 1986, firmada en Luxemburgo), así como aquellos otros que posteriormente los han completado o modificado debiendo citarse entre ellos el Tratado constitutivo de la Unión Europea, (firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992). El derecho derivado o secundario es el segundo bloque del ordenamiento jurídico comunitario y está constituido por las normas emanadas de las instituciones comunitarias. Son los reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes a los que el Tratado de Lisboa denomina actos jurídicos de la Unión. Los actos jurídicos pueden ser de dos clases: Vinculantes (Reglamentos, Directivas y Decisiones) No vinculantes (Recomendaciones y Dictámenes). Si los Tratados no establecen el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad. En todo caso, los actos jurídicos deberán estar motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados. Los actos jurídicos vinculantes que se adopten mediante un procedimiento legislativo (ordinario o especial) constituirán actos legislativos. Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo. Procedimientos legislativos: Procedimiento legislativo ordinario: consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión. Los actos legislativos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario serán firmados por el Presidente del Parlamento Europeo y por el Presidente del Consejo. Procedimiento legislativo especial: consiste en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo. Los actos legislativos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado. En los casos específicos previstos por los Tratados, los actos legislativos podrán ser adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento Europeo, por recomendación del Banco Central Europeo o a petición del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones.

16 Reglamentos, de carácter general, que obligan en todos sus elementos a todos los países miembros y son fuente inmediata de derechos y obligaciones; Están sometidos al control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tienen alcance general, son directamente aplicables y obligan en todos sus elementos. Directivas, La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Decisiones, La decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos. Recomendaciones y dictámenes, sin carácter vinculante. El Derecho Comunitario en nuestro sistema de Fuentes. Por el Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas de 12 de junio de 1985, publicado en el B.O.E. del 8 de agosto de 1985, (autorizada su ratificación mediante Ley Orgánica 10/85, de 2 de agosto, de adhesión de España a las Comunidades Europeas), España recibe el Derecho comunitario vigente, con un período transitorio de adaptación para determinadas materias. El Derecho Comunitario constituye lo que se viene en llamar el acervo comunitario. A partir de ahí, los reglamentos comunitarios que se aprueben (y, en su caso, las decisiones, equivalentes a los reglamentos para el país que afectan) tienen aplicabilidad directa en nuestro ordenamiento jurídico, sin necesidad de publicación en el B.O.E. (exclusiva publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea anteriormente Diario Oficial de las Comunidades Europeas -). Los reglamentos son fuente directa en el orden interno. Se ha dicho de ellos que son verdaderas leyes federales aplicables de pleno derecho en los Estados miembros, sin necesidad de ratificación ni promulgación interna. Previo informe de la Comisión y del Parlamento de la Unión, son aprobados por el Consejo, y están sometidos al control por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades. 3 LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA La Constitución, como ley de leyes que es, ocupa el vértice de la pirámide constituida por el ordenamiento jurídico «nacional». Fue aprobada por las Cortes Generales el 31 de octubre de 1978; ratificada por el Pueblo español, mediante referéndum de 6 de diciembre de 1978; sancionada por el Rey el 27 de diciembre de 1978; y, publicada, el día 29 de diciembre, fecha en que entró en vigor. Sobre ella se asientan las demás disposiciones legales y administrativas, que nunca deberán vulnerarla. Así lo establece el art. 9.1 y la Disposición Derogatoria de la misma. Estos principios no quedan en una mera manifestación retórica. Por el contrario, encuentran su aplicación práctica en la fórmula según la cual a través del recurso de inconstitucionalidad puede ser declarada nula, y por tanto carente de valor, una ley que vulnere o se oponga a la Constitución. (Art. 161 de la Constitución). Por otra parte, el carácter primordial de la Constitución se traduce en que para su reforma se exijan unos requisitos que no se requieren para otro tipo de leyes. Dice a este respecto la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial: «Una de las características de la Constitución española es la superación del carácter meramente programático que antaño se asignó a las normas constitucionales, la asunción de una eficacia jurídica directa e inmediata y, como resumen, la posición de indiscutible supremacía de que goza en el ordenamiento jurídico. Todo ello hace de nuestra Constitución una norma directamente aplicable, con preferencia a cualquier otra».

17 Dos notas fundamentales, pues, caracterizan y determinan el valor Jurídico de la Constitución: constituir la superlegalidad formal y la superlegalidad material. 1º. Constituye una superlegalidad formal en cuanto que para su reforma o modificación se establecen especiales dificultades. Esta materia viene regulada en los artículos 166 a 169 de la C.E. La reforma constitucional es la pieza clave de todo el sistema de garantías y de la propia superioridad de la Constitución. Se trata de un sistema que, por un lado, no permite fáciles modificaciones de la misma y por otro, no impide las modificaciones que la experiencia o las necesidades políticas hagan aconsejables o necesarias. Así se operó en las dos ocasiones en que se reformó la Constitución, con motivo de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, modificando el tenor literal del artículo 13, y que fue sancionada por el Rey el 27 de agosto de 1992, y la que afectó al art.135 CE(27 de septiembre de 2011). 2º. Constituye una superlegalidad material. Con ello se quiere indicar que su rango es superior a las demás leyes. El carácter de "lex superior" de nuestra Constitución indica claramente que cuando una ley entra en conflicto con ella, la Constitución debe prevalecer. La anulación de las leyes por inconstitucionalidad se inició en la práctica jurisprudencial americana y con posterioridad a la segunda guerra mundial se extendió a casi todos los ordenamientos jurídicos. Hoy por hoy, ese control de legalidad constitucional se lleva a cabo por el Tribunal Constitucional, regulado en el título IX de la Constitución y por LO 2/79 de 3 de octubre. Quede así claro que las leyes y disposiciones normativas con rango de Ley se confrontan con la Constitución a través del recurso de inconstitucionalidad o de la cuestión de inconstitucionalidad (arts. 161, 163 y 153). 4 LA LEY: CONCEPTO Y CLASES LA LEY Y EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO. La tradicional clasificación de las fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, del artículo 1 del Código civil, en ley, costumbre y principios generales del Derecho no se corresponde con la realidad del ordenamiento actual: Primero, porque una fuente como los reglamentos no se cita, aunque se alude a ellos cuando se refiere de las disposiciones normativas que contradigan otras de rango superior. Por tanto, hay que entender que el término ley que emplea el Código civil, hace referencia no a un concepto formal (normas con rango de ley) sino al material de norma escrita, cualquiera que sea el órgano (legislativo o administrativo) del que emane. Segundo, porque esa enumeración de las fuentes del Derecho está subordinada a las normas constitucionales. Así, tras la Constitución el sistema de fuentes es mucho más complejo que cuando se redactó el Código civil ; complejidad derivada de la aparición de dos nuevas clases de leyes desconocidas hasta 1978: una es la ley estatal orgánica; otra es la ley de las CCAA. Además, la entrada de España en las Comunidades Europeas en base al art. 93 de la Constitución ha significado la aplicación de un nuevo ordenamiento en nuestro sistema de fuentes. Consecuentemente la regulación legal sobre las fuentes del Derecho que contiene el Código civil sólo vale en cuanto resulta compatible con la normativa constitucional.

18 4.2. LA FUERZA DE LEY. El término ley suele ser empleado en sentidos diferentes: unas veces al hablar de ley se hace referencia a toda norma jurídica; otras veces se utiliza como equivalente a norma escrita, sin distinción alguna por razón de su rango (arts. 1 y 4 del Código civil). Ninguno de estos dos sentidos es el adecuado cuando se habla de la ley como tipo especial de norma. En este sentido, la ley es la norma escrita superior entre todas, la que por ello prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por ninguna, en cuanto "expresión de la voluntad popular", conforme indica el preámbulo constitucional. Del hecho de que en ella se expresa la voluntad de la propia comunidad, le viene a la ley carácter de norma superior e irresistible. Es decir, la comunidad actúa en la producción de las leyes a través de órganos que tienen atribuida su representación política, por ello, los órganos legislativos son siempre los órganos a través de los cuales actúa el principio de representación política superior. La técnica de la representación pretende hacer valer que las determinaciones del representante sean imputables al representado (al pueblo); se busca así legitimar una decisión de creación del Derecho como decisión irresistible y suprema en cuanto aceptada como tal por los propios destinatarios. Esto es justamente lo que expresa el concepto tradicional de "fuerza de ley" y lo que caracteriza a la ley entre todas las demás fuentes del Derecho. La ley lo puede todo; ningún órgano podrá resistirse al mandato de la ley todos están expresamente sometidos a ella por lo mismo que en la ley tienen basado todas su competencia. Sólo el llamado control constitucional podrá erigirse en límite jurídico de la ley, así pues, el carácter supremo de la ley habrá que referirlo a la ley que es conforme a la Constitución. Fuera de esa hipótesis, también la ley es inmune al poder del Juez; el Juez queda vinculado por la ley, no puede enjuiciar su validez, sino sólo controlar su vigencia y determinar su interpretación. 4.3 CONCEPTO DE LEY Y REQUISITOS Llegados a este punto podemos ya definir la ley en palabras del profesor García de Enterría como el acto publicado como tal en los BOE y de las CCAA, que expresa un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior. Se trata, pues, de un concepto formal (lo que suele llamarse ley formal por oposición a la ley material o norma jurídica escrita), caracterizado por el sujeto del que emana y por la fuerza que de ello se deriva. Señalar por último dentro de este epígrafe, los requisitos que la ley debe reunir: Generalidad. Imperatividad, el mandato, positivo o negativo, es necesariamente un elemento integrante de la ley. Coercibilidad, las leyes positivas han de ser susceptibles de ser impuestas por medio de la coacción externa, pues de otro modo, si su cumplimiento o incumplimiento depende exclusivamente de la voluntad del individuo, han dejado de ser normas verdaderamente obligatorias o imperativas, cualidad de la que deriva la coercibilidad. Racionalidad o justicia, es decir, que el contenido de la ley sea adecuado a la justicia y al bien común. Autenticidad, exige que la ley emane o sea aprobada por el órgano del Estado que tiene atribuida esta facultad y en virtud del procedimiento establecido para ello. Promulgación y Publicidad.

19 4.4 LOS TITULARES DEL PODER LEGISLATIVO. La ley es la "expresión de la voluntad popular" (preámbulo de la Constitución), voluntad articulada mediante un mecanismo de representación política que se localiza en las Cortes Generales que "representan al pueblo español", y que en tal concepto "ejercen la potestad legislativa" (art. 66 de la Constitución). Para concretar pues los órganos que tienen asignados el poder legislativo conviene precisar lo siguiente: la Constitución define un órgano originario, las Cortes Generales, como acabamos de ver, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Pero a la vez de esta regulación directa de un poder legislativo general del Estado, la Constitución, de acuerdo con el principio de su art. 2 que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, ha previsto también la posibilidad de poderes legislativos territoriales, poderes derivados en cuanto que exigen para su organización y atribución de competencias el dictado ulterior de los Estatutos de autonomía, que son leyes orgánicas. Se trata pues, de la posibilidad de que mediante los Estatutos de autonomía, dentro del marco que la Constitución ha establecido (Título VIII, capítulo 3º), se proceda a un reparto territorial del poder político, incluido el poder legislativo, entre unos órganos estatales centrales y unas CC.AA. Señalar por último que tanto las Cortes Generales como las asambleas legislativas de las CC.AA., ejercen un poder propio no sometido a mediatización externa alguna por parte de ningún órgano, excepción hecha del control a posteriori que sobre sus productos corresponde sin distinción al Tribunal Constitucional. 4.5 LA SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES Una vez terminada la actividad parlamentaria de proposición, deliberación y votación de una ley, el Título III en su capítulo II de la Constitución ("De la elaboración de las leyes") incluye el art. 91, que dice lo siguiente: "El Rey sancionará, en el plazo de 15 días, las leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación". La Sanción. El art. 62 señala que corresponde al Rey "sancionar y promulgar las leyes". De la doctrina de la sanción enclavada en la construcción tradicional (siglo XIX) del principio monárquico, nada ha quedado en nuestra Constitución: La sanción a las leyes reguladas por nuestra Constitución no tiene contenido sustantivo alguno y es un mero requisito formal para su publicación perfección jurídica de la ley-. El Rey, como el Presidente del Gobierno que le refrenda, no podrá negar la sanción, que el art. 91 impone otorgar ("sancionará", imperativamente), en un plazo tasado de 15 días. El acto es obligatorio, de pura comprobación de la voluntad de las Cámaras ya adoptada. Las leyes aprobadas por los Parlamentos de cada una de las Comunidades Autónomas no son sancionadas por el Rey sino promulgadas por el Presidente del Gobierno autonómico en nombre de aquél. La Promulgación. Consiste hoy, pura y simplemente, en la proclamación formal de la ley como tal ley y en el consiguiente mandato, dirigido genéricamente a las autoridades y ciudadanos en orden a su cumplimiento y observancia. La Constitución atribuye al Rey con carácter general la promulgación de todas las leyes (art. 62.a) y específicamente de las leyes estatales (art.91). En los Estatutos de autonomía esta facultad se otorga expresamente al Presidente de la CCAA respectiva, que la ejerce en nombre

20 del Rey (expresión ésta que falta en el Estatuto del País Vasco), y que, al igual que la sanción resulta obligada para él (art. 91:"El Rey promulgará...) La Publicación; diferencia con la promulgación. El art. 91 es claro con respecto a la promulgación, es decir, la proclamación de la ley y el mandato de su observancia como tal, es un acto del propio Monarca (o de los Presidentes de las CCAA, que actúan en su nombre); en tanto que la publicación, esto es, el acto consistente en hacer público el contenido de la ley, es simplemente ordenada por el Monarca y realizada por el Ejecutivo. Lo que ocurre, sin embargo, es que promulgación y publicación se exteriorizan en íntima unidad. La publicación en el BOE (o en los boletines oficiales de cada una de las CCAA si se trata de leyes autonómicas) deja constancia de la promulgación y hace fe de ella y de la propia existencia y contenido de la norma. Queda proclamado así ante la comunidad que existe una norma legal nueva, dictada por sus legítimos representantes, y que a ella toca primeramente respetar, cumplir y hacer cumplir artículo 9.3 de la CE/ Por lo demás, la publicación de la ley es también el instrumento necesario para determinar la fecha de entrada en vigor de la misma, de acuerdo con el art. 2.1 del Código civil. Tratándose de leyes estatales la publicación debe hacerse en el BOE. En el caso de leyes territoriales los Estatutos han determinado en todos los casos que los efectos y consecuencias se produzcan por y a partir de la publicación de las mismas en los Boletines Oficiales de las respectivas CCAA, si bien exigiendo también su publicación en el BOE. Señalar como colofón que dicha publicación da a conocer claro está, el contenido de la norma, haciendo virtual así el mandato del art. 6.1 del Código civil ("la ignorancia de las normas no excusa de su cumplimiento"), no pudiendo sus destinatarios discutir su existencia y contenido. 5 CLASES DE LEYES. Aclarar antes de nada que cuando la Constitución vigente consagra en su art. 9.3 el principio de jerarquía normativa, no está jerarquizando las leyes, que son precisamente normas que, en cuanto expresan la voluntad superior de la Comunidad, son siempre iguales a sí mismas por más que varíen las formas de producirlas en ciertos casos o se reserven a algunas de ellas y se veden a otros determinados ámbitos materiales en atención a razones y circunstancias jurídicas o políticas. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, y se ha expuesto anteriormente, el principio que realiza la ordenación en este ámbito del sistema de fuentes es el de competencia y no el de jerarquía. 5.1 LEYES ORGÁNICAS. Los constituyentes de 1978 han introducido un nuevo tipo de ley, la llamada Ley orgánica (inspiración de la Constitución Francesa de 1958). Concretamente el art. 81 de la Constitución define a la Ley Orgánica sobre una doble vertiente. Material: son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (sólo las previstas en esta norma) Este último inciso da entrada a una larga y heterogénea lista de supuestos. A título meramente enunciativo, podemos señalar los siguientes: las bases de la organización militar (art. 8.2); la institución del Defensor del pueblo (art. 54); las modalidades de referéndum (art. 87.3); la composición y competencia del Consejo de Estado (art. 107); las leyes de transferencia o delegación (art )

21 Formal: la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Además esta figura normativa queda perfilada con las siguientes notas: Prohibición de que el decreto-ley o el Decreto_Legislativo entre en el ámbito de materias reservadas a las leyes orgánicas (arts. 82 y 86) Exclusión de la iniciativa popular para presentar proposiciones de ley sobre ellas (art. 87) Prohibición de la delegación del pleno en favor de las Comisiones legislativas (art. 75) El problema del rango normativo. La especial rigidez formal que resulta del art llevó a la doctrina a cuestionarse sobre el valor de este tipo de leyes, es decir, sobre el lugar concreto que les corresponde en la jerarquía normativa. Una parte de la doctrina (Garrido Falla y Oscar Alzaga) abogó a favor de la superioridad jerárquica de las leyes orgánicas sobre las leyes ordinarias, considerando aquéllas como una categoría intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias. Por el contrario, según la tesis mantenida por García de Enterría, todas las leyes tienen el mismo rango jerárquico, por entender que la jerarquía de las normas no es nunca una jerarquía de procedimiento de producción y elaboración de las mismas, sino un efecto de la diferente calidad de los sujetos que las producen. Es decir, la ley ordinaria no puede modificar o derogar una ley orgánica y no porque su rango normativo sea inferior al de ésta, sino porque la Constitución le veda el acceso a las materias que el art. 81 del a misma enuncia. Así se establece, con toda claridad, por parte del art LOTC al precisar que "el Tribunal podrá declarar inconstitucionales por infracción del art. 81 de la Constitución, los preceptos de un decreto-ley, Decreto legislativo, ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una CCAA, en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido". En esta línea se sitúa también la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero de Así pues, la inconstitucionalidad de la ley ordinaria no resulta de su presunta inferioridad de rango con respecto a la ley orgánica, sino de la invasión de ámbitos competenciales reservados expresamente a la ley orgánica por el art. 81, es decir, de la vulneración del principio de competencia, que es el que regula las relaciones entre la ley orgánica y la ley ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recíproco. 5.2 LEYES ORDINARIAS Son las que regulan materias no reservadas a las leyes orgánicas y deben ser aprobadas por los procedimientos parlamentarios comunes, exigiendo normalmente mayoría simple en el Congreso y en el Senado. Dentro del grupo de las leyes ordinarias podemos destacar por su especialidad: Leyes del Pleno y Leyes de Comisión. El artículo 75 de la Constitución dispone que "las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones", autorizando expresamente a que aquél delegue en éstas "la aprobación de proyectos o proposiciones de ley", sin perjuicio de "recabar en cualquier momento nuevamente el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que h sido objeto de esta delegación".

22 De esta facultad que se reconoce al Pleno de las Cámaras se excluye sólo "la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del Estado". Fuera de estas materias pueden producirse, por lo tanto, leyes de Pleno y leyes de Comisión. El vigente reglamento del Congreso de los Diputados (aprobado por Pleno de la Cámara de 10 de febrero de 1982) ha llevado al máximo las posibilidades abiertas por el art. 75 de la Constitución. Así su art. 148 señala que el acuerdo del Pleno necesario para la efectividad de la delegación en favor de las Comisiones se presume existente en todos los casos en que el art. 75 de la Constitución permite aquélla (excepción hecha de los proyectos o proposiciones de ley vetados o enmendados por el Pleno del Senado art ), excluyendo simplemente de la delegación el debate y votación de totalidad o de toma en consideración de los proyectos o proposiciones de ley de que en cada caso se trate. Leyes de bases. Constituyen una delegación legislativa que las Cortes Generales remiten al Gobierno para la formación de textos articulados en las materias y con los requisitos expresamente fijados en los artículos 82 y siguientes de la Constitución. Legislación básica. Son leyes que competen en exclusiva al Poder Legislativo del Estado porque contienen los principios y aspectos fundamentales de la regulación de diversas materias, que podrán ser completados y desarrollados por la legislación autonómica correspondiente. A diferencia de las leyes de bases, la legislación básica es directamente aplicable. Leyes Marco. El art de la Constitución establece que "las Cortes pueden dictar leyes marco que establezcan los principios, bases y directrices a que hayan de ajustarse las normas legislativas que dicten las CCAA en materia de competencia estatal cuando las Cortes les hayan atribuido la facultad de dictarlas. Sin perjuicio de las competencias de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las CCAA". Leyes de Armonización. El art de la Constitución dispone que "el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad". Leyes de Presupuestos. Reconocidas en el artículo 134 de la Constitución española, la especialidad más notable de este tipo de leyes ordinarias, es que su elaboración y, por consiguiente, la iniciativa, corresponde exclusivamente al Gobierno y su vigencia es de un año, automáticamente prorrogable hasta la aprobación del nuevo Presupuesto, mientras que su examen, enmienda y aprobación corresponde a las Cortes Generales. No pueden crear tributos. 5.3 LEYES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS De la Constitución española se desprende que las Asambleas Legislativas de las CC.AA. ostentan la potestad legislativa dentro de su correspondiente ámbito territorial. Es decir, pueden dictar normas con rango de ley pero en la esfera de sus competencias y dentro del marco de su territorio.

23 1. Competencias materiales; materias establecidas con carácter dispositivo en el artículo de la Constitución, especialmente recogidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Así mismo, no podrán legislar sobre las materias que el artículo de la Constitución reserva con carácter exclusivo para el Estado. 2. Competencia territorial; el ámbito territorial de aplicación de las leyes autonómicas coincide con el territorio de las mismas DECRETOS-LEYES. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS. En palabras del profesor García de Enterría, decreto-ley es toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, concretamente del Gobierno o Consejo de Ministros. El art. 86 de la Constitución reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas bajo las formas de decretos-leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pero las califica de disposiciones legislativas provisionales y las sujeta a un procedimiento de revisión parlamentaria, añadiendo a todo ello unas importantes limitaciones parlamentarias. La posibilidad de dictar decretos leyes estaba prevista en la Constitución (art.86) en favor del Gobierno de España. Inicialmente, las Comunidades Autónomas no podían dictarlos (sí decretos legislativos) y así lo entendía la doctrina. Sin embargo, paulatinamente diversos Estatutos de Autonomía han venido atribuyendo al gobierno respectivo esta facultad, en términos semejantes a lo que dice la Constitución: Estatuto de autonomía de las islas baleares( art.49),castilla y León (art.25), Aragón (art.44), Andalucía (art.110), Cataluña (art.64), Comunidad Valenciana (art.44). Presupuesto de hecho habilitante. El presupuesto de hecho determinante del ejercicio de la referida facultad normativa es la existencia de una situación de necesidad, cuya excepcionalidad quiere subrayarse mediante los adjetivos extraordinaria, esto es, inusual e imprevisible, y urgente, es decir, no susceptible de ser afrontada a través del procedimiento legislativo (ni siquiera por el procedimiento de urgencia que prevén los Reglamentos de las Cámaras). Esta definición del presupuesto de hecho habilitante ("casos de extraordinaria y urgente necesidad") es un ejemplo típico de lo que se conoce en términos de la teoría jurídica con el nombre de conceptos jurídicos indeterminados, es decir, de conceptos cuyo alcance concreto no puede precisarse a priori, pero sí caso por caso en función de las circunstancias coetáneas e incluso, posteriores (un retraso notable en la publicación del decreto-ley obviamente desmentiría la urgencia de su adopción) o su aplicación y que, a la vista de éstas, no admiten sino una solución justa. La apreciación de la existencia del presupuesto de hecho habilitante así configurado es una de las cuestiones que el órgano legislativo habrá de plantearse al revisar el decreto-ley, pero sea cual sea su decisión final, ello no impide ni limita en modo alguno el control final del Tribunal Constitucional En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional señalando que la apreciación de la existencia de la extraordinaria y urgente necesidad, tiene parte de juicio político que, como tal, corresponde a los órganos estatales de dirección política, pero el margen de apreciación no puede ser tan amplio que lo haga no susceptible de control.

24 Supuestos habilitantes de esta técnica normativa son aquellos derivados, por ejemplo, de catástrofes naturales (incendios, inundaciones, contaminación marítima, etc...), que justifican una urgente aprobación por el Gobierno de medidas correctoras y ayudas públicas de carácter indemnizatorio y que requieren norma de rango legal. Limitaciones materiales. El decreto-ley tiene expresamente vedado el acceso a determinados ámbitos materiales, que el art. 86 señala expresamente: "... no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al derecho electoral general". Además, aunque no lo diga expresamente el art quedan también excluidas de la regulación por decreto-ley otras materias como la reforma constitucional, la ratificación de los Tratados internacionales, la aprobación de los presupuestos generales del Estado y los principios básicos de la materia tributaria. La revisión parlamentaria del decreto-ley. El art. 86 de la Constitución establece al efecto dos procedimientos diferentes: el debate y votación de totalidad mediante los cuales el Congreso habrá de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación en bloque en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación, o bien la tramitación del mismo, durante dicho plazo, como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Hacemos notar que es al Congreso de los Diputados sólo y no a las dos Cámaras al que corresponde esta revisión. Si el pronunciamiento es negativo, el decreto-ley queda derogado, término éste que supone que los efectos de la decisión de la Cámara se producen "ex nunc" ("desde ahora") y que, en consecuencia, no quedan afectados por ella los actos aplicativos producidos durante la vigencia de la norma. 6.2 DECRETOS LEGISLATIVOS. Concepto y naturaleza jurídica. La legislación delegada o delegación recepticia es una de las tres posibles manifestaciones de lo que la doctrina denomina delegación legislativa o legislación delegada en sentido amplio y que García de Enterría define como "técnica de alteración del sistema de relaciones leyreglamento basado en los principios de supremacía de la ley, materias reservadas y congelación del rango mediante la ampliación del poder normativo de la Administración por vía singular, excepcionando en el caso concreto el sistema normal y constitucional de distribución de competencias normativas, pero dejando indemne el sistema general que resulta de la Constitución". El art. 82 de la Constitución habla expresamente de Delegación legislativa, aquélla en que las Cortes acuerdan delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley. Régimen jurídico y características. Se encuentra regulada expresamente en los artículos 82 a 85 de la Constitución. El art señala que "Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior". Asimismo, el art recoge los siguientes requisitos: La delegación legislativa deberá otorgarse al Gobierno de forma expresa, para una concreta materia y con fijación de plazo para su ejercicio, sin que pueda entenderse, por tanto, concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.

25 No se permite la subdelegación a autoridades distintas del Gobierno. Textos refundidos y textos articulados. La delegación puede realizarse para la formación de textos articulados o para la formación de textos refundidos, estos dos supuestos se diferencian entre sí únicamente en razón del contenido que la ley delegante les confiere, respectivamente. 1. En el caso de Textos refundidos la labor que se confía al Gobierno es puramente técnica y no creadora: sistematizar y articular en un texto único una pluralidad de leyes que inciden sobre un mismo objeto (art. 82.2), sin alterar la regulación material que de esa pluralidad de normas resulta. A estos efectos han de concurrir las siguientes circunstancias: La delegación deberá hacerse mediante una ley ordinaria (art. 82.2). La autorización para refundir determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (art. 82.6). En defecto de esta última precisión, el Gobierno habrá de limitarse a primer supuesto, "mera formulación de un texto único". Es en el segundo, no obstante, donde la refundición tiene un contenido innovador más grande. Señalar asimismo, que, la labor refundidora que la ley encomienda a la Administración, a pesar de no ser esencialmente creadora, aporta siempre un "novum" importante, sin el cual no tendría sentido la delegación legislativa, y es que el texto refundido sustituye, derogándolas, a las leyes en él refundidas, que, a partir de ese momento dejan de ser aplicables. 2. Por contra, estamos ante un Texto articulado cuando la delegación se otorga al Gobierno para desarrollar, a través de una serie de artículos, las bases aprobadas por las Cortes Generales. Así, la norma cuya elaboración se confía al Gobierno y a la que anticipadamente se asigna rango de ley, es una norma innovativa de la realidad legal existente y no simplemente sistematizadora de la misma. En estos casos, han de concurrir las siguientes circunstancias: La delegación deberá hacerse mediante una ley de bases (art. 82.2) que delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.4). Las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de base y tampoco facultar para dictar normas con carácter retroactivo (art. 83). Las bases constituyen, al propio tiempo, las directivas y los límites de la delegación confiada al Gobierno. No cabe, pues, una delegación indeterminada o genérica y mucho menos en blanco. Valor de los textos articulados y de los textos refundidos. Los dos tienen valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación. Otra consecuencia de esta técnica legislativa es la de su agotamiento: una vez ejercitadas las facultades conferidas por la ley de delegación no cabe volver sobre ellas, de ahí que las

26 modificaciones posteriores del texto articulado o del texto refundido deberán hacerse ya, por una norma con rango de ley, o mediante una nueva delegación legislativa Procedimiento para la aprobación de los Decretos legislativos y su control. Su aprobación debe hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas para los reglamentos gubernativos. Además, de los trámites allí contemplados y antes de la aprobación del decreto legislativo por el Consejo de Ministros, debe informar el Consejo de Estado sobre su adecuación con la delegación legislativa, informe que tiene carácter preceptivo pero no vinculante. En cuanto al control de los decretos legislativos el art de la Constitución establece que "sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control". Son modalidades de control de los Decretos legislativos: CONTROL ADMINISTRATIVO: previo a la publicación del decreto legislativo en el BOE, es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado. CONTROL PARLAMENTARIO: según el art. 82, la ley de delegación puede establecer fórmulas adicionales de control, como la ratificación parlamentaria. CONTROL JUDICIAL: según el art.1.1 de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, los Juzgados y Tribunales del orden contenciosoadministrativo, conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. CONTROL POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: la delegación recepticia y su concreto uso son susceptibles también del control de constitucionalidad que corresponde al Tribunal Constitucional en los términos de los arts. 161.a) y 163 de la Constitución. 7 EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES CONCEPTO Y CARACTERES. Siguiendo al profesor Garrido Falla, podemos definir esta figura como aquella "disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración y con valor subordinado a la ley". Esta definición pone de manifiesto los siguientes caracteres: Disposición de carácter general; este extremo los diferencia principalmente de los actos administrativos. Con valor subordinado a la ley; es la característica propia del reglamento, lo que le separa definitivamente de la ley. Es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley, obra de la Administración, y como todas las producciones normativas administrativas, necesitada de justificación caso por caso, condicionada, con posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciable por el Juez. El reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás. Su sumisión a la Ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la Ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que el art. 9.3 de la Constitución llama, para garantizarla, "la Jerarquía normativa".

27 Dictada por la Administración pública; en el ejercicio de una competencia que le es propia, a diferencia de la legislación delegada, en la que los órganos administrativos ejercitan competencias del legislativo previa habilitación expresa del mismo. Puede aparecer revestido de diversas formas; punto este cuya defectuosa comprensión a lo largo del tiempo ha dificultado la caracterización del reglamento. Así, conforme al artículo 25 de la Ley 50/1997, del Gobierno, puede aparecer como Real Decreto del Presidente del Gobierno o Real Decreto del Consejo de Ministros o como Orden Ministerial NATURALEZA JURÍDICA. La doctrina administrativa, a la hora de analizar el problema de la naturaleza jurídica del reglamento, se plantea dos cuestiones: por un lado, su distinción con la ley; por otro, su distinción con el acto administrativo. Distinción con la ley. Según la tesis mantenida por los juristas alemanes del siglo XIX, durante mucho tiempo se ha visto en el reglamento una Ley en sentido material, aplicando, en consecuencia, a la misma toda la teoría de la ley sin otra especialidad que la necesaria observancia de la no contradicción por el reglamento de las leyes formales. Pero esta asimilación no es en modo alguno plausible en la medida que la naturaleza jurídica de la ley determina la inaplicabilidad radial de toda su teoría al reglamento. La esencia de la ley está en la legitimidad que le otorga el ser "expresión de la voluntad popular", cuestión que no puede predicarse del reglamento, pues su autora, la Administración, no es un representante de la comunidad, sino una organización al servicio de sus intereses generales, tal y como dispone el artículo 103 de la Constitución. Distinción con los actos administrativos. Existen en este apartado dos conocidas posiciones doctrinales: La doctrina tradicional (seguida por Garrido Falla y Entrena Cuesta), para la cual el reglamento tiene una naturaleza bifronte: 1. Por su contenido, nos encontramos ante una fuente del Derecho administrativo, representando una norma de Derecho objetivo que se impone a la Administración en su actuación concreta 2. Por su procedencia, es un acto de la Administración sujeto al Derecho administrativo, es decir, un verdadero acto administrativo, sometido al principio de legalidad y fiscalizable en vía contencioso-administrativa. Esta tesis parece encontrar apoyo en nuestra legislación positiva, y en este sentido dice Entrena que, sin perjuicio de que en determinados preceptos se tome en cuenta la peculiar naturaleza normativa del reglamento, el tratamiento jurídico positivo del mismo como acto de la Administración es propio de los actos administrativos. La doctrina moderna y prevalente (seguida por García de Enterría y Martín Retortillo) entiende que el reglamento es ciertamente n acto de la Administración, pero no un acto administrativo. Ambos son instrumentos jurídicos utilizados por la Administración, pero entre uno y otro existen diferencias sustanciales que impiden aplicar al reglamento toda la teoría de los actos administrativos Las notas del reglamento, derivadas de esta doctrina mayoritaria son: El reglamento forma parte del Ordenamiento jurídico, lo innova, mientras que el acto administrativo es una simple aplicación del Ordenamiento jurídico a un supuesto

28 previsto por aquel. Por ello, mientras el acto administrativo se agota en su cumplimiento, el reglamento, lejos de consumirse, se consolida en sus sucesivas aplicaciones. La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento jurídico. En cambio, el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano administrativo, su modo normal de expresarse. El reglamento es revocable "ad nutum", mediante su derogación, modificación o sustitución, en tanto que al acto administrativo le afectan límites de revocación que impone la ley en garantía de los derechos a que el acto haya dado lugar (límites a los que sustancialmente se refiere el art. 105 de la Ley 30/1992 RJAAPP y PAC). La ilegalidad de un reglamento implica siempre su nulidad absoluta (ar.62.2 de la Ley de Procedimiento administrativo), en tanto que la ilegalidad de un acto administrativo implica, como regla general su anulabilidad (art.63 de la Ley de Procedimiento administrativo), aunque también puede ser declarado nulo de pleno derecho (art.62.1). El artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, señala que "son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder". 8 CLASES DE REGLAMENTOS. Las distinciones que han hecho más fortuna y que mejor van para dar cuenta de la problemática reglamentaria, son las que clasifican los reglamentos por su relación con la ley, por las materias que regulan y por la autoridad de que emanan. 8.1 POR SU RELACIÓN CON LA LEY. Conforme al primer criterio, los reglamentos venían siendo clasificados, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum legem y contra legem, lo que se corresponde con las clases de reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad. 1.- Reglamentos independientes de la ley son, en primer lugar, aquellos que regulan materias sobre las que una constitución ha previsto una reserva reglamentaria (como ocurre con la Constitución francesa de 1958), posibilidad que la Constitución española no ha recogido en forma alguna. En nuestro Derecho, los reglamentos independientes sólo caben en materias en el ámbito de las materias organizativas, incluyendo, como mucho, en las mismas los supuestos de regulación de las relaciones de sujeción especial, y ello siempre que no afecte a los derechos básicos de los ciudadanos afectados. Con los reglamentos organizativos, la Administración ejercita la potestad de autoorganización, con el fin de cumplir mejor la satisfacción de los intereses públicos que tiene encomendados por la Constitución (artículo 103.1). No puede olvidarse, sin embargo, que la propia Constitución enuncia algunas reglas de organización administrativa (artículos 97, 103, 104, etc...), y que incluso reserva a la Ley, en su artículo 103.2, la formulación de unos principios básicos sobre los órganos de la Administración del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril), que informarán la creación, funcionamiento y coordinación de los mismos. En definitiva, estos reglamentos se encuentran excluidos del ámbito normativo externo a la Administración, que implique una definición abstracta de deberes y obligaciones para los particulares, porque esta materia está reservada constitucionalmente a la Ley.

29 2.- Reglamentos ejecutivos son los que de una forma clara y directa desarrollan y complementan una ley, que los habilita; peculiaridad procedimental de dichos reglamentos es el requisito del informe preceptivo del Consejo de Estado, orientado justamente a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria con la ley que desarrolla (art de la Ley Orgánica del Consejo de Estado). Dos razones concurren a explicar este proceso, por una parte, los tecnicismos de la actuación administrativa, que se desconocen por el órgano legislativo y por ello se remiten a la determinación por parte de la Administración. Por otra parte el concurso de las normas paralelas permitirá a la más solemne de ambas, una concentración de principios más inmune al paso del tiempo en caso que el casuismo reglamentario podrá ser objeto de adaptaciones constantes. De este modo se dota al conjunto normativo de una mayor flexibilidad. 3.- Reglamentos de necesidad, por último, son aquellas normas que dicta la Administración para hacer frente a situaciones extraordinarias. La justificación tradicional de esta clase de reglamentos se ha visto en la concurrencia de situaciones de excepcional gravedad ante las cuales las autoridades administrativas podrían dictar las normas adecuadas para afrontarlas, al margen de los procedimientos comunes y de las limitaciones propias de la potestad reglamentaria. La existencia en nuestro Derecho de esta clase de Reglamentos que en circunstancias extremas pueden imponerse a las propias Leyes está reconocido de manera expresa, según García de Enterría. Así, lo dispuesto por el art. 116 de la Constitución referido a los Estados de Alarma, Excepción y de Sitio (Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio). No obstante, muchos autores dudan de la constitucionalidad de los reglamentos de necesidad. El límite más importante a tener en cuenta es la temporalidad de la vigencia de los Reglamentos de necesidad. Pierden todo sentido cuando las circunstancias excepcionales desaparecen. Restablecida la normalidad, no es necesario siquiera proceder a su derogación formal y expresa, para que tal derogación se estime producida. 8.2 POR RAZÓN DE LA MATERIA. En función de la materia que regulan, es tradicional la distinción tomada de la doctrina alemana, entre reglamentos administrativos y reglamentos jurídicos. 1. Reglamentos administrativos, son los que regulan la organización administrativa y asimismo los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial de poder. Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos (por ejemplo, la relación de la Administración con los funcionarios o con los usuarios de un servicio público, como los estudiantes, los pacientes de un hospital, etc...). 2. Reglamentos jurídicos, son por el contrario, los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de supremacía general, es decir, la establecida entre las Administraciones Públicas, y el conjunto de los ciudadanos. Esta distinción reviste importancia en relación con el principio de reserva de ley: mientras que los reglamentos jurídicos, por afectar en último término a la propiedad y libertad o a los contenidos tradicionales del Derecho privado, sólo se admiten en desarrollo de una ley previa, o lo que es lo mismo, necesitan de una ley habilitante; los reglamentos administrativos por el contrario se entiende que inciden en un ámbito doméstico de la Administración y por ello sólo tienen que respetar el principio de reserva formal de ley, esto es, no contradecir su regulación si existe esta norma superior.

30 8.3 POR SU ORIGEN. Por razón de la Administración que los dicta los reglamentos se clasifican en estatales, autonómicos, locales, institucionales y corporativos. Estas variedades ponen de relieve que no existe un régimen común y uniforme de regulación de todos los reglamentos. Sólo en el campo de los principios se puede afirmar la uniformidad. Es diverso, por el contrario, el sistema de aprobación y publicación y la autoridad de unos y otros, que varía en función del ámbito de competencias del ente y de la posición jerárquica del órgano que los aprueba. Los reglamentos estatales, de mayor jerarquía, son obviamente, los del Gobierno, al que el art. 97 de la Constitución atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto del Consejo de Ministros, del mismo rango o jerarquía que los Reales Decretos del Presidente del Gobierno. Con jerarquía subordinada a éstos las Órdenes Ministeriales (art de la Ley 50/97 de 27 de Noviembre, del Gobierno), y otras disposiciones administrativas de rango inferior. Los reglamentos de las CCAA, con análoga problemática que los estatales, se denominan de la misma forma que aquéllos: Decretos, los del Consejo de Gobierno o Presidente del Gobierno de la C.A.; Órdenes los de los Consejeros, etc... En cuanto a los reglamentos de los entes locales, la ley de Bases del Régimen Local de 1985, distingue el reglamento orgánico de cada Entidad, por el que el ente se autoorganiza, de las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia (arts. 20, 1 y 2; 21,1e; 22.2 d) y 49). Muy importante, en este apartado la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 214/1989 por la que se declara la subordinación de los reglamentos orgánicos de cada entidad local a las leyes del estado y de las comunidades autónomas. Por último y, con subordinación a los reglamentos de los entes territoriales de los que son instrumento, puede hablarse de reglamentos de los entes institucionales (organismos autónomos estatales, autonómicos y locales) y asimismo de reglamentos de los entes corporativos. 9 FUNDAMENTOS Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Planteamiento. Entendida la potestad reglamentaria como poder en cuya virtud la Administración puede dictar disposiciones de carácter general, nos encontramos cuantitativamente y cualitativamente ante la potestad más intensa de la Administración y, por ende, la que plantea una más rica problemática a la hora de su justificación, justificación que la doctrina suele abordar desde una doble perspectiva: material y jurídico-formal. Fundamento material. Desde una perspectiva material, la potestad reglamentaria puede fundamentarse perfectamente en tres consideraciones básicas: El carácter fundamentalmente técnico de los Reglamentos, que hace que las Cámaras legislativas (órganos de constitución esencialmente política) no sean los más idóneos para su confección La gran movilidad de la materia reglamentaria, que exige procedimientos rápidos y flexibles de modificación, derogación o sustitución, poco acordes con los procedimientos de elaboración de las leyes formales

31 La necesidad de dotar a la Administración de una esfera de discrecionalidad que le permita resolver, dentro de la legalidad vigente, las situaciones no previstas por el legislador. Fundamento jurídico-formal. Desde una perspectiva jurídico-formal se observan dos sistemas de atribución de la potestad reglamentaria con distintos criterios de fundamentación: Sistema anglosajón donde, con absoluta fidelidad al principio de separación de poderes, la potestad reglamentaria del ejecutivo se sustenta en la técnica de la "delegated legislation" (Tesis de la delegación del poder legislativo). Sistema continental o francés propio de los países de "régimen administrativo" donde el ejecutivo dispone de un poder reglamentario general, no necesitado de habilitaciones específicas. Este sistema encuentra su fundamento inicial en las causas políticas y sociales que presiden la situación inmediatamente posterior a la Revolución Francesa. En este momento se produce una colisión entre la formulación más radical del principio de separación de poderes y el carácter residual del ejecutivo respecto de un cúmulo de competencias propias del monarca absoluto no atribuidas específicamente al legislativo o al poder judicial. Este residuo o principio monárquico será el que, al intentar integrarse tras el fin del imperio napoleónico en los esquemas democráticos post revolucionarios, permitirá hablar de dos potestades normativas (principio monárquico ley, principio democrático reglamento), cuyas relaciones se plasmarán en un pacto o Constitución, según el liberalismo doctrinario cuyo último representantes sería Cánovas. No obstante, frente a aquellos que entienden que la potestad reglamentaria es un poder propio o inherente a la Administración, destaca la tesis mantenida por Zanobini y seguida por el general de la doctrina, según la cual la existencia de un poder de participación en la elaboración del Ordenamiento jurídico sólo puede fundamentarse en una previa determinación constitucional. Es decir La Administración no puede ejercitar más potestades que aquellas que efectivamente le han sido concedidas; así, si detenta un poder reglamentario independiente es porque se lo ha otorgado la Constitución. En lo que a España se refiere, esta postura es perfectamente aplicable, pues el fundamento constitucional del poder reglamentario es algo evidente en toda la historia de nuestro constitucionalismo, y así lo demuestra la Constitución vigente, que en su art. 97 atribuye explícitamente al Gobierno "el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y con las leyes". El primer límite o condición para la aprobación válida de un reglamento es que el órgano que lo dicta tenga competencia para ello. La Constitución reconoce potestad reglamentaria solamente al Gobierno. Sin embargo, la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 4.1b) establece la potestad reglamentaria de los Ministros en las materias propias de su Departamento. Límites materiales de la potestad reglamentaria son también las materias no administrativas, entre las que tradicionalmente se incluye la materia civil, mercantil, penal y procesal, aunque haya ejemplos de reglamentos de algunas de ellas como ocurre con los arrendamientos, la normativa hipotecaria, el registro civil, etc. Otro límite de la potestad reglamentaria son las condiciones que limitan en general el ejercicio de las potestades de la Administración como la adecuación a los hechos que

32 se trata de regular y el respeto a los principios generales del Derecho y al principio de jerarquía normativa. Un último límite o condición del ejercicio de la potestad reglamentaria viene dado por la necesidad de observar el procedimiento en cada caso establecido. En la actualidad, esa exigencia tiene rango constitucional: "la ley dice el art. 105, a), de la Constitución regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten". Dicha regulación viene establecida en el art. 24 de la Ley del Gobierno, que dispone los siguientes trámites aplicables a los Reglamentos estatales: a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dé lugar. b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo. c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. Asimismo y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse lo exijan. d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración anteriormente indicado. e) El trámite de audiencia indicado no se aplica a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la ley del Gobierno, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella. f) Junto a la memoria que inicia el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los informes y consultas. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. La entrada en vigor de los Reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el BOE.

33 10 REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN PLANTEAMIENTO. Por su parte, la Ley de las Bases del Régimen Local de 1985, y el Texto Articulado aprobado por Real Decreto_Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sujetan la aprobación y modificación de las ordenanzas de las Corporaciones locales a los siguientes trámites: Como hemos indicado con anterioridad, para su validez los Reglamentos deben respetar una serie de límites, límites que, si bien genéricamente se reconducen al respeto a la Constitución y a la Ley, de modo particular pueden sistematizarse en dos grandes apartados: A. Límites formales, representados por: A.1. La competencia para dictar Reglamentos. A.2. El respeto a la jerarquía normativa que proclama el art. 9.3 de la Constitución, 51 de la Ley 30/92 y, de modo particular, el art. 23 de la Ley del Gobierno, que establece la jerarquía entre reglamentos de la siguiente forma: "Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del gobierno o del Consejo de Ministros 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior." A.3. La observancia del procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general, regulado en el art. 24 de la ley del Gobierno, en lo que respecta a la Administración General del Estado. B. Límites sustantivos, representados por: B.1. El respeto a la legalidad, a los principios generales del Derecho y, en particular, a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (arts. 9.1 y 9.3 de la Constitución). B.2. El respeto al principio de irretroactividad (art. 9.3 C.E) y al principio de inderogabilidad singular (art.52 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y P.AC y art.23.4 de la Ley del Gobierno, según el cual son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado). B.3. No traspasar los límites impuestos por el contenido de la propia materia reglamentaria o el límite de actuación discrecional de la Administración. En este sentido, señala el art de la Ley del Gobierno que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Cuando cualquiera de estos límites resulta traspasado, el reglamento en cuestión resultará viciado, y en este sentido amplio hay que tomar la expresión "reglamentos ilegales" (y no en el más estricto de Reglamentos contrarios a las leyes). La infracción por un reglamento de cualquiera de estos límites traerá consigo la sanción de nulidad de pleno derecho, como se desprende los arts. 1.2 del Código civil, así como el art de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y P.A.C, según el que son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las

34 leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Se trata ésta de una característica que diferencia al reglamento de los actos administrativos, donde la regla general es la anulabilidad, y ello tiene su fundamento, conforme ha señalado reiterada jurisprudencia y confirma el mayoritario sentir doctrinal, en que si la ilegalidad de un reglamento determinase una mera anulabilidad, quedaría al arbitrio de los particulares el mismo sistema de producción normativa (dado el régimen de impugnación de las situaciones anulables) y se habría introducido una causa de derogación de las leyes formales. Ahora bien, dado que el reglamento nulo puede, no obstante, producir una apariencia de legalidad, el Ordenamiento jurídico no puede por menos que arbitrar una serie de medios técnicos de reacción frente a los reglamentos ilegales, que se analizan en el siguiente apartado de este tema MEDIOS DE REACCIÓN CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGALES. Siguiendo en este punto la sistemática más concisa de García de Enterría, pueden señalarse como tales los siguientes: Medios pasivos: la inaplicación. La inaplicación es el medio por excelencia arbitrado por el Ordenamiento jurídico frente a los Reglamentos ilegales, inaplicación que puede ser llevada a cabo: Por los Jueces y Tribunales, pues, como ya indicaba el art. 7 de la LOPJ de 1870 y reitera el actual art. 6 de la LOPJ del 1 de julio de 1985, "los Jueces o Tribunales no aplicarán los Reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley, o al principio de jerarquía_normativa". Esta inaplicación se fundamenta en la redacción del art de la Constitución, según el cual los Jueces y Tribunales están únicamente sometidos al imperio de la ley, y entraña una doble función del órgano jurisdiccional: el enjuiciamiento previo de la validez de la disposición reglamentaria y el rehúse a su aplicación. Por los funcionarios y por los particulares, en virtud del art. 9.1 de la Constitución, pues, respecto de los primeros no están subordinados a los Reglamentos como consecuencia de su subordinación jerárquica, sino en cuanto que dichos Reglamentos forman parte del Ordenamiento Jurídico, y respecto de los segundos, ello no implica una inversión de su posición jurídica respecto a la Administración y sus decisiones ejecutorias, pues si existen discrepancias de criterio entre la Administración y el particular, no obstan para que la primera dicte una resolución ejecutoria que obligue al particular a incoar los oportunos recursos. Modos activos: la impugnación. La inaplicación, pese a ser la técnica arbitrada por excelencia por el Ordenamiento jurídico frente a un reglamento ilegal, puede no ser suficiente como medio práctico para luchar contra los Reglamentos ilegales. Surgen así los remedios activos o medios de impugnación, dentro de los cuales nuestro Ordenamiento jurídico conoce los siguientes: Recurso contencioso_administrativo: La Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, encomienda a los Tribunales de este orden controlar la legalidad de los Reglamentos y declarar la nulidad de los que estén afectados de algún vicio (arts. 1 y 25 de la L.J). La C.E declara, en efecto, que los Tribunales controlarán la potestad reglamentaria. Este recurso es el único que puede de forma ordinaria interponerse contra los reglamentos, ya que el art.107 de la LRJAP y PAC declara que contra las disposiciones

35 administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Si cabe, por el contrario recurrir en vía administrativa los actos dictados en aplicación de una disposición general con base en la ilegalidad de la misma, supuesto en el que el recurso administrativo podrá interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. La impugnación promovida de oficio : 1. Cuando un Juez o Tribunal del orden contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes. 2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma. La impugnación en vía constitucional. Con carácter general cabe indicar que no se admite recurso de inconstitucionalidad en materia reglamentaria, salvo el caso del art de nuestra Constitución, según el cual "el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal en su caso deberá levantarla o ratificarla en un plazo no superior a cinco meses". Este supuesto se regula en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 11 EL VALOR DE LA COSTUMBRE Y DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO LA COSTUMBRE La costumbre es una norma jurídica no escrita que tiene su origen en determinado momento histórico, en el derecho germánico (un derecho tribal y de menor entidad, con sólidos fundamentos colectivos, y contrario a los rígidos formalismos propios del Derecho Romano). Durante la Edad Media y hasta el Renacimiento. La costumbre se fundamenta en la reiteración de ciertas conductas que la colectividad reconoce como jurídicamente exigibles, porque existe la común opinión (communis opinio) de que los poderes del Estado reconocerán su valor vinculante, su exigencia coactiva. Por contra con las normas morales, éticas o religiosas, su cumplimiento es exigible por los particulares ante los tribunales, siempre que su existencia quede acreditada por quien la alega. La costumbre puede ser: Según la ley. Supletoria de la ley. Contra la ley.

36 Pues bien, la costumbre que únicamente admite el Código civil como fuente es la supletoria de la ley, la que rige «en defecto de ley aplicable». Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tiene la consideración de fuente, con lo que se excluye de la consideración de posible fuente a toda reiteración jurídicamente relevante, como las cláusulas generales de la contratación que se consideran ya preestablecidas, por ejemplo, por las grandes empresas, y que podrían llegar a constituir un abuso para el consumidor, como ya se dijo. En otras ramas del Derecho está más presente que en el ordenamiento administrativo. Así por ejemplo en el Código de comercio, donde existe expresa remisión a los usos de comercio observados en cada plaza, como una de las fuentes de Derecho Mercantil reguladoras de los actos de comercio (art. 2 CCom). Pero donde mayor predicamento tiene es en Derecho civil, donde se regulan ciertos regímenes económicos matrimoniales por costumbre (sobre todo en derechos civiles forales). En el Derecho administrativo hay menos invocaciones expresas de la disposición escrita a la costumbre en algunas cuestiones Se suelen citar como los aprovechamientos comunales o el sistema de Concejo Abierto, regulado en la LRBRL 7/85 de 2 de abril, si bien son más escasas que en otros ámbitos del Derecho, como el Laboral o desde luego el civil. En relación con el tema de la costumbre y dentro del Derecho administrativo, también hay que hablar de: a) El precedente administrativo. b) La práctica administrativa. Según el profesor Ortiz Díaz, las prácticas constituyen meras normas usuales de carácter y eficacia puramente interna para la Administración, tradiciones burocráticas de los funcionarios. El precedente, por el contrario, implica la resolución sustantiva de la Administración sobre cuestiones sometidas a la misma, generadora de derechos e intereses para los particulares. Se pueden producir, en efecto, una serie de resoluciones administrativas en materias carentes de regulación expresa que impliquen unas decisiones repetidas y continuas sobre determinados puntos, surgiendo así el precedente. La separación del mismo requiere de motivación, tal y como dispone el art. 54 de la Ley 30/93 de 26 de noviembre. La misma Ley impone la publicación regular, (pero no en boletines oficiales, y sin periodicidad preestablecida) de las actuaciones administrativas que puedan sentar precedente por su aplicación del derecho positivo, y el art. 35 permite el acceso de los ciudadanos a los registros públicos donde obran actuaciones administrativas (Art de la misma). La necesidad de crear precedentes con interés práctico dentro del Derecho administrativo ha movido a la Ley 10/92, (y posteriormente a la 29/98 de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que secunda a la anterior en esta materia) a crear dos tipos de recurso de casación (para la unificación de la doctrina y en interés de la ley, que persiguen la finalidad de sentar precedente en dicha rama del Derecho, aunque en este caso por parte de los Tribunales (Superiores de las CCAA o Supremo) del mismo modo, la propia LRJAPPAC 30/92 señala en sus arts y 92.4, que, con todo y la terminación anormal de un procedimiento administrativo por desistimiento, renuncia o caducidad, la Administración puede optar por su continuación para definir o esclarecer la cuestión: Es decir, para sentar precedente en una cuestión de interés.

37 11.2. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Principio de equidad. El Tribunal Supremo ha estimado que las razones de equidad han de ser tenidas en cuenta por la Administración, en materia discrecional. Así por ejemplo en el art. 106 de la LRJPAC 30/92 de 26 de noviembre. Principio de buena fe. Derivados de este, la Ley 4/99 establece en su art. 3 los de confianza legítima, transparencia y participación. En las relaciones de la Administración con los administrados. Todos ellos han terminado por convertirse en postulados previstos por las normas, pero algunos conservan su origen, como por ejemplo: La carga de la prueba incumbe al que afirma, no al que niega. Debe rechazarse toda interpretación que conduzca al absurdo. Nadie puede recurrir contra aquello que le beneficia. Donde la Ley no distingue no se debe distinguir. La interpretación de cláusulas oscuras (por ejemplo en un contrato administrativo) no debe favorecer a la parte que haya ocasionado la oscuridad. 12 LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y EL VALOR DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL Y CIENTÍFICA LOS TRATADOS INTERNACIONALES El art. 96 de la C.E. establece que "los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno ; es la misma regla del art C.C. aunque ahora reforzada por su formulación constitucional. Para una recta inteligencia del alcance del precepto es imprescindible recurrir al paralelismo con la Ley estatal. A propósito de ésta se distinguen, diversos momentos: El primero y fundamental, la aprobación por las Cortes Generales, con la que la ley se perfecciona; la sanción y la promulgación, en cuanto actos regios configurados constitucionalmente como actos debidos; la publicación, que da fe de la existencia de la ley y este es el requisito esencial para que pueda tenerse por dictada y obligue a los ciudadanos y a las autoridades y Tribunales llamados a aplicarla. Así resulta del art CE y de los art y 97 de la misma. Con los tratados viene a ocurrir prácticamente lo mismo. Su adopción por el Derecho español se produce con la prestación del consentimiento del Estado Español. Dicho consentimiento lo manifiesta el Rey, pero la autorización para que así proceda le compete en su caso al legislativo (arts. 93 y 94.1 de la Constitución) o al ejecutivo. El Convenio de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados regula figuras tales como la denuncia de los mismos, o las reservas a su acatamiento, todo lo cual debe tenerse en cuenta una vez ratificado el mismo. A este respecto también conviene recordar lo dispuesto por el todavía vigente Decreto 801/72 de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de Tratados. También lo dispuesto por la LOFAGE 6/97 de 14 de abril, sobre las competencias de la Administración del Estado en el Exterior. El control previo y posterior de los mismos le compete al Tribunal Constitucional. (Art. 95 de la Constitución.) La Constitución señala en su art que la interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales contenidos en el Título I de la misma, debe ajustarse a lo dispuesto en Tratados tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966, el Pacto Internacional de los Derechos

38 Económicos, Sociales y Culturales de 1966, el convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos de 1950 y la Carta Social Europea de En el art. 93 se establece que existe un primer tipo de tratados que por su importancia requieren de Ley Orgánica: Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una Organización o Institución Internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de dichos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión. Por su parte, en el art. 94 se señala lo siguiente: 1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes en los siguientes casos: a) Tratados de carácter político. b) Tratados o convenios de carácter militar. c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales previstos en el Título I. d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. 2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios. Debe concluirse de todo lo expuesto en estos preceptos, que los tratados a que se refiere el art se equiparan a las leyes, y que los previstos en el art. 94.2, a disposiciones administrativas LA JURISPRUDENCIA La jurisprudencia contencioso-administrativa es fuente indirecta del Derecho, pues aunque no contiene normas jurídicas, complementa el ordenamiento al declarar el sentido de las mismas. Crea jurisprudencia cada una de las Salas del Tribunal Supremo, en sus respectivos órdenes. Y debe tenerse en cuenta la existencia de Jurisprudencia Constitucional, tal y como la configura el art. 164 CE. Constituye la jurisprudencia la reiteración de sentencias del Tribunal Supremo (Tercera en este caso, Sala de lo Contencioso), resolviendo del mismo modo una cuestión similar cuando menos en dos o más sentencias. La jurisprudencia es fuente indirecta, por cuanto que puede cambiar. Debe recordarse que la Ley 10/92 y la 29/98 contemplan los recursos de casación para la unificación de la doctrina y en interés de ley, como ya se comentó, recursos que tiene por finalidad la creación de jurisprudencia administrativa consolidada, o la unificación de la sentada por los diversos Tribunales Superiores de Justicia en supuestos en que la misma llegue a ser demasiado dispar LA DOCTRINA CIENTÍFICA No es fuente del derecho. Incluye los comentarios autorizados de los autores e investigadores. No es de susceptible utilización ante los Tribunales, si bien cabe su cita. Entre otros afamados autores, citados en el presente tema, hemos de destacar a los profesores, García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, Garrido Falla, Entrena Cuesta, Santamaría Pastor, Martín Retortillo, etc.

39 13 ACTOS ADMINISTRATIVOS 13.1 CONCEPTO Entendemos por acto administrativo toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Producción y contenido. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. Así lo exige también el art. 105 de la Constitución. El órgano debe ser competente material, jerárquica y territorialmente. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Dicho contenido debe ser posible, lícito y determinado. Posible, significa que pueda ser cumplido por los interesados. Lícito, que su contenido se ajuste a la Ley (que la multa se imponga en aplicación de un precepto concreto de la Ley de Circulación de Vehículos a motor y de Seguridad Vial) y determinado quiere decir que su contenido no requiera de indagaciones por parte de los interesados (que la cuantía de la sanción de tráfico venga perfectamente determinada en la resolución en la que se impone). Motivación (art. 54) Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, (esto quiere decir que en la resolución deben constar los motivos jurídicos que han llevado a que se dicte el acto): a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos (por ejemplo los del Consejo de Estado). Dicho criterio constituye el precedente administrativo, y el dictamen de órganos consultivos, en algunas ocasiones, es de obligado cumplimiento por parte del órgano que lo solicita. se dice entonces que es vinculante. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de la Ley 30/92. Dichas medidas (suspensión de actividades, incautación provisional de armas, suspensión provisional de unas obras, etc...) se adoptan cuando deba asegurarse lo que se va a ordenar ejecutar posteriormente. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte. Así, el incumplimiento de las bases de una convocatoria de oposiciones, sirve de motivación más que suficiente para resolver un

40 aprobado o un suspenso, y la justificación de una u otra cosa debe hacerse por remisión a dichas bases (ej..., no apto por incumplimiento de la base primera de la convocatoria, que exigía haber alcanzado determinada calificación en una prueba o examen). Forma. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Una señal de tráfico, o el alto que ordena una patrulla de la DGT a un conductor también constituyen resoluciones administrativas, y en dichos casos, la forma escrita queda descartada por inútil e imposible de practicar. El previo anuncio de que se va a proceder a la disolución de una manifestación también se lleva a cabo de forma incluso gestual. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado. Así por ejemplo el nombramiento de múltiples funcionarios EFICACIA DE LOS ACTOS Ejecutividad Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley 30/92. Ello quiere decir que los actos son de obligado cumplimiento desde el momento en que se dictan por la Administración. Es un privilegio de la Administración que la mayor parte de sus actos no requieran del auxilio de los Tribunales para su cumplimiento. Es un privilegio del que carecen los ciudadanos, porque no tienen poder público. Efectos Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Para probar que no son válidos se requiere que el interesado interponga un recurso y lo gane, o que la administración revise el acto. Así, el efecto propio de una sanción pecuniaria es el cobro de la misma, mediante el pago voluntario o por la fuerza (ej: Apremio sobre el patrimonio, embargos...). La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Algunos actos lo son por plazo, y agotan su vigencia por el transcurso del mismo (una licencia para una temporada de caza), o la inician llegado un plazo o fecha determinada. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

41 Notificación La notificación es aquel acto que consiste en poner en conocimiento de los interesados las resoluciones u otras actos dictados por la Administración. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el párrafo siguiente. Toda notificación deberá ser cursada (lo que quiere decir enviada, no que deba ser recibida por el interesado en el plazo que se señala ahora) dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. La notificación se remite al Registro para su salida en el plazo antes citado, y si incumple los requisitos citados, se dice que es defectuosa. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. En ese caso es el interesado el que regulariza la notificación. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado. Así se evita que la imposibilidad de notificar una resolución pueda acabar produciendo silencio administrativo positivo en supuesto concreto en que no se cumple la normativa particular para poder ver reconocido el derecho en particular. Práctica de la notificación Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Así es habitual el correo certificado o el telegrama. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado anterior. Dicho lugar no necesariamente debe coincidir con el del domicilio: basta el centro de trabajo, el domicilio de un familiar, etc... Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la

42 notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. Entonces, una denuncia de tráfico que no puede ser notificada en el acto por los agentes (por la seguridad del tráfico, o la imposibilidad material de hacerlo), se remite al titular del vehículo por correo certificado, y si así no pudiere practicarse, se publica en el Tablón citado, o en el boletín correspondiente al de la Jefatura Provincial de Tráfico a que pertenecen los funcionarios denunciantes, o en el de la Diputación Provincial de la sede de dicha Jefatura. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores. La publicación, en los términos que la ley exige para la publicación en periódico oficial, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada. Evidentemente, si el número de interesados es a priori desconocido, no será posible conocer cuántas notificaciones cursar. b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. por ejemplo, la exposición de las notas de un examen de oposiciones en una oficina pública, señalada previamente por la convocatoria del examen. Publicación Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación, lógicamente, no requiere de acuse de recibo. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que se exigen respecto de las notificaciones (texto íntegro, indicación de si es o no definitiva...). Será también aplicable a la publicación lo establecido sobre la eficacia de la notificación. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto. La publicación del nombramiento de varios funcionarios específica para cada uno de ellos el destino, por ejemplo. Indicación de notificaciones y publicaciones Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

43 Nulidad de pleno derecho (art. 62) La nulidad es la total ausencia de efectos, porque el acto incurre en una gravísima irregularidad. Sus efectos son irreparables, porque el acto nulo lo es para siempre (salvo que se convierta en otro) y desde siempre, pues ninguno de sus efectos debe sobrevivir. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Por ejemplo, una lesión clara del art. 23 de la Constitución durante un proceso selectivo para la Administración Pública o los que infringen el art. 14 porque no se concede una subvención a algún ciudadano por móviles sexistas o discriminatorias, si ello consigue demostrarse. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Si los dicta un órgano incompetente por razón de la jerarquía, el superior jerárquico los puede convalidar, si él hubiese dictado la misma resolución, asumiéndola como propia. c) Los que tengan un contenido imposible, por imposibilidad jurídica o física de ser cumplidos. Una suspensión de empleo y sueldo a un funcionario que fallece poco antes de la resolución definitiva. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Ya se trate de delitos o faltas, como el nombramiento de un funcionario cuando el mismo está incurso en prevaricación o cohecho. Aquí caben tanto delitos como faltas, y conductas tales como la prevaricación, el cohecho, la infidelidad en la custodia de documentos, el descubrimiento y revelación de secretos, la malversación de caudales, el tráfico de influencias, las negociaciones prohibidas a funcionarios, los fraudes y exacciones ilegales y la desobediencia y la denegación de auxilio. O los actos que se dictan porque un particular presenta documentos falsos que inducen a la Administración a dictar un acto que no debiera haberse dictado. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Esto es, no utilizar procedimiento alguno para imponer sanciones, por ejemplo, o utilizar un procedimiento inadecuado, o prescindir de las normas mínimas sobre funcionamiento de los órganos colegiados (así, en el caso de que un órgano colegiado adopte acuerdos sin quórum válido, o sin previa convocatoria). f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Así se evita que la simple inactividad de la Administración permita a los interesados adquirir derechos de los que carece completamente. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este apartado se refiere a los reglamentos o normas administrativas, que sin que una ley previa lo establezca no pueden, por ejemplo, establecer infracciones o sanciones administrativas. Anulabilidad (art. 63) Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los previstos por el ordenamiento). Se trata de una infracción de menor

44 entidad que las que determinan la nulidad de pleno derecho, infracciones que admiten convalidación. Lo sería, por ejemplo, la intervención de un funcionario incurso en una causa de abstención que inicialmente fue recusado, sin que dicho incidente fuese estimado. Se infringiría así el art. 28 de la Ley 30/92, si el superior lo considera así al resolver el recurso contra la resolución definitiva. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Así, una citación a prueba que incumple requisitos formales, puede degenerar en indefensión del interesado (por ejemplo, si no se cita la hora de práctica de la misma). No celebrar el trámite de audiencia, (cuando el mismo es procedente) puede dar lugar a la anulación de la resolución final del procedimiento por defectos de forma en el mismo. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Transmisibilidad La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. Así, la prueba antes citada puede llegar a ser anulada, si bien los informes que hayan podido solicitarse y evacuarse se mantienen. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Así, en una resolución que refunde el nombramiento de mil funcionarios, el de uno de ellos puede resultar nulo, sin que por ello se vean afectados los restantes. Conversión de actos viciados Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Esta es una facultad peligrosa que la Administración se reserva para salvaguardar los intereses públicos. Por ejemplo, un ciudadano incurre en una infracción de tráfico de tipo grave, y por la Administración se le impone una sanción muy grave. Tras esta irregularidad, puede dictarse un acto ordenando la devolución de la cantidad en exceso cobrada, y convirtiendo la sanción en grave, porque lo era la infracción. Conservación de actos y trámites El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. Por ejemplo, se orden a repetir un procedimiento desde determinado trámite, pero los posteriores en los que no se incurrió en defectos, se conservan, y no es necesario repetirlos. Convalidación Sólo se pueden convalidar los actos anulables, nunca los nulos. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Así, los defectos de forma de un procedimiento porque en el mismo no se dio trámite de audiencia, se convalidan por el órgano que resuelve el recurso contra la resolución, si efectivamente, el defecto de forma existió, pero la resolución de fondo sobre el asunto hubiera sido la misma. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.

45 Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. El superior jerárquico asume así lo resuelto por el inferior que invadió sus competencias, siempre que el fundamento jurídico del fondo de la resolución sea correcto. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

46 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONTENIDO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. LA INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y NATURALEZA INTRODUCCIÓN: CONCEPTO Y NATURALEZA FINALIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO; RÉGIMEN JURÍDICO. 2. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS. 3. LOS INTERESADOS CONCEPTO REPRESENTACIÓN PLURALIDAD DE INTERESADOS IDENTIFICACIÓN DE INTERESADOS. 4. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AAPP Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN CONTENIDO ÁMBITO DE APLICACIÓN PRINCIPIOS GENERALES.

47 5. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO TERMINACIÓN EJECUCIÓN. 6. POTESTAD SANCIONADORA PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

48 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONTENIDO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. LA INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 1 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y NATURALEZA. 1.1 INTRODUCCIÓN: CONCEPTO Y NATURALEZA. La Constitución española de 1978, de 27 de diciembre, dentro del Título V, dedicado al Gobierno y la Administración, expresamente dispone, en su artículo 105, letra c), la necesidad de que una ley regule el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. A su vez, el artículo de la misma norma fundamental, atribuye al Estado, con carácter exclusivo, la competencia para regular un procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. En consecuencia, cuando las administraciones públicas actúan, lo hacen siempre sometidas a unos procedimientos legalmente establecidos, que toman su base en el denominado procedimiento administrativo común regulado por el Estado como elemento característico común a todas ellas. Es decir, si el propietario de una empresa particular puede alterar, en cualquier momento, el procedimiento de fabricación de un producto, la Administración, sin embargo, está obligada a seguir un cauce preestablecido (por ejemplo, convocar un concurso para la ejecución de una obra, convocar una oposición para la selección de un funcionario, imponer una sanción administrativa, otorgar una licencia de obra, etc.). Para el profesor Garrido Falla, el procedimiento administrativo es la principal consecuencia jurídica del sometimiento de las administraciones públicas a la ley, tal y como se declara en el artículo de nuestra Constitución: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Con arreglo a la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, podemos definir el procedimiento como el cauce formal de una serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin.