Gobernabilidad y reforma política en México

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1 Panel : Transición, reforma política y gobernabilidad democrática en España, México y Venezuela A MANERA DE INTRODUCCIÓN Gobernabilidad y reforma política en México Freddy Mariñez Navarro * Al hablar de gobernabilidad y de reforma política, nos situamos al frente de dos variables importantes de lo que se podría llamar como proceso de transición. En México, donde se han venido experimentando este proceso a todo lo largo de los últimos 15 años, estas dos variables son claves para el análisis. Nos concentraremos en este trabajo en desmembrar tanto el concepto de gobernabilidad como el de reforma política, para así observar los avances, retrocesos, pesos y contrapesos de la experiencia mexicana del gobierno de Vicente Fox, iniciado en diciembre del En cuanto a la gobernabilidad, si entendemos como ésta el proceso de legitimidad y de eficacia que todo gobierno debe alcanzar, podemos observar que el gobierno mexicano actual no ha consolidado este requisito. Esto se puede demostrar al ver que la legitimidad, definida ésta sobre la base de la capacidad de los actores sociales y políticos, así como del gobierno en la búsqueda de consensos y apoyos, no ha tenido un sentido sólido. Creemos que tanto los actores como el mismo gobierno no presentan la suficiente voluntad política para el logro de aquella. Y por otro lado, al hablar de eficacia, entendida ésta como la capacidad de la puesta en marcha del proyecto político vía las políticas públicas, observamos también, hasta ahora, la carencia de estas capacidades. Al hablar de las reformas políticas nos centramos en las reformas tanto institucionales como constitucionales que todo proceso de transición debe llevar consigo. Hasta el momento consideramos que no ha habido un consenso claro sobre estas materias. Nuestro objetivo, entonces, pasa en este trabajo, por definir y evaluar la gobernabilidad y las reformas políticas del gobierno de Vicente Fox en México, basándonos en la experiencia concreta de los últimos dos años. EL CARÁCTER DE LA TRANSICIÓN MEXICANA Muchos estudiosos de los régimenes autoritarios y de las transiciones políticas contemporáneas han señalado que en algunos de esos procesos, la evolución y el cambio han requerido de un tiempo tan largo que finalmente resulta imposible identificar la mudanza en la naturaleza del régimen con una fecha simbólica. En el caso mexicano no hay acuerdo en el significado de la transición. Unos dicen que se trata de un cambio de régimen, es decir de las reglas básicas en virtud de las cuales se adquiere, se ejerce y se pierde el poder; otros dicen que se trata de una mera alternancia, y por lo tanto el cambio de fondo aún está por darse. Pero también en el país hay otro desacuerdo, y es el de localizar la fecha simbólica del inicio del proceso, del origen de la transición. Hay unos que dicen o encuentran la fecha simbólica en el 2 de octubre de 1968; otros en 1983 cuando la derecha democrática del norte de México (PAN Chihuahua), * Ph.D en Sociología. Profesor Titular y Director de los Programas de Posgrado de la División de Humanidades y Ciencias Sociales del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM-Campus Monterrey).

2 le arrancó efectivamente una parcela de poder al monopolio político del PRI. Muchos estiman que el inicio del proceso fue el 1ro de julio del Ahondar en estas posturas, nos lleva a hacer una reflexión teórica bastante interesante. Autores como Przeworski (citado por Rita Giacalone: 2001), señalan tres limitantes que puede tener un proceso de transición. La primera tiene que ver con una transición contingente y no un compromiso sustantivo. En este sentido, aunque en la transición se creen instituciones nuevas o se reactualizan otras existentes no hay garantías de que el proceso no pueda revertirse más adelante. La segunda limitante se relaciona a la siguiente afirmación, la caída de un régimen autoritario no garantiza que el que le siga sea más democrático ; y la tercera se explica en el sentido de que la transición democrática puede hacerse a costa de mantener intactas las relaciones económicas existentes. Las dos primeras limitantes se conjugan y forman parte de la discusiòn en el mundo académico mexicano sobre lo que se podría concebir como democracia procedimental o electoral y aquella vista como un proyecto democrático donde el ciudadano pueda expresarse en sus diversas esferas. Si analizamos la última limitante, se puede afirmar que el proceso de reforma en México descansa sobre ciertos intereses económicos y/o sociales, que resultan mediados por las instituciones políticas del Estado. Al hablar de intereses económicos nos referimos a la concreción de políticas económicas. En el caso mexicano se observa que desde el gobierno de Miguel de la Madrid ( ), pasando por Salinas de Gortari ( ) hasta Ernesto Zedillo ( ) y finalizando por lo que va del gobierno de Vicente Fox se vienen adoptando en el marco económico, políticas vinculadas a la apertura del mercado como de adaptación a la economía globalizada que busca transformar la orientación de la economía de mercado, y de un modelo de sustitución de importaciones a uno de industrialización abierto a la competencia internacional. Asì, la apertura externa ofrecerìa el potencial casi ilimitado de la demanda mundial a los productores nacionales, liberándolos de las estrecheces de los mercados vernáculos.todo eso harìa fluir la inversión extranjera como agente modernizador y sustitutos de los magros ahorros nacionales. Màs aùn,las ganancias de competitividad y la desregulación reducirían los costos de transacción y la corrupción, y al mismo tiempo consolidarìan a las exportaciones como elnuevo núcleo dinámico de crecimiento y empleo de la economía. De su lado, el resquebrajamiento del autoritarismo que traerìa consigo la modernizaciòn democrática, conducirìa no sòlo a eliminar los privilegios injustificables de las viejas elites, sino a instaurar procesos electorales transparentes, alternancia en el poder, donde resplandecerìa la voluntad popular ( David Ibarra; 2002:8) Pero es importante asumir que el proceso de transición mexicana puede ser visto no a la luz de las suposiciones centrales que definen el paradigma de la transición. Estas suposiciones (cinco según Thomas Carothers), fueron útiles en ciertos momentos, pero cada día la realidad ya no se ajusta al modelo 1. Por otra parte Luis F. Aguilar (2002), estima que para el caso mexicano el concepto transición denota cierto agotamiento, por lo que ofrece siete consideraciones sobre la transición: 1.- el enfoque de la destitución/sustitución tenía sentido con referencia al Ejecutivo y a la cúpula de la Administración pública, pero era impracticable y erróneo respecto del poder legislativo. En este 1 Thomas Carothers presenta cinco suposiciones centrales que definen el paradigma de la transición, estas son: 1.- cualquier país que esté saliendo de un régimen dictatorial puede ser considerado en tránsito hacia la democracia; 2.- la democratización tiende a desarrollarse en una serie de secuencias o etapas (apertura, rompimiento, consolidación); 3.- la creencia en la importancia determinante de las elecciones; 4.- las condiciones subyacentes de los países en transición (nivel económico, su historia política, su legado institucional, su constitución étnica, sus tradiciones socio-culturales, u otras características estructurales ) no son factores esenciales para el comienzo o el resultado del proceso de transición; y 5.- las transiciones democráticas hechas en la tercera ola estaban construidas sobre Estados coherentes y eficientes (2002; 23-24) 2

3 sentido, la alternancia puede ocurrir totalmente en la presidencia, dado su carácter impersonal, pero no en las cámaras, dado su carácter plural. Es algo obvio pero no fue planteado en la conceptualización transicionista dominante y sigue sin resolverse, como lo muestran las dificultades operativas de las dos cámaras; 2.- el enfoque transicionista al concentrar su fuerza democratizadora en los procesos electorales, negó dos asuntos decisivos fundamentales. El primero el de la democracia como orden de instituciones que regulan las relaciones entre los poderes públicos y entre éstos y los ciudadanos. Y el segundo, el de la democracia como ejercicio de gobierno, como un modo distinto de gobernar una sociedad para el logro de sus objetivos de convivencia y sobrevivencia; 3.- la transición electoral, centrado en la alternancia, propició que la democracia se entendiera como cuestión de gobierno, como acceso al gobierno y ejercicio de gobierno, no como una cuestión mayor de Estado; 4.- El transicionismo electoral, centrado en la alternancia, tuvo dos variantes: la primera fue la del aislamiento que consistía en la creencia de que un partido por sí sólo podía vencer a sus rivales y obtener mayorías suficientes para gobernar sin necesidad de otras fuerzas políticas o sin necesidad de negociación permanente con ellos. Y la segunda es la del agrupamiento, es decir, las propuestas y los intentos de crear mayorías políticas dominantes mediante la formación de alianzas a fin de destituir/sustituir al partido oficial hegemónico de una buena vez; 5.- el enfoque destituir/sustituir implicó estrategias políticas bélico-competitivas a lo largo de la transición. Ese enfoque llevó a los actores políticos a sobrecalcular los costos de cooperar y ponerse de acuerdo, hasta a pensar que los acuerdos con el gobierno o con los otros partidos representan sólo costos. Según esta lógica bélica, acordar es, por definición, disminuir las posibilidades de victoria, las posibilidades de destituir y sustituir; 6.- el enfoque destituir/sustituir concentró la energía política e intelectual en la presidencia, en sacar al PRI de los Pinos. La elección histórica del 2000 fue predominantemente una elección presidencial, que no incluyó al poder legislativo y no le otorgó importancia política, y; 7.- la inexistencia en el cambio en el orden de las instituciones plantea la necesidad, la urgencia incluso, de la reforma del Estado : un ajuste y un reordenamiento de las instituciones políticas en un sentido republicano, liberal y democrático. Tomando como referencia estas siete consideraciones, así como la visión de Giovanni Sartori ( 2002) sobre el proceso de reforma política mexicano, podemos aproximarnos a una explicación fuera del contexto modelistico de las transiciones. Este autor recomienda que México debe ir a tres prioridades: la primera, México necesita un sistema electoral que reemplace al actual sistema mixto; segundo, la reelección continua de los miembros del congreso, pero no para el presidente de la República; y tercero, redefinir adecuadamente el poder ejecutivo, los poderes presidenciales. Esta prioridad recomendada se da en virtud de que el PRI se convirtió en el partido hegemónico y aplicó la Constitución de acuerdo con dicha hegemonía. Ahora que esa hegemonía se ha desvanecido, surge el problema de la transición de un sistema hiperpresidencial, un presidencialismo realmente muy fuerte, hacia un presidencialismo formalista bastante débil (Giovanni Sartori; 2002:28).De esta manera se puede afirmar que con el marco de las instituciones del sistema político anterior, México no puede tener calidad en su gobierno, calidad en sus instituciones ni calidad en sus políticas públicas. LEGITIMIDAD Y EFICACIA: DOS ELEMENTOS DE LA GOBERNABILIDAD Hablar de gobernabilidad en el proceso de reforma política mexicana es circunscribirse a la discusión de la legitimidad y eficacia del gobierno actual. Si las instituciones gubernamentales están funcionando con el esquema del sistema político corporatista y si hoy el presidente de la república se ha debilitado sin un soporte reglamentario que le de sentido moderno ejecutivo, podemos hablar de un déficit en la 3

4 democracia del país. Si partimos que la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de un espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo, podemos ver algunas dimensiones de este concepto. Primero el dilema legitimidad/eficacia, segundo las presiones y demandas del entorno gubernamental o de la carga de responsabilidades, y tercero, la reestructuración de la sociedad civil (Xavier Arbós y Salvador Giner; 1996). En cuanto a la legitimidad, ésta no es más que la capacidad del gobierno de generar apoyos y consensos en torno a su desempeño, por parte de los principales actores de la escena política nacional en condiciones de incidir en la toma de decisiones. En lo que se refiere a la eficacia gubernamental, ésta se ve como el desempeño sustentable del gobierno en su conjunto, atendiendo a su capacidad institucional para instrumentar políticas o actos de gobierno que cumplan cabalmente con los objetivos y metas planteadas y que satisfagan las demandas expresas, dentro del marco de competencia legalmente establecido (Dossier político. Análisis y Prospectiva; 2001). Es importante destacar al hablar de las presiones y demandas del entorno gubernamental, o de la carga de responsabilidades, las nuevas relaciones entre el gobierno y el poder legislativo, y el gobierno y la sociedad. Para nadie es un secreto la flexibilidad del sistema político mexicano. Sin embargo, el país enfrenta un problema central en cuanto a la paralización de las tomas de decisiones fundamentales. Es falta de capacidad política? O Es acaso la política bélica-competitiva de la oposición? Afirmamos que el voto que llevó a Vicente Fox a sacar de los Pinos al PRI cambió la realidad del poder, pero no la estructura política. Cambió la realidad del poder porque de un presidente con poderes extraordinarios, pasamos a un presidente con una extrema debilidad que no es capaz de negociar ni reformas fiscales, ni constitucionales. Por ejemplo las convocatorias a un gobierno plural en ausencia de acuerdos públicos mínimos sobre las tareas a realizar sólo pueden conducir a mayor desorden y a una lucha feroz por el reparto de los cargos. En este sentido, la eficacia de la función gubernamental para la toma de decisiones cada día se hace más difícil. La crisis de los ejidatarios de la población de San Salvador Atenco el pasado 11 de julio, por la decisión gubernamental de hacer el aeropuerto de la ciudad de México en sus tierras, estalló por la carencia de un dialogo entre el gobierno federal y el gobierno del Estado de México y de estos dos con la población campesina afectada. Por otro lado, los partidos políticos, enquistados en una cultura política no democrática y aprovechando la debilidad constitucional del presidente, asumen una postura paralizadora. Así, el presidente de la república no hace uso del veto presidencial ya que las normas que regulan éste contienen lagunas e imprecisiones jurídicas que hasta hace poco años no representaban riesgo alguno ya que el dominio del PRI y el control del presidente sobre el proceso político evitaban que esas lagunas jurídicas se tradujeran en conflicto político. Así, como contradicción, si consideramos que México está en un proceso de reforma democrática, el veto presidencial que es el principal contrapeso del presidente sobre el poder legislativo está hoy diluido. El presidente Vicente Fox no puede pretender ser el jefe de Estado, jefe de Gobierno y jefe de un partido abromadoramente mayoritario. El país requiere sin duda, de reformas fundamentales, en particular de una reformulación del papel y de las responsabilidades del poder ejecutivo. Ya muchas reformas se han venido desarrollando, tales como la autonomía del Banco de México, la configuración del Instituto Federal Electoral, la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el intento de dotar autonomía al poder judicial. Pero es evidente que hacen falta acuerdos sustantivos para distinguir claramente las funciones del presidente como jefe de Estado, y por ende como vigilante y promotor del funcionamiento no partidista y profesional de los organismos estatales, de las distinciones del propio titular del ejecutivo en tanto jefe de gobierno, que sólo podrán 4

5 ejercerse productivamente si se establece una nueva relación con el poder judicial. México tiene hoy una agenda amplia de reformas que hacer al respecto. No son reformas que estén en manos del presidente, sino que dependen del trabajo moderno y civilizado del poder legislativo. Sin embargo, se perciben antiguos hábitos, antiguas conductas de los actores políticos no cónsonas con la realidad política del paìs. En este sentido, la relaciòn nueva entre el Ejecutivo y el Legislativo es una relación jamás habida en la política mexicana. Se està en circunstancias de un gobierno de responsabilidad compartida en donde el Congreso, a travès de sus grupos parlamentarios, expresa sus distintos puntos de vistas sobre el actuar del Ejecutivo y èste, como nunca antes se habìa visto, corresponde generando un dialogo visible, un debate para la ciudadanìa que antes tampoco existìa. Vale decir que estamos en presencia de una nueva època en donde las cosas se dicen, se hacen pùblicas, se defienden puntos de vistas y posiciones porque algunos referentes de la democracia estàn empezando a funcionar, con los obstáculos que presenta construir una gobernabilidad. Por ejemplo, tres aspectos legislativos que han generado una visión que no es consistente con un presidencialismo fuerte del pasado, son los siguientes: el primero, la reforma a los derechos de los pueblos indígenas que no saliò tal y como lo habìa planteado el Ejecutivo, y que tuvo una crìtica importante no solamente por los actores políticos sino que incluso està siendo impugnada ante la corte suprema de justicia. El segundo aspecto es el referido a la reforma hacendaria, en donde tampoco pudo prosperar la iniciativa del poder Ejecutivo. El tercer aspecto es el viaje no autorizado del presidente por el Senado de la repùblica. Ligado a esto, podemos observar el proceso de transición de los partidos políticos, piezas claves para la gobernabilidad. Estas organizaciones, al menos las tres principales del paìs (PRI, PRD y PAN) estàn en la búsqueda de nuevos programas, de renovación ideológica y tambièn de cuadros. Estos sin contar las pequeñas iniciativas organizativas como Democracia Social, México Posible, entre otras, que han venido planteando nuevos espacios vinculados con la Agenda Política, tales como la defensa del medio ambiente, la lucha por la equidad y la justicia social, la limpieza Electoral, la separación del Estado y las Iglesias, los derechos sexuales y reproductivos y la erradicación de la corrupción y la impunidad. En otras palabras, el reconocimiento de la diversidad, que implica eliminar todas las formas de discriminación, ya sea por motivos étnicos, orientación sexual, creencias religiosas, edad, sexo, discapacidad, etcétera. A MANERA DE REFLEXIÒN Considerando varias etapas del itinerario de la reflexión sobre la democracia en México, y poniendo atención sobre todo en el proceso político de los últimos dos años, vale tener como relevante las reformas políticas y la gobernabilidad. Pero en este sentido, es importante caer en el sentido del juego democrático. Al hablar de ello, es necesario aclarar que consideramos el aspecto dinámico de la democracia, no tanto las instituciones y las estructuras políticas, sino el conjunto de las actividades interdependientes en las que se desarrolla la vida pública de una colectividad, en el marco de ciertas reglas democráticas, que no por casualidad han sido definidas como reglas de juego. Creemos que la democracia mexicana o su proceso de reforma actual debe plantearse algunas tareas importantes para su profundización: 1.- Los actores políticos deben centrarse en concertar reglas de juego que les permitan diseñar un proyecto de país a largo plazo. 2.- La democracia mexicana debe puntualizar sobre la reforma institucional, que implica una reforma del Estado. 3.- Se debe redefinir la figura del poder ejecutivo basado en la regla constitucional. Esto permite que la relación del presidente y el legislativo estén sujetas a derecho. 4.- El consenso para la búsqueda de la gobernabilidad, es indispensable en la construcción de la 5

6 democracia, ello permite que las presiones y demandas del entorno gubernamental proveniente de la sociedad, se atiendan con eficacia. BIBLIOGRAFÍA AGUILAR, Luis. F (2002) El peso del pasado Nexos. No. 293, mes de mayo. PP México. ARBÓS, Xavier y Salvador Giner (1996) La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. XXI Editories de España. CAROTHERS, Thomas (2002) El fin del paradigma de la transición. Este paìs. Tendencias y Opiniones. No. 135,mes de junio. PP México. DOSSIER POLÍTICO (Análisis y Prospectiva) (2001) Vol. 2, Número de Mayo. GIACALONE, Rita (2001) Transición política y constitución: una revisión de América Latina. En Freddy Mariñez Navarro Ciencia Política. Nuevos Contextos, nuevos desafíos. Noriega Editores. México. IBARRA, David (2002) La transición mexicana. Este paìs. Tendencias y Opiniones. No. 136, mes de julio, PP México. SARTORI, Giovanni (2002) Primero la casa, después el mobiliario. Nexos. No. 293, mes de mayo. PP México. DATOS BIOGRÁFICOS CARGO: Director de los Programas de Posgrado de la División de Humanidades y Ciencias Sociales. INSTITUCIÓN: Instituto Tecnológico y de Estaduios Superiores de Monterrey (ITESM) DIRECCIÓN POSTAL: Avenida Eugenio Garza sada 2501 Sur, C.P 64849, Monterrey, Nuevo León., México. Teléfono: / Fax: fmarinez@campus.mty.itesm.mx 6

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