Los retos para el sistema político del Perú

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1 From the SelectedWorks of Jose Luis Sardon 2008 Los retos para el sistema político del Perú Jose Luis Sardon, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas Available at:

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3 112 Libertad económica y estado de derecho la libertad. El gran motor de la transformación de la humanidad debe darse con suficiente entusiasmo y convicción para enfrentar todos los desafíos que tenemos a nuestro alrededor. 2.7 Los retos para el sistema político del Perú JOSÉ LUIS SARDÓN Es evidente que nuestro país tiene un serio problema político, de liderazgo, pero también de organización. Puede decirse inclusive que la situación de atraso y estancamiento de la economía y de la sociedad peruana tiene principalmente una explicación política. Ahora bien, en la política intervienen casi siempre dos factores, las personas y las instituciones. Ambas hacen la diferencia entre el éxito y el fracaso. Para que el proceso político dé frutos, se necesitan líderes capaces e íntegros. Sin embargo, en el largo plazo, probablemente resulte más relevante tener buenas instituciones. Las instituciones fueron definidas por Douglass North como parámetros que limitan nuestras posibilidades de elección. La acción humana es deliberada pero no totalmente; los hombres actuamos escogiendo nuestros cursos de acción dentro de los límites que establecen las instituciones. Las instituciones pueden ser formales o no según la fuente de la que brotan. Las formales son las que derivan de normas jurídicas; las informales, las que se forjan en la interacción social. Entre las primeras están la Constitución, las leyes y los reglamentos; entre las segundas, los usos y las costumbres. Las repetidas frustraciones peruanas son compartidas por toda América Latina y derivan de nuestras bajas tasas de crecimiento económico y consecuentemente de nuestros persistentes y altos niveles de pobreza, que han logrado, asimismo, que en la segunda mitad del siglo XX América Latina solo haya conseguido duplicar su ingreso per cápita promedio. Esto contrasta fuertemente con el crecimiento del este asiático, donde ese mismo indicador se multiplicó ocho veces. Qué explica esta situación? El despegue del este asiático se asocia a políticas económicas bien identificadas, modernas, sanas y estables, fruto de la

4 El cumplimiento de la ley y el progreso económico 113 disciplina fiscal, apertura e integración comerciales con el mundo, y sobre todo debido al protagonismo de la empresa privada. Nada de esto hemos tenido en América Latina. Sin embargo, resulta importante observar que las políticas económicas de un lado y otro han sido fruto de procesos políticos en los que determinadas personas han actuado en determinadas instituciones formales e informales. Las políticas económicas direccionadas han sido forjadas en un determinado entorno cultural y político. Quienes están deseosos de tomar los puestos de gobierno naturalmente hacen hincapié en las responsabilidades personales que existen en las políticas económicas equivocadas. En tal perspectiva, la falta de perspicacia, educación o responsabilidad de los líderes políticos explicaría el problema. A manera de advertencia, cabe recordar que, en los últimos 40 años, prácticamente todos los presidentes de la República del Perú terminaron políticamente quemados, por lo que el problema político deriva no tanto de las personas como de instituciones inadecuadas. El ordenamiento político de un país está compuesto por muchas reglas y organizaciones. No obstante, no todas tienen la misma incidencia en el proceso político. Las instituciones más importantes no están necesariamente establecidas en la Constitución. Frecuentemente las Constituciones se distraen en la presentación de aplicaciones más o menos ilusas. Desde una perspectiva que combina el derecho constitucional y la ciencia política, puede afirmarse que los dos aspectos más importantes de este ordenamiento son los que configuran el sistema de gobierno y el sistema de representación de un país. Considero que el Perú tiene graves problemas en ambos aspectos. Empecemos analizando nuestro sistema de gobierno: tradicionalmente existen dos modelos, el parlamentario y el presidencial. En el primero, predominante en Europa, el pueblo tiene un solo voto con el cual elige al Parlamento y, a su vez, este elige entre sus miembros al jefe de gobierno y al primer ministro. En cambio, en el segundo, característico de los países americanos, el pueblo tiene dos votos, uno para elegir al Congreso y otro diferente para elegir al jefe de gobierno, el presidente de la República. El pueblo puede, en este caso, dividir su voto, escoger a diferentes partidos para hacerse cargo de un poder del

5 114 Libertad económica y estado de derecho Estado y otro. Por qué se le presta tanta atención al mecanismo de elección del jefe de gobierno?, qué hay de los ministros? Por otro lado, por qué se expresa tanta atención al mecanismo de nombramiento y no al de destitución? Cabe recordar que Maquiavelo señalaba que, en el ámbito de la política, las personas actúan más por miedo que por amor. Si esto es cierto, un sistema de gobierno significaría no tanto el mecanismo de elección del jefe de gobierno, como el mecanismo de destitución del gabinete de ministros. La razón por la que Estados Unidos tiene un sistema presidencial no es tanto la elección directa del presidente de la República, sino el hecho de que solo este puede remover a los secretarios, una vez que estos han sido ratificados por el Senado. Debe añadirse que la expresión presidencialismo es equívoca, pues sugiere que predomina el presidente sobre los demás poderes del Estado. En Estados Unidos, si algún poder predomina, es el judicial; su sistema de gobierno puede ser identificado como de separación de poderes más que como presidencial. En el Perú, se ha entendido tradicionalmente que tenemos un sistema mixto, entre presidencial y parlamentario. Sin embargo, cabe preguntarse si esto es realmente posible. En la medida que un sistema de gobierno está definido por la existencia de un principio ordenador, resulta obvio que no lo es. El Perú, en realidad, no tiene un sistema presidencial de separación de poderes, sino uno seudopresidencial, que privilegia al Congreso. Esto es así porque, desde 1849, los ministros son responsables ante el Parlamento. En esa fecha, el Congreso censuró por primera vez a un ministro. Dicha facultad fue luego recogida por la Ley de Ministros de 1856 y por los textos constitucionales de 1877 en adelante. Así, el presidente, que es elegido directamente por el pueblo y tiene facultades de jefe de gobierno, está permanentemente amenazado por el Congreso, que puede, en cualquier momento, destituir a sus ministros. La moción de censura llegó a su frenesí durante el primer gobierno del presidente Fernando Belaunde: en los nueve meses previos al golpe de 1968, el Perú llegó a tener 178 ministros. Ello desembocó en el más grave paréntesis en nuestro proceso constitucional, el gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas. El actual Congreso solo ha

6 El cumplimiento de la ley y el progreso económico 115 censurado a un ministro, Fernando Rospigliosi, en mayo de Existe solo un hecho que puede alterar el predominio del Congreso, y se da cuando el partido del presidente de la República obtiene la mayoría. En tal escenario se podrá afirmar que el Perú tiene un sistema seudoparlamentario. El Perú tiene una variante en esta clase de sistema de gobierno, de la que habla Giovanni Sartori, en la cual hay una alternancia entre un modelo y otro. La peculiaridad, sin embargo, es que pasamos del seudopresidencialismo al seudoparlamentarismo, sin llegar a tener nunca un régimen constitucional auténtico. Por eso, en el Perú oscilamos entre situaciones políticas en las cuales el gobierno tiene demasiado poder y situaciones políticas en las que el gobierno es demasiado débil. No conseguimos todavía una fórmula adecuada de gobiernos limitados, tal como lo reclama el constitucionalismo occidental. Para entender el porqué de esto debemos estudiar el segundo problema del orden político peruano. Me refiero al sistema de representación proporcional, que utilizamos en el país desde Desde esa fecha los congresistas se eligen en listas departamentales. En 2001, los 120 miembros del actual Congreso fueron elegidos en 25 distritos con circunscripciones electorales, el más grande de los cuales fue el departamento de Lima, donde se eligieron a 35 de ellos. El sistema de representación proporcional está pensado para dar cabida en el Congreso a gran cantidad de puntos de vista. Su propuesta original, formulada por John Stuart Mill, fue hecha sobre la base del pluralismo ideológico, social, étnico o cultural. Este sistema considera que el elector decide su voto sobre la base no de las virtudes, inteligencia, honestidad, laboriosidad, sino sobre las características sexuales, raciales o culturales de los candidatos. En esta perspectiva, por ejemplo, un hombre jamás votará por una mujer así sea ella muy capaz, honrada y trabajadora. Semejante sistema tiene serias consecuencias. Ahí donde se utilice la representación proporcional, los sistemas de partidos, entendidos como la interacción o la alternancia ordenada de partidos en el poder, no llegarán a darse. Si se contrastan los procesos de Estados Unidos y del Perú, se ve que mientras ahí se ha tenido una alternancia de azules republicanos y de rojos demócratas, en el Perú hemos tenido una mul-

7 116 Libertad económica y estado de derecho tiplicidad de colores: verdes, amarillos, rojos, morados, naranjas (ver gráfico 3), situación que ha tenido un alto costo social y económico. Más grave todavía es que la representación proporcional propicia el surgimiento de facciones, tal como lo había previsto James Madison. En Europa, los hijos de la desesperación causada por los Parlamentos díscolos de los gobiernos débiles, van desde Hitler hasta Berlusconi. En América Latina, la representación proporcional pasó desde Allende hasta Chávez, pasando por Velasco y Fujimori. La representación proporcional hace sumamente improbable que el partido del presidente de la República llegue a ser mayoría en el Congreso, por lo que incita a la fragmentación. En el Perú, excepcionalmente, Alan García y Alberto Fujimori la tuvieron, bajo circunstancias sumamente especiales. Sin embargo, bajo ese sistema, lo normal es que el gobierno no cuente con una mayoría, como le ocurrió a Fernando Belaunde en sus dos gobiernos y a Alejandro Toledo. Al juzgar el gobierno de este último, resulta fundamental recordar que ha tenido control de apenas 38% del Parlamento. Así, pues, existen dos reformas políticas pendientes. Respecto al sistema de gobierno, los peruanos necesitamos tomar una decisión: qué queremos tener: un sistema de separación de poderes o uno parlamentario? No podemos seguir en una situación de indefinición del régimen político. Si queremos un sistema alentador para el crecimiento, necesitamos cambiar a una representación de mayorías. Esta traerá consecuencias positivas si es que apostamos tanto por un régimen de separación de poderes como si lo hacemos por uno parlamentario. Debemos elegir a los congresistas en distritos uninominales, tal como GRÁFICO 3 Partidos gobernantes en Estados Unidos y en Perú ( ) Einsehower Einsehower Kennedy LI Johnson Nixon Nixon Odría Prado JM Belaúnde Velasco M 19

8 El cumplimiento de la ley y el progreso económico 117 lo hacen la mayoría de democracias estables en el mundo. Esto hace posible que en la boleta de sufragio misma se establezca un grado de vínculo de representación. La elección de congresistas por departamento esclarece la rendición de cuentas. Si se compara la población del departamento de Lima con la del distrito congresal promedio de Estados Unidos, y se considera que el periodo congresal es dos veces más largo, tendremos que rendir cuentas resulta aquí 40 veces más caro que allá. Para quienes creen que cada nación debe tener sus propias instituciones, y no recoger lecciones de experiencias comparadas, cabe recordar que este sistema es aplicado no solo en Inglaterra y Estados Unidos, sino, también, con algunas variantes, en Francia y Alemania. Aquí se demuestra la subdivisión de Nueva York, París, Berlín, en distritos congresales uninominales, establecidos luego de la Segunda Guerra Mundial. El crecimiento económico y la disminución de la pobreza en Chile son fruto no solo de políticas económicas correctas, sino también del sistema electoral binominal, a través del cual se ha conseguido acercar el Congreso a la ciudadanía y perfilar un sistema de partidos con el que se está alcanzando la estabilidad política. Una vez más, el Perú parece asomarse al abismo en las elecciones de 2006 con la gran aceptación del candidato presidencial que proclama cínicamente no creer en la democracia. En ello se conjuga la desesperación de parte de la población y el manejo irresponsable de los medios. Sin embargo, la explicación de fondo a este fenómeno radica en nuestras inadecuadas instituciones políticas. El Perú no podrá emprender un camino seguro hacia el desarrollo mientras no cuente con un sistema vacunado contra este tipo de amenazas. Para hacerlo, se requiere no solo un cambio de personas, sino también de un cambio de las instituciones. 76 GF Carter Reagan Reagan Bush Clinton Clinton Morales Belaúnde García Fujimori Fujimori