LOS COSTOS ECONÓMICOS EN EL CÁLCULO DE TARIFAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: UNA APLICACIÓN AL CASO DE LA REDEFINICIÓN DE LAS TARIFAS BASE DE LA RAC

Transcripción

1 LOS COSTOS ECONÓMICOS EN EL CÁLCULO DE TARIFAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: UNA APLICACIÓN AL CASO DE LA REDEFINICIÓN DE LAS TARIFAS BASE DE LA RAC José María Rodríguez Deparameno de Economía y Finanzas Faculad de Ciencias Económicas (UNC) Resumen La deerminación de las arifas de los servicios públicos de infraesrucura es un proceso que comprende el cálculo de los cosos económicos de la provisión, donde la solución ópima es la de coso marginal. Sin embargo, las indivisibilidades ecnológicas cumplen un papel relevane a parir del cual surge el concepo de coso medio incremenal, que es una aproximación a la arifa ópima, y iene la venaja de considerar el coso como una consecuencia de hechos económicos que se realizan en diferenes momenos del iempo. No obsane, una arifa deerminada en función del coso medio incremenal podrá ser insuficiene para cubrir la oalidad de los cosos económicos, dada la condición de monopolio naural que caraceriza la provisión de los servicios de infraesrucura. Esos aspecos, que involucra un conflico de objeivos regulaorios, en ese caso enre eficiencia asignaiva y sosenibilidad, y la meodología de cálculo de cosos esuvieron presenes en la redefinición de las arifas base de la Red de Accesos de la Ciudad de Córdoba, que habrían de regir a parir del 29. Palabras claves: Coso incremenal; Tarifas; Servicios Públicos. Clasificación JEL: L5; L9; R48. jmr@eco.unc.edu.ar

2 I. Inroducción La presación de los servicios públicos de infraesrucura esá sujea a un conjuno de caracerísicas ecnológicas que, en general, deerminan la provisión del servicio bajo condiciones de monopolio naural. Esa esrucura de mercado indica que, desde el puno de visa de la eficiencia asignaiva, hay lugar sólo para un proveedor, donde el Esado, por un lado, garaniza la exclusividad en la presación del servicio, y, por oro, esablece un esquema de regulación a los efecos de corregir la falla de mercado que represena el libre funcionamieno de un monopolio. En esa area, el regulador iene la función de hacer que los servicios se presen bajo condiciones eficiencia, sosenibilidad y equidad. La eficiencia asignaiva requiere que el precio refleje el coso marginal de producción, en ano que para alcanzar la sosenibilidad económica el precio debe ser, como mínimo, igual al coso medio oal 2. Pero dada la siuación de monopolio, donde en general el coso marginal esá por debajo del coso medio, la fijación del precio igual al coso marginal compromee la sosenibilidad económica de la firma, presenándose así un conflico enre objeivos, en ese caso enre eficiencia asignaiva y sosenibilidad. Ane ese dilema, se han formulado propuesas que inenan obener lo mejor de ambas soluciones: las venajas de asignación de recursos mediane la fijación del precio al coso marginal, por un lado, y el logro de viabilidad económica, por el oro. Hay, de hecho, muchas varianes sobre el ema, aunque la más ampliamene difundida desde el puno de visa de la prácica regulaoria es esablecer una arifa en dos pares, donde el usuario afrona por el consumo un cargo igual al coso marginal, y la coberura de los cosos hundidos y oros gasos no relacionados con el consumo se realiza mediane la aplicación de un cargo fijo. Ese esquema arifario se presena como ópimo (Train, 99), siempre y cuando el mono del cargo fijo no excluya a algunos consumidores, siuación donde se presenaría un conflico con el objeivo de equidad. Desde el puno de visa de la implemenación prácica, no obsane, se requieren algunas consideraciones adicionales. Una consise en la necesidad de conar con una definición más amplia del concepo de cosos, dado que habiualmene la eoría económica los supone como hechos económicos únicos y con perfeca divisibilidad del capial. Sin embargo, las indivisibilidades ecnológicas y el facor iempo cumplen un papel relevane, debido a que el coso debe ser viso como la consecuencia de hechos económicos que se realizan en diferenes momenos del iempo. Una de las soluciones, aunque imperfeca, con el problema de la indivisibilidad de capial, consise en definir el coso marginal de una manera más amplia. Para ello, surge el concepo de cose medio de la producción incremenal, que se obiene mediane el cociene enre el valor presene desconado de los cosos fuuros asociados a los aumenos esperados en la provisión del servicio y la canidad, ambién desconada, del incremeno de producción. Esa meodología, a su vez, iene la venaja de considerar de manera explícia el facor iempo en el cálculo del coso. El precio deerminado en función del coso medio incremenal, si bien e garaniza la sosenibilidad de las expansiones, no reconoce los cosos asociados al nivel de producción acual, compromeiendo de esa manera la viabilidad económica de la presación global del servicio, pudiendo esa siuación ener consecuencias adversas desde el puno de visa asignaivo. En primer lugar, si las pérdidas conables son absorbidas mediane la implemenación de un esquema de ransferencias de ingresos, pueden inroducirse disorsiones en las decisiones del consumidor o del producor que resulen an graves como las que genera la desviación de los precios al coso incremenal. En segundo lugar, la auonomía de organización empresaria resulane de la viabilidad económica del negocio a 2 A esas condiciones, Turvey (964) las define como análisis marginal y análisis global, respecivamene.

3 menudo iende a garanizar de la mejor manera la eficiencia produciva de la empresa en cuesión (Warford, 997). Ane la problemáica hasa aquí planeada, el presene rabajo preende reflejar la meodología de cálculo de los cosos económicos más ampliamene uilizada en la prácica de la regulación de los servicios públicos de infraesrucura, su aplicación en los procesos de fijación de las arifas, y como las diferenes definiciones de coso son asociadas a los objeivos de la regulación económica. Para ello, en el puno II se analizan las caracerísicas ecnológicas de la presación de un servicio público; en el puno III se planean los objeivos que debe propender la acción regulaoria; en el puno IV describe la meodología de cálculo arifario y cómo cada uno de los concepos de coso se relaciona con las condiciones de eficiencia asignaiva y sosenibilidad. En el puno V, esos aspecos serán aplicados al proceso de redefinición de las arifas base en la Red de Acceso a Córdoba (RAC), implemenada a fin del año 28, donde reflejando las pauas conracuales, esablecidas en el conrao de concesión vigene en ese momeno, se fijaron los nuevos niveles arifarios que habrían de regir a parir del 29. En el puno VI se planean las conclusiones. II. Caracerísicas ecnológicas de los servicios de infraesrucura Los servicios de infraesrucura son uilizados en forma masiva ano por consumidores finales como por las empresas, que usualmene se consiuyen en usuarios cauivos con demanda inelásica. La masividad en el consumo surge a parir de la forma de organización que han adopado las sociedades modernas, en ano que la inelasicidad de la demanda se asocia a la fala de susiuos próximos. Por ora pare, la presación de los servicios públicos de infraesrucura iene rasgos ecnológicos caracerísicos, como la ala paricipación de los cosos fijos, larga vida de los acivos, irreversibilidad e indivisibilidad de las inversiones, aspecos que limian la compeencia efeciva en el mercado. Los alos cosos fijos esán deerminados por los cosos de capial, ya que la provisión de ese ipo de servicios requiere elevados niveles de inversión en relación con el volumen de venas, que unido a la exisencia de economías alcance en la provisión física de los servicios, economías de escala en la planificación y gerenciamieno de la red y exernalidades de redes, deerminan cosos medios permanenemene decrecienes en el ramo relevane de la demanda, aspecos que le confieren al mercado rasgos de monopolio naural 3. Ane eso, la solución de coso mínimo es la de un único proveedor, ya que el ingreso de ora firma al mercado haría que ambas produzcan a un coso uniario superior. Bajo esa siuación, sólo hay lugar para una firma, y es eficiene que así sea, para eviar la duplicación de cosos, donde el Esado garaniza la exclusividad de la producción a una empresa, quedando de esa manera limiada las condiciones de compeencia. Por su pare, la larga vida de los acivos impone una barrera a la salida del mercado, facor que ambién aena conra uno de los supuesos de la compeencia perfeca, como es la libre movilidad de los recursos. Ese supueso indica que los producores endrán un incenivo a ingresar al mismo cuando la renabilidad sea superior al coso del capial y dejarán el mercado cuando encuenren una opción más renable para los recursos. Eso úlimo supone la posibilidad de reirarse del mercado sin cosos, pero si gran pare de los acivos no se encuenran depreciados, abandonar el mercado implicará perder una pare del capial inverido, aspeco que aena conra las condiciones para la compeencia. La irreversibilidad de las inversiones en infraesrucura surge a parir del requerimieno de ecnologías específicas, que juno con la larga vida úil de los acivos involucrados, deerminan la exisencia de cosos hundidos. Así, un acivo no depreciado, es decir un acivo con capacidad écnica para proveer un servicio, no podría desinarse a ora acividad que no 3 Esricamene, la definición de monopolio naural requiere que las funciones de cosos sean sub-adiivas. Eso implica que pueda presenarse el caso de monopolio naural a un nivel de producción donde exisan rendimienos decrecienes a escala. Para más dealles, ver Viscusi, K., Vernon, J. y Harringon, J., (998).

4 fuera aquella para la cual se diseñó y realizó. Como ejemplo, las redes de disribución de agua poable de una ciudad sólo podrán ser uilizadas para brindar el servicio de agua poable en esa localidad, ya que rasladar esa red a ora ciudad podría resular más cososo que consruir, en esa úlima, una con maeriales nuevos. Por oro lado, la presencia de indivisibilidad del capial en la presación de los servicios públicos de infraesrucura implica que la capacidad produciva debe ser insalada para cubrir la demanda fuura de una canidad considerable de años, haciendo que inicialmene una ala proporción de la capacidad insalada permanezca inaciva. De esa manera, los cosos de consrucción iniciales pueden llegar a represenar una ala proporción del coso oal corriene de producción. Bajo esas circunsancias, la fijación esrica del precio al coso marginal, podrá implicar significaivas flucuaciones en los niveles de precios, creando de esa manera un problema de señales para las decisiones de los consumidores. Si bien algunas de esas caracerísicas ecnológicas pueden esar presenes en oras indusrias, como por ejemplo la indusria del acero, que posee acivos con escasos usos alernaivos, en los secores de los servicios de infraesrucura esas caracerísicas se presenan de manera simulánea, limiando la posibilidad que coexisan diferenes firmas en el mercado, resringiendo las condiciones para la compeencia. Además, y juno con esas caracerísicas ecnológicas, las disinas formas de infraesrucura suelen ener asociadas la exisencia de mercados incompleos 4, información asimérica, bienes públicos, exernalidades y fallas disribuivas, que hacen del Esado un parícipe fundamenal en el proceso de provisión de los servicios asociados. Sin embargo, la paricipación del Esado orienada a mejorar la eficiencia, corrigiendo las fallas del mercado, esá sujea a las fallas del Esado, donde los problemas de incenivos y de conrol deerminan la fala de un consenso universal o unívoco para fundamenar la paricipación esaal o privada en la provisión de la infraesrucura. Así, la experiencia inernacional de las úlimas décadas, con pocas excepciones en el mundo anglosajón, mosró que el rol del Esado en los secores de infraesrucura ha esado sujeo a cambios significaivos, influidos por una diversidad de facores (Guash y Spiller, 999). No obsane, exise un amplio consenso que un rol indelegable del Esado es la de regular las acividades de infraesrucura, que involucra como una de las areas cenrales la fijación, monioreo y aplicación de las arifas de los servicios. Si bien el conrol sobre los precios que las empresas pueden aplicar es el más visible y conroversial de la acividad del regulador, y que usualmene reciben la mayor aención pública, la regulación económica incluye conroles, no menos imporanes, sobre la esrucura arifaria, niveles de calidad del servicio, condiciones de accesos a las redes, condiciones de enrada y salida para los paricipanes, y obligaciones de inversión, enre oros aspecos pariculares. Esas areas deben esar orienadas a alcanzar una combinación equilibrada de los objeivos regulaorios. III. Objeivos de la regulación de los servicios públicos La regulación de un servicio público iene como objeivo cenral maximizar el inerés general, y para ello se definen cuaro objeivos específicos: eficiencia produciva, eficiencia asignaiva, sosenibilidad y equidad. Esos objeivos quedan habiualmene expresados en la mayoría de los marcos regulaorios generales y secoriales (leyes, decreo, reglamenos, resoluciones, ec.). La eoría económica, por su pare, cenra la aención en las condiciones de eficiencia de los mercados y los incenivos que movilizan los recursos, aunque el apore es limiado en cuesiones de equidad. Por eficiencia produciva se eniende el proceso de minimización de cosos oales, cuyo planeo es equivalene al de maximización de beneficios perseguidos por los 4 Se raa de mercados que no se exienden infiniamene en el fuuro, que no cubren odos los riesgos o no exisen para odos los bienes y servicios. 2

5 producores. En el primer caso, dado el nivel de producción, se deermina la combinación de recursos producivos que minimiza el coso oal; en el segundo, dado el coso oal y la combinación ópima de los recursos, de deermina el nivel de producción que maximiza los beneficios oales. Ese proceso de minimización de cosos, o de maximización de beneficios, es independiene de la esrucura de mercado, ya que la diferencia enre un producor que opera en un mercado compeiivo y un monopolisa es que la decisión individual del nivel de producción del empresario sujeo a la compeencia no endrá incidencia sobre el precio del mercado, en ano que el monopolisa, cuando deermina el ópimo de producción, fija el precio del produco, al enfrenar la oalidad de la demanda. Por su pare, la eficiencia asignaiva requiere que el precio sea igual al coso marginal. Esa condición es ópima ya que permie maximizar el bienesar, compueso por el excedene neo de los consumidores y el de los producores, y es el nivel de producción donde la úlima unidad consumida se valora al coso que a la sociedad le genera producirla. En un ámbio compeiivo, lo mejor que puede hacer cada producor en forma individual es deerminar el nivel de producción donde el coso marginal iguale al precio de mercado. En el caso del monopolio, el producor, al igual que en un mercado compeiivo, puede modificar las canidades, pero el monopolisa fijará un nivel de producción donde el precio es superior al coso marginal. Eso deermina que una esrucura de mercado monopólica no genera incenivos para alcanzar por sí sola la eficiencia asignaiva, siendo la acción regulaoria del Esado quien iene la misión de esablecer las condiciones para que la empresa alcance el nivel de producción socialmene ópimo. En ese caso la area del regulador consise en emula las condiciones de compeencia, cuando esa no es posible de ser alcanzada por las condiciones propias del mercado. De esa manera, y con el fin de alcanzar la eficiencia asignaiva, el regulador fija un nivel de precio igual al coso marginal. La condición de sosenibilidad puede ser financiera y económica. La sosenibilidad financiera esá asociada a la disponibilidad de fondos en iempo y forma para la normal operación del negocio. Por su pare, la sosenibilidad económica esá relacionada con el nivel de renabilidad de los acivos inveridos, e implica que los ingresos permian cubrir los cosos económicos de brindar el servicio 5. Desde el puno de visa prospecivo, implica que el valor presene de la corriene fuura de ingresos sea igual al valor presene de la corriene fuura de cosos. Esa condición deermina que la asa de renabilidad esperada sobre los acivos que permanecen inveridos sea igual al coso de oporunidad del capial. La diferenciación enre sosenibilidad financiera y sosenibilidad económica es imporane, y a menudo no es considerada en el análisis regulaorio, paricularmene cuando se esá realizando una evaluación a largo plazo y exisen en algún momeno del iempo niveles de inversiones significaivas. Esa siuación puede deerminar que el nivel arifario fijado por el regulador le permia a la firma obener una renabilidad esperada sobre los acivos igual al coso del capial, pero el proyeco se orne inviable desde el puno de visa financiero, al requerir en algún momeno de la vida de la empresa un nivel de fondos que compromean el acceso de la empresa al mercado de crédio 6. Así, la presación del servicio puede ser renable desde el puno económico, pero inviable desde el puno de visa financiero. Por ese moivo los organismos reguladores deben esablecer una compaibilidad enre la viabilidad financiera y la sosenibilidad económica de los servicios. Por su pare, la equidad es asociada con eviar la discriminación indebida y con los efecos disribuivos relacionados a la capacidad de pago de los usuarios. Eviar la 5 Es habiual que en la deerminación de las arifas de los servicios públicos sólo se consideren los cosos privados. De aquí que esos cosos se los defina como cuasi-económicos, al no consideran los efecos exernos. 6 Si se esuviese en presencia de mercado de capiales perfecos, la sosenibilidad económica sería condición suficiene para acceder al financiamieno, pero paricularmene en los países emergenes la disponibilidad de financiamieno se presena como una resricción aciva. 3

6 discriminación indebida implica que odo usuario debe pagar el mismo precio por recibir el mismo servicio. IV. Meodología para el cálculo de las arifas A coninuación, y a los efecos de analizar las condiciones de eficiencia y sosenibilidad en la presación de un servicio público, se uiliza el enfoque del flujo de caja desconado para asociar los niveles de arifas con los cosos de la provisión. Para ello, el valor presene neo (VPN) para un nivel de producción Q queda deerminado por la siguiene ecuación: donde I represena la inversión inicial necesaria para producir Q unidades de produco, P la arifa, C el coso de operaivo y r el coso de oporunidad del capial 7. La condición de equilibrio económico requiere que el VPN de la corriene fuura de fondos sea igual a cero, a parir de la cual se puede obener la arifa (P e ) que genera el nivel de ingresos requeridos para equilibrar la ecuación, En el lado derecho de la ecuación, el numerador represena el coso oal y el denominador el nivel de producción, ambos expresados en valor presene; el cociene de esos dos érminos es el coso medio de producción, cuya igualdad con la arifa represena la condición de sosenibilidad económica. Ahora, se supondrá un aumeno en el volumen demandado, de Q a Q, que requiere un aumeno en la capacidad de producción. Bajo esa nueva condición de demanda, P e es la nueva arifa que garaniza la sosenibilidad del negocio, siendo VPN I P P e e I I n C ( r) Q ( r) n I n C ( r) Q ( r) n n ( P * Q ) C ( r) I la inversión necesaria para expandir la capacidad de producción de Q a Q. Al igual que para el nivel de producción Q, la arifa de equilibrio, P e, se iguala al coso medio de producción, siendo ese expresado por el lado derecho de la ecuación. Comparando los niveles arifario obenidos para Q y Q, se endrá que P e >P e si se verifica la exisencia de rendimienos crecienes a escala. Eso implica que el incremeno en el coso de capial y en los cosos operaivos es más que compensado por el aumeno en el nivel de producción. () (2) (3) 7 El supra índice represena el nivel de producción a que se asocia el valor de cada variable, en ano que el subíndice represena el momeno del iempo en que la variable se realiza. 4

7 Las arifas obenidas mediane las fórmulas aneriores, ano para el nivel de producción Q como para Q, son uilizadas cuando el reso de los objeivo regulaorios esán subordinados al cumplimieno de la sosenibilidad económica en la presación del servicio. Sin embargo, para reflejar la condición de eficiencia asignaiva, es necesario fijar una arifa que refleje el coso marginal en la presación del servicio. Para ello, una de las soluciones consise en calcular el cose medio de la producción incremenal (CMI), que se obiene dividiendo el valor presene desconado de los cosos fuuros asociados a los aumenos esperados en la provisión del servicio por la canidad, ambién desconada, del incremeno de producción. De esa manera, el CMI queda expresado de la siguiene manera, CMI Si bien en la prácica cualquier versión del coso marginal es una aproximación, en úlima insancia, a un promedio de los cosos en el rango de producción requerida, el enfoque del CMI, en visa de las dificulades inherenes a cualquier meodología, se presena como la mejor aproximación a la políica ópima de precios que se puede lograr en el campo de suminisro de un servicio público. Por oro lado, la arifa en función del CMI garaniza la sosenibilidad de las expansiones, pero no de la inversión inicial (I ). Es decir no se esá reconociendo el coso del capial asociado a la capacidad insalada necesaria para producir Q unidades, y su coso de operación y manenimieno asociado (C ). Adviérase, que la prácica de arificar al CMI es una expresión más aproximada al concepo de eficiencia asignaiva (análisis marginal) que aquella basada en el coso medio (análisis global), ya que el coso incremenal refleja más fielmene el coso de oporunidad de los recursos, al considerar el coso de los incremenos (o reducciones) de la producción, sin considerar el coso incurrido para obener el nivel de producción acual. Para eviar ese conflico enre eficiencia asignaiva y sosenibilidad, la alernaiva es una arifa en dos pares, con un cargo variable igual al coso marginal y un cargo fijo que permia cubrir el coso fijo, siendo ese esquema universalmene aplicado en la arificación de los servicios públicos. En base a eso, y uilizando el análisis de cosos hasa aquí formulado, el cargo variable debería ser fijado en función del CMI, al como lo expresa la ecuación (4), en ano que el cargo fijo 8 se obendría de la siguiene manera, CF e I I n C ( r) U ( r) n C C ( r) Q ( r) n n Q siendo U la canidad de usuarios. De esa ecuación se deduce que el coso fijo medio esá compueso por los cosos de capial y operaivos para el nivel de producción Q. Esa forma de arificar es eficiene desde el puno de visa asignaivo, ya que el precio uniario es igual al coso incremenal, y es sosenible económicamene, dado que el valor presene de la corriene fuura de ingresos es igual al valor presene de la corriene de cosos oales. No obsane, se puede poner en riesgo la condición de equidad, ya que el cargo de acceso puede ser an alo que exceda la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos, (4) (5) 8 Conocido en la lieraura como cargo de acceso. 5

8 compromeiendo así la accesibilidad del servicio. Aquí se presena oro conflico enre objeivos, en ese caso enre la sosenibilidad y le equidad. V. Cálculo de arifas: Una aplicación al caso de la RAC 9 La Red de Accesos a la ciudad de Córdoba, fue oorgada en Concesión mediane la Liciación Pública Nacional e Inernacional realizada por la Provincia de Córdoba en Mayo de 997, concluyendo con la firma del conrao de concesión en sepiembre de 997. El plazo esablecido para la misma fue de 25 años y ocho meses. El conrao preveía que, en el plazo de los 2 primeros años, se debía recuperar el sisema vial y ejecuar obras nuevas para acompañar las necesidades fuuras. La inversión en obras compromeida por la Concesionaria ascendía a 383 millones de pesos, de los cuales algo más de 5 millones de pesos correspondían a la consrucción de obras de la primera eapa (2 años) y aproximadamene 232 millones a la segunda eapa de rabajos. Mapa de ruas de acceso a la ciudad de Córdoba La concesión comprendía, para los nueve accesos más imporanes a la ciudad de Córdoba y la Av. De Circunvalación, la elaboración de proyecos ejecuivos y la ejecución de las obras de consrucción, remodelación, mejoras, reparación y ampliación, el manenimieno, reparación y conservación durane el plazo de la concesión y la adminisración y operación de la RAC. Sin embargo, las cambianes condiciones del enorno macroeconómico ocurridas Argenina desde el inicio del conrao, y fundamenalmene a parir del año 2, condujeron a la fala de inversiones en la red y a un creciene desgase de las relaciones Concedene- Concesionario, que desembocaron en el año 28 en una siuación de profundo deerioro de la red vial y bajos niveles de servicio, muy por debajo de los requeridos según especificaciones écnicas. Caracerísicas del régimen regulaorio empleado en el Conrao de Concesión El Conrao de Concesión de la RAC definía como marco regulaorio al reglameno adminisraivo regulaorio de las presaciones, la fiscalización y conrol, la proección al usuario y a los bienes del Esado, y esaba referido al Decreo Nº 59/97 sancionado por el Poder Ejecuivo de la Provincia de Córdoba el de Sepiembre de 997. Allí se esablecía que El Concesionario deberá omar las medidas necesarias para que los servicios sean presados en condiciones que garanicen su coninuidad, calidad y seguridad 9 Basado en el esudio Red de Accesos a Córdoba (RAC): Esudio Técnico Económico de la Concesión. Informe Final. Insiuo de Invesigación de Servicios Públicos e Infraesrucura, Faculad de Ciencias Exacas, Físicas y Naurales (Universidad Nacional de Córdoba), 28 de noviembre de 28. 6

9 para una eficiene presación a los usuarios y proección del medio ambiene, siendo ésa la única referencia al concepo de eficiencia en la normaiva. Por oro lado, el conrao de concesión definía a la ecuación económica financiera como la proyección año por año de odos y cada uno de los ingresos y egresos previsos para odo el plazo de la Concesión. También esaba definido el equilibrio de la ecuación económica financiera como la invariabilidad de la Tasa Inerna de Reorno (TIR), deerminada en la ecuación económico financiera. De esa manera, se pudo deducir que la sosenibilidad económica de la concesión era el objeivo regulaorio relevane, limiando de esa forma posibles rade-off con los resanes objeivos, y que se esaba en presencia de un régimen regulaorio de asa de reorno, coneniendo implício ese enfoque una visión rerospeciva del proceso de revisión arifaria. En el caso de que los ingresos por peaje obenidos resulen diferenes a los previsos en la ecuación económico financiera presenada por el Concesionario al efecuar su ofera, se preveían los siguienes mecanismos de ajuses: Si la TIR obenida > TIR garanizada realización de obras no previsas o la disminución del valor de la arifa básica. Si la TIR obenida < TIR garanizada suspensión de obras previsas y/o el incremeno de la arifa básica o bien podrá opar por reroraer el sisema arifario al esablecido en conrao de concesión original hasa manener dicho equilibrio. No obsane, y con el fin de esablecer las nuevas condiciones económico financieras que iban a regir, a parir del 29 y hasa la finalización de la concesión, se uilizó un enfoque prospecivo, donde la condición de equilibrio quedaba deerminada por la siguiene ecuación, K donde K represena la base de capial de la concesión al inicio, P la arifa base, Q los niveles de ránsio, I las inversiones periódicas, C los cosos operaivos, T los cargos imposiivos, r la asa de descueno y n el números de períodos que resaban para finalizar la concesión. Modelización Gráficamene podría económico esquemaizarse mico-financiera de la siguiene de manera: la concesión Eapa,7 años n ( P * Q ) I ( r) C T Eapa 2 4,9 años (6) hoy Esudio para la redefinición de las arifas Ingresos = f (ránsio, esrucura arifaria) Sep/97 Inversiones no amorizadas Inversiones Manenimieno Conservación de ruina Exploación Servicios al usuario Impuesos y oros Cosos Inversiones May/223 Tasa de descueno Plazo de la concesión 25 años, 8 meses Expresados en Tránsio Diario Medio Anual (TDMA). Compuesos por los cosos de rehabiliación, adminisración, exploación y manenimieno. 7

10 COSTOS A parir de la esimación y proyección de cada una de esas variables, se formularon cuaro escenarios para el período resane de la Concesión (29-may/223) considerando combinaciones alernaivas del plan de inversión requerido y niveles de arifas base 2. Cada uno de esos escenarios iene en común la base arifaria (capial inverido aún no recuperado), la proyección de demanda, el nivel de cosos operaivos y la asa de descueno 3. El Escenario I consisió en planear la siuación proyecada de la concesión considerando las arifas vigenes y las inversiones deerminadas por las obras definidas como urgenes para alcanzar la normal presación del servicio. El resulado de esa evaluación mosró la magniud del desequilibrio económico, que alcanzó un valor esimado de $ , si el servicio coninuaba operando bajo las condiciones arifarias vigenes al momeno del esudio. Valor anual equivalene Coso Uniario ESCENARIO I Valor presene Base de capial $ $ $, Inversiones $ $ $,47 Cosos Operaivos $ $ $,979 Impuesos $ $ $,52 INGRESOS REQUERIDOS $ $ INGRESOS SIN REAJUSTE $ $ TDMA TARIFA BASE $ 2,45 $ 2,45 TARIFA BASE (sin reajuse) $,3 $,3 Défici -$ $ Tal como expresa ese cuadro, la sumaoria del valor presene de odos los componenes de cosos para el período proyecado, que en condiciones de equilibrio económico esaría expresando el nivel de ingresos requeridos, era de $ ; a parir de ése y considerando una demanda proyecada de , se obiene una arifa base de equilibrio económico de $2,45 por usuario. Sin embargo, considerando la arifa vigene a ese momeno ($.3), los ingresos proyecados hubiesen sido de $ , arrojando el desequilibrio mencionado. El Escenario II consisió en deerminar el ajuse requerido en las arifas base para alcanzar el equilibrio económico de la concesión bajo las mismas condiciones planeadas en el escenario I. Supone inversiones en rehabiliación y oras inversiones urgenes, manenimieno de ruina y gasos de operación, previendo un ajuse arifario a parir del 29. Ese escenario muesra una arifa base de $2,59, que es la que equilibra la siuación económica financiera de la concesión con inversiones en el coro plazo (el reso de las inversiones se suponían ser realizadas con fondos exernos a los generados por el peaje). 2 Las variables fueron raadas inegralmene mediane un modelo económico financiero, diseñado para al fin. 3 También denominada coso del capial. La esimación realizada para esa variable arrojó una asa de,39% en érminos reales (24,53% expresada en érminos nominales). 4 Expresada en TDMA y desconada a la asa de coso del capial. 8

11 COSTOS COSTOS COSTOS Valor anual equivalene Coso Uniario ESCENARIO II Valor presene Base de capial $ $ $, Inversiones $ $ $,47 Cosos Operaivos $ $ $,979 Impuesos $ $ $,96 INGRESOS REQUERIDOS $ $ TDMA TARIFA BASE $ 2,59 $ 2,59 En el Escenario III el plan de inversiones considerado incluyó la oalidad de las obras previsas para el período de concesión resane. En base a eso, se deerminó el nivel requerido de arifas base para alcanzar el equilibrio económico en la presación del servicio. A ese escenario se lo puede inerprear como el que arroja la arifa que cubre la oalidad de los cosos económicos de la provisión del servicio, independienemene de quién realice los desembolsos necesarios (Empresa Concesionaria, Esado Provincial, Esado Nacional, ec.) para la ejecución en forma inegral del plan de inversión previso 5. Valor anual equivalene Coso Uniario ESCENARIO III Valor presene Base de capial $ $ $, Inversiones $ $ $,74 Cosos Operaivos $ $ $,979 Impuesos $ $ $,724 INGRESOS REQUERIDOS $ $ TDMA TARIFA BASE $ 4,44 $ 4,44 El Escenario IV se formuló bajo el supueso de que el concesionario llevara a cabo los desembolsos que demanda la ejecución de las inversiones urgenes ( ) y el 2% del plan de inversión previso para los años En base a eso, se deerminó el nivel arifario que equilibra la concesión del servicio. Valor anual equivalene Coso Uniario ESCENARIO IV Valor presene Base de capial $ $ $, Inversiones $ $ $,682 Cosos Operaivos $ $ $,979 Impuesos $ $ $,279 INGRESOS REQUERIDOS $ $ TDMA TARIFA BASE $ 2,94 $ 2,94 5 Esa inerpreación supone que odos ienen la misma asa coso de capial. 9

12 Si bien la arifa base expresa el ingreso medio requerido por el concesionario en cada alernaiva evaluada, es necesario desacar que la arifa final para cada ipo de usuario dependía de la caegoría arifaria 6 y si se raaba de una rua comercial o una rua urísica, al como esaban clasificadas según el uso principal. Considerando esa clasificación, las arifas calculadas para cada escenario son presenadas en el siguiene cuadro ESCENARIO I Ruas comerciales $,8 $,8 $,8 $,8 $,8 $,8 Ruas urísicas $, $, $, $, $, $, ESCENARIO II Ruas comerciales $,8 $ 3, $ 4, $ 4,6 $ 4,6 $ 4,6 Ruas urísicas $, $,5 $,9 $ 2,5 $ 2,5 $ 2,5 ESCENARIO III Ruas comerciales $,8 $ 3, $ 5, $ 7,8 $ 7,8 $ 7,8 Ruas urísicas $, $,5 $ 2,4 $ 3,28 $ 3,28 $ 3,28 ESCENARIO IV Ruas comerciales $,8 $ 3, $ 4, $ 5,2 $ 5,2 $ 5,2 Ruas urísicas $, $,5 $,9 $ 2,3 $ 2,3 $ 2,3 Todas esar arifas esán expresadas a moneda consane de diciembre de 28. VI. Conclusiones La provisión de los servicios públicos de infraesrucura se caraceriza por ener alos cosos fijos, acivos con larga vida úil, irreversibilidad de las inversiones e indivisibilidad del capial. Esos aspecos son deerminados por las condiciones ecnológicas, y señalan que en general es ipo de servicios son provisos bajo una siuación de monopolio naural. De esa manera, el Esado iene un rol indelegable, y que es el de regular el mercado con la finalidad de emular las condiciones de compeencia, que écnicamene no es facible de alcanzar. Para esa acción de regulación el Esado dispone de un conjuno de insrumenos que permien lograr los objeivos de eficiencia, sosenibilidad y equidad. Ane eso, la eoría económica realiza un apore fundamenal en la definición de las condiciones que requiere el logro de esos objeivos regulaorios, permiiendo además analizar la relación y posibles conflicos que se presenan enre esos. No obsane, el apore de la eoría económica para deerminar la solución regulaoria ópima, es decir la mejor combinación de eficiencia, sosenibilidad y equidad, es muy limiado, ya que depende de la ponderación que se le oorgue a cada uno, valoración que surge del sisema políico y no del análisis económico. Eso implica que, debido al conflico que se presena enre objeivos, alcanzar uno de esos puede implicar la necesidad de ener que resignar un ciero margen en el logro de oro/s. Por oro lado, una vez que el regulador selecciona la combinación deseada y facible de objeivos, debe deerminar la combinación de insrumenos para alcanzarlos, enendiendo por ales aquellas variables que esán bajo su órbia de decisión. Uno de los insrumenos relevanes de la regulación de un servicio público es el nivel arifario, que desde el puno de visa de la eficiencia asignaiva requiere que se iguale al coso marginal, aunque desde el puno de la sosenibilidad la arifa debe igualarse al coso medio oal, presenándose aquí 6 Ver anexo I.

13 uno de los conflicos con que debe lidiar odo regulador, como es el de eficiencia y sosenibilidad. Además de esas dificulades, en la prácica regulaoria ambién es necesario resolver algunas cuesiones meodológicas, paricularmene la asociada a la deerminación de los cosos económicos. Para eso, una de los enfoques más ampliamene uilizados es calcular los cosos de la presación de los servicios mediane el enfoque del flujo de caja desconado, que permie considerar a los cosos como hechos económicos que ocurren en diferenes momenos del iempo. De esa manera, y unido a las indivisibilidades ecnológicas, que hacen que las expansiones se realicen mediane aumenos de capacidad significaivos, surge el concepo de coso medio incremenal, que se asocia al concepo de eficiencia asignaiva. Por lo ano, y si bien en la prácica cualquier versión del coso marginal es una aproximación, en úlima insancia, a un promedio de cosos en el rango de producción requerida, el enfoque del coso medio incremenal, en visa de las dificulades inherenes a cualquier meodología, parece ser la mejor aproximación posible a la políica ópima de precios que se puede lograr en el campo de suminisro de un servicio público. No obsane, la deerminación de un nivel arifario basado en el coso medio incremenal sólo cubre los cosos económicos asociados a las expansiones. Así, los cosos operaivos y de capial asociados al nivel de producción acual se raan como cosos fijos, y son considerados cosos hundidos. De esa manera, para alcanzar la sosenibilidad económica, condición necesaria para araer capial a la indusria, la arifa debe cubrir el coso medio oal; eso implica que el valor presene de la corriene fuura de ingresos sea, como mínimo, igual al valor presene de la corriene fuura de cosos oales, siendo esos los cosos operaivos y de capial para el nivel de producción oal de cada período. Esa condición es la que esaba reflejada en el conrao de concesión de la Red de Acceso a la ciudad de Córdoba (RAC), el cual expresaba que el objeivo de sosenibilidad económica en la presación del servicio era considerado relevane para la deerminación de las arifas de peaje. Ane eso, con el fin de deerminar los nuevos niveles arifarios que habrían de regir a parir del 29, se formularon diferenes escenarios proyecados de demanda, y, a parir de allí, se esimaron los niveles de inversiones y cosos operaivos respecivos. Esas proyecciones, juno con la esimación del capial inicial no depreciado y del coso de oporunidad del capial, permiieron deerminar el nivel de ingresos requeridos para la provisión del servicio. De esa manera, y mediane la uilización de un modelo económico financiero, se obuvieron los niveles arifarios, clasificados por ipo de rua (comercial y urísica) y caegoría de usuario, asociado a cada escenario formulado.

14 BIBLIOGRAFIA Baldwin, R., y Cave, M., (999). Undersanding Regulaion: Theory, Sraegy, and Pracice. Oxford Universiy Press, Oxford. Esache, A., Rodriguez Pardina, M., Rodríguez, J. M., Sember, G., (23). An Inroducion o Financial and Economic Modeling for Uiliy Regulaors. Policy Research Working Papers 3, World Bank Insiue, Washingon D.C.. Green, R. y Rodríguez Pardina, M., (999). Reseing Price Conrols for Privaized Uiliies: A Manual for Regulaors. EDI Developmen Sudies, World Bank, Washingon D.C.. Guash, L. y Spiller, P., (999). Managing he Regulaory Process: Design, Conceps, Issues, and he Lain America and Caribbean Sory, World Bank Group, Washingon, D.C.. Khan, A. (97). The Economics of Regulaion: Principles and Insiuions. John Wiley & Sons, INC., New York. Mann, P., (993). Waer-Uiliy Regulaion: Raes and Cos Recovery, Policy Sudy No. 55, Reason Foundaion, Los Angeles. Newbery, D. M. y Sanos, G., (999). Road Taxes, Road User Charges and Earmarking. Fiscal Sudies, Volume 2, Issue 2, pp Newbery, D., (2). Privaizaion, Resrucuring, and Regulaion of Nework Uiliies. Cambridge, MA: MIT Press. Salinger, M. A., (998). Regulaing Prices o Equal Forward-Looking Coss: Cos-Based Prices or Price-Based Coss?, Journal of Regulaory Economics 4, pp Train, K. E., (99). Opimal Regulaion: The Economic Theory of Naural Monopoly, Cambridge, Massachuses: The MIT Press. Turvey, R., (964). Marginal Cos Pricing in Pracice. Economica, New Series, Vol. 3, No. 24. pp (969). Marginal Cos, The Economic Journal, Vol. 79, No. 34. pp (2). Wha are Marginal Coss and How o Esimae Them?. Technical Paper No. 3. Cenre for he Sudy of Regulaed Indusries. The Universiy of Bah. Viscusi, K., Vernon, J. y Harringon, J., (998). Economics of Regulaion an Anirus. Second ediion, MIP Press, Cambridge, Massachuses. Warford, J. J., (997). Marginal Opporuniy Cos Pricing for Municipal Waer Supply. Special Paper, Ed. Inernaional Developmen Research Cener, Canada. William P. R., (2). On he Relaionship Beween Hisoric Cos, Forward Looking Cos and Long Run Marginal Cos, Review of Nework Economics, Berkeley Elecronic Press, vol. (2), pages 2. 2

15 ANEXO I: Caegorías arifarias Caegoría.- Moocicleas... Tarifa Básica x,5 Caegoría 2.- Vehículos de hasa 2 ejes, de una alura igual o menor a 2, y sin rueda doble... Tarifa Básica x Caegoría 3.- Vehículos de hasa 2 ejes, de una alura superior a 2, m. o con rueda doble... Tarifa Básica x 2 Caegoría 4.- Vehículos de más de 2 ejes y hasa 4 ejes, de una alura igual o menor a 2, m. y sin rueda doble... Tarifa Básica x 2 Caegoría 5.- Vehículos de más de 2 ejes y hasa 4 ejes, de una alura superior a 2, m. o con rueda doble... Tarifa Básica x 3 Caegoría 6.- Vehículos de más de 4 ejes y hasa 6 ejes... Tarifa Básica x 4 Caegoría 7.- Vehículos de más de 6 ejes... Tarifa Básica x 5 3