LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y LA MINERÍA. Guidance

Transcripción

1 GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y LA MINERÍA Guidance

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3 GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y LA MINERÍA

4 1 2 3 CONTENIDO PRÓLOGO MENSAJE DEL ICMM A LAS COMUNIDADES QUE PODRÍAN VERSE AFECTADAS POR LA MINERÍA i ii 1 INTRODUCCIÓN Por qué elaborar una guía de buenas prácticas específicamente en relación 3 con los pueblos indígenas? 1.2 Declaración de posición del ICMM Quiénes son los pueblos indígenas? Los derechos internacionales de los pueblos indígenas Cómo se elaboró esta Guía Comment le guide a-t-il été préparé? Alcance de la Guía Estructura de la Guía 13 COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN INDÍGENA Introducción Principios de una buena colaboración Establecimiento del contacto inicial Participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones Aspectos prácticos de la colaboración con pueblos indígenas Fomento de la capacidad de colaboración en las compañías Manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas Algunos desafíos para la colaboración 33 PREPARACIÓN DEL TERRENO Introducción Determinación de los derechos e intereses relevantes de los pueblos indígenas Estudios de referencia 45

5 ACUERDOS Introducción Justificación comercial de los acuerdos Qué hace a un acuerdo exitoso? Celebración de acuerdos Componentes de los acuerdos Instrumentación de los acuerdos 72 5 MANEJO DEL IMPACTO Y DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Introducción Mitigación y mejoramiento de los efectos Fortalecimiento de la base de activos de la comunidad Preservación cultural Protección, rehabilitación y monitoreo ambientales Preparación para el cierre de una mina Abordaje de la discriminación y la desventaja histórica MANEJO DE QUEJAS Introducción Por qué son importantes los mecanismos para el manejo de quejas? Fuentes de posibles desacuerdos o conflictos Preparación de mecanismos para el manejo de quejas Intervención de otras partes 104 CONCLUSIÓN 106 Apéndice A: Declaración de posición del ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas 107 Apéndice B: Siglas 110 Apéndice C: Otros recursos 111 Agradecimientos 119

6 Prólogo ICMM Esta Guía representa un logro fundamental en un recorrido que el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés) inició en 2004, cuando empezamos a trabajar para apoyar el establecimiento de relaciones más constructivas entre los pueblos indígenas y las compañías mineras. Desde entonces, hemos organizado dos mesas redondas internacionales, publicado un análisis sobre la minería y los pueblos indígenas, y llevado a cabo consultas externas antes de dar a conocer en 2008 nuestra Declaración de posición sobre la minería y los pueblos indígenas. El Consejo de Directores Ejecutivos del ICMM aprobó esa Declaración en 2008 y manifestó su deseo de que hubiera relaciones más constructivas entre la industria minero-metalúrgica y los pueblos indígenas basadas en el respeto, el compromiso fidedigno y el beneficio mutuo. Entonces se planteó que nuestra siguiente tarea sería elaborar una guía de instrumentación. Esta Guía es el resultado de ese trabajo. Reconocemos que cada comunidad posee características únicas y que pueden surgir varias dificultades con la presencia de los miembros del ICMM. En ese sentido, la Guía no tiene el propósito de plantear un enfoque único, sino de permitir que las compañías y las comunidades la adapten a sus circunstancias. Más que una meta final, esta Guía representa un hito. Nos interesa apoyar su divulgación y adopción para poner nuestro grano de arena y asegurar que realmente traiga un cambio para las comunidades en el terreno. El ICMM seguirá trabajando en cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas. Queremos colaborar con nuestros miembros y los pueblos indígenas para fomentar la adopción de esta Guía. Por último, un trabajo como este requiere un enorme esfuerzo. Gracias a todos aquellos que han contribuido: el Grupo Consultivo, Aidan Davy y Claire White dentro del Secretariado, y muchos otros que aportaron sus ideas a lo largo del camino. Grupo Consultivo sobre Pueblos Indígenas En la elaboración de esta Guía, el ICMM toma como punto de partida la visión que contiene su Declaración de Posición para las relaciones constructivas entre los pueblos indígenas y la industria minerometalúrgica fundamentadas en el respeto, el compromiso fidedigno y el beneficio mutuo, y que consideren en particular la situación específica e histórica de los pueblos indígenas. Vemos con beneplácito el compromiso de las compañías miembros del ICMM de establecer este tipo de relaciones y pensamos que la Guía representa un recurso útil para mantener un diálogo positivo. Como individuos con relaciones personales diversas y profundas, así como experiencia profesional con los pueblos indígenas, reconocemos la necesidad de que las compañías mineras entablen y mantengan relaciones respetuosas con las comunidades que pueden verse afectadas por sus actividades. A partir de nuestras experiencias en África, Australasia, Oceanía, América Latina y América del Norte, hemos aportado nuestros conocimientos, asesoría y recomendaciones sobre el proceso y la esencia durante la elaboración de este documento en los últimos dos años. Desde el inicio, nos hemos mantenido al margen del proceso. Siempre hicimos valer nuestro derecho de objetar la manera en que se elaboró la Guía o el contenido final. Sin embargo, a fin de cuentas consideramos que ofrece una guía sensata que si se aplica eficazmente tiene posibilidades de contribuir al establecimiento de relaciones constructivas y mutuamente respetuosas entre los pueblos indígenas y las compañías mineras. Entendemos que esta Guía forma parte de un proceso más amplio y será un documento vivo que habrá de revisarse sobre la base de la experiencia en su aplicación. Invitamos a los pueblos indígenas y a todas las compañías mineras sean o no miembros del ICMM a utilizar esta Guía de buena fe y aprender de su experiencia. Mike Rae, Canadá; Cássio Inglez de Sousa, Brasil; Meg Taylor, Papua Nueva Guinea; Mick Dodson, Australia; Lucy Mulenkei, África Tony Hodge Presidente del ICMM i

7 Mensaje del ICMM a las comunidades que puedan verse afectadas por la minería El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés) se complace en presentar nuestra Guía de buenas prácticas: los pueblos indígenas y la minería (la Guía). El ICMM es una organización que representa a diecinueve de las principales compañías minero-metalúrgicas del mundo, así como a otras treinta asociaciones regionales, nacionales y de productos básicos. El ICMM y sus miembros tienen el propósito conjunto de mejorar las prácticas de la industria minera mundial mediante el equilibrio de las diversas necesidades sociales, culturales, ambientales y económicas de todas las partes afectadas por las operaciones mineras. Esta Guía es fruto del compromiso de nuestros miembros de asegurar la extracción y producción responsables de minerales y metales. Tiene como eje la voluntad de establecer colaboraciones y relaciones positivas con los pueblos indígenas. Esto queda de manifiesto en la Declaración de posición del ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas, de mayo de 2008 (véase apéndice A). Elaboramos esta Guía a partir de los pilares que representan los compromisos enunciados en esa declaración. Nuestra intención es brindar información y orientación práctica al personal y los trabajadores de compañías mineras responsables, a fin de guiar una colaboración apropiada y respetuosa con los pueblos indígenas. Esperamos que esta Guía estimule el debate y fomente la comprensión transcultural entre las comunidades indígenas y las compañías mineras. Solicitamos respetuosamente que respondan con un espíritu de buena fe, que fue el fundamento para la preparación de esta Guía, al entablar conversaciones con compañías mineras responsables. Tal vez esta Guía no sea perfecta y, tras una reflexión, podrían pensar que algunos aspectos no funcionarán en nuestro caso. Entonces esperamos que usen esta Guía para diseñar un proceso de colaboración con las compañías mineras que sí funcione para su comunidad. Esto, a su vez, ayudará a las compañías mineras responsables a sostener un diálogo positivo con ustedes, como el punto de partida para relaciones mutuamente beneficiosas y perdurables. La industria minero-metalúrgica La industria minero-metalúrgica se dedica a la extracción y procesamiento de recursos minerales cuando el tamaño y la calidad de un depósito mineral permiten realizar un proyecto económicamente viable. Después, los minerales extraídos se refinan para convertirlos en materiales que se usan en la producción de diversos bienes para el mercado mundial. La extracción y refinación de minerales es casi tan antigua como la civilización humana. La minería se puede llevar a cabo de manera superficial o subterránea. Dependiendo de la parte del mundo donde se realice, la minería puede ir desde pequeños grupos de personas que aplican métodos tradicionales hasta una operación grande y compleja con infraestructura, tecnología y equipos modernos que da empleo a muchos trabajadores. Entre los miembros del ICMM figuran muchas de las compañías mineras más grandes del mundo y todas ellas aplican prácticas industriales modernas. ii

8 Mensaje del ICMM a las comunidades que puedan verse afectadas por la minería Aunque no todos los miembros del ICMM participan en las primeras dos etapas, a grandes rasgos la secuencia de las actividades durante el ciclo de vida es el siguiente (véase diagrama): Etapa 1 Prospección: Por lo general, interviene un número reducido de personas (compañías de prospección o exploración) que llegan a una zona en busca de señales específicas de la presencia de ciertos metales. Normalmente, si encuentran algo de interés, presentan una solicitud en la que manifiestan un interés específico en una zona con miras a obtener un permiso para explorar en busca de depósitos minerales. Etapa 2 Exploración: Las compañías de exploración minera suelen ser más pequeñas que las propias compañías mineras y exploran posibles depósitos mineros identificados en la etapa de prospección. La exploración puede abarcar varias actividades entre ellas estudios aéreos y perforaciones y su propósito consiste en determinar el tamaño y el valor de un depósito mineral. Se trata de una operación de alto riesgo pues sólo unas en cuantas acciones de exploración se llegarán a identificar suficientes depósitos minerales para justificar operaciones de minería completas. Ésta será la etapa en la que experimentará por primera vez una presencia minera considerable en su territorio. Si la compañía de exploración presenta pruebas de que hay potencial minero suficiente para explotar una mina, entonces una compañía minera importante podría interesarse en esta etapa. Etapa 3 Estudios de viabilidad y construcción: Esto ocurre cuando compañías mineras importantes llegan a su territorio. Habitualmente ya operan con éxito minas en otros lugares. Para empezar, la compañía estudiará la viabilidad económica a largo plazo de construir y operar una mina en la región. Si el resultado de ese estudio es que la operación minera arrojaría beneficios para la compañía minería y que esto puede lograrse al tiempo que se cumplen otras responsabilidades, entonces solicitarán los permisos correspondientes y procederán a la construcción de la mina. Etapa 4 Operación minera: Ésta es la fase activa de la secuencia minera que por lo general se prolonga durante la vida útil del recursos que se extrae. En esta etapa, los minerales se extraen ya sea mediante métodos superficiales (a cielo abierto) o subterráneos (túneles). Etapa 5 Cierre y recuperación: Cuando se ha extraído el recurso de que se trate o en caso de que seguir extrayendo el recurso deje de ser económicamente viable, el proyecto minero concluirá de manera paulatina mediante un plan de cierre y recuperación. Las compañías miembros del ICMM deben preparar su plan de cierre y recuperación en una fase temprana durante la etapa de planeación, explotación y construcción, de modo que estén listas para instrumentarlo mucho antes de que se aproxime la etapa de cierre y puedan actualizarlo conforme la operación cambie con el tiempo. Esta operación contará con la presencia continua de la compañía minera para asegurar el manejo adecuado de los efectos después del cierre. Durante el proceso, es importante que todas las compañías participantes se pongan en contacto con la comunidad local de modo que se establezca una relación respetuosa y de largo plazo. Comprensión de los problemas culturales, sociales y ambientales indígenas Con el paso del tiempo, las compañías mineras han avanzado en su conocimiento y se han sensibilizado sobre cómo manejar y equilibrar sus necesidades económicas con las consideraciones ambientales y las tradiciones culturales de la gente que habita en las zonas donde operan. Los miembros del ICMM reconocen que la actividad minera ha afectado y continuará afectando las tierras, los territorios, los recursos y la forma de vida de los pueblos indígenas. Los miembros del ICMM también entienden la importancia de mantener un medio ambiente saludable y estable para apoyar a las comunidades locales y, en particular, a quienes desean conservar un modo de vida tradicional. Un entorno natural saludable es un beneficio para toda la gente. Estos ha sido aprendizajes importantes. A fin de lograr este tipo de estabilidad, para empezar debemos establecer una relación con las comunidades en las que trabajamos, de modo que podamos abordar estos asuntos de manera respetuosa y sobre la base de un conocimiento sólido de la zona y su gente. Sólo entonces podemos empezar a equilibrar las necesidades y las perspectivas de la cultura, el medio ambiente y la economía. Esta Guía nos ofrece un punto de partida para un proceso más prolongado que nos ayudará a avanzar en la consecución de estos relevantes objetivos a largo plazo. iii

9 Secuencia típica de las actividades en la vida útil de una mina ETAPA 1 Prospección ETAPA 2 Exploración ETAPA 3 Estudios de viabilidad y construcción ETAPA 5 Cierre y recuperación ETAPA 4 Operación de la mina Esta guía tiene por objeto servir como una herramienta de apoyo práctica y fácil de usar para las compañías mineras. iv

10 Mensaje del ICMM a las comunidades que puedan verse afectadas por la minería Beneficios de aplicar esta Guía Esta Guía tiene por objeto ser una herramienta práctica y de uso sencillo para ayudar a las compañías mineras a entender la necesidad de conocer y respetar las complejidades culturales, sociales, económicas y políticas relacionadas con la realización de proyectos muy cerca de donde habitan comunidades indígenas. Nuestro propósito es que esta Guía plantee enfoques positivos, prácticos y generales que permitan a las compañías mineras establecer relaciones fructíferas con los pueblos indígenas. Sin embargo, estamos conscientes, en vista de su rica diversidad, de que no puede haber un enfoque único cuando se establecen relaciones con los pueblos indígenas. Esta Guía no trata sólo del establecimiento de buenas relaciones entre una compañía minera y una comunidad indígena, sino que es un medio para ayudar a las compañías mineras a iniciar o mejorar el proceso de construir una relación de manera respetuosa y positiva. Se presentan una serie de estudios de caso que destacan tanto las relaciones fructíferas como las consecuencias de no tenerlas, de lo que todos podemos aprender. Deseamos que esta Guía se considere un documento vivo. Recibiremos con agrado comentarios constructivos con base en las experiencias de su aplicación entre las comunidades indígenas y las compañías mineras. La Guía está estructurada en las siguientes secciones: 1 Introducción: Se presentan los fundamentos de esta Guía, la colaboración del ICMM con los pueblos indígenas, así como su Declaración de posición y compromisos relacionados. 2 Colaboración y participación indígena: Tiene que ver con la colaboración entre los pueblos indígenas y la minería; se abordan temas como la participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de decisiones (incluido el consentimiento previo, libre e informado) y se hacen recomendaciones específicas para una colaboración eficaz y práctica con los pueblos indígenas, sin dejar de destacar algunos de los principales desafíos para una colaboración eficaz. 3 Fundamentos: Gira en torno de las primeras etapas del establecimiento de la relación y de la información necesaria para facilitar a las compañías la colaboración inicial y el planteamiento de enfoques apropiados para abordar el impacto real y previsto de un proyecto, además de cómo podría mitigarse cualquier impacto posiblemente negativo. 4 Acuerdos: Se analiza la manera en que las compañías y las comunidades indígenas podrían celebrar acuerdos formales para regir su relación, lo que incluye acuerdos preliminares que pueden servir como peldaños para poner en marcha un acuerdo de largo plazo que abarque todo una secuencia del proyecto minero. 5 Manejo de efectos y distribución de beneficios: Se abordan algunos aspectos prácticos de manejar el impacto de un proyecto de minería, por ejemplo, la preservación de los sitios culturales y tradiciones locales, la distribución de los beneficios derivados de un proyecto minero y la creación de oportunidades para el desarrollo económico de la comunidad local. 6 Manejo de quejas: Se delinean estrategias y mecanismos para atender los problemas y preocupaciones de la comunidad acerca de la relación o los proyectos mineros. Como vemos, la Guía tiene el propósito de ayudar a las compañías a fomentar sus relaciones con los pueblos indígenas y sus comunidades señalando los medios mediante los cuales se puede establecer una colaboración eficaz durante el ciclo de vida del proyecto. v

11 Secuencia de la colaboración de la compañía minera Introducción Manejo de quejas Colaboración y participación indígena Comunidad indígena Manejo de efectos y distribución de beneficios Fundamentos Acuerdos Reflexiones finales Esperamos que esta introducción haya dejado claro el propósito de la Guía. Nos interesa que la Guía se utilice para ayudar a las compañías responsables a mejorar sus relaciones con los pueblos indígenas. Los invitamos a examinar esta Guía, analizar nuestro enfoque y apoyarnos en nuestros esfuerzos para hacer las cosas bien. Gracias R. Anthony Hodge Presidente del ICMM vi

12 1 Introducción Alla, niña nenets, besa a un cervato que su familia tiene como mascota. Tundra de Nadym, Yamal, Siberia occidental, Rusia 1

13 1 La presente Guía de Buenas Prácticas (la Guía) tiene por objeto ayudar a las compañías a fomentar sus relaciones con los pueblos indígenas y sus comunidades señalando los medios mediante los cuales se puede establecer una colaboración eficaz durante el ciclo de vida del proyecto. Las compañías mineras responsables han reconocido la necesidad de mantener relaciones más respetuosas y constructivas a fin de asegurar que, una vez emprendidas las operaciones mineras en tierras indígenas o cerca de ellas, se respeten los derechos e intereses de los pueblos indígenas y las comunidades afectadas se beneficien de tener una operación minera en su zona. En mayo de 2008, el ICMM aprobó la Declaración de posición sobre la minería y los pueblos indígenas. En esta declaración se destaca la necesidad de que haya relaciones constructivas entre la industria minero-metalúrgica y los pueblos indígenas basadas en el respeto, el compromiso fidedigno y el beneficio mutuo, con particular atención a la situación específica e histórica de los pueblos indígenas. La Guía se ha preparado con el apoyo de los miembros del ICMM para aplicar la visión subyacente y los compromisos específicos enunciados en la Declaración de posición. Tiene la finalidad de ayudar a las compañías minerometalúrgicas a reconocer las complejidades culturales, sociales, económicas y políticas vinculadas con la planeación, operación y cierre de proyectos en tierras indígenas o cerca de ellas, o que de alguna otra manera repercutirían en las comunidades indígenas. Se ponen de relieve principios de buenas prácticas, se analizan los retos al aplicar estos principios en el nivel operativo y se ofrecen ejemplos reales sobre la manera en que algunos proyectos mineros han enfrentado estos retos. Aunque los principales destinatarios de esta Guía son las compañías miembros del ICMM, puede servir a otras compañías que operan en el sector, así como para industrias relacionadas como la de petróleo y gas, y de la construcción. También puede ser un recurso útil para grupos de los pueblos indígenas, gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y consultores que trabajan en el sector. Más allá de la responsabilidad ética, la justificación comercial Sin dejar de reconocer y respetar que los derechos e intereses de los pueblos indígenas deben considerarse ante todo una responsabilidad ética, también hay razones comerciales de peso para que las compañías mineras se esfuercen por aplicar buenas prácticas en esta área. En su interés continuo por identificar y explotar nuevos recursos, las compañías mineras tienen una actividad cada vez mayor en partes remotas del mundo donde puede haber poblaciones indígenas. A las compañías que han sentado el precedente de ser respetuosas con los pueblos indígenas y sus derechos, y de generar resultados positivos para el desarrollo probablemente les resulte más fácil lograr acuerdos con comunidades de los pueblos indígenas y aprobaciones gubernamentales para tener acceso a recursos naturales. En un número creciente de países, se reconocen jurídicamente los derechos de los pueblos indígenas para negociar los términos y condiciones conforme a los cuales se explotarán los minerales en su tierra. En algunos casos, esto se extiende al derecho reconocido jurídicamente de otorgar o negar un consentimiento. Las compañías con una mala reputación en su trato con los pueblos indígenas o que carecen de experiencia en esta área tendrán más probabilidades de enfrentar retrasos y dificultades para negociar y celebrar acuerdos. Como ha quedado de manifiesto en numerosas ocasiones, las compañías que no respetan los derechos e intereses de los pueblos indígenas también tienen más probabilidades de verse envueltas en disputas y conflictos locales y regionales. Además de perjudicar el futuro de los proyectos individuales, esto puede ocasionar un daño sustancial a la reputación de una compañía en los planos nacional e internacional. En cambio, hay importantes beneficios para la reputación de las compañías y la industria en su conjunto si se demuestra liderazgo en esta área. Estos beneficios incluyen mejores relaciones con los gobiernos y las organizaciones internacionales, así como una colaboración más constructiva con grupos de la sociedad civil. 2

14 1 Introducción 1.1 Por qué elaborar una guía de buenas prácticas específicamente en relación con los pueblos indígenas? En muchos sentidos, lo que constituye una buena práctica en relación con los pueblos indígenas lo es también para pueblos no indígenas. Independientemente de donde operen, las compañías responsables tienen el propósito de evitar repercusiones negativas en las comunidades y dejar un legado positivo. Los principios básicos de una buena colaboración 1 son los mismos en términos generales (véase sección 2.2) y muchas de las metodologías para identificar y aprovechar oportunidades de desarrollo se aplicarán en el contexto del trato con pueblos tanto indígenas como no indígenas. No obstante estos elementos comunes, hay algunas razones que justifican la elaboración de una guía centrada específicamente en los pueblos indígenas y la minería. En primer lugar, hoy en todo el mundo se reconoce que los pueblos indígenas tienen derechos e intereses distintivos y cada vez se espera en mayor medida que las compañías responsables los respeten. En segundo lugar, mediante la ley, la costumbre o una combinación de ambas, los pueblos indígenas suelen tener una relación especial con las tierras, los territorios y los recursos donde las compañías quieren explorar y extraer recursos. Esto puede crear obligaciones específicas para las compañías, así como presentar una serie de retos únicos (y en ocasiones oportunidades) que requieren ser comprendidos y abordados. En tercer lugar, los pueblos indígenas a menudo tienen características culturales, características de gobierno y formas tradicionales de interactuar y tomar decisiones que los distingue de la población no indígena y que requieren que las compañías utilicen formas de colaboración sensibles a esas características. Por último, históricamente los pueblos indígenas han estado en desventaja, han sido discriminados y despojados de sus tierras, y siguen estando en desventaja respecto a la mayoría de los sectores de la sociedad. Asimismo, es probable que sean más vulnerables a los efectos negativos de las explotaciones mineras, en particular aquellas que repercuten de manera adversa en sus recursos culturales y naturales. Al abordar estos asuntos, es necesario dedicar especial atención a los intereses y derechos de las comunidades indígenas en todas las etapas del ciclo de vida de un proyecto minero. 1.2 Declaración de posición del ICMM La Declaración de posición del ICMM sobre minería y pueblos indígenas (véase Apéndice A) es el resultado de amplias consultas con sectores interesados y un trabajo preparatorio de varios años, que incluyó: mesas redondas sobre minería y asuntos de los pueblos indígenas (2005, 2008) publicación de un análisis sobre minería y los pueblos indígenas (2005) consultas estructuradas en torno de la versión preliminar de la Declaración de posición (2006, 2007) análisis del estatuto legal del consentimiento previo, libre e informado (CPLI). La Declaración de posición contiene varias declaraciones de reconocimiento fundamentales en las que se reconoce el imperativo ético de otorgar consideración especial a las necesidades e intereses de los pueblos indígenas. Se ha dado efecto práctico a estas declaraciones de reconocimiento mediante nueve compromisos. Mediante la Declaración de posición, los miembros del ICMM se obligan a cumplir estos compromisos, siempre que no se contrapongan con las leyes nacionales o provinciales. 1 Para mayor información sobre la colaboración basada en buenas prácticas, véase, por ejemplo, Zandvliet, L. et Anderson, M.B Getting It Right: Making Corporate Community Relations Work. Sheffield: Greenleaf Publishing. 3

15 1 Compromisos del ICMM 1 Reconocer y respetar los intereses sociales, económicos, ambientales y culturales de los pueblos indígenas, así como sus derechos según se articulan y definen en las leyes estatales o provinciales, nacionales e internacionales. 2 Identificar con claridad y comprender cabalmente los intereses y las perspectivas de los pueblos indígenas respecto a un proyecto y sus posibles efectos. En el caso de proyectos que puedan afectar a los pueblos indígenas, se llevarán a cabo evaluaciones de efectos sociales u otros análisis sociales de referencia, basados en consultas con ellos, para examinar sus perspectivas particulares. 3 Colaborar y consultar con los pueblos indígenas de manera justa, oportuna y culturalmente apropiada durante el ciclo del proyecto. La colaboración se basará en el suministro honesto y abierto de información, de una forma accesible para los pueblos indígenas. La colaboración se iniciará en la etapa más temprana posible de las actividades mineras previstas, antes de la exploración sustantiva en el terreno. Siempre que sea posible, la colaboración se establecerá por intermedio de las autoridades dentro de las comunidades y respetando las estructuras y procesos tradicionales para la toma de decisiones. 4 Forjar una comprensión transcultural: para que el personal de la compañía entienda la cultura, los valores y las aspiraciones de los pueblos indígenas y para que los pueblos indígenas entiendan los principios, objetivos, operaciones y prácticas de la compañía. 5 Propiciar que los gobiernos participen, cuando sea apropiado, para aliviar y resolver cualquier problema o situación que enfrenten los pueblos indígenas cerca de las operaciones mineras. 6 Elaborar proyectos para evitar los efectos posiblemente adversos de las actividades mineras y conexas y, si esto no fuera viable, minimizar, manejar o compensar justamente tales efectos. Entre otras cosas, tal vez sean necesarios acuerdos especiales para proteger la propiedad cultural o los sitios de significado religioso para los pueblos indígenas. 7 Procurar acuerdos con los pueblos indígenas y otras comunidades afectadas sobre programas para generar beneficios netos (sociales, económicos, ambientales y culturales), es decir, beneficios y oportunidades que compensen con creces los efectos negativos de las actividades mineras. Se considerará específicamente el uso acostumbrado de las tierras y los recursos en situaciones donde el título formal puede ser poco claro o cuando hay reclamos sin resolver. Los miembros del ICMM medirán los avances para asegurar que se estén obteniendo los beneficios sociales especificados y si los programas no están logrando los objetivos establecidos, se buscará llegar a un acuerdo sobre modificaciones para mejorar su eficacia. En general, los miembros del ICMM procurarán establecer alianzas de largo plazo con los pueblos indígenas, hallar formas de aumentar su participación como trabajadores y proveedores, y apoyar un desarrollo regional y comunitario empoderado, por ejemplo, mediante educación, capacitación, atención de la salud y apoyo para la formación de empresas. 8 Apoyar marcos apropiados para la facilitación, mediación y solución de controversias. Los miembros del ICMM pueden contribuir con fomento de la capacidad, o facilitarlo, para las organizaciones de los pueblos indígenas que habiten cerca de sus operaciones. En general, se proporcionará a los pueblos indígenas y las comunidades en su conjunto un canal de comunicación claro con los directivos de la compañía si tienen quejas sobre una operación minera, así como procesos transparentes para que sus preocupaciones sean atendidas. 9 Mediante la instrumentación de todas las acciones anteriores, buscar la obtención de un amplio apoyo comunitario para nuevos proyectos o actividades. Los miembros del ICMM reconocen que, luego de celebrar consultas con los habitantes del lugar y las autoridades competentes, en ocasiones se puede tomar la decisión de no seguir adelante con la explotación o la exploración aunque cuente con los permisos legales. 4

16 1 Introducción 1.3 Quiénes son los pueblos indígenas? En las últimas décadas la designación pueblos indígenas se ha llegado a reconocer como una categoría social distintiva en el derecho internacional y en la legislación nacional de algunos países. El término pueblos indígenas se ha aplicado sobre todo a los pueblos considerados descendientes de los pueblos precoloniales de América, Australia y Nueva Zelandia, como los indios americanos, los inuits del Ártico, los habitantes de las selvas del Amazonas, los aborígenes australianos y los maoríes neozelandeses. En varios países asiáticos y africanos, se hace referencia como pueblos indígenas, o ellos mismos se identifican así, a los grupos étnicos minoritarios marginados (a menudo llamados poblaciones tribales ), con una cultura distinta del modelo nacional y que históricamente han ocupado ciertas regiones, (por ejemplo, los pueblos pigmeos en África central, los pueblos san en África meridional, las tribus karen de las colinas en Tailandia). Algunos países reconocen a los pueblos indígenas y usan oficialmente ese término u otros relacionados. Por ejemplo, en países latinoamericanos como Venezuela, Perú, Colombia o Bolivia se usa pueblos indígenas. First Nations (primeras naciones) es un término oficial usado en Estados Unidos y Canadá, mientras que Aboriginal peoples (pueblos aborígenes) se utiliza en Australia y Canadá. En cambio, en otros países no se reconoce formalmente la existencia de pueblos indígenas dentro de sus fronteras (por ejemplo, Malasia, China, Botswana), o sólo reconocen a algunos grupos como indígenas aunque otros reclamen esa denominación (como en Rusia). Características que definen a los pueblos indígenas Los dos documentos internacionales citados más a menudo sobre la definición de los pueblos indígenas son el estudio sobre la discriminación contra los pueblos indígenas (José Martínez Cobo, relator especial de Naciones Unidas) y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En estos documentos se ponen de relieve las siguientes características generales como parcial o plenamente indicativas de los pueblos indígenas: conciencia de su identidad indígena continuidad histórica con las sociedades precoloniales o anteriores a la llegada de los colonos una experiencia común de colonialismo y opresión ocupación de territorios específicos o un fuerte vínculo con ellos sistemas sociales económicos y políticos distintivos lengua, cultura y creencias distintivas pertenencia a sectores no dominantes de la sociedad determinación de mantener y reproducir sus entornos ancestrales e identidades distintivas Estos criterios generales de los pueblos indígenas son deliberadamente inclusivos y, por ende, su objetivo es englobar la diversidad de las experiencias de los pueblos indígenas en todo el mundo, distinguiendo a los pueblos indígenas de otras minorías nacionales y sentando las bases para los tipos de derechos que reivindican. El problema de establecer una definición única para pueblos indígenas se ha debatido ampliamente en sesiones de grupos de trabajo de Naciones Unidas durante años y se ha llegado a reconocer oficialmente que no hay una sola definición que abarque cabalmente la diversidad de los pueblos indígenas. Sin embargo, Naciones Unidas y otros organismos intergubernamentales regionales han delineado varias características definitorias de los pueblos indígenas (véase recuadro), con énfasis en la particular importancia de la conciencia de su identidad indígena. 5

17 1 Cazador bosquimano en el desierto de Kalahari, Namibia. Los bosquimanos son un pueblo originario de África meridional y su forma tradicional de vida está amenazada 6

18 1 Introducción Dificultades de aplicar una sola definición de lo indígena Indonesia es un archipiélago compuesto por 17,508 islas con centenares de etnias, lenguas y variantes autóctonas. Por ello, suele ser problemático usar la palabra indígena en el contexto de este país. Las comunidades que rodean el proyecto carbonífero Maruwai de BHP Billiton en la provincia de Kalimantan Central reflejan la diversidad demográfica del país. La zona sigue estando muy poblada por los dayaks, que son habitantes indígenas de Borneo. El personal de la compañía generalmente usa la palabra lugareño o se refiere a la gente respecto a su etnia dayak y bakumpai en relación con las comunidades circundantes. 1.4 Derechos internacionales de los pueblos indígenas El primer compromiso de la Declaración de posición del ICMM exige que los miembros reconozcan y respeten los derechos e intereses de los pueblos indígenas como se expresan en el derecho provincial, nacionale internacional. Como se señaló, la medida en que los pueblos indígenas gozan de reconocimiento jurídico y la protección de sus derechos varía mucho de un país a otro. Las compañías miembros del ICMM se comprometen a reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas aunque un país sede no reconozca formalmente estos derechos o haya una divergencia entre los compromisos internacionales de un país y su legislación interna. En el plano internacional, ha habido un fuerte impulso hacia la definición de un conjunto de derechos que aborde específicamente la situación de los pueblos indígenas. Estos derechos se han formulado en respuesta al creciente reconocimiento dentro de la comunidad internacional de que los pueblos indígenas han sufrido marginación, discriminación y abusos a sus derechos humanos de manera prolongada y continua. Este conjunto de derechos se ocupa principalmente de proteger los derechos colectivos, mientras que la mayoría de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos se concentran en el individuo. El estatuto legal de los diferentes instrumentos sobre derechos humanos, su interpretación, cómo interactúan con la legislación nacional y su aplicabilidad a las empresas son todos temas complejos que no entran en la esfera de esta Guía. Para nuestros fines, basta con señalar que en todo el mundo hay ahora un amplio reconocimiento del estatuto y los derechos especiales de los pueblos indígenas. Además, la tendencia es indudablemente hacia el fortalecimiento de los derechos de los pueblos indígenas y su capacidad para hacerlos valer, aplicar y respetar por los gobiernos y terceros. No se pretende que esta Guía sustituya un proceso pleno de debida diligencia, que debe incluir la solicitud de recomendaciones de expertos locales y regionales en materia jurídica. 7

19 1 A continuación se presenta una lista de los principales documentos internacionales relacionados con los derechos de los pueblos indígenas, con enlaces para los documentos guía sobre las implicaciones prácticas de estos instrumentos: Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, 2007: Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, no. 169, de la Organización Internacional del Trabajo, 1989: Los principales derechos articulados en estos instrumentos incluyen los derechos de los pueblos indígenas a: la autodeterminación sus tierras, territorios y recursos la preservación de sus culturas, incluido su patrimonio cultural, y el reconocimiento de sus identidades distintivas que se les solicite su consentimiento previo, libre e informado en las decisiones que podrían afectarlos. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 1976: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial: Directrices Akwé: Kon del Convenio sobre la Diversidad Biológica: Directrices sobre los asuntos de los pueblos indígenas del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo: docs/undg-directrices_pueblos_indígenas.pdf Convención Americana sobre Derechos Humanos: Corte Interamericana de Derechos Humanos: 8

20 1 Introducción Grupos internacionales de defensa de los derechos indígenas Hay muchos organismos internacionales que respaldan y promueven los derechos de los pueblos indígenas y establecen normas y directrices para entender los asuntos de los pueblos indígenas y cómo abordar el trabajo dentro del ambiente de estos pueblos. Naciones Unidas cuenta con un órgano dedicado específicamente a los derechos de los pueblos indígenas (Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas: El Grupo del Banco Mundial tiene directrices y normas sobre el desarrollo y las comunidades indígenas como las normas de desempeño de la Corporación Financiera Internacional (Norma de desempeño 7: pueblos indígenas), al igual que el Banco Asiático de Desarrollo (la política del Banco en materia de pueblos indígenas) y el Banco Interamericano de Desarrollo (Política operativa sobre pueblos indígenas). De igual modo, la tercera generación de la Iniciativa Mundial de Presentación de Informes establece normas para la presentación de informes respecto a los derechos de los pueblos indígenas ( También hay numerosos grupos de apoyo y recursos como el Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas ( el Centro de Documentación, Investigación e Información de los Pueblos Indígenas ( Global Response ( Cultural Survival ( y el Forest Peoples Programme ( Además, muchos países cuentan con ministerios dedicados a los asuntos de los pueblos indígenas. Para más fuentes de información sobre los derechos indígenas, consulte el apéndice C: Otros recursos. 1.5 Los pueblos indígenas y la minería Las actividades relacionadas con la minería (exploración, explotación, extracción de recursos, procesamiento y eliminación de residuos, y cierre) a menudo se llevan a cabo en tierras indígenas o en sus cercanías. El Consejo de Minerales de Australia, por ejemplo, calcula que en el país 60 por ciento de las operaciones mineras ocurren en zonas colindantes con lugares habitados por comunidades aborígenes. En un estudio de 2003, el Instituto de Recursos Mundiales informó que muchas de las minas activas y las actividades de exploración del mundo se ubican ahora en zonas ambiental y socialmente vulnerables, muchas de las cuales están ocupadas por pueblos indígenas o son importantes para ellos. Como se señala en la Declaración de posición, los pueblos indígenas pueden verse afectados por los proyectos minerometalúrgicos, o estar interesados en ellos, de diferentes formas: pueden tener o reclamar alguna forma de propiedad o control jurídicamente reconocidos sobre las tierras, los territorios o los recursos a los que las compañías mineras quieren tener acceso o que quieren explotar, extraer o utilizar de alguna otra forma pueden ser los propietarios tradicionales de las tierras, los territorios y los recursos pero sin el reconocimiento jurídico de esta propiedad pueden ser los ocupantes o usuarios de las tierras, los territorios o los recursos ya sea como propietarios tradicionales o como gente cuyas tierras tradicionales se encuentran en otro lugar las tierras pueden contener sitios, objetos o recursos de significado cultural, o los paisajes revisten un significado especial por asociación, tradición o creencias pueden ser residentes de una comunidad afectada cuyo ambiente social económico y físico está experimentando, o experimentará, repercusiones por las actividades mineras y relacionadas. 9

21 1 El efecto de la explotación minera en los pueblos indígenas puede ser positivo, negativo o una combinación de ambos dependiendo de factores como ubicación geográfica, características de la comunidad, experiencias anteriores con la minería, naturaleza de las actividades mineras y, de manera crucial, la manera en que la compañía aborda el manejo del impacto de estos factores. Los efectos rara vez son aislados y tienden a generar complejas interacciones socioeconómicas al introducir efectos secundarios inesperados, que pueden ser negativos. La escala y la naturaleza de los efectos también variará durante la vida de los proyectos mineros. En el cuadro 1, a continuación, se muestran algunas de las repercusiones de los proyectos mineros para los pueblos indígenas. Las del lado izquierdo son claramente negativas; las de la derecha son más positivas, pero no de manera uniforme, porque los sucesos pueden tener un efecto secundario, así como primario, en el pueblo indígena (por ejemplo, un mayor ingreso gracias a la actividad minera pueden ocasionar una transición a una economía monetaria tal vez contraria a ciertas tradiciones culturales). Cuadro Getting 1: it Ejemplos wrong de posibles repercusiones de los proyectos mineros en los pueblos indígenas desplazamiento y reasentamiento físico o económico menor capacidad para proseguir con sus medios de subsistencia tradicionales a causa de la pérdida de acceso a las tierras o por el daño o destrucción de recursos fundamentales (bosques, agua, recursos pesqueros) desplazamiento de mineros artesanales destrucción o daño de sitios y paisajes con un significado cultural, tanto materiales como inmateriales disrupción social y deterioro de los valores culturales como resultado del rápido cambio económico y social (por ejemplo, el cambio de una economía de subsistencia a una monetaria) conflictos sociales por la distribución y el valor de beneficios relacionados con la minería (por ejemplo, regalías, empleos) mayor riesgo de exposición a enfermedades como el SIDA, la tuberculosis y otras enfermedades transmisibles mayor exposición al alcohol, el juego y otros vicios sociales mayor marginación de algunos grupos (por ejemplo, las mujeres) llegada de forasteros (por ejemplo, mineros artesanales) a las tierras tradicionales debido a que la construcción de caminos está abriendo las áreas inmigración de gran escala y fuera de control que contribuye a una mayor competencia por los recursos y las tensiones sociales mejoramiento de la infraestructura y los servicios (por ejemplo, acceso a agua limpia, electricidad, caminos) mejores resultados en materia de salud, gracias a la prestación de mejores servicios y a las mejores medidas preventivas (por ejemplo, fumigación para evitar el paludismo) mayor apoyo para la educación y mejores recursos e instalaciones mayores oportunidades de empleo y comerciales, tanto en la minería como en industrias conexas mayores flujos de ingresos mediante flujos de regalías y pagos compensatorios mejores niveles de vida gracias a una mayor riqueza ayuda de la compañía y el gobierno para las iniciativas de desarrollo de la comunidad y programas de apoyo a la subsistencia apoyo de la compañía para la identificación, protección y promoción del patrimonio cultural restauración y protección ambientales (por ejemplo, mediante iniciativas de reforestación, mejor manejo de incendios) medidas especiales para mejorar las condiciones de vida de grupos marginales (por ejemplo, mediante educación y programas de fomento de pequeñas empresas). 10

22 1 Introducción 1.6 Cómo se elaboró esta Guía La información y las recomendaciones presentadas en esta Guía provienen de fuentes muy diversas: publicaciones y sitios electrónicos de dependencias gubernamentales, organismos internacionales, grupos de la sociedad civil y asociaciones industriales; informes de compañías y otras publicaciones empresariales; políticas y normas empresariales; estudios de caso aportados por las compañías por medio del ICMM; publicaciones de investigación, y consultas con personal de la industria e interesados externos. Las fuentes utilizadas para preparar esta Guía (junto con otra bibliografía útil) aparecen en el apéndice B, organizadas por tema. Esta Guía fue elaborada por un equipo consultor integrado por especialistas del Centro para la Responsabilidad Social en la Minería (CSRM, por sus siglas en inglés) de la Universidad de Queensland, Australia, y Synergy Global Consulting. Todos ellos respondieron a las instrucciones formuladas por el ICMM de elaborar una guía práctica que respaldara la Declaración de posición del ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas. Desde el principio, se integró el Grupo Consultivo sobre Pueblos Indígenas (véase prólogo y sección de agradecimientos) para que: presentara sugerencias y perspectivas sobre la elaboración de la Guía al ICMM y el Grupo de Trabajo integrado por representantes de las compañías miembros del ICMM desempeñara un papel de aseguramiento de la calidad, cuestionando constructivamente al ICMM y el Grupo de Trabajo (véase sección de agradecimientos) sobre la elaboración de la guía El Grupo Consultivo estuvo integrado por cinco personas con experiencia internacional en asuntos de minería y pueblos indígenas de diversos orígenes geográficos y formación. El grupo hizo comentarios críticos constructivos sobre dos borradores de los documentos, por escrito y por teleconferencia. El segundo borrador de la Guía se distribuyó entre una amplia gama de organizaciones representativas y activistas que trabajan en asuntos indígenas para recibir sus comentarios, en el entendido de que la formulación de comentarios no implicaba de manera alguna un respaldo del contenido (véase sección de agradecimientos). Una compilación de los comentarios derivados de este proceso de consulta sentó las bases para una reunión presencial de dos días entre el Grupo Consultivo, el Grupo de Trabajo, el ICMM y los consultores. El Grupo Consultivo y el Grupo de Trabajo del ICMM revisaron un tercer borrador e hicieron los últimos cambios para abordar cualquier inquietud restante. Proceso para recopilar estudios de caso A fin de ilustrar aspectos particulares del texto, este informe contiene estudios de caso de buenas prácticas y también ejemplos de prácticas malas o problemáticas. En este último caso, no se identifican las operaciones. Los estudios de caso de buenas prácticas se seleccionaron en diversas fuentes públicas (sobre todo sitios en internet de compañías y asociaciones empresariales), así como mediante intercambios por correo electrónico y llamadas telefónicas con miembros del ICMM. El objetivo era mostrar diversos asuntos con una amplia distribución geográfica, aunque reconocemos que había más información disponible sobre buenas prácticas en algunas regiones que en otras. La compañía de que se tratara y, cuando procedía, un representante de la comunidad indígena revisaron cada estudio de caso. Varios de los estudios de caso breves que aparecen en este documento provienen de versiones más largas que se pueden consultar en el sitio del ICMM ( Los ejemplos de Los costos de hacer las cosas mal se incluyen con el afán de ofrecer tanto enseñanzas útiles como historias de éxito. De nuevo, la selección se hizo para presentar diversos asuntos y una amplia distribución geográfica. La información sobre estos ejemplos se obtuvo únicamente de fuentes de libre acceso, entre ellas, el sitio del Ombudsman y Asesor en materia de Observancia de la Corporación Financiera Internacional, el Centro de Información sobre los Bancos Multilaterales de Desarrollo, el sitio del Ombudsman de Minería de Oxfam Australia y el sitio de la organización Mines and Communities. Su inclusión no implica que estuvieran de acuerdo con las acusaciones o las conclusiones señaladas en el material original, pero es indicativa de las relaciones de confrontación y los resultados que pueden arrojar las interacciones negativas entre las compañías mieneras y los pueblos indígenas. 11

23 1 Mujeres maasai danzan y cantan con atuendos tradicionales. Maasai mara, Kenya Tratemos bien a la Tierra: no nos fue dada por nuestros padres, nos la han prestado nuestros hijos. No heredamos la Tierra de nuestros ancestros, nuestros hijos nos la han cedido temporalmente. Somos más que la suma de nuestros conocimientos, somos el producto de nuestra imaginación. Proverbio antiguo 12

24 1 Introducción 1.7 Alcance de la Guía Se puede establecer una distinción a grandes rasgos entre aquellas situaciones en las que: 1 Los pueblos indígenas están relacionados de alguna manera con las tierras, el territorio 2 y los recursos donde está ocurriendo o se está proponiendo la actividad relacionada con la minería. Esta conexión puede gozar de reconocimiento jurídico, estar establecida por tradición, basarse en el uso más que en la propiedad o tener un fundamento predominantemente tradicional, cultural o espiritual. 2 Los pueblos indígenas se ven, o podrían verse, afectados por las actividades relacionadas con la minería, pero no tienen una relación reconocida tradicionalmente con las tierras donde ha ocurrido u ocurrirá la actividad. Como ejemplo tenemos a los grupos indígenas que han sido desposeídos de su tierra o han migrado voluntariamente de otras zonas y viven en un poblado cerca de una explotación minera. En esta Guía se abordan ambos tipos de situación, aunque su propósito principal es orientar a las compañías sobre buenas prácticas cuando las actividades relacionadas con la minería ocurren en tierras indígenas tradicionales o cerca de ellas. Con esto se reconoce que en tales casos entran en juego derechos particulares, requisitos legales e intereses y, también, que estas situaciones tienden a plantear los mayores retos para las compañías mineras. El interés primordial de esta Guía son las actividades relacionadas con la minería que se llevan a cabo en localidades relativamente remotas, pero reconocemos que algunas minas se ubican cerca de grandes centros urbanos que cuentan con poblaciones indígenas sustanciales. 1.8 Estructura de la Guía En esta sección introductoria se ha establecido el contexto para la elaboración de la Guía. En la sección 2 nos ocuparemos de la colaboración durante el ciclo de vida del proyecto. Para empezar, se enuncian los principios y objetivos generales en los que se debe fundamentar la colaboración con los pueblos indígenas y luego se examinan con mayor detalle cuestiones relacionadas con la participación indígena en la toma de decisiones (lo que incluye el principio del consentimiento previo, libre e informado). Las subsecciones siguientes se refieren a la colaboración eficaz, el fomento de la capacidad de colaboración en las compañías y el manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas. Por último, se analizan algunos de los principales retos para la colaboración: enfrentar los antecedentes y percepciones negativos, manejar las expectativas y mantener el rumbo. La sección 3 gira en torno de las primeras etapas del proyecto y la información que las compañías necesitan para: (a) facilitar la colaboración inicial y (b) asegurar que cuentan con las estrategias apropiadas desde un principio para hacer frente al impacto confirmado y previsto que tendrá el proyecto en los pueblos indígenas. La sección 4 trata sobre los acuerdos: tanto su celebración (lo que normalmente ocurre en una fase relativamente temprana del proyecto) y su instrumentación continua durante el ciclo de vida del proyecto. Se abordan los temas de los componentes de los acuerdos, los principales factores en la celebración y la gobernanza de los acuerdos, incluida la instrumentación y la supervisión participativa. 2 Los términos tierras y territorios indígenas en ocasiones se usan indistintamente. Aunque no hay una distinción firme, tierras se usa a menudo para referirse a aquellas tierras sobre las que los pueblos indígenas tienen un título formal o tradicional, mientras que la mayoría de las veces territorio se refiere a una zona más extensa que los pueblos indígenas usan y en la que se desplazan. El concepto más amplio de territorialidad abarca aspectos históricos, culturales y de otra índole que no son tangibles, como los contactos espirituales. Las tierras también puede comprender ríos y lagos o áreas subacuáticas, como los arrecifes. 13

25 1 En la sección 5 veremos los aspectos prácticos de manejar el impacto de un proyecto y la distribución de beneficios, por medio de asuntos como mitigación y prevención de los efectos negativos, compensación, empleo y desarrollo de capital humano, creación de oportunidades comerciales, suministro de infraestructura y servicios, preservación cultural y manejo de la discriminación y la ventaja histórica. En la sección 6 nos ocuparemos de las reclamaciones, controversias y quejas, concentrándonos tanto en las estrategias preventivas como en los mecanismos para atender los problemas y preocupaciones de la comunidad cuando se presentan. Bolsas de cáñamo confeccionadas por ayoreos, departamento de Santa Cruz, Bolivia. Los diseños están inspirados en la insignia del clan 14

26 2 Colaboración y participación indígena Dogones sentados a la sombra de casa de los hombres, o toguna, vestidos con ropas teñidas con añil, Tirelli, Malí 15

27 2 2.1 Introducción El término colaboración se refiere a las interacciones que ocurren entre una compañía, las comunidades y otros sectores interesados. Abarca una extensa serie de actividades, que van desde el simple suministro de información hasta el diálogo activo y la asociación. Se trata de una actividad central que debe ocurrir de manera sostenida durante el ciclo de vida del proyecto: desde el contacto inicial previo a la exploración hasta el cierre. En el tercer compromiso de la Declaración de posición del ICMM se enuncian los principios esenciales que el ICMM espera que sus miembros respeten respecto a su colaboración con los pueblos indígenas: Declaración de posición del ICMM, tercer compromiso: Colaborar y consultar con los pueblos indígenas de manera justa, oportuna y culturalmente apropiada durante el ciclo del proyecto. La colaboración se basará en el suministro honesto y abierto de información, de una forma accesible para los pueblos indígenas. La colaboración se iniciará en la etapa más temprana posible de las actividades mineras previstas, antes de la exploración sustantiva en el terreno. Siempre que sea posible, la colaboración se establecerá por intermedio de las autoridades dentro de las comunidades y respetando las estructuras y procesos tradicionales para la toma de decisiones. 2.2 Principios de una buena colaboración En el contexto de los pueblos indígenas y la minería, la colaboración con la comunidad basada en buenas prácticas tiene por objeto asegurar que: los pueblos indígenas conozcan sus derechos las comunidades indígenas estén informadas sobre toda la gama de efectos sociales y ambientales (de corto, mediano y largo plazo), positivos y negativos, que puede traer consigo la minería y los comprendan la compañía conozca y atienda todas las preocupaciones que puedan tener las comunidades sobre los efectos posiblemente negativos la formulación y aplicación de las estrategias de mitigación tengan en cuenta el conocimiento tradicional y éste reciba un trato respetuoso la compañía y la comunidad indígena, así como otros sectores interesados, se entiendan y respeten mutuamente las aspiraciones indígenas se tengan en cuenta en la planeación del proyecto, de modo que la gente sea copropietaria de los programas e iniciativos de desarrollo comunitario y participe plenamente en las decisiones al respecto 3 el proyecto cuente con el apoyo amplio y sostenido de la comunidad se escuche la voz de todos los miembros de la comunidad, es decir, que los procesos de colaboración sean inclusivos. En la primera parte de esta sección, veremos los principios de una buena colaboración en lo concerniente a los pueblos indígenas. Después sigue una breve explicación de cómo deben acercarse las compañías para establecer el contacto inicial y luego un análisis más detallado sobre la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones, incluida la aplicación del principio del consentimiento previo, libre e informado (CPLI). En el resto de la sección abordaremos: los aspectos prácticos de colaborar y comunicarse con los pueblos indígenas el fomento de la capacidad de colaboración dentro de las compañías mineras el manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas que enfrentan los retos derivados de la colaboración. 3 Un enfoque que se ha aplicado para asegurar que se tenga presente la perspectiva de los pueblos indígenas es el etnodesarrollo. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, este enfoque se basa en las cualidades positivas de la cultura y las sociedades indígenas para fomentar el empleo y el crecimiento locales. 16

28 2 Colaboración y participación indígena Cómo asegurar una colaboración inclusiva Si bien es importante reconocer el papel de los adultos mayores y otros líderes comunitarios tradicionales, no se debe dar por sentado automáticamente que quienes ocupan las posiciones de liderazgo formales, ya sea por tradición o designados por el gobierno, representan todos los intereses en la comunidad. En particular, las compañías deben ser sensibles a los sectores de la comunidad que suelen ser excluidos del proceso de toma de decisiones, como las mujeres y los jóvenes. Cuando las estructuras decisorias tradicionales excluyen a las mujeres y los más jóvenes, es necesario consultar la opinión de estos grupos por medios menos directos (por ejemplo, siempre que sea posible, mediante encuestas de las necesidades de la comunidad y estudios de referencia, o mediante conversaciones informales con grupos pequeños). Asimismo, los representantes de la compañía deben esforzarse por explicar a quienes tradicionalmente son responsables de tomar las decisiones que, aun cuando respetan las estructuras vigentes y trabajarán por esa vía siempre que sea posible, para la compañía es importante saber cómo podrían afectar sus actividades a todos los sectores de la comunidad. En gran medida, estos principios de colaboración se aplican más allá de la composición racial o étnica de la comunidad. Sin embargo, se presentan otras cuestiones y retos específicos en lo tocante a la colaboración con los pueblos indígenas: es más probable que surjan problemas relacionados con el CPLI con los pueblos indígenas que con otros grupos (véase más adelante) en muchos casos, los pueblos indígenas pueden tener derechos especiales y distintivos por su conexión con la tierra sean reconocidos formalmente o no estos derechos, lo que los coloca en una posición distinta a la de la mayoría de otros grupos posiblemente afectados, pues muchos pueblos indígenas defienden que se les debe considerar titulares de derechos y no simplemente otro sector interesado las comunidades indígenas tal vez nunca hayan estado expuestas a la minería, por lo que se debe tener especial cuidado con la comunicación de la información técnica y los conceptos relacionados con la minería cuando se colabora con pueblos indígenas, se deben usar en la mayor medida posible las estructuras tradicionales para la toma de decisiones, reconociendo las restricciones que estas estructuras imponen en ocasiones a algunos grupos, como las mujeres y los jóvenes. Los costos de los errores Percepciones de consultas inadecuadas ocasionan protestas sostenidas Una pequeña comunidad rural cerca de donde se proponía abrir una mina de oro consideró que se le había consultado de manera inadecuada sobre el proyecto. La compañía soslayó las quejas. Las protestas persistieron, incluso hubo un bloqueo de la carretera que detuvo a una flota de camiones que transportaban equipo minero. La comunidad hizo llegar una queja a uno de los financiadores del proyecto y se mandó hacer un informe independiente para investigar la situación. El informe se centró en las razones por las que la comunidad había percibido como inadecuada una serie de consultas aparentemente exhaustivas. Mientras tanto hubo más protestas, entre ellas, la de un grupo de lugareñas que interfirieron con el suministro de energía eléctrica y ocasionaron interrupciones del servicio. 17

29 2 Los costos de los errores Las preocupaciones de la comunidad impiden la expansión propuesta de una mina Una compañía decidió suspender voluntariamente sus actividades de exploración cerca de su mina, ya abierta, en respuesta a la fuerte oposición de la comunidad. Los opositores estaban preocupados por los posibles efectos ambientales, en particular, la posible contaminación del agua que habría ocasionado la operación de una nueva mina. Como parte de la suspensión de actividades, la mina tuvo que reclasificar un gran depósito mineral de probado y probable a mineralización no perteneciente a la reserva. 2.3 Establecimiento del contacto inicial La calidad del contacto inicial entre el personal de la compañía minera y los miembros de la comunidad local en una zona minera en perspectiva puede marcar la pauta de todo el proyecto. Si el personal minero y los contratistas están bien preparados, son sensibles a la cultura de los pueblos indígenas y respetuosos y abiertos en su acercamiento, se pueden sentar las bases para una relación sólida y productiva. Es probable que surjan dificultades si las compañías: entran en un área sin antes pedir permiso se ponen en contacto con los grupos equivocados o con personas que carecen de autoridad para hablar en nombre del grupo o la comunidad en cuestión no logran explicar adecuadamente lo que están haciendo o por qué no dan a la comunidad tiempo suficiente para considerar una solicitud o propuesta, o tomar una decisión pasan por alto o desconocen las costumbres locales. Las compañías pueden evitar muchos de estos problemas si: consultan desde el inicio con la comunidad cómo quieren que sea su contacto entienden y respetan los protocolos locales de entrada en cuanto al permiso para entrar a una comunidad y el acceso a tierras tradicionales se comprometen a mantener una comunicación y una colaboración abiertas y transparentes desde el inicio y son consideradas en su acercamiento llevan a cabo un análisis de riesgos inicial antes de entrar en la zona y aplican controles para mitigar los principales riesgos se aseguran de que todos los representantes de la compañía (incluidos terceros como subcontratistas y agentes de la compañía) estén bien informados sobre las costumbres locales, la historia y el estatuto legal, y de que entienden la necesidad de mostrar una sensibilidad cultural supervisan regularmente el desempeño en la colaboración en la medida de lo posible, se esfuerzan por un mantener un acercamiento congruente y conservar a los representantes en su empleo de modo que se puedan construir relaciones y se conserve la confianza contratan los servicios de asesores reconocidos con un buen conocimiento de los aspectos locales. Es una buena idea que los directivos de la compañía estén presentes en las reuniones iniciales siempre que sea posible y se encuentren con los líderes tradicionales de las comunidades, pues así demuestran respeto y se prepara el terreno para establecer relaciones con las comunidades y ganarse su confianza a largo plazo. 18

30 2 Colaboración y participación indígena El trabajo con compañías de exploración minera La exploración de una zona prospectiva normalmente correrá por cuenta de una compañía pequeña de exploración minera, mientras que las compañías mayores se incorporarán en el momento en que se demuestra la presencia del recurso o de alguna otra forma se deduce que la zona es prometedora. Algunas compañías de exploración tienen antecedentes muy buenos de colaboración con comunidades indígenas y entienden que esto agrega valor al activo. No obstante, también hay ejemplos bien documentados de compañías jóvenes con antecedentes de malas relaciones, ya sea por falta de consideración o de conciencia, o escasez de recursos respecto a sus relaciones con las comunidades indígenas. Una buena práctica para las compañías que están considerando adquirir derechos de exploración u explotación de una compañía exploradora joven, o asociarse con ella, consiste en llevar a cabo un análisis de debida diligencia para verificar si las interacciones con los pueblos indígenas se han manejado adecuadamente a la fecha y si hay asuntos pendientes de resolver. En algunos casos, tal vez se tome la decisión de no seguir adelante con la adquisición; en otros, el análisis puede poner de relieve cuestiones que la compañía habrá de considerar en su planeación y estrategias de colaboración a futuro. 2.4 Participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones El ICMM reconoce que es esencial un amplio apoyo de las comunidades para que los proyectos de minería lleguen a buen puerto, además de ser una cuestión de interés para los pueblos indígenas, los gobiernos sede y las compañías y sus accionistas, y evitar que las actividades tengan un efecto posiblemente adverso en la comunidad. Las medidas fundamentales que las compañías pueden y, en la medida de lo posible, deben adoptar para asegurar que se ha buscado un amplio apoyo comunitario y que los pueblos indígenas tengan una participación significativa en los procesos decisorios del proyecto son los siguientes: Lograr una comprensión compartida de los grupos indígenas afectados en lo que atañe a su cultura, estructuras de organización y toma de decisiones, reivindicaciones y derechos sobre tierras, valores, preocupaciones e historia, incluidas experiencias previas con procesos decisorios encabezados por el Estado o con proyectos mineros o de desarrollo de otro tipo (véase sección 3: Preparación del terreno). Las compañías miembros del ICMM también pueden contribuir a fomentar la capacidad y la conciencia en el sector de exploración intercambiando información y conocimientos, y apoyando a las organizaciones industriales que representan a las compañías de exploración para que elaboren y distribuyan recursos de capacitación. 19

31 2 Establecer conjuntamente un medio eficaz para asegurar que los pueblos indígenas tengan una comprensión informada del proyecto propuesto y qué repercusiones podría tener en su comunidad, así como cualesquier otros beneficios que pueda ofrecer durante todo el ciclo del proyecto y las perspectivas de los sectores interesados respecto a proceder con el proyecto (tanto positivas como negativas). 4 Por ejemplo, la terminología usada por la industria minera tal vez no tenga una traducción que tenga sentido en la lengua de la comunidad indígena. En esas circunstancias, las compañías deben considerar la compilación de un glosario de términos junto con la comunidad. También es una buena práctica que los sectores interesados locales escuchen las ideas de otras personas sobre el proyecto (por ejemplo de ONG, organismos gubernamentales, académicos, expertos industriales, otras comunidades que han tratado con la compañía) cuando resulte útil su aportación de información u opiniones adicionales. Si se solicita, las compañías también deben considerar dotar a los pueblos indígenas de medios para que consulten a expertos independientes de su elección para que recopilen información. Fomentar una comprensión transcultural, para que el personal de la compañía entienda la cultura, los valores y las aspiraciones de la comunidad (véase sección 2.6: Fomento de la capacidad de colaboración en las compañías) y para que los pueblos indígenas entiendan los principios y prácticas de la compañía. Acordar procesos apropiados de toma de decisiones para la participación continua de los pueblos indígenas, que se basen en el respeto de los procesos y estructuras decisorios tradicionales. Como se señaló en la sección 3, las compañías deberán dedicar tiempo a lograr una comprensión de las complejidades y la dinámica de los procesos y estructuras locales para la toma decisiones, así como de cualesquier diferencias o divisiones que existan en el seno de las comunidades, a fin de lograr los resultados más representativos posible. Los procesos de toma de decisiones deben estar concebidos de tal forma que sean acordes con el tipo de decisiones que habrán de tomarse y adecuados para ese fin. Por ejemplo, quizá sea necesario fortalecer los procesos decisorios tradicionales para abordar el impacto de un proyecto en un gran número de comunidades indígenas. Asegurar que la participación de los pueblos indígenas sea inclusiva y conlleve la diversidad de opiniones dentro de las comunidades y entre ellas, así como colaborar constructivamente con los pueblos indígenas afectados para atender las preocupaciones que pudieran tener respecto a si el principio de inclusión podría socavar los procesos tradicionales de toma de decisiones. Las compañías también deben asegurarse que su colaboración se caracterice por la apertura y la honestidad, y no puede interpretarse que implica coerción, intimidación o manipulación. 4 Como ejemplos de información que puede proporcionar una compañía figuran los planes de exploración y extracción; las evaluaciones del impacto; los planes de mitigación y manejo; los planes de cierre; los planes de respuesta ante emergencias; y los registros de salud, seguridad, incidentes comunitarios y ambientales de las operaciones en curso. 20

32 2 Colaboración y participación indígena Acordar plazos aceptables para tomar decisiones durante el ciclo de vida del proyecto, teniendo en consideración la logística, las costumbres locales, los requisitos comerciales y el tiempo necesario para construir relaciones basadas en la confianza. Asegurarse de que quede clara la relación entre el calendario de colaboración y los momentos en que deben tomarse decisiones. De manera ideal, se debe buscar la colaboración inicial de los pueblos indígenas mucho antes del comienzo o autorización de las actividades, teniendo en cuenta los procesos y estructuras decisorios de los pueblos indígenas. Acordar un mecanismo para solucionar controversias o quejas para abordar proactivamente la probabilidad de que surjan discrepancias (véase sección 6: Manejo de quejas). Mediante todas estas acciones, las compañías deben ser capaces de demostrar que están colaborando de buena fe y actuando con respeto a los intereses y las perspectivas de los pueblos indígenas en relación con el proyecto y sus posibles efectos y beneficios, así como con sensibilidad ante las diferencias culturales. Aunque las compañías adopten todas las medidas anteriores, puede haber algunos casos en los que el proyecto no logre obtener un amplio apoyo comunitario y genere una oposición considerable y persistente, no obstante que el proyecto cuente con aprobación gubernamental. En esas circunstancias, una buena práctica generalmente aceptada es no avanzar con el proyecto hasta que se hayan atendido y resuelto las inquietudes pendientes de la comunidad. Acordar los términos y condiciones para brindar cualquier tipo de apoyo comunitario continuo a los sectores indígenas afectados y cualesquier obligaciones recíprocas relacionadas. Llevar un registro de los procesos y decisiones acordados cuando participen los pueblos indígenas, incluidos los resultados de cualquier supervisión o análisis, a fin de contar con un registro para las generaciones actuales o futuras que podrían verse afectadas por las decisiones y asegurar la transparencia en el proceso de toma de decisiones. Apoyar la capacidad de las comunidades para participar en la toma de decisiones, por ejemplo, brindando acceso a la asesoría de expertos independientes, fomento de la capacidad, facilitación y mediación, o invitando a observadores externos. 21

33 2 Reunión con la comunidad de San Cristóbal, cerca del proyecto cuprífero Quellaveco, departamento de Moquegua, Perú Fuente: Anglo American De la Tierra venimos. De nuestra Madre estamos hechos. De la Tierra nacimos. Antes de que existiera la luz, la semilla ya estaba plantada en la oscura entraña de la Tierra, en el corazón húmedo y cálido de nuestros pueblos. Don Juan Chávez Alonso Representante purépecha del Congreso Nacional Indígena Michoacán, México 22

34 2 Colaboración y participación indígena Toma de decisiones y el consentimiento previo, libre e informado (CPLI) El consentimiento previo, libre e informado (CPLI), en relación con las actividades mineras realizadas en tierras indígenas, se refiere a un proceso en el que los pueblos indígenas deciden libremente, con base en información suficiente sobre los beneficios y desventajas del proyecto, si se realizarán estas actividades y cómo se realizarán, de acuerdo con sus sistemas decisorios tradicionales. Los elementos del consentimiento previo, libre e informado Consentimiento: hay procesos eficaces para que los pueblos indígenas aprueben o nieguen su consentimiento, en consonancia con sus procesos decisorios, y se respeten y mantengan sus decisiones. Previo: se da tiempo suficiente para que la gente participe en el proceso decisorio antes de que se tomen decisiones esenciales sobre el proyecto y se generen los efectos. Libre: la gente puede tomar decisiones libremente sin coerción, intimidación o manipulación. Informado: la gente está totalmente informada sobre el proyecto y sus posibles repercusiones y beneficios, así como las diversas perspectivas sobre el proyecto (tanto positivas como negativas). El CPLI es de particular importancia para los pueblos indígenas relacionados con la minería por varias razones, entre ellas: históricamente, por lo general se ha excluido a los pueblos indígenas de los procesos de toma de decisiones y el resultado a menudo ha sido perjudicial para su bienestar En diversos documentos jurídicos y de políticas tanto internacionales como nacionales, incluida la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, 5 se exige o recomienda el uso del CPLI La defensa del derecho al CPLI se relaciona estrechamente con la búsqueda de los pueblos indígenas del derecho a la autodeterminación y los derechos sobre tierras y territorios la cuestión del CPLI se vincula con el debate más amplio sobre el aseguramiento de una distribución más justa de los costos, beneficios, riesgos y responsabilidades relacionados con las actividades mineras el CPLI también tiene que ver con el principio ético de que aquellos que podrían estar expuestos a un daño o riesgo de daño deben estar informados adecuadamente sobre estos riesgos y tener la oportunidad de expresar si están dispuestos a aceptar o no esos riesgos. Adaptado del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de Naciones Unidas, la Fundación Tebtebba y el Consejo Internacional de los Tratados Indios, entre otros. Si bien hay un amplio consenso acerca de la participación de los pueblos indígenas en el proceso de toma de decisiones debe ser previa, libre e informada, el aspecto del consentimiento es el elemento más impugnado del consentimiento previo, libre e informado. 5 Incluyen la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, no vinculante (2007); el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); el Requisito de desempeño 7 sobre pueblos indígenas de la Política ambiental y social (2007) del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD); la Ley sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de Filipinas (1997), y la Ley de Derechos sobre las Tierras Aborígenes (Territorio del Norte) de Australia (1976). 23

35 2 Sin embargo, el CPLI es polémico y cambiante. Si bien hay un amplio consenso sobre la necesidad de que la participación de los pueblos indígenas en el proceso de toma de decisiones sea previa, libre e informada, el elemento del consentimiento es el más impugnado del CPLI. Los defensores del CPLI sostienen que el pleno reconocimiento de los derechos a la autodeterminación y a tierras y territorios implica que los pueblos indígenas tienen autoridad para tomar decisiones sobre sus tierras, incluido el derecho fundamental de denegación. Sin embargo, los gobiernos a menudo se muestran reacios a aplicar el principio del CPLI, pues consideran que menoscaba el derecho soberano de los estados a tomar decisiones sobre la explotación de recursos naturales. También hay dificultades prácticas para aplicar el concepto del consentimiento cuando no es obligatorio por ley. Por ejemplo, el término CPLI se usa en contextos diferentes: en algunos casos se considera un derecho a aprobar o vetar actividades y en otros, un principio que los procesos de toma de decisiones deben tener como finalidad. También hay dificultades cuando la aplicación del consentimiento supone procesos tradicionales de toma de decisiones (por ejemplo, si se requiere unanimidad o la exclusión de una parte de la comunidad, por ejemplo, las mujeres). En las sociedades tradicionales, el consentimiento puede ser desde un consenso hasta una orden autocrática y teocrática. La búsqueda de un consenso también puede dar pie a prácticas coercitivas si no hay un buen manejo por parte de las autoridades tradicionales o las compañías Posición del ICMM sobre el CPLI y la participación de los pueblos indígena en la toma de decisiones Mediante la Declaración de posición sobre la minería y los pueblos indígenas del ICMM, las compañías miembros se comprometen a colaborar y consultar con los pueblos indígenas de manera justa, oportuna y culturalmente apropiada durante todo el ciclo del proyecto con base en un suministro honesto y abierto de información en formas accesibles (Compromiso 3). Esto coincide con los elementos previo, libre e informado del CPLI. Los miembros reconocen la importancia de propiciar la participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de decisiones de los proyectos, con el objetivo de lograr resultados de beneficio mutuo (Compromisos 6 y 7). Además, los miembros se comprometen a buscar un amplio apoyo comunitario para nuevos proyectos o actividades y reconocen que después de celebrar consultas con los habitantes del lugar y las autoridades competentes, en ocasiones se puede tomar la decisión de no seguir adelante con la explotación o la exploración aunque cuente con los permisos legales (Compromiso 9). Cuando los gobiernos nacionales han establecido las disposiciones legales para el CPLI de los pueblos indígenas, se espera que los miembros del ICMM siempre cumplan con la ley. Al mismo tiempo, los miembros del ICMM opinan que por el momento no es posible apoyar de manera general el derecho al CPLI, en particular a causa de las dificultades que entraña la aplicación práctica del concepto (véase anterior). Sin embargo, los miembros del ICMM se han comprometido a participar en foros nacionales e internacionales sobre el CPLI y acogen de buen grado las oportunidades de explorar más a fondo la colaboración con los pueblos indígenas y los procesos de consentimiento en relación con los proyectos mineros. 24

36 2 Colaboración y participación indígena 2.5 Aspectos prácticos de la colaboración con pueblos indígenas Escuchar Escuchar de manera respetuosa y tener la voluntad de aprender de los indígenas contribuye en gran medida a crear confianza entre las diferentes partes. A veces, el proceso de escuchar a los pueblos indígenas supone sentarse en largas reuniones o conversaciones paralelas. También puede requerir largas conversaciones sobre un tema a fin de determinar el momento adecuado antes de abordar el aspecto comercial. En muchos casos, puede ser culturalmente inapropiado entrar en materia económica sin más preámbulos, antes de seguir los protocolos culturales y consolidar la relación Dar tiempo Con frecuencia, las compañías están sujetas a restricciones de tiempo para cumplir con objetivos de acuerdo con un calendario del proyecto. Sin embargo, las comunidades indígenas necesitan tiempo para considerar las consecuencias de las propuestas del proyecto, en particular si no han tenido antes experiencia en explotaciones mineras. Por lo general, para un compañía es mejor pecar de cautelosa y tratar de no acelerar ningún proceso con las comunidades indígenas, pues esto podría resultar contraproducente. Para evitar que sea un proceso de duración indefinida, las compañías deben esforzarse por negociar un acuerdo con los representantes de la comunidad sobre fechas y plazos fundamentales, sin dejar de reconocer la necesidad de cierta flexibilidad para dar cabida a sucesos imprevistos o retrasos. Conviene recordar que el respeto y la comprensión mutua se ganan con el tiempo y es poco probable que se deriven de conversaciones centradas exclusivamente en los asuntos que le interesan a la compañía. Como señala un avezado observador de las relaciones entre las compañías mineras y los indígenas, se debe dedicar tiempo a tomar un té con ellos y sostener conversaciones que tal vez no guarden relación con las decisiones. Las compañías deben tener presente que muchos pueblos indígenas tienen un concepto cíclico del tiempo, a diferencia del concepto occidental del tiempo como una progresión lineal sin paradas (es decir, pasado-presente-futuro). Esto significa que los mismos sucesos pueden ocurrir una y otra vez, de modo que el tiempo no es una fuerza que transcurre inexorablemente. Estas perspectivas discrepantes respecto al tiempo han de reconocerse y aceptarse dentro de la colaboración de las compañías con las comunidades locales Respeto y conocimiento Conocer y respetar las costumbres locales es importante para que una compañía y una comunidad indígena forjen una buena relación. Los pueblos indígenas, como toda la gente, desean ser tratados con respeto y tomados en serio. Muchos proyectos tienen problemas por la sencilla razón de que la comunidad indígena afectada considera que no están recibiendo un trato respetuoso de la compañía o ésta no los entiende. Aprender el registro cortés de la lengua local es una enorme ventaja. Aceptar invitaciones a participar en celebraciones locales, actividades y comidas con los miembros de una comunidad también puede ser bien visto por las comunidades locales. Rechazar esa hospitalidad sin una excusa válida y buena puede representar una gran ofensa. Corresponder a la hospitalidad también es un factor importante para muchas culturas. Las compañías líderes reconocen que es importante dar a los pueblos indígenas los medios para aprender sobre la industria minera y la cultura de ciertas personas que trabajarán en determinada, así como sobre los aspectos prácticos de la industria (véase estudio de caso de Argyle más adelante). Esto puede lograrse, por ejemplo, invitando a representantes de la comunidad a visitar las oficinas de la compañía y organizando reuniones informales con personal de diferentes áreas de operación. Las compañías también necesitan considerar las carencias de capacidad en las comunidades indígenas para entender y manejar las demandas del proceso de colaboración. Éste debe ser un compromiso continuo que forme parte de la colaboración. 25

37 2 El aprendizaje y comprensión mutuos se cultivan La mina de diamantes Argyle, con 20 años de antigüedad y operada por el grupo Rio Tinto, se ubica en el estado de Australia Occidental, en un área de gran significado espiritual para los propietarios tradicionales de las tierras de la región. En 2001, ambas partes reconocieron que era necesario establecer una relación más formal entre ellas y que la compañía propiciara la participación de un conjunto más amplio de comunidades indígenas. Muchas de las primeras reuniones entre los representantes de Rio Tinto y los propietarios tradicionales no tuvieron un orden del día formal y, de acuerdo con los asistentes, el personal de Argyle se mostró dispuesto a escuchar a los propietarios tradicionales y a pedir disculpas por los errores del pasado. El desequilibrio de poder entre la compañía y las comunidades se compensó entablando una comunicación comprensible y clara para los propietarios tradicionales. Se llevó a miembros de las comunidades a recorrer los sitios, incluida la mina subterránea. Se utilizaron varios recursos visuales para explicar el impacto de la actividad minera en el área circundante, así como intérpretes para asegurar que todos pudieran seguir las negociaciones y participar en ellas. En reciprocidad, los propietarios tradicionales dieron a la compañía información sobre sus costumbres y realizaron ceremonias para garantizar que la operación transcurriera de manera segura y libre de interrupciones de los espíritus ancestrales Apertura y comunicación La compañía debe presentar su información de manera honesta y abierta, y en un formato accesible. No sólo se debe hacer énfasis en compartir información técnica sobre las operaciones de una mina durante su ciclo de vida, sino también sobre cualquier efecto socioeconómico o ambiental potencialmente negativo y cómo se manejará, además de los posibles beneficios para los pueblos indígenas y cómo se podrían ampliar. Los costos de los errores No explicar los efectos ambientales negativos provoca moratoria gubernamental de actividades mineras Ante la propuesta de un proyecto de extracción de oro, la comunidad indígena afirmó que la compañía había dedicado pocos esfuerzos a tratar de entablar un diálogo constructivo sobre la extensión de los efectos ambientales. Las preocupaciones tenían que ver con el uso de cianuro y los métodos de disposición de residuos, así como con la posibilidad de que los desechos tóxicos se filtraran a las aguas subterráneas. El descontento de la comunidad aumentó hasta convertirse en protestas y comenzaron a parecer grafitis contra la minería por toda la ciudad. La comunidad celebró un referendo y casi todos los residentes votaron contra el proyecto minero. Como consecuencia, el gobierno declaró una moratoria de tres años en las actividades mineras en la región. La información de la compañía se debe presentar de manera honesta y abierta, y en un formato accesible. 26

38 Hace mucho tiempo, la humanidad solía vivir junta y hablaba la misma lengua. En aquel entonces sólo había comida mala. Un día una ratita le dijo a una de nuestras ancianas que un árbol grande, que crecía al lado del río donde nos bañábamos, daba una comida muy buena. Era un enorme árbol de maíz, y lo cortamos. Diversos grupos del pueblo recogieron un tipo diferente de maíz del árbol: blanco, rojo, negro, amarillo y en cuanto lo comieron, perdieron la lengua común y se volvieron un grupo diferente de personas. Ése es el origen de los distintos pueblos el mundo. Fragmento de la historia del origen Ire ô KayapóIre ô Kayapó (tierra de los kayapós, estado de Pará, región amazónica brasileña). Para mayor información (en inglés) sobre los kayapós, visite:

39 Niña indígena con traje tradicional cargando a un pequeño a la espalda, Ecuador

40 2 Colaboración y participación indígena En comunidades donde el alfabetismo y el acceso a la tecnología son limitados, los boletines o informes de la compañía tal vez no sean apropiados como recursos de comunicación. En vez de ello, a menudo será necesario transmitir la información oralmente mediante materiales visuales como imágenes, diapositivas, animaciones, DVD y maquetas. Las visitas a otras operaciones mineras pueden ser de gran utilidad, aunque para asegurar que haya independencia de preferencia se deben organizar por intermedio de las comunidades indígenas relacionadas con esas operaciones y no de las compañías. Quizá sea necesario repetir y presentar la información de diferentes formas. Escuchar con atención las preguntas y los comentarios de la comunidad ayudará a los funcionarios a cargo de las relaciones con la comunidad a planear sesiones informativas de seguimiento. Conviene tener información que pueda dejarse a la comunidad para que ésta la lea o vea más adelante, por ejemplo, folletos, volantes, carteles y DVD. Programas de consulta comunitarios En 2005, el Proyecto Carbonífero de Maruwai (PCM) en Indonesia encomendó a antropólogos y ONG dedicadas al tema del desarrollo una serie de evaluaciones rurales con participación comunitaria (ERPC). Su labor incluía obtener comentarios de comunidades fundamentales de la cuenca de Maruwai sobre un modelo para una futura consulta comunitaria preparada por el PCM. Las comunidades aceptaron la sugerencia de la compañía de celebrar foros de consulta comunitarios regulares e inclusivos sobre todo en los poblados. El proceso de consulta recibió el nombre de HAPAKAT, siglas que en el idioma darak murung significa acuerdo o consenso, además de relación de hermandad Uso del idioma local Cuando la mayoría de la comunidad no domina el idioma nacional, suele ser mejor comunicarse en el idioma local. Trabajar con el idioma local o por medio de él demuestra respeto a la comunidad afectada, al igual que el interés del personal de la compañía en adquirir un aprendizaje funcional de dicho idioma. La comunicación técnica se debe simplificar para permitir una mejor comprensión de los conceptos y disminuir las probabilidades de malentendidos. Sin embargo, los problemas de comunicación se derivan a menudo de la traducción a causa de las malas interpretaciones o malentendidos. Este riesgo puede reducirse repitiendo y verificando la comprensión e información. Fomento de la confianza mediante la comunicación en el idioma local y aseguramiento de un enfoque uniforme Los angloamericanos empezaron a explorar el norte de Fenoscandia en 1999, una región habitada tradicionalmente por el pueblo sámi, los indígenas de Noruega, Finlandia, Rusia y Suecia. En todos los territorios que habitan, los sámis tienen una filiación distinta con la tierra. Por las culturas únicas del pueblo sámi y los diversos factores contextuales, los anglos procuraron adaptar su enfoque de colaboración a cada grupo dentro de la comunidad sámi. A pesar de los diferentes contextos, los anglos han adoptado como principios de colaboración tratar a las comunidades indígenas con respeto y honestidad, forjar relaciones poco a poco y responder a la diversidad de comunidades. De esta forma se han identificado varios procedimientos de buenas prácticas. Por ejemplo, cuando no habla la lengua nacional (sueco, noruego o finlandés), el personal de la compañía lleva consigo tarjetas con los datos de una persona de contacto de la compañía que sí habla la lengua a fin de asegurarse de que los indígenas puedan comunicarse con alguien que responda inmediatamente las preguntas de la comunidad. La compañía también ha procurado que siempre visiten a las comunidades los mismos representantes para ayudar a establecer una relación de largo plazo. 29

41 2 2.6 Fomento de la capacidad de colaboración en las compañías Las compañías líderes reconocen la importancia de contar con el equipo adecuado en los niveles corporativo y operativo, con el apoyo de sólidos sistemas de administración Administración comprometida El compromiso desde los niveles más altos de la compañía sienta la pauta para forjar relaciones positivas. El contacto de la administración con los pueblos indígenas no debe limitarse a un buen trabajo de relaciones públicas, que tiene más que ver con la imagen, la reputación y el riesgo de marca. La administración operativa de nivel superior necesita entender los derechos, intereses y perspectivas de los pueblos indígenas y ser capaz de dirigir a un equipo de la compañía y lograr que se comprometan a respetar y entender a las comunidades indígenas, así como a trabajar con ellas. Este equipo también debe ayudar a la organización a adaptar y modificar su enfoque según se requiera. Las compañías líderes ya cuentan con políticas internas que responden a este compromiso y lo refuerzan Personal calificado y experimentado en el trabajo con la comunidad Es probable que el personal de la compañía se beneficie si cuenta con habilidades específicas, incluidas conciencia y comprensión respecto a cómo interactuar con los pueblos indígenas, así como experiencia o familiarización con el contexto en el que habrán de trabajar. También necesitan habilidades para apoyar tareas específicas relacionadas con el empleo de los pueblos indígenas, apoyo para el establecimiento de empresas y desarrollo comunitario Asesores indígenas Las empresas líderes suelen designar a personas de las comunidades indígenas para que funjan como enlaces con la comunidad local. Si los pueblos indígenas no tienen personas con las habilidades necesarias para este tipo de funciones, entonces debe ser una prioridad identificar y capacitar a algunas personas. En ciertos casos, puede ser necesario recurrir a los servicios de representantes externos de la comunidad indígena (por ejemplo, un grupo de la sociedad civil) hasta que ésta cuente con miembros bien preparados para desempeñar este papel. En vista de las presiones de esta función y las dificultades vinculadas con el trabajo de la compañía mientras está presente en la comunidad, la guía y la supervisión de apoyo que los asesores indígenas brindan a la comunidad indígena es my importante. Dar empleo a los residentes locales en cuestiones vinculadas con la colaboración y las relaciones con la comunidad no siempre es una buena idea en las etapas iniciales de contacto. Quizá sea más conveniente establecer primero una relación con la comunidad y luego facilitar un comité de contrataciones en la comunidad para ayudar a elegir al personal adecuado. De esa manera, puede haber cierta confianza en que las asignaciones cuentan con un respaldo razonable por parte de la comunidad. En algunos casos (por ejemplo, cuando hay un conflicto entre grupos importantes en una comunidad), puede ser preferible buscar fuera de la comunidad a las personas que desempeñarán funciones clave en las relaciones con la comunidad Perspectiva de género En particular en las comunidades indígenas tradicionales, los hombres por lo general se sentirán más cómodos colaborando con representantes varones de una compañía y las mujeres, con representantes mujeres. Es muy importante asegurarse de que se escuche la voz de las mujeres, en vista del principio de inclusión y el hecho de que los efectos negativos de los proyectos mineros a menudo recaen desproporcionadamente en las mujeres (véase sección : Análisis de efecto por género). Cuando las formas tradicionales de colaborar o tomar decisiones evitan la participación significativa de la mujer, las compañías mineras deben esforzarse por hallar maneras de facilitar esta participación mediante un acuerdo mutuo con las comunidades de que se trate. 30

42 2 Colaboración y participación indígena Danza tradicional asmat ejecutada frente a invitados internacionales y gubernamentales en la inauguración del Festival Cultural Asmat, Papua, Indonesia Fuente: PT Freeport Indonesia 31

43 2 2.7 Manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas Uno de los principales riesgos para las compañías mineras que trabajan en comunidades indígenas o cerca de ellas es que sus trabajadores o contratistas pueden comportarse de manera inapropiada con dichas comunidades. El lenguaje o el comportamiento racista, que demuestran una falta de respeto a las costumbres locales o destruyen los sitios de patrimonio cultural (aun de manera inadvertida), pueden dañar a largo plazo las relaciones entre la compañía y la comunidad y, en algunos casos, desatar acciones que impidan el avance de un proyecto o acarreen su clausura. Entre las medidas que pueden adoptar las compañías para asegurar que los trabajadores y los contratistas se comporten apropiadamente figuran las siguientes: instrumentar programas de capacitación transcultural par todos los trabajadores y contratistas (véase más adelante) dejar en claro a los trabajadores y contratistas lo que se espera de ellos (por ejemplo, mediante la comunicación de políticas que definen un comportamiento aceptable) aplicar medidas disciplinarias cuando hay transgresiones importantes de estas normas, incluso el despido y la terminación de contratos asegurarse de que los contratos con trabajadores, subcontratistas, agentes y socios de empresas conjuntas contengan disposiciones apropiadas para regir el comportamiento de las partes Capacitación transcultural Hoy es relativamente común que las compañías lleven a cabo actividades relacionadas con la minería en áreas con una población indígena considerable, lo que exige una capacitación transcultural tanto para la compañía como para el personal del contratista. Los programas más innovadores: se orientan no sólo a brindar un conocimiento histórico de la comunidad de que se trate, sino también recomendaciones prácticas que mejoren la comunicación y la comprensión transculturales (por ejemplo, recomendaciones sobre lenguaje corporal, inicio y finalización de las conversaciones, acciones culturalmente irrespetuosas, etc.) incluyen la participación de hombres y mujeres indígenas (por ejemplo, al celebrar ceremonias de bienvenida e intercambiar sus experiencias) se diferencian de acuerdo con el público meta (por ejemplo, programas más específicos para el personal de la compañía que supervisa a trabajadores indígenas) diferencian entre conciencia cultural y competencia cultural incluyen sesiones de seguimiento y actualización, y no son sesiones únicas desarrollan la capacidad de los supervisores del proyecto para comunicarse en la lengua de los pueblos indígenas, cuando éstos hablan una lengua distinta. Abordaje de la brecha entre géneros PT Freeport, afiliada indonesia de Freeport- McMoRan Copper & Gold, forjó alianzas para crear el Instituto de Minería Nemangkawi en 2003 con miras a un desarrollo de largo plazo de la fuerza laboral de los papús indígenas. A partir de 2007, Nemangkawi inició programas especiales para dar oportunidades a las mujeres indígenas en lugares de trabajo industriales. Históricamente, las mujeres de estas comunidades tradicionales no han participado en empleos no domésticos. Varias decenas de egresadas de Nemangkawi ya están operando equipo pesado en la mina de la compañía en Grasberg, así como la infraestructura asociada. 32

44 2 Colaboración y participación indígena Tres ejemplos de programas de capacitación transcultural En La Guajira, Colombia, donde se encuentra la mina de carbón de Cerrejón, aproximadamente 40 por ciento de los 656,000 habitantes son wayúus. La compañía estableció un programa de educación transcultural para sus trabajadores sobre la cultura wayúu, de modo que pudieran entender y respetar su historia y tradiciones. La capacitación incluye ubicación geográfica, recursos, limitaciones, relación con la naturaleza, lengua, identidad étnica y cultural, rituales, tradiciones, economía y orígenes de los wayúus. En Australia, la compañía BHP Billiton ha llevado a cabo una serie de módulos de educación para adultos dirigida a comunidades aborígenes en la mina de Newman. Asisten a estos talleres trabajadores indígenas y supervisores de los trabajadores indígenas. Los instructores son indígenas (consultores) y el programa gira en torno de las obligaciones del empleado y el empleador, normas y compromisos, planeación financiera, obligaciones culturales, diversidad de valores y prioridades, etc. La introducción general para la fuerza de trabajo también incluye un componente sobre legado aborigen, en el que se abordan los derechos tradicionales de los pueblos indígenas y se destaca el valor del patrimonio cultural mediante la protección y el manejo de los sitios patrimoniales. Además, desde 2000, todos los trabajadores y contratistas nuevos están obligados a asistir a talleres de educación cultural de un día, impartidos por el Centro de Lenguas Aborígenes. 2.8 Algunos desafíos para la colaboración Manejo de antecedentes y percepciones negativos Las comunidades indígenas que han tenido malas experiencias con la minería probablemente vean las nuevas propuestas de explotaciones mineras con suspicacia o quizá con franca hostilidad. Los pueblos indígenas que viven en zonas aisladas desde el punto de vista geográfico donde aún es posible extraer recursos a gran escala (bosques, posibles tierras de labranza, ríos para la generación de hidroelectricidad, yacimientos minerales en montañas, planicies, tundra, etc.) también tienen buenas razones para sospechar de los forasteros que llegan a sus tierras o territorio. Otro factor que complica las cosas para una compañía minera grande es que las fases iniciales de exploración y explotación pueden haber estado a cargo de una compañía cuya operación quizá no estuvo a la altura de lo que hoy se espera. Pueden surgir problemas similares cuando se compra un proyecto a otra compañía que no opera de acuerdo con las normas esperadas de un miembro del ICMM. Las malas experiencias anteriores entre el gobierno y los pueblos indígenas también pueden contribuir a una comprensible hostilidad inicial hacia las compañías mineras. La operación emblemática de Lihir Gold Limited (LGL) se encuentra en un pequeño grupo de islas en la región nororiental de Papua Nueva Guinea, con una población de aproximadamente 14,000 habitantes. En 2009, LGL llevó a cabo un programa de sensibilización social dirigido a todos los trabajadores de la mina. El objetivo de este programa es que los principales grupos interesados conozcan la agenda de desarrollo sustentable de LGL y los programas de desarrollo comunitario efectuados dentro del paquete de prestaciones para las comunidades llamado Plan de Desarrollo Sustentable de Lihir (LSDP, por sus siglas en inglés). El programa de sensibilización incluye talleres comunitarios y de desarrollo sustentable, así como visitas a los poblados de los propietarios de tierras y sitios sagrados. La información fundamental de este programa de capacitación se ha recogido en una nueva publicación de LGL, LIHIR: Luksave long komuniti, que se está distribuyendo entre todos los trabajadores. 33

45 2 Las acciones positivas que las compañías mineras pueden llevar a cabo para enfrentar estos antecedentes incluyen: tener el cuidado de mostrar respeto hacia la cultura y las costumbres de los lugareños recurrir a un intermediario de buena reputación, como una organización comunitaria indígena, un grupo religioso, representantes de la sociedad civil o una ONG para facilitar las primeras reuniones y el intercambio de información dar a la gente de la comunidad la oportunidad de reunirse e interactuar con los directivos de alto nivel y el director general, en particular reconocer que la industria tal vez se comportó mal en el pasado (en vez de tratar de defender prácticas deficientes) buscar oportunidades para resarcir los daños socioculturales y ambientales causados en el pasado (por ejemplo, restaurar sitios culturales dañados, rellenar socavones abandonados o reforestar áreas afectadas) ser abiertos y honestos respecto a los riesgos y beneficios relacionados con el proyecto destacar que la compañía tiene normas, procesos y prácticas que la hacen responsable de su desempeño social y ambiental, e informar a las comunidades cómo podrían participar en estos procesos identificar si se asumieron compromisos históricos (por ejemplo, una compañía exploradora o el socio de una empresa conjunta) y, siempre que resulte factible, honrar esos compromisos. Las comunidades indígenas que han tenido malas experiencias con la minería probablemente vean las nuevas propuestas de explotaciones mineras con suspicacia o quizá con franca hostilidad. 34

46 2 Colaboración y participación indígena Mujer indígena en traje tradicional cargando leña a la espalda, Perú 35

47 Manejo de las expectativas Las expectativas no realistas de las comunidades locales pueden dar pie a malentendidos y conflictos cuando los beneficios previstos no se materializan. Los representantes de las compañías deben estar conscientes de que pueden generarse expectativas con una simple reunión. También estarán en mejor posición para manejar las expectativas si: Se comunican de manera clara y transparente, y mantienen un mensaje coherente sobre el ciclo de vida del proyecto y cuáles serían las implicaciones realistas de sus diversas etapas, en lo que respecta a empleos y otras oportunidades económicas, incluidas las razones por las que el proyecto podría no llevarse a cabo en realidad. No demoran en aclarar, lo antes posible y en la medida legalmente practicable, los rumores sobre el proyecto, sus plazos y el impacto que está teniendo (tanto positivo como negativo). Prestan cuidadosa atención a la manera en que las comunidades responden a la información que se les proporciona y las preguntas que se les hacen, lo que ayudará a identificar las áreas donde podrían surgir malentendidos. Formalizan los compromisos y acuerdos por escrito, o al menos mantienen un registro de las promesas hechas y se documentan los avances en el cumplimiento de dichos compromisos Mantenimiento del enfoque Un problema común, que no se restringe a las comunidades indígenas, es que los esfuerzos iniciales encaminados a lograr la colaboración con la comunidad no se sostienen con el paso del tiempo. Esto puede ocurrir por diversas razones, como el hecho de que la administración se duerma en sus laurales cuando ya ha conseguido las aprobaciones del proyecto, rotación de personal clave de la compañía, cambios generacionales en la comunidad y fatiga de consultas entre la comunidad y los representantes. Cuando hay una pérdida de enfoque e impulso, existe el riesgo real de que una compañía pierda contacto con lo que está ocurriendo a escala local y quizá no esté al tanto o demore en detectar cambios en el estado de ánimo de la comunidad. Además, se pueden desgastar las relaciones que se establecieron en un principio entre la compañía e los responsables de la toma de decisiones en la comunidad. Algunas acciones que pueden emprender las compañías para seguir colaborando activamente con la comunidad son: Formalizar un plan general de colaboración, que se revise y actualice regularmente, y se vincule tanto con la administración más amplia de la operación y procesos de planeación como con el propio plan de la comunidad para su futuro. Establecer sistemas para llevar un registro del cumplimiento y el seguimiento de los compromisos. Insertar mecanismos y procesos de colaboración en los acuerdos (véase sección 4: Acuerdos). Instrumentar estrategias para reducir el impacto que, de otro modo, podría tener la pérdida de personal clave en las relaciones entre la compañía y la comunidad (por ejemplo, planeando las sucesiones y diversificando la red de relaciones en la comunidad). Establecer disposiciones eficaces para solucionar controversias y quejas (véase sección 6: Manejo de quejas). 36

48 3 Preparación del terreno Mujer indígena kamoro de Kakonao opera una grúa en la mina Grasberg de Freeport, Papua, Indonesia Fuente: PT Freeport Indonesia 37

49 3 3.1 Introducción En esta sección nos ocuparemos de las acciones que las compañías pueden emprender en etapas tempranas del ciclo de vida de un proyecto 6 para sentar bases sólidas para la colaboración continua con los pueblos indígenas de la zona, así como para anticipar y manejar los riesgos y oportunidades que podría traer consigo el proyecto y las maneras en que podría afectar a la comunidad. Los siguientes son los temas específicos que veremos en esta sección: procesos para determinar los derechos e intereses relevantes de los pueblos indígenas cartografía social estudios de referencia estudios sobre legado cultural evaluaciones del impacto (incluidas evaluaciones de conflictos y efectos relativos al género) 3.2 Determinación de los derechos e intereses relevantes de los pueblos indígenas Antes de iniciar las actividades de exploración o explotación minera, en general las compañías líderes habrán seguido todos los pasos razonables para verificar si las actividades tienen probabilidades de afectar de alguna manera a los pueblos indígenas. Esto incluye identificar leyes nacionales y locales relacionadas con los pueblos indígenas; las restricciones y obligaciones que imponen estas leyes a las actividades mineras en tierras indígenas, y los derechos definidos por costumbre o tradición que tal vez no estén reconocidos formalmente en la ley. Los costos de los errores No identificar los intereses de los pueblos indígenas durante la evaluación del impacto ambiental ocasiona protesta en la comunidad En la evaluación del impacto ambiental de una compañía no se reconoció plenamente el impacto de la ruta de transporte que atravesaba un conjunto de poblados locales. Al no ser consultadas sobre los posibles beneficios del proyecto y ver el pesado transporte minero pasar por sus poblados diariamente, las comunidades iniciaron protestas contra la compañía. Las comunidades se acercaron a una organización independiente en busca de asesoría sobre sus preocupaciones, reclamando sus derechos tradicionales de caza en el área de la mina y la ruta de transporte, y criticando al operador de la mina por no contar con un plan de desarrollo para mitigar los efectos de la minería y haberles asegurado que participarían de los beneficios del proyecto. Aunque las quejas de la comunidad sólo se sostuvieron en parte, la compañía recibió críticas públicas por no haber colaborado de manera constructiva y abierta con los miembros de las comunidades locales durante el proceso de planeación del proyecto. 6 Los proyectos de exploración suelen tener recursos limitados y pueden mostrarse reacios a invertir en la construcción de buenas relaciones cuando son bajas las probabilidades de que las actividades de exploración den como resultado el establecimiento de una operación minera completa. Sin embargo, las compañías responsables reconocen que es un falso ahorro descuidar las relaciones con la comunidad en esta etapa temprana, pues hacerlo podría afectar etapas posteriores de avance. Una referencia útil para la fase de exploración es e3plus: A Framework for Responsible Exploration, Prospectors and Developers Association of Canada, 38

50 3 Preparación del terreno El líder de un subclan ejecuta un acto guerrero tradicional que despliega la fuerza de su clan en una plataforma construida para la ceremonia Loriahat con objeto de expresar su apoyo en forma de dinero en efectivo, dinero tradicional en conchas (mis) y cerdos al clan anfitrión. Lihir, Papua Nueva Guinea Fuente: Lihir Gold 39

51 Comprensión del contexto jurídico Como ya se señaló en la sección 1, hay diferencias considerables entre los países y a veces dentro de los propios países dependiendo del grado en que se hayan reconocido formalmente los derechos de los pueblos indígenas y en que cuenten con protección legal, de las maneras en que se abordan los títulos y usos tradicionales de las tierras y los recursos (por ejemplo, el proceso para determinar quién es el propietario cuando se reconocen estas reivindicaciones y los derechos que conllevan), y de los requisitos de procedimientos que rigen el acceso a tierras indígenas. En un extremo del espectro se encuentran países como Australia, Canadá y las Filipinas, que cuentan con regímenes jurídicos relativamente amplios que definen (y limitan) los derechos de los pueblos indígenas sobre la tierra y establecen procedimientos para solucionar reclamaciones y otorgar títulos. En otra parte del espectro se encuentran países como Papua Nueva Guinea, donde se reconocen los derechos sobre la tierra, pero casi en su totalidad están regidos por procedimientos tradicionales. En el otro extremo del espectro están aquellos países donde no hay reconocimiento ni tradicional ni jurídico de los derechos de los pueblos indígenas sobre la tierra. Los países con regímenes jurídicos aparentemente similares también pueden diferir bastante en el grado en que se aplica y cumple la legislación en los hechos. La protección del patrimonio cultural es un aspecto relacionado que también puede estar sujeto a una regulación jurídica en el ámbito nacional o local. En varios países, hay sitios físicos, sitios narrativos o de relatos, artefactos y restos, e incluso paisajes protegidos por ley; las compañías deben evitar dañarlos o bien, ofrecer una compensación adecuada cuando los daños son inevitables. En la actualidad son pocos los países que tienen leyes para proteger el patrimonio cultural inmaterial (idioma, tradiciones orales, artes escénicas, rituales, conocimientos tradicionales, etc.), pero eso está cambiando. La consideración de los aspectos jurídicos, múltiples y complejos relacionados con los pueblos indígenas y la minería rebasa el alcance de esta Guía. Tales aspectos se deben entender y abordar de acuerdo con el país y las empresas necesitarán la asesoría de expertos para este fin. La idea principal en este sentido es que las compañías deben conocer y cumplir las leyes nacionales y locales pertinentes, y saber cuáles son los compromisos del país con convenios e instrumentos internacionales. La ausencia de un marco jurídico nacional eficaz no significa que las compañías no deban seguir colaborando de manera respetuosa con los pueblos indígenas y actuar de conformidad con la Declaración de posición del ICMM. Declaración de posición del ICMM, declaración de reconocimiento 6: Cuando la legislación nacional, estatal o provincial vigente aborde cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas, lo dispuesto por dichas leyes prevalecerá sobre el contenido de esta Declaración de posición en caso de haber discrepancias. Cuando no exista una ley pertinente, los miembros se guiarán conforme a la Declaración de posición. Antes de iniciar las actividades de exploración o explotación minera, en general las compañías líderes habrán seguido todos los pasos razonables para verificar si las actividades tienen probabilidades de afectar de alguna manera a los pueblos indígenas. 40

52 Miembro de la comunidad de Fuerabamba, cerca del proyecto Las Bambas de Xstrata Copper, en un mercado de domingo. Departamento de Apurimac, Perú

53 El Gran Espíritu está presente en todas las cosas, está en el aire que respiramos. El Gran Espíritu es nuestro Padre, pero la Tierra es nuestra Madre. Ella nos alimenta: aquello que ponemos en la tierra nos lo devuelve. Gran Rayo (Bedagi), wabanaki algonquin

54 3 Preparación del terreno Determinación de la propiedad y el uso tradicionales de las tierras Cuando hay un régimen jurídico que da reconocimiento a la propiedad tradicional en alguna forma de derechos sobre la tierra, puede ser posible determinar con relativa rapidez qué comunidades indígenas, si acaso, tienen una relación con las tierras donde se propone llevar a cabo la exploración o extracción, pues las demandas de estas comunidades ya deben estar registradas y reconocidas. No obstante, en muchos casos no habrá una fuente de información de fácil acceso sobre quién posee, o ha reclamado, la titularidad o los derechos de uso sobre las tierras. Por consiguiente, será importante llevar a cabo un proceso de debida diligencia que incluya una revisión de los fallos judiciales recientes a fin de entender cabalmente el estado de la propiedad de las tierras y las reivindicaciones correspondientes; para ello, es probable que las compañías requieran la asesoría de expertos. En algunas sociedades indígenas, los pueblos indígenas que ocupan y usan una tierra pueden no ser los propietarios indígenas. Sin embargo, en ambos casos, los pueblos tienen derechos y responsabilidades tradicionales que es menester reconocer y tener en cuenta. Éstas son algunas preguntas que ayudarán a las compañías a determinar si los pueblos indígenas tienen relación con una zona: Las tierras están habitadas actualmente por pueblos indígenas? Las tierras son usadas por pueblos indígenas para sustentar sus medios de subsistencia tradicionales (por ejemplo, pastoreo nómada, recolección, pesca, caza, uso de recursos silvícolas)? Se entra (o se evita entrar) a las tierras para propósitos culturales, o fue así en el pasado (por ejemplo, ceremonias religiosas, festivales)? Hay pruebas de que pueblos indígenas habitaron o usaron estas tierras en el pasado? Después del contacto inicial con los representantes de la comunidad local, se debe buscar orientación respecto a qué organizaciones de representantes nacionales, regionales y locales pueden ayudar a recabar información pertinente. Otras recomendaciones son: Consultar con representantes de dependencias de gobierno, organismos internacionales, ONG e investigadores locales o internacionales que estén trabajando o hayan trabajado en el área. Llevar a cabo investigación de escritorio para averiguar si se han hecho estudios históricos, antropológicos o arqueológicos de la zona. Buscar la asesoría de otras compañías u organizaciones que ya hayan estado presentes en la zona o cerca de ella. El costo de los errores Controversia sobre la propiedad de la tierra acarrea sanción legal para compañía Una comunidad solicitó que se suspendieran las obras en una zona forestal hasta que se llevara a cabo una consulta formal. La compañía no reconoció la solicitud y reunió financiamiento para el proyecto aduciendo que la comunidad había dado su consentimiento verbal. Se generó una gran protesta comunitaria y ambas partes llegaron a los tribunales, donde la compañía exigió a la comunidad miles de millones de dólares por daños y perjuicios. Los tribunales fallaron a favor de la comunidad, que obtuvo un mandamiento judicial para evitar obras en la zona en disputa. Un estudio de cartografía social (véase abajo) también puede aclarar la situación respecto a la propiedad y el uso tradicionales. 43

55 Manejo de demandas en pugna, traslapadas y colindantes En ocasiones, más de un grupo puede reclamar la propiedad tradicional de una zona, o puede haber disputas entre grupos respecto a las fronteras. Es más probable que surjan estos problemas cuando se han mezclado distintas comunidades como consecuencia de desplazamientos o la migración interna, o cuando la gente ha abandonado sus tierras tradicionales para asentarse en nuevas áreas. En estas circunstancias, puede resultar tentador para las compañías favorecer al grupo que ofrece más cooperación y apoyo para la minería, pero este camino está plagado de escollos. Si se sigue este camino, podría suceder que una comunidad con una demanda legítima sobre un área quede excluida de las deliberaciones y negociaciones, lo que podría desatar un conflicto entre la compañía y esa comunidad. Reaccionar de esta forma también tiene probabilidades de causar tensión o exacerbar las tensiones entre las propias comunidades e intensificar la oposición a las actividades mineras entre quienes fueron excluidos. En estos casos, la buena práctica consiste adoptar un enfoque inclusivo y dar por válidas las demandas de las diferentes comunidades hasta que se demuestre lo contrario. De igual modo, cuando hay conflictos y desacuerdos entre las comunidades, las compañías deben buscar oportunidades para ayudarlas a resolver sus diferencias (por ejemplo, ayudándolas a identificar un mediador o quizás ofreciéndoles financiarlo) en vez de dejar que la ley siga su curso. Otra situación que puede presentarse es cuando un proyecto y la infraestructura relacionada (como tuberías y vías férreas) cruzan las tierras de diferentes comunidades propietarias tradicionales o de alguna manera afectan estas tierras (por ejemplo, en el caso de una cuenca hidrográfica). En estos casos, la buena práctica consiste en que las compañías sean congruentes y transparentes en sus tratos con las comunidades afectadas Manejo de la separación En algunos países, hay segmentos de la población indígena que se ha separado, tanto material como culturalmente, de sus tierras tradicionales a consecuencia de la expropiación, la discriminación, la explotación económica, la migración y los efectos más amplios del cambio económico y social. Una consecuencia es que puede haber comunidades indígenas asentadas en las cercanías de un área de interés para una compañía minera a quienes no necesariamente se les considera los propietarios tradicionales de estas tierras, pero de cualquier modo podrían considerarse población local. Esta situación puede presentarse, por ejemplo, cuando una comunidad ha migrado de una parte del país a otra, en respuesta a la pérdida de sus tierras tradicionales, o cuando fueron reubicadas como parte de un asentamiento controlado por el gobierno o una misión. Si estas comunidades viven en tierras afectadas, o probablemente afectadas, por la minería o dependen de ellas para subsistir, se debe buscar su apoyo y tienen derecho a una compensación justa por cualquier pérdida de acceso las tierras, usos o servicios. Los pueblos indígenas desposeídos suelen atravesar por un considerable sufrimiento, pues han perdido el contacto con sus tierras tradicionales. Estas comunidades tendrán distintas opiniones sobre cómo les gustaría que se les considerara en la planeación de un proyecto, en particular en lo relativo a las disposiciones para manejar los efectos y compartir los beneficios. La situación inversa se aplica cuando los propietarios tradicionales de las tierras donde se ejecutará el proyecto minero fueron desplazados y ahora viven lejos de ellas. También es necesario propiciar la participación de estos grupos y tener en cuenta sus preocupaciones y aspiraciones, en particular si aún mantienen algún contacto con sus tierras. 44

56 3 Preparación del terreno 3.3 Estudios de referencia Los estudios de referencia establecen un parámetro para prever el posible impacto de las operaciones mineras y medir los cambios. También son de utilidad para fomentar la comprensión entre las compañías y las comunidades locales. Pueden incluir estudios de cartografía social y organización social, estudios arqueológicos y sobre patrimonio cultural, y evaluaciones del impacto. Normalmente, no se procederá a la realización de estos estudios hasta que el proyecto se encuentre en la etapa conceptual, aunque en algunos casos (por ejemplo, cuando existe el riesgo de que las actividades de exploración dañen el patrimonio cultural), será mejor iniciarlos antes. Declaración de posición del ICMM, compromiso 2: Identificar con claridad y entender cabalmente los intereses y las perspectivas de los pueblos indígenas respecto a un proyecto y sus posibles efectos. En el caso de proyectos que puedan afectar a los pueblos indígenas, se llevarán a cabo evaluaciones de efectos sociales u otros análisis sociales de referencia, basados en consultas con ellos, para examinar sus perspectivas particulares. Los estudios de referencia y las evaluaciones tradicionalmente formaban parte de los procesos de aprobación de las obras, pero ahora se reconoce que tienen una aplicación mucho más amplia. De manera rutinaria, ahora las compañías líderes exigen que sus operaciones lleven a cabo estos estudios y los actualicen con regularidad, e incluso cuando hay un cambio importante en la escala o la configuración de un proyecto. Algunas compañías también ofrecen una orientación muy específica a las operaciones sobre lo que se debe abordar en estos estudios. 7 Realización de estudios de referencia sólidos El proyecto conjunto Oyu Tolgoi, de Rio Tinto e Ivanhoe, para la extracción de oro y cobre se ubica la región sur de Gobi, Mongolia. El proyecto Oyu Tolgoi está financiando un estudio de referencia social para establecer una serie de puntos de referencia o indicadores a escala nacional, de aimag (la provincia) y de soum (la subprovincia). En el estudio se usaron fuentes secundarias para gran parte de los datos nacionales y se llevó a cabo una investigación de campo a escala familiar. Se utilizaron grupos de enfoque para reunir datos cualitativos destinados a complementar los datos de la encuesta cuantitativa. Los grupos se integraron de manera tal que se asegurara la representación de todos los segmentos de la sociedad, considerando el género como uno de los principales criterios de selección. Un grupo consultivo integrado por diferentes actores de distintos grupos de interés y áreas de especialidad, tanto dentro como fuera de Mongolia, está guiando el estudio y el informe final para garantizar que los datos sean accesibles para todos los que utilicen los hallazgos en el futuro. Después seguirá una evaluación intensiva del impacto socioeconómico y ambiental, en la que se usará parte de la información del estudio de referencia como parámetro. 7 Cuando el contacto inicial se ha establecido con una compañía independiente de prospección o exploración, es importante que en el estudio de referencia se determine la naturaleza de la relación, qué información se ha dado y qué promesas o acuerdos se han hecho, si acaso. También se debe conocer la perspectiva de la compañía de prospección o junior sobre estas cuestiones. 45

57 3 El resultado final que se busca con un estudio de referencia es un acervo de información e indicadores que siente bases firmes para las iniciativas de mitigación del impacto y desarrollo de las comunidades. De manera ideal, todas las partes que participaron tendrán acceso a la mayoría de la información del estudio de referencia, aunque es necesario tener cuidado respecto a ciertos asuntos, como las genealogías. Algunas consideraciones importantes al recopilar información de referencia entre grupos indígenas: La información tal vez no pueda intercambiarse fácilmente en un escenario público, se debe recurrir a diferentes métodos y foros para asegurar una amplia representación. Permitir que los participantes se sienten a escuchar en vez de hablar desde el principio, el silencio no significa que no se tiene nada que decir, sino que se está evaluando la relación entre el entrevistador y el entrevistado. Tal vez sea necesario volver varias veces para obtener información o que ésta sea aclarada; un estudio de referencia no puede considerarse un acontecimiento único, sino un proceso iterativo. Parte de la información recabada puede ser de naturaleza muy delicada para las comunidades indígenas, lo cual significa que una compañía tal vez requiera estar preparada para firmar acuerdos de confidencialidad con las comunidades. Las Directrices Akwé: Kon 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica ofrecen una guía detallada sobre las consideraciones que se deben incluir en los procesos de estudios de referencia y evaluación del impacto. Algunas reglas específicas de buenas prácticas son las siguientes: Identificar si la comunidad cuenta con directrices para llevar a cabo trabajos de investigación. 9 Negociar el nivel de participación comunitaria en la estructura, la recopilación, el análisis y el manejo del proceso. Buscar un amplio apoyo de los pueblos indígenas al inicio del proceso de investigación y asegurar que éstos han otorgado su consentimiento informado para participar en ciertas actividades de investigación (por ejemplo, entrevistas). Llevar a cabo encuestas y entrevistas en el idioma local con plena participación de los representantes de las comunidades indígenas (cuando proceda). Aplicar metodologías que faciliten la participación, por ejemplo, de grupos de enfoque, etnocartografía y valoración participativa (véase Identificación de áreas ambiental y culturalmente sensibles El proceso de consulta comunitaria para el programa de exploración Ksar Hirane en Argelia se formuló para tener en cuenta que las comunidades indígenas afectadas normalmente eran pueblos beduinos seminómadas. Antes de iniciar el estudio, se contrató a un arqueólogo local para identificar las zonas de importancia cultural a lo largo de la ruta de exploración. También tuvo sesiones de sensibilización cultural con el equipo de exploración de BHP Billiton para que valoraran los sitios patrimoniales y aprendieran a protegerlos. Durante el ejercicio de cartografía para la exploración, se tomó nota de todas las zonas potencialmente sensibles y se formularon planes para mitigar las posibles perturbaciones o daños. Por ejemplo, aunque las rutas de exploración por lo general siguen líneas rectas, se trazaron de forma tal que se alejaran de las zonas de importancia cultural. El equipo de exploración también redujo la intensidad de la vibración en torno de algunas áreas delicadas. 8 El título completo es Akwé: Kon, Directrices voluntarias para evaluaciones de las repercusiones culturales, ambientales, y sociales de proyectos de desarrollo en lugares sagrados o en tierras o aguas ocupadas o utilizadas tradicionalmente por las comunidades indígena y locales, o que puedan afectar esos lugares ( 9 Véase, por ejemplo, Negotiating Research Relationships with Inuit Communities: A Guide for Researchers, Inuit Tapiriit Kanatami and Nunavut Research Institute ( 46

58 3 Preparación del terreno Lo más probable es que un estudio de referencia de una comunidad indígena incluya gran parte de los mismos datos que se recabarían en un estudio de referencia normal (por ejemplo, los datos cuantitativos sobre empleo, ingresos, salud, condiciones de vida, etc.), pero también se deben considerar explícitamente: estructuras sociales: funciones y responsabilidades protocolos culturales, incluidas formas tradicionales de manejar quejas y conflictos estructuras de gobernanza y toma de decisiones estrategias de gestión ambiental y de recursos naturales conocimiento de los alimentos y medicinas locales conocimiento de salud y educación estructura y operación de la economía local, derechos de propiedad común y reciprocidad patrimonio cultural inmaterial, como lengua, narraciones, arte, música, ceremonias y espiritualidad. Los estudios de cartografía social y organización social, los reconocimientos arqueológicos y del patrimonio cultural, las evaluaciones del impacto, los análisis de género y de conflictos son todos elementos de un enfoque integral para llevar a cabo un estudio de referencia. A continuación abordaremos brevemente cada uno de estos elementos Estudios de cartografía social y organización social Antropólogos, geógrafos sociales u otros especialistas normalmente llevan a cabo la cartografía social en una etapa temprana de un proyecto. En un mapa social típico se identificarán los principales grupos, cuál es la relación entre ellos, quién tiene influencia dentro de esos grupos, sistemas de tenencia de la tierra, herencia y propiedad, etc. Algunos ejercicios de cartografía social pueden ir mucho más allá de las estructuras y relaciones materiales para abordar la etnohistoria, es decir, la perspectiva de los pueblos indígenas sobre su historia, cosmología y mitología. Estudios de referencia multisectoriales e integrales La Sociedad para el Estudio de la zona Kitikmeot occidental-lago Slave (WKSS, por sus siglas en inglés) se estableció en 1996 para recabar información ambiental y socioeconómica que permitiera una planeación mejor informada y contribuyera a un estudio de referencia para evaluar los efectos acumulativos de un proyecto (sobre todo de extracción de minerales) en un área de 300,000 km2 entre Yellowknife y la costa ártica de los Territorios del Noroeste, Canadá. Las nueve organizaciones fundadoras que representan diversos intereses, entre ellos gubernamentales comunidades inuit y dene, organizaciones ambientales y la industria minera contribuyeron financieramente y ocuparon asientos en el consejo. Los consejeros del WKSS contaron con la asesoría de un comité directivo sobre conocimientos tradicionales y un comité directivo de proyectos. El proyecto, de casi 10 millones de dólares, abarcaba cuatro áreas: estudios sobre vida silvestre y hábitat, entorno físico, estudios socioeconómicos y preliminares relacionados con los conocimientos tradicionales. Los conocimientos tradicionales reunidos por el proyecto nunca antes se habían registrado por escrito. El proyecto patrocinó estudios científicos y sobre conocimientos tradicionales, y buscó formas para que ambos se tuvieran en cuenta en problemas de investigación críticos, alentando un componente de capacitación comunitaria siempre que fuera posible (véase: meot_slave_study.aspx). 47

59 Evaluación del patrimonio cultural En algunas jurisdicciones, ahora se requiere que las compañías lleven a cabo estudios arqueológicos y del patrimonio cultural antes de ocasionar cualquier perturbación considerable en el terreno. Incluso cuando no exista la obligación jurídica de hacerlo, las compañías responsables harán estos estudios como una cuestión de buenas prácticas. Estos estudios tienen por objeto verificar si las obras de exploración o explotación planeadas tienen posibilidades de perturbar o destruir formas materiales (por ejemplo, tumbas, campamentos, árboles o lugares de reunión) o inmateriales (por ejemplo, sitios sagrados tanto los conocidos públicamente como los conocidos sólo para la comunidad indígena) de patrimonio cultural. Esta información se usará para la formulación de los planes de gestión del patrimonio cultural. La mejor manera de llevar a cabo estos estudios es en colaboración con miembros informados de la comunidad indígena local, pero también pueden ser necesarios asesores especialistas, como arqueólogos y etnógrafos. Siempre que resulte viable, deben participar en los estudios tanto mujeres como hombres. Como regla general, la propiedad y gestión de la información sobre el patrimonio cultural deben quedar en manos de las comunidades locales. Participación de los pueblos indígenas en las actividades de exploración Antes de cada sesión de exploración, la compañía minera Teck celebra una reunión in situ con los propietarios tradicionales para analizar el programa de campo siguiente, incluido un examen de campo de las ubicaciones propuestas para los barrenos, y levantamientos geofísicos y geoquímicos. Varios elementos del área poseen cualidades sagradas, tradicionales o místicas y, como tales, son de suma importancia para los gooniyandis. Las consultas en el terreno ayudan a asegurar que las actividades de exploración respeten estos elementos y localidades observando un acceso restringido o prácticas específicas asociadas con cada sitio. Miembros de la comunidad gooniyandi se han sumado al equipo de exploración de Teck, lo que asegura además que la exploración se lleve a cabo de manera cuidadosa y permite a los gooniyandis aprender una serie de habilidades mineras prácticas y aplicadas. Sus amplios conocimientos del paisaje y su capacidad para trabajar en condiciones en ocasiones difíciles también ha beneficiado mucho al equipo. Un ambiente laboral flexible responde a la importancia de las obligaciones familiares, culturales y comunitarias de los trabajadores gooniyandis. Por ejemplo, la compañía proporciona a los trabajadores servicio de transporte para que puedan estar con su familia en la noche. 48

60 3 Preparación del terreno Evaluaciones del impacto Como se señaló en la sección 1, los proyectos mineros pueden tener diversos efectos en los pueblos indígenas: algunos positivos, algunos negativos y algunos combinados. Por lo general, no todas las comunidades indígenas de un área resentirán de la misma manera un efecto. En particular, hay un sólido conjunto de datos que demuestran que las mujeres, los niños, las niñas y las personas ancianas tienen más probabilidades de verse afectados adversamente por la explotación minera y los reasentamientos derivados, en especial en los países en desarrollo. En conjunto, también es probable que los grupos y las comunidades reubicados resulten considerablemente perjudicados. La exposición a efectos negativos probablemente sea mayor durante las etapas de construcción y operación de una mina, pero también puede ser importante incluso en la etapa temprana de exploración. Por ejemplo, la construcción de un camino para fines de exploración puede abrir un área a taladores ilegales o mineros artesanales de otra región y, en consecuencia, aumentar la migración hacia el lugar y los asentamientos informales; los equipos a cargo de la perforación pueden introducir enfermedades en un área antes no expuesta; los cursos de agua pueden resultar contaminados, o los sitios de significado cultural pueden ser dañados o destruidos. Como vemos en este ejemplo, las actividades de exploración y extracción pueden repercutir mucho más allá de las tierras en la que se llevan a cabo. De manera similar, una operación minera mal gestionada puede ir en detrimento de la cantidad y la calidad del agua disponible para los pueblos indígenas que viven río abajo. Por este motivo, se debe tener cuidado de identificar a todos los pueblos indígenas que pueden verse afectados, directa o indirectamente, aunque no esté prevista ninguna obra de exploración o extracción en sus tierras. Las compañías líderes analizan estos asuntos en la etapa de los estudios de referencia y cartografía social, así como vinculando estos conocimientos con los procesos subsiguientes, incluidas las evaluaciones del impacto y la formulación y aplicación de controles adecuados (véase más adelante). Al igual que los estudios de referencia, las evaluaciones del impacto deben considerarse un proceso iterativo, y no un ejercicio de una sola vez. Normalmente, la evaluación inicial se llevará a cabo lo antes posible en el ciclo de vida del proyecto, de ser posible antes de iniciar en forma la actividad de exploración, y después actualizarse conforme se allegue más información o cambien las circunstancias. Los principios y la metodología para las evaluaciones del impacto relacionadas con los pueblos indígenas son en esencia los mismos que para los estudios de referencia. Las evaluaciones del impacto deben abordar consecuencias que los propios pueblos indígenas consideran importantes y son específicas de su contexto cultural. 10 Por ejemplo, las diferentes comunidades indígenas pueden tener definiciones culturales específicas de desarrollo sustentable que conceden mayor importancia a la perpetuación de las costumbres tradicionales que al progreso económico. Para estas comunidades, los beneficios económicos de un proyecto minero (como empleo e ingresos) pueden conllevar costos culturales considerables (por ejemplo, deterioro de las tradiciones, pérdida de idioma y costumbres, y nuevas patologías sociales). Las evaluaciones del impacto y los estudios de referencia también se deben realizar a un ritmo que permita un debate amplio y considerando a las comunidades indígenas. Como se indicó en la sección 2, los pueblos indígenas deben recibir información oportuna, abierta y honesta (y en un formato accesible) sobre el posible impacto del proyecto, participar activamente en los procesos para identificar riesgos y oportunidades, e intervenir en las decisiones sobre cómo manejar éstos y otros asuntos no previstos en los estudios originales. 10 La Asociación Internacional para la Evaluación de los Impactos (IAIA, por sus siglas en inglés) describe los principios básicos y operativos para fomentar una integración significativa de los conocimientos tradicionales, así como la incorporación respetuosa de los pueblos indígenas a las actividades de evaluación de los impactos, 49

61 3 Mujeres de la tribu Dongria Kondh en el pueblo de Devapada, enclavado en las faldas de la montaña Niyamgiri, Orissa, India. La tribu considera sagrada esta montaña Hay un sólido conjunto de datos que demuestran que las mujeres, los niños, las niñas y las personas ancianas tienen más probabilidades de verse afectados adversamente por la explotación minera y las reubicaciones consecuentes, en especial en los países en desarrollo. 50

62 3 Preparación del terreno Análisis de los efectos de género Los riesgos y beneficios de la minería para los pueblos indígenas suelen considerarse sólo a escala comunitaria, lo que muchas veces no permite distinguir entre el impacto en las mujeres y en los hombres. Aunque hay pruebas considerables de que los beneficios de tener parientes y miembros de la comunidad empleados en la minería supone importantes ventajas en cadena de desarrollo para las mujeres y las familias, los beneficios directos de la minería se acumulan más para los hombres en forma de oportunidades de empleo y empresariales. Esto se contrapone a los costos de la perturbación social y el cambio y deterioro ambientales, que recaen sobre todo en las mujeres. Un análisis de género conlleva: Entender los diferentes papeles de la mujer y el hombre en el contexto social y cultural indígena, incluida la división de labores entre sexos, así como los diferentes derechos y obligaciones en la familia y en la comunidad indígena más amplia. Analizar el impacto que tendrán las políticas, planes y programas operativos en las mujeres en comparación con los hombres. Analizar el impacto del empleo predominantemente masculino y el riesgo correspondiente de desequilibrios de poder, desigualdad en el ingreso y conflictos domésticos derivados. Identificar asuntos y riesgos relacionados con la discriminación y el acceso desigual de las mujeres a recursos y servicios. Conocer las estructuras de poder y la política dentro de los grupos de mujeres en las comunidades, y la sociedad en su conjunto, a fin de identificar coincidencias y divergencias en torno de los impactos, además de evaluar las posibilidades de conflicto dentro de estos grupos. Un aspecto crucial del análisis de género es el uso de datos desglosados por género, lo que permite que el impacto de un proyecto en mujeres y hombres se evalúe por separado y que se considere la intersección entre género e identidad indígena. En términos más generales, las consideraciones de género se deben abordar mediante: El aseguramiento de que tanto las mujeres como los hombres indígenas participen en el consentimiento y las actividades de colaboración de la comunidad. El establecimiento de posiciones de políticas con perspectiva de género, al igual que para el patrimonio cultural, el empleo y el desarrollo empresarial. La incorporación del enfoque de género a la planeación de proyectos, en particular para el desarrollo comunitario. El uso de indicadores que tienen en cuenta las consideraciones de género, como los datos sobre empleo desglosados por género. La consulta con organizaciones de mujeres nacionales e internacionales Evaluación de conflictos La evaluación de conflictos tiene el propósito de evaluar el potencial de un proyecto para generar conflictos a escala local o mayor, y de identificar estrategias de prevención para reducir el riesgo de recrudecimiento de los conflictos y confrontaciones violentas (véase sección 6, Manejo de quejas). En un contexto indígena, el análisis debe considerar no sólo la posibilidad de que ocurran conflictos entre las comunidades indígenas y la compañía, sino también de que surjan tensiones entre las comunidades indígenas, la compañía y la población no indígena, y dentro de ellas. Para un buen análisis de conflictos, se requiere la misma diligencia que para cualquier otro tipo de análisis de riesgos: ver bajo la superficie para identificar las posibilidades de que surjan problemas en el futuro. La ausencia de un conflicto o violencia abierta en un área no significa que no ocurrirá en el futuro, en especial con los cambios que puede acarrear un proyecto minero (por ejemplo, conflictos por el acceso a pagos financieros y oportunidades de empleo). Los niveles de conflicto también pueden ser sensibles a cambios en otros factores externos no relacionados con el proyecto minero. Una fuente de orientación útil para llevar a cabo evaluaciones de conflictos es Práctica empresarial sensible al conflicto: guía para la industria extractiva, International Alert ( 51

63 4 Acuerdos Un niño toca a un chamán durante una ceremonia espiritual para rendir tributo a los dioses de la tierra precolombinos en la reunión de mujeres indígenas de las Américas. Lima, Perú 52

64 4 Acuerdos 4.1 Introducción Esta sección se centra en el uso de acuerdos negociados para definir y regular las relaciones entre las compañías mineras y las comunidades indígenas. 11 Abordaremos los siguientes temas: Justificación comercial de los acuerdos Características de los acuerdos eficaces Celebración de acuerdos Componentes de los acuerdos Instrumentación de los acuerdos 4.2 Justificación comercial de los acuerdos Hay un amplio reconocimiento entre las compañías líderes de la industria minera internacional de que los acuerdos sólidos, pero flexibles con las comunidades indígenas son mutuamente beneficiosos tanto para las compañías como para las comunidades en las que operan. En esos sistemas, por lo general se prefiere la negociación a la adjudicación, pues esta última implica grandes demoras, es bastante más costosa, merma la capacidad de las partes para influir en los resultados y casi invariablemente obstaculiza el establecimiento de relaciones de largo plazo. En el pasado, si no había un imperativo legal para negociar, muchas compañías no veían la necesidad de un acuerdo, pero como lo muestra el ejemplo siguiente, en la actualidad hay una mayor disposición para ir más allá del cumplimiento y buscar voluntariamente oportunidades de celebrar acuerdos. Para las compañías, los beneficios de proceder así incluyen ganar la buena voluntad de las comunidades indígenas, abordar y resolver proactivamente aspectos conflictivos y de tensión, y crear un mecanismo de gobernanza en torno del cual puede haber colaboración y diálogo en el futuro. Este último factor puede ser de particular importancia en países donde la capacidad del gobierno es limitada y hay un bajo nivel de confianza en los tribunales y otras instituciones del Estado. Para las compañías, los acuerdos ofrecen un medio para garantizar el acceso a largo plazo a los recursos, disminuir los costos de operación y la incertidumbre, y reducir la exposición a controversias y acciones judiciales de las comunidades indígenas. Para los pueblos indígenas, el proceso de celebración del acuerdo puede ser un paso positivo para redefinir su relación con las compañías mineras que operan en sus tierras, al permitirles ser aliadas del proyecto y no meros actores, además de ayudarlos a maximizar los beneficios y minimizar los efectos del proyecto. En las últimas dos décadas, los acuerdos negociados se han vuelto un lugar común en jurisdicciones como América del Norte y Australia, donde el reconocimiento formal de la propiedad tradicional ha propiciado la creación de sólidos marcos reglamentarios. En los países de esas regiones, la ley promueve la celebración de acuerdos al otorgar el derecho a negociar a los propietarios tradicionales, establecer procedimientos para registrar y dar efecto legal a los acuerdos, y ofrecer otra vía jurídica (adjudicación) en caso de que no se logre un acuerdo. 11 En una publicación de 2010, The IBA Community Toolkit: Negotiation and Implementation of Impact and Benefit Agreements (Ginger Gibson y Ciaran O Faircheallaigh), se presenta una guía detallada para negociar, redactar e instrumentar acuerdos desde la perspectiva de las comunidades indígenas ( 53

65 4 Danzantes aborígenes de la región oriental de Kimberley, en Australia occidental Fuente: Rio Tinto Diamonds 54

66 4 Acuerdos Reconocimiento de los intereses de los ocupantes tradicionales de unas tierras y colaboración con ellos para redactar los acuerdos La mina de oro Boddington, en el estado de Australia Occidental, se ubica en tierras cuyos propietarios tradicionales son el pueblo gnaala karla booja, de la nación Noongar. Aunque la operación se sitúa en tierras de propiedad absoluta y, por tanto, no sujetas a un título de propiedad autóctono, los propietarios de la mina quisieron llevar a cabo un proceso que reconoce al pueblo gnaala karla booja como propietarios tradicionales. Los socios del proyecto colaboraron con los gnaala karla boojas en la redacción de un acuerdo de sociedad comunitaria en el que se reconoce la relación del pueblo gnaala karla booja con la tierra y la compañía se compromete a dar empleo 100 miembros de la comunidad indígena durante el ciclo de vida de la mina. Para apoyar este objetivo, el acuerdo abarca las siguientes áreas: capacitación y empleo desarrollo empresarial programas de retención escolar becas escolares, de aprendizaje de oficios y para cadetes programas de adiestramiento experiencia laboral establecimiento de un centro cultural. Los gnaala karla boojas escribieron el preámbulo del acuerdo, donde destacan la importancia de su relación con la tierra. Además del Acuerdo de Sociedad Comunitaria se celebró el Acuerdo de Preservación del Patrimonio Cultural, porque los propietarios de la mina querían asegurarse de que estuvieran procediendo de manera apropiada y respetuosa al iniciar las obras de perturbación del terreno. 4.3 Qué hace a un acuerdo exitoso? En términos muy generales, los acuerdos exitosos son aquellos que favorecen el establecimiento de relaciones y alianzas positivas y mutuamente beneficiosas entre las comunidades indígenas y las compañías. Lo que esto conlleve variará en gran medida de acuerdo con las circunstancias particulares, las aspiraciones y los recursos de las partes. Sin embargo, hay algunas características definitorias. Un requisito indispensable para un acuerdo exitoso es que las partes en particular, las partes indígenas consideren que el proceso que culminó con el acuerdo es justo y equitativo. Si la gente piensa que se les ha impuesto un acuerdo o que no estaba informada apropiadamente sobre sus derechos y obligaciones en el marco del acuerdo antes de firmarlo, es mucho menos probable que se comprometa con el buen funcionamiento del acuerdo. Los mejores acuerdos sobre prácticas también van más allá de un enfoque estrecho y a corto plazo sobre la compensación, también abordan metas de operación a largo plazo y el tema de la sustentabilidad posterior al proyecto. Los acuerdos más eficaces no se manejan como documentos jurídicos estáticos, sino como instrumentos flexibles que ofrecen un marco para regir la relación presente y de largo plazo entre un proyecto minero y las comunidades indígenas afectadas. Estas relaciones se caracterizan por la voluntad de toda las partes de cambiar y mejorar el acuerdo conforme lo requieran las circunstancias. En consecuencia, estos tipos de acuerdos normalmente incluyen compromisos de todas las partes, lo que refuerza los aspectos recíprocamente beneficiosos de la relación, y se caracterizan por la voluntad de todas las partes de modificar y mejorar el acuerdo conforme lo requieran las circunstancias. 55

67 4 Un anciano dogon lee la fortuna en los caracoles, Malí 56

68 4 Acuerdos 4.4 Celebración de acuerdos Establecimiento de los objetivos generales del acuerdo Los acuerdo eficaces dependen, ante todo, de que ambas partes tengan una comprensión a fondo de los objetivos y necesidades de la otra parte. La compañía debe esforzarse por entender las aspiraciones, preocupaciones y necesidades de desarrollo de la comunidad, de modo que puedan atenderse de la mejor manera posible. Esto variará dependiendo del contexto; por ejemplo, generar oportunidades de desarrollo económico será muy importante para algunas comunidades indígenas, mientras que para otras los medios de subsistencia tradicionales y el patrimonio cultural será la principal prioridad. Los estudios de referencia y del impacto social aportarán conocimientos valiosos sobre las necesidades y aspiraciones de la comunidad (véase sección 3), pero se plantearán otros asuntos en las consultas y negociaciones durante el proceso de celebración del acuerdo. Las comunidades, a su vez, necesitan entender los intereses de la compañía y el posible impacto del proyecto (tanto positivo como negativo). Los objetivos y los planes de la compañía se deben comunicar claramente a todos para asegurar que el acuerdo sea realista y alcanzable. Todos deben entender tanto los riesgos como las oportunidades relacionados con el proyecto a fin de evitar expectativas poco razonables. Establecer estos objetivos de largo plazo desde el inicio de un proyecto y revisarlos durante el proceso de negociación y posteriormente también será útil en la definición de las estrategias para manejar la transición al cierre. Los problemas que se deben abordar como parte de este diálogo incluyen la duración y alcance del apoyo continuo de la compañía y las disposiciones institucionales en materia de activos y recursos financieros restantes dentro del acuerdo. Entre las cuestiones que las compañías deben considerar antes de iniciar negociaciones formales para la celebración de un acuerdo figuran: Qué derechos tienen los pueblos indígenas para controlar el uso y explotación de las tierras y los minerales bajo la superficie? Qué requisitos legales y de procedimiento, si los hay, se aplican a los acuerdos entre los pueblos indígenas y las compañías mineras? (Por ejemplo, los acuerdos deben estar registrados o pueden estar fuera del marco jurídico formal, y con qué reglas, si las hay, debe cumplir la compañía en las negociaciones?) Quién tiene autoridad (tradicional o formal) en la comunidad indígena para negociar en nombre de la comunidad? Qué otros miembros de la comunidad sería adecuado incluir en el proceso y cómo podría propiciarse su participación? En qué forma la minería podría tener un impacto negativo en la comunidad y su desarrollo, o beneficiarlos? Cómo es la relación actual, esperada y deseada entre la compañía y la comunidad? Qué habilidades y experiencia tienen la compañía, la comunidad y sus representantes en la negociación de acuerdos similares? La comunidad carece de capacidad en otras áreas que la pondrían en desventaja respecto a su habilidad negociadora? Qué organizaciones comunitarias ya existentes podrían participar en el acuerdo? La comunidad tiene algún acuerdo relevante con otras organizaciones o compañías? Cómo es la relación entre el gobierno y la comunidad? Cuál será el papel que probablemente desempeñará el gobierno en el proceso de acuerdo? A qué recursos tendrían derecho las partes en caso de que se incumpla el acuerdo? Debe el acuerdo incluir un mecanismo de terminación y, de ser así, qué medidas deben adoptarse para los reclamos pendientes? Se espera que el acuerdo deba actualizarse o modificarse considerable o frecuentemente y cuál es la mejor manera de hacerlo? Por qué medios las partes tratarían de solucionar los conflictos en el marco del acuerdo y como exigirían su cumplimiento? 57

69 4 Se debe alentar y ayudar a las comunidades indígenas a entablar un diálogo interno sobre lo que esperan lograr de un acuerdo, todas las preocupaciones que pudieran tener respecto a la minería y el proyecto en particular, y sus esperanzas y objetivos para la comunidad a más largo plazo (véase 4.4.3) Fomento de la comprensión y el respeto Fomentar la comprensión y el respeto puede llevar tiempo. Se sabe que las negociaciones entre las compañías y las comunidades indígenas duran cinco años o más, lo que requiere resistencia y voluntad para volver a abordar cuestiones que tal vez ya se habían zanjado antes. También puede representar un desafío importante el manejo de los cambios de las personas que participan de ambos lados durante este periodo. Aunque podría parecer mucho tiempo antes del inicio real del, establecer un acuerdo sólido desde el principio puede ayudar a evitar posteriores atrasos y desacuerdos. En ocasiones, es mejor dedicar tiempo a construir relaciones antes de embarcarse en las negociaciones formales. En general, esto puede dar como resultado negociaciones más eficaces y breves en comparación con iniciar el proceso sin bases sólidas. Aplicar los principios de la negociación de buena fe ayudará a establecer una relación de respeto mutuo, en particular cuando ha habido antecedentes de conflictos y tensiones. Con esta forma de negociación se trata de establecer, de manera equilibrada, cuáles son los puntos de acuerdo y desacuerdo y cuáles son las opciones para resolver las discrepancias. Respaldar este enfoque equivale a reconocer que puede haber asimetrías en la información y desequilibrios en el poder de negociación entre las partes. Esto contrasta con la estrategia de basada en posiciones que a menudo adoptan las compañías en las negociaciones comerciales, con su énfasis en las pretensiones máximas, los resultados finales y la obtención de la mayor ventaja posible. Algunas medidas prácticas que pueden adoptar las compañías para facilitar las negociaciones de buena fe son: Acordar el proceso y los procedimientos de negociación mediante un memorando de entendimiento (MdE), que incluye un acuerdo sobre el estilo de negociación (por ejemplo, en ocasiones no se adoptan los modelos de negociación occidentales). Asegurarse de que el personal y los representantes de la compañía cuentan con capacitación en técnicas de negociación y construcción de relaciones culturalmente apropiadas. Llevar a cabo consultas detalladas con todas las comunidades indígenas afectadas para que el proceso de negociación sea lo más inclusivo posible. Entregar resúmenes en lenguaje sencillo de documentación técnica y jurídica, de preferencia en la(s) lengua(s) de las comunidades indígenas. Dar tiempo suficiente para el proceso de negociación, reconociendo la necesidad de conceder tiempo a las comunidades indígenas para que tomen decisiones. Usar acuerdos provisionales para ayudar a demostrar la voluntad de concretar un acuerdo por parte tanto de la compañía como de las comunidades indígenas Fomento del conocimiento y de la capacidad Fomentar el conocimiento y la capacidad entre ambas partes es un componente esencial de la negociación e instrumentación de acuerdos. Esto implica no sólo intercambiar información sobre los objetivos y las necesidades, sino asegurar que se presente de una manera que tenga sentido; en particular, cuidando evitar el uso de jerga y demasiado lenguaje técnico al comunicarse con la comunidad. En consonancia con los principios de la negociación de buena fe, la meta debe ser que las negociaciones se lleven a cabo en igualdad de condiciones, de modo que ninguna de las partes se sienta en desventaja en ningún sentido. Es casi seguro que la compañía tendrá más experiencia en la celebración de negociaciones formales que la comunidad indígena con la que esté trabajando, por lo que debe asegurarse de que la comunidad tenga la capacidad de participar equitativamente. Esto se puede hacer, por ejemplo, otorgando financiamiento a las comunidades indígenas para que contraten asesoría especializada independiente, sufraguen los costos de los viajes y las reuniones, paguen la capacitación en materia jurídica y de negociación, y contraten a un negociador experto (práctica común en Australia y otros países). 58

70 4 Acuerdos Manejo de los desacuerdos internos Las tensiones y controversias dentro de la compañía deben quedar resueltas antes de que sus representantes inicien las negociaciones. Todos los departamentos que podrían verse afectados por el acuerdo necesitan entender los asuntos que probablemente se aborden en las negociaciones y se les debe mantener informados sobre la posición de la compañía al respecto. Las propias comunidades indígenas pueden estar divididas sobre los resultados que desean obtener del acuerdo. Cuando esto ocurre, puede ser necesario trabajar con la comunidad a fin de crear subgrupos especiales para efectuar una consulta más amplia sobre el acuerdo, con miras a asegurar que la gente de la comunidad no se sienta privada de su derecho a emitir su opinión y los representantes de la comunidad entiendan a cabalidad y enarbolen adecuadamente los intereses de todos. Por ejemplo, en Canadá, para evitar situaciones en las que los líderes que negocian con la compañía pasen por alto o disimulen los desacuerdos dentro de la comunidad, se considera que la práctica óptima consiste en estipular dentro del propio acuerdo un proceso formal de ratificación entre los miembros de la comunidad mediante votación, referendo o de alguna otra manera. En el caso de negociaciones más prolongadas, también es útil que los negociadores de la comunidad informen regularmente sobre los avances a sus representados Inclusión de otras partes Con frecuencia los gobiernos tendrán un interés activo en los resultados de las negociaciones entre las comunidades indígenas y las compañías mineras; en ocasiones, pueden ser ellos mismos parte de los acuerdos. Por ejemplo, el Acuerdo de las Comunidades del Golfo, que se refiere a la mina Century de MMG en Queensland, Australia, incluye compromisos del gobierno de Queensland en las áreas de infraestructura, salud y desarrollo social, educación y capacitación, y apoyo institucional. Aunque es una buena práctica buscar oportunidades para propiciar, y aprovechar, la participación de los gobiernos en el cumplimiento de objetivos de desarrollo, la cuestión de si se debe incluir a los gobiernos en el proceso de negociación o como socios de la negociación se debe abordar según las circunstancias de cada caso. Si hay desconfianza hacia el gobierno entre las comunidades indígenas, esto puede obstaculizar, más que facilitar, la celebración de un acuerdo y se sumará a las dificultades de la aplicación. Por este motivo, el papel del gobierno siempre se debe analizar y (excepto en los casos en que el gobierno puede ser, de pleno derecho, una parte del proceso) acordar de antemano con las partes indígenas. Las organizaciones representantes, ONG y grupos de la sociedad civil también pueden estar interesadas en participar en la negociación e instrumentación de los acuerdos. Esto se puede ampliar a la defensa de las comunidades indígenas en asuntos como participación, reconocimiento y derechos. Si los pueblos indígenas realmente delegaron las funciones de representación y defensa en agentes externos, esto debe ser reconocido y aceptado por la compañía minera y deberán formularse nuevos métodos de trabajo. También se debe sopesar si la ONG o la organización de la sociedad civil necesita apoyo para fomento de la capacidad. Inclusión de terceros representantes de los intereses de las comunidades indígenas El Consejo de las Tierras y Mares Aborígenes de Australia Suroccidental (SWALSC, por sus siglas en inglés) es un órgano representativo del pueblo noongar (propietarios tradicionales de Australia suroccidental), que trabaja con sus miembros para solucionar las reclamaciones de títulos de propiedad de la población autóctona. El SWALSC brindó asistencia y apoyo al pueblo gnaala karla booja durante las negociaciones con los dueños del Acuerdo de Alianza con la Comunidad y ayudaron a asegurar resultados justos para la comunidad. El SWALSC también ayudó a manejar las altas expectativas de la comunidad respecto al acuerdo al explicarles algunas de las dificultades prácticas para cumplir ciertas expectativas. 59

71 Confidencialidad de los acuerdos Uno de los temas que deberá abordarse como parte del proceso de negociación es qué información sobre el acuerdo se debe dar a conocer públicamente y cuál puede ser de índole delicada y, por tanto, debe resguardarse como confidencial. En algunas jurisdicciones, la práctica común ha sido mantener como confidenciales la mayoría de los acuerdos. Muchas veces las compañías han defendido activamente este enfoque, en parte porque les preocupa que la información divulgada siente precedentes para futuras negociaciones con otras comunidades indígenas. En ocasiones, las propias comunidades indígenas han sido las principales partidarias de la confidencialidad, tal vez porque no quieren que otros (como los gobiernos u otras comunidades indígenas) conozcan los detalles financieros de las compensaciones o porque en el acuerdo se abordan asuntos delicados desde el punto de vista cultural. Sin lugar a dudas, se deben tener en cuenta las preocupaciones de la comunidad respecto a la divulgación de información delicada (por ejemplo, detalles de pagos a personas o grupos), pero ahora una buena práctica generalmente aceptada consiste en usar al mínimo las cláusulas de confidencialidad, en aras de la transparencia, la rendición de cuentas y el buen gobierno. 4.5 Componentes de los acuerdos No hay reglas absolutas sobre qué debe y qué no debe estar en un acuerdo. Esto dependerá del contexto, los objetivos y las aspiraciones de las partes del acuerdo y qué es lo que éstas consideran justo y razonable. Sin embargo, es posible dar cierta orientación sobre cuáles son tanto las opciones como los riesgos y posibles beneficios relacionados con los diferentes enfoques. Los tipos de asuntos que pueden abordarse en los acuerdos incluyen: disposiciones sobre pagos y desembolsos financieros (véase sección 4.5.1) oportunidades de empleo y contratación (véase sección 4.5.2) manejo del impacto ambiental, social y cultural (patrimonio y lengua) (véase sección 4.5.3) disposiciones sobre gobernanza (véase sección 4.5.4) todas las disposiciones que podrían acordarse en relación con el uso de ciertas tierras por parte de la comunidad local. Sin importar su estructura o contenido, un acuerdo no debe restringir o exentar a las compañías en cuanto a emprender otras actividades de colaboración, manejo del impacto y distribución de beneficios fuera del marco del acuerdo. Cuando todos los árboles hayan sido derribados, cuando todos los animales hayan sido cazados, cuando todas las aguas estén contaminadas, cuando todo el aire sea irrespirable, sólo entonces caeremos en la cuenta de que no podemos comer dinero. Profecía de los indios crees 60

72 4 Acuerdos Aspectos financieros Hay varios tipos de acuerdos financieros para brindar beneficios de corto y largo plazo, así como compensar daños y perjuicios que puedan sufrir las comunidades indígenas a consecuencia de un proyecto minero. Estos pagos pueden ser en efectivo o en forma de financiamiento para proyectos específicos de desarrollo comunitario, ciertas personas o grupos más amplios. Los acuerdos específicos pueden incorporar uno de los siguientes mecanismos o una combinación de ellos Tipos de paquetes financieros Los acuerdos financieros normalmente se usan para la compensación y la distribución de beneficios. Estos paquetes pueden ser de una o más de las siguientes formas: Pagos por producción o por utilidades: pago anual por el uso del recurso o las tierras, con base en un porcentaje de la producción o las utilidades. Los pagos basados en la producción o las utilidades pueden ser de una de tres formas: un porcentaje o un monto con base en la producción anual un porcentaje de los ingresos anuales reparto de utilidades de acuerdo con un porcentaje de las utilidades anuales (véase el Acuerdo Raglan más adelante). Los acuerdos basados en la producción y las utilidades se deben negociar dependiendo del caso pues con frecuencia no hay un marco general para las disposiciones fiscales, incluso durante las negociaciones entre gobiernos y compañías. Acuerdos para la participación en los ingresos La mina Musselwhite se ubica cerca del lago Opapimiskan, 430 km al noroeste de la bahía Thunder, en Ontario, Canadá. Es principalmente una mina de oro subterránea que inició su producción comercial el 1 de abril de 1997 y produce alrededor de 7 millones de gr de oro al año. Tiene reservas probadas hasta 2012, pero los nuevos descubrimientos pueden ampliar estas reservas hasta Actualmente es propiedad de Goldcorp, aunque el acuerdo fue negociado originalmente por Placer Dome (posteriormente adquirida por Barrick Gold). Se trata de una operación con traslado aéreo diario de los trabajadores. La mina cuenta con acceso a caminos transitables todo el año, pero las comunidades sólo tienen acceso a un camino de invierno aproximadamente de diciembre a febrero. Hay cinco comunidades de Primeras Naciones en el área de impacto de la mina: Primera Nación North Caribou Lake, Primera Nación Cat Lake, Primera Nación Wunnumim Lake, Primera Nación Kingfisher Lake y Primera Nación Mishkeegogamang. La comunidad más cercana está alrededor de 90 km de la mina. Las Primeras Naciones son una mezcla de los ojibways y los ojicrees y dependen de una economía de subsistencia. A finales de los años noventa, cuando se firmó el primer acuerdo con la compañía, había alrededor de 1,500 habitantes en total en las comunidades. Las Primeras Naciones tenían una experiencia limitada en el trato con las compañías mineras antes de que se construyera la mina, sobre todo en actividades de exploración, y originalmente tenían serias preocupaciones respecto a la mina propuesta. Al final accedieron con la condición de que Placer Dome aceptará poner un tope a la producción y ofreciera beneficios como contratación local (con una meta de 30 por ciento de trabajadores de las Primeras Naciones), capacitación laboral, contratos de servicios (limpieza, comida, transporte carretero) y cierto apoyo para los proyectos de infraestructura de las comunidades (por ejemplo, asistencia financiera para una aerolínea local y un estadio comunitario). La compañía también ofreció cierto apoyo para la contratación de consultores externos que asesoraran a las Primeras Naciones en materia ambiental. Además, se asignó un papel de supervisión a las Primeras Naciones con la creación de un Comité de Trabajo Ambiental que llevó a cabo estudios ambientales y monitoreó el cumplimiento. 61

73 4 El primer acuerdo abarcó el periodo de 1996 a 2001 y, en general, si bien de alcance bastante amplio, fue menos específico de lo que podría haber sido. Esto ocasionó algunas dificultades para Placer Dome y las comunidades en lo concerniente a la interpretación de cláusulas redactadas en términos generales. Normalmente la compañía tomó la decisión final sobre qué actividades apoyar. Al cabo de varios años, se hizo evidente que el tope de producción no estaba permitiendo a la compañía alcanzar economías de escala y, por ende, solicitó a las Primeras Naciones aumentar el tope para tener un tonelaje de producción sin límite. A cambio, Placer Dome les ofreció un acuerdo de participación en los ingresos basado en la cantidad de oro producida y el precio de venta en vigor. Acceso a regalías Red Dog es una mina de cinc y plomo en un área remota en el noroeste de Alaska. En 1982, Teck y la Asociación de Indígenas del Ártico Noroccidental (NANA, por sus siglas en inglés), órgano representativo de diez comunidades inupiat, firmaron el acuerdo de arrendamiento de Red Dog. El acuerdo otorgaba a Teck derechos exclusivos para construir y operar la mina Red Dog y comercializar su producción de metales a cambio de regalías de la producción de la NANA. La NANA recibió 1.5 millones de dólares en 1982 como bono de firma y recibió 1 millón de dólares adicional cada año hasta el inicio de producción. Cuando comenzó la producción, la NANA acordó recibir regalías del rendimiento neto anual de la fundición, por un monto de 4.5 por ciento, hasta la recuperación de la inversión de capital inicial de Teck (finales de 2007). La NANA empezó entonces a recibir una participación de las ganancias netas de la mina, comenzado con 25 por ciento y aumentando 5 por ciento cada año hasta un máximo de 50 por ciento, momento en el que la NANA y Teck tendrán la misma participación en las utilidades. Capital social: una participación en la propiedad del proyecto y una participación subsiguiente en los dividendos pagados a los accionistas, a cambio de pagos financieros, o como reconocimiento del valor de apoyo a la comunidad indígena o los derechos de la comunidad sobre el recurso. Los principales beneficios de las acciones de capital es que el accionista tendrá una participación directa en las utilidades del proyecto, así como cierto grado de propiedad en la compañía o el proyecto. Sin embargo, el flujo de ingresos de una acción de capital no es tan seguro como el de los pagos basados en la producción o los ingresos, y la participación en el capital social plantea el riesgo de rendimientos negativos y exposición a inyecciones de capital en el proyecto, por ejemplo, para fines de expansión. Otros tipos de pagos anuales fijos: dependiendo del contexto, estos pagos pueden definirse como pagos de participación en los beneficios o de inversión social. En algunos casos, estos pagos anuales pueden basarse en cierta proporción del gasto de capital total en un proyecto. Pagos únicos fijos: pueden ser ya sea pagos únicos por lograr metas establecidas, como la conclusión de una construcción o la consecución de objetivos de producción, o un pago fijo de compensación para reparar un daño o un perjuicio particular, o un pago por servidumbre. Los pagos fijos se pueden usar antes de los pagos basados en la producción o las utilidades, o los acuerdos de participación en el capital social. Teck también aceptó dar preferencia a accionistas de la NANA en las contrataciones y ofrecer suficientes programas de capacitación y educativos para los jóvenes de la comunidad. Actualmente, más de la mitad del personal de Red Dog son accionistas de la NANA. En el acuerdo también se estableció un Comité de Subsistencia, que protege a las poblaciones de caribúes y ballenas al cerrar las rutas de transporte durante los periodos migratorios. 62

74 En nuestra cultura, la supervivencia significaba compartir. Si alguien llegaba a nuestro territorio y estaba hambriento y nosotros teníamos comida, le convidábamos. Es desconcertante cuando la industria llega a nuestro territorio y no sabe compartir. Tuvimos que adquirir nuevas habilidades para negociar con la industria, pero aun hoy es difícil negociar porque nuestra cultura se basa en el principio de compartir, sin necesidad de pedir. La industria debe dejar de vernos como un costo para su actividad económica y reconocer y entender tanto nuestra cultura como nuestra visión de compartir los beneficios de nuestro territorio. Charlie Okeese Primera Nación Eabametoong Ontario, Canadá

75 Cazador inuk vestido con ropa tradicional de piel de caribú viaja en trineo de perros para ir de cacería invernal, Nunavut, Canadá

76 4 Acuerdos Mecanismo innovador de reparto de utilidades En 1992, seis años antes de que se iniciara la producción en la mina Raglan en el norte de Quebec, Canadá, representantes de la mina se reunieron con miembros de la Makivik Corporation (compañía de desarrollo económico de propiedad inuit) y acordaron un proceso de consulta más formal. En 1995, la Makivik Corporation, la mina Raglan y las comunidades locales firmaron el Acuerdo Raglan. El acuerdo socioeconómico general aborda la protección y mitigación ambiental, la solución de controversias, la prioridad en las adquisiciones otorgada a las empresas inuit competitivas y el empleo. También incluye el primer mecanismo de reparto de utilidades en la industria minera canadiense, que otorgaba pagos anuales fijos durante los primeros años de la explotación de la mina hasta que la mina se volviera rentable. El mecanismo de reparto de utilidades prevé el compromiso de entregar 4.5 por ciento de las utilidades a los socios de la comunidad parte del el acuerdo cuando la mina recupere su inversión de capital inicial. El dinero se deposita en un fideicomiso, que entrega 25 por ciento del dinero a la Makivik Corporation, 30 por ciento a los kangiqsujuaqs y 45 por ciento a los salluit. La Makivik Corporation y las comunidades locales distribuyen los fondos entre las 14 comunidades de la región Nunavik, con base en la evaluación de las necesidades. El mecanismo sentó un precedente y fue polémico dentro de la industria. El Acuerdo Raglan allanó el terreno para una serie de medidas de distribución de los beneficios financieros en los proyectos mineros de Canadá Tipos de mecanismos para desembolsos financieros En los acuerdos se deben documentar procedimientos, reglas o criterios para los desembolsos que limiten y definan la manera en que se puede gastar el dinero considerado en los acuerdos y a qué beneficiarios se destinará. Estos mecanismos deben concordar con los propósitos más amplios del acuerdo y apoyar el objetivo de forjar un futuro sustentable para la comunidad. Los paquetes financieros se pueden canalizar a través de diversos modelos de desembolso, como se señala más adelante. Normalmente, también se destinarán fondos para cubrir los costos administrativos de manejar cada uno de estos modelos. Los pros y contras de los diferentes modelos se deben analizar cuidadosamente y acordar, ya sea en su totalidad o en principio, durante las negociaciones del acuerdo. La resolución de estos asuntos debe ser anterior a la celebración del acuerdo. Pago a determinadas personas o grupos: este tipo de modelo de desembolso normalmente será un pago único o un pago anual, y puede cubrir la compensación financiera por daños específicos que se espera que el proyecto cause, o el pago por el uso de las tierras y el acceso a ellas. Por lo general, este pago no incluirá el establecimiento de estructuras de gobernanza para su administración. Pago para una comunidad indígena mediante su organización representante: como el modelo minero Raglan, este tipo de desembolso normalmente será en forma de un pago único o un pago anual, y también puede abarcar la compensación por daños específicos que se espera que el proyecto cause a un tercero o el pago por el uso de las tierras, o el acceso a ellas. En estos casos, la tendencia es depositar los fondos en una cuenta bancaria de la que son titulares ya sea únicamente las organizaciones representantes de los indígenas o en mancomunidad con la compañía. Pago por medio de una organización intermediaria (como el gobierno o una ONG): en este modelo, los fondos son pagados o administrados por una organización intermediaria ajena a la comunidad indígena o la compañía. 65

77 4 Pago a un fondo o programa interno de la compañía: en este modelo, los fondos se manejan dentro de la compañía o se canalizan a un fondo especial, en nombre de la comunidad indígena, que suele ser una estructura organizativa formal dentro de la empresa, con presupuestos acordados y criterios para la toma de decisiones que pueden incluir la participación de accionistas externos. Un modelo cada vez más favorecido es mantener intacto el capital del fideicomiso y que las comunidades usen los intereses generados por el capital para financiar necesidades inmediatas. Sin embargo, estas necesidades se deben equilibrar con las demandas de una distribución más inmediata de los beneficios financieros. Pago a un fideicomiso, fondo o fundación externos: normalmente se trata de entidades jurídicamente distintas establecidas al margen de la compañía, el órgano representante de los indígenas o el gobierno, con el propósito específico de manejar y desembolsar fondos. Hay varios modelos de aplicación para los fideicomisos. Los fondos de los fideicomisos se pueden desembolsar de manera inmediata o invertirse para su uso a futuro. Asimismo, se pueden reservar fondos para su uso más allá del ciclo de vida de la mina, lo que permite asegurar que las futuras generaciones sigan recibiendo beneficios. Por ejemplo, en los fideicomisos para futuras generaciones, normalmente establecidos por compañías propietarias de tierras o para ellas, se paga una proporción de los beneficios relacionados con la mina (con frecuencia pagos de los ingresos de un proyectos) para su uso en algún momento en el futuro, por lo general después del cierre de la mina. Suele haber estrictas reglas legales que determinan lo que un fideicomiso puede o no puede hacer, cómo se debe manejar y su relación con el donante original (es decir, la compañía). Estas reglas varían de un país a otro. Por ejemplo, en algunas jurisdicciones no se reconoce el concepto de fideicomiso, de modo que habrán de considerarse estructuras alternativas. Por su carácter independiente, los fideicomisos también pueden ser eficientes desde el punto de vista fiscal y atraer financiamiento de otras fuentes, como ingresos públicos o flujos financieros de otras compañías. Los fideicomisos pueden incluir mecanismos en los que el manejo y al propiedad se transfieren con el tiempo a la comunidad (como parte de una acción más amplia para aumentar la autonomía y la autodeterminación de las comunidades). Establecimiento de fideicomisos de beneficencia De conformidad con el Acuerdo de Alianza con la Comunidad, la operación minera de Boddington, en Australia Occidental, aporta asistencia financiera anual a los gnarla karla booja. El dinero se deposita en un fideicomiso de beneficencia manejado por una comunidad indígena. Este fideicomiso será el principal mecanismo para manejar todos los beneficios financieros recibidos de la mina. Se ha establecido un comité de relaciones que representa a los propietarios tradicionales y los propietarios mineros. Este comité decidirá cómo se gastará el dinero en las áreas de desarrollo empresarial local, becas, programas de retención escolar y proyectos comunitarios. Fideicomiso para el desarrollo comunitario El principal mecanismo para financiar los objetivos del Plan de Desarrollo Comunitario y de los Pueblos Indígenas (C/IPDP, por sus siglas en inglés) en la mina Sepon, Laos, es el Fideicomiso para el Desarrollo Comunitario. El consejo de ocho miembros del fideicomiso incluye a la compañía, el gobierno y representantes de los dos principales grupos étnicos. Un comité de 17 miembros también seleccionado entre los diversos grupos de interés y que incluye a los jefes de seis poblados del área minera se ocupan del manejo cotidiano del fideicomiso. El fondo apoya proyectos en las áreas de educación, agricultura, transporte, servicios públicos y salud. Entre los proyectos educativos figuran tres escuelas públicas cuya construcción se financió con fondos del fideicomiso y capacitación para adultos a fin de reintroducir las habilidades de tejido tradicional que se perdieron cuando la gente huyó del lugar a causa de la Guerra de Vietnam. Los proyectos agrícolas se vincularon con las otras áreas del C/IPDP: desarrollo empresarial, salud, el proyecto de tejido, rehabilitación y cierre de minas. Para mayor información sobre las estructuras de gobernanza de fideicomisos y fundaciones, véase Strategic Community Investment: A Good Practice Handbook for Companies Doing Business in Emerging Markets, 66

78 4 Acuerdos Oportunidades de empleo y contratación Los acuerdos pueden incluir disposiciones relativas al empleo y contratación destinadas a los pueblos indígenas (aunque las compañías también pueden ofrecer estas disposiciones a comunidades indígenas fuera de los acuerdos) que pueden ofrecer oportunidades para que hombres y mujeres indígenas obtengan mayores beneficios de la industria minera, en particular en áreas donde hay pocas oportunidades económicas. Algunos acuerdos establecen objetivos bastante explícitos en relación con el empleo y el desarrollo empresarial, y especifican acciones y calendarios para alcanzarlos, mientras que otros se restringen a algunos enunciados generales en los que se comprometen a dar empleo, o contratar, a los pueblos indígenas como primera opción. En la industria se debate aún la justificación de fijar objetivos numéricos; la experiencia ha demostrado que es más probable que los compromisos de dar empleo y oportunidades empresariales se tomen en serio tanto dentro de la compañía como en la comunidad si en el acuerdo se identifican acciones específicas para dar cumplimiento a esos objetivos. (Véanse secciones y para un análisis de las medidas prácticas que pueden adoptar las minas a fin de fomentar el empleo de los indígenas y generar oportunidades empresariales.) Por ejemplo, el Acuerdo de las Comunidades del Golfo, que abarca la mina Century de MMG en el extremo norte de Queensland, Australia, incluye un calendario dedicado específicamente al empleo y la capacitación en el que se consideran cuestiones como la formación de un comité de empleo y capacitación con representación de los indígenas que habitan ahí; formulación, aplicación y supervisión de un plan de empleo y capacitación; auditoría de habilidades; asesoría en materia educativa, laboral y de capacitación; empleo de personal de apoyo; establecimiento de infraestructura regional; y comunicación y difusión en las comunidades sobre los avances de la mina Century en la región del Golfo. Esto ha contribuido a que Century mantenga una de los índices más altos de empleo de todas las minas en Australia. Los acuerdos bien estructurados pueden dar a las comunidades indígenas cierto nivel de seguridad y garantía de rendición de cuentas en cuanto a que la compañía manejará los aspectos ambientales, culturales y sociales de acuerdo con altos estándares. 67

79 Manejo del impacto ambiental, cultural y social Los proyectos de la industria minera pueden representar riesgos considerables para el medio ambiente, las comunidades y su patrimonio cultural; algunas comunidades indígenas pueden haber tenido la experiencia de proyectos que no manejaron estos riegos con eficacia. Los acuerdos bien estructurados pueden dar a las comunidades indígenas cierto nivel de seguridad y garantía de rendición de cuentas en cuanto a que la compañía manejará los aspectos ambientales, culturales y sociales de acuerdo con altos estándares. Lo anterior incluye cada vez en mayor medida programas de monitoreo, que propician la participación activa de las comunidades indígenas y aprovechan sus conocimientos tradicionales. 12 Establecimiento de comités de monitoreo socioeconómico manejados por la comunidad En una etapa temprana de la explotación de la mina Diavik en los Territorios del Noroeste de Canadá, el equipo del proyecto se comprometió a ofrecer oportunidades de capacitación, empleo y formación de empresas a la gente del lugar. A fin de contar con un mecanismo para asegurar el cumplimiento y la supervisión apropiados de los compromisos de Diavik, la evaluación ambiental de la mina de diamantes establece el requisito de un acuerdo de monitoreo socioeconómico. Como parte del acuerdo, en Diavik las comunidades participan formalmente en el monitoreo y se les atribuye una función consultiva por medio del Consejo Consultivo de las Comunidades de Diavik. El gobierno de los Territorios del Noroeste y la mina cuentan con sendos representantes en el Consejo, el resto de cuyos miembros son ancianos de la comunidad. El Consejo hace recomendaciones a las comunidades, el gobierno de los Territorios del Noroeste y la propia mina. Un estructura de comité similar ayuda a asegurar que la compañía cumpla con el acuerdo ambiental. 12 Véase el estudio y las herramientas de CommDev en Managing Risk and Maintaining License to Operate: Participatory Planning and Monitoring in the Extractive Industries. En este estudio se habla de las comunidades en general, no sólo las comunidades indígenas, pero la mayoría de las herramientas identificadas se aplican también a ese contexto ( 68

80 4 Acuerdos Mecanismos institucionales para la gobernanza continua Los principales acuerdos sobre prácticas suelen incluir una serie de disposiciones sobre mecanismos de gobernanza para manejar de manera continua la relación entre los pueblos indígenas y la compañía minera. Las disposiciones relativas a la gobernanza deben tener como objetivo final brindar seguridad en materia de transparencia, rendición de cuentas y consecución exitosa de los objetivos del acuerdo. Éstas son algunas de las acciones que pueden emprenderse para alcanzar estas metas: Establecer un comité de enlace integrado por representantes indígenas y de la compañía (y tal vez otros integrantes, por ejemplo, representantes de las autoridades locales) para supervisar el acuerdo, ocuparse de cuestiones de aplicación y ofrecer un foro para la solución de controversias. En algunos acuerdos también se estipula la formación de comités para abordar áreas funcionales específicas (por ejemplo, empleo y capacitación, y manejo del patrimonio cultural). Es importante que el papel, las funciones, las jurisdicciones y las facultades de estos órganos se definan claramente desde el principio, con objeto de evitar confusiones y conflictos posteriores. (Por ejemplo, el comité es sólo consultivo o también tiene facultades para tomar decisiones? En este último caso, cuál es el procedimiento para determinar las decisiones?) Detallar los mecanismos de gobernanza financiera, por ejemplo, la creación de mecanismos fiduciarios con prioridades en los gastos claramente definidas, asesoría independiente en materia inversiones y supervisión financiera externa (véase antes). Establecer procesos documentales para solucionar controversias sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones del acuerdo. Cuando no exista un esquema obligatorio para ello, es mejor manejar la solución de controversias mediante una serie de mecanismos progresivos: desde la solución amistosa y menos formal hasta reuniones más formales entre las dos partes, mediación y arbitraje independiente. Por lo general, en los acuerdos se señala que los mecanismos para la solución de controversias se establecen sin perjuicio de los derechos jurídicos de la comunidad y la compañía. Sin embargo, por lo general a largo plazo el interés de las partes es evitar recurrir a los tribunales a menos que no haya otra alternativa eficaz. (Véase sección 6 para un análisis más amplio de los procesos de controversias y quejas.) Exigir monitoreo e informes continuos de las actividades emprendidas conforme al acuerdo, el cumplimiento de las principales disposiciones, y las medidas adoptadas para abordar asuntos y preocupaciones planteados por las partes. Los informes se deben presentar de preferencia al comité de enlace en primera instancia, pero en aras de la transparencia también se debe considerar alguna forma de presentación regular de informes públicos. Llevar a cabo revisiones regulares que brinden la oportunidad de tomar distancia y evaluar los avances conforme a los objetivos del acuerdo, así como de modificar y reorientar el acuerdo si resulta apropiado. Lo anterior puede incluir dividir el acuerdo en componentes que no se puedan modificar con facilidad y regularidad, por un lado, y en componentes que requieran una revisión regular, por el otro. Las disposiciones relativas a la gobernanza deben tener como objetivo final brindar seguridad en materia de transparencia, rendición de cuentas y consecución exitosa de los objetivos del acuerdo. 69

81 4 Uno de los asuntos que las compañías deberán considerar en relación con los mecanismos de gobernanza es si están dispuestas a compartir el poder de toma de decisiones con las comunidades indígenas y sus representantes, y en qué circunstancias. Es natural que las compañías sean cautelosas respecto a cuánto control ceder, pero dar voz a los pueblos indígenas sobre el rumbo que seguirá el proyecto fomenta el sentido de responsabilidad compartida y es una manera de infundir confianza en el proyecto. Esto, a su vez, podría ayudar a la compañía a asegurar el apoyo de las comunidades locales si lo llega a requerir más adelante en el ciclo de vida del proyecto. Por ejemplo, en una explotación minera en el norte de Australia, los propietarios tradicionales estaban muy preocupados por los posibles efectos de la minería en el medio ambiente y, en particular, por el flujo y la calidad de los cursos de agua locales. Este problema se abordó estipulando en el acuerdo la formación de un comité de medio ambiente, la mayoría de cuyos miembros serían representantes de los propietarios tradicionales. Entre otras cosas, en el acuerdo se especificaba que los asuntos podrían referirse a un grupo de adjudicación independiente si el comité y la administración de la mina no llegaban a un acuerdo sobre cómo manejar un asunto ambiental. El grupo de adjudicación estaba también facultado para ordenar el cese de las actividades mineras y de procesamiento hasta resolver el problema. Nunca se han aplicado estas disposiciones, pero la voluntad de la compañía para aceptarlas fue uno de los factores que ayudó a lograr que los propietarios tradicionales apoyaran el proyecto. Los líderes de un pueblo de Putput escogen la comida y cerdos que se entregarán a algunos grupos en una ceremonia para arreglar diferencias dentro del pueblo, Lihir, Papua Nueva Guinea Fuente: Lihir Gold 70

82 4 Acuerdos Comité de la compañía y la comunidad para la gobernanza del acuerdo El acuerdo de la mina Raglan en Canadá (véase estudio de caso en la sección para los antecedentes) está regido por los seis miembros del Comité Raglan, integrado por un representante salluit, uno kangiqsujuaq y uno de la Makivik Corporation, y tres representantes de Xstrata Nickel. El Comité se reúne cuatro o cinco veces al año para tratar los problemas que puedan surgir entre la compañía y las comunidades locales. Además, se informa al Comité sobre los resultados de todas las actividades de monitoreo ambiental. Si las medidas de mitigación no resultan aceptables para los miembros del comité, se cuenta con un proceso formal de arbitraje, aunque nunca se ha invocado. Desde 1995, el comité ha ejercido una importante influencia en la forma de operación de la mina. Por ejemplo, se plantearon preocupaciones respecto a que las prácticas normales de transporte podían perturbar las pautas migratorias de la población de focas. El transporte normal que incluye rompehielos también interfirió con la actividad tradicional de caza de los inuits en estaciones específicas. El Comité Raglan examinó estos asuntos y se acordó de manera colaborativa la suspensión de todas las actividades de transporte entre el 15 de marzo y el 15 de junio de cada año. Otro asunto, muy importante, que se debe abordar en relación con la gobernanza es la capacidad. Propiciar la participación activa de los pueblos indígenas en la gobernanza del acuerdo (es decir, como representantes de los comités de enlace, o consejeros en los fideicomisos) es un objetivo deseable, pero puede ser difícil para la gente con una exposición limitada a los procesos y estructuras occidentales (o, en ciertos casos, sin exposición alguna). En estos casos, las compañías deben estar preparadas para aportar financiamiento y apoyo en especie destinados a las actividades de fomento de la capacidad en áreas como formación jurídica y para negociar, desarrollo de habilidades de liderazgo, procedimiento para reuniones, gobernanza institucional y responsabilidades de los consejeros, y desarrollo y gestión empresarial. La mina Cerrejón, en Colombia, constituye un buen ejemplo de fomento de la capacidad, pues ha ayudado a las comunidades wayúus a entender mejor cómo tener acceso a las regalías (pagadas por Cerrejón y administradas por entidades gubernamentales) y participar en los Planes Integrales de Vida. De este modo, las comunidades indígenas han podido configurar planes de desarrollo local de acuerdo con sus intereses y tener acceso a financiamiento público. (Fuente: Segundo informe de avance de los compromisos sociales de Cerrejón, abril de 2009.) Las compañías deben estar preparadas para aportar financiamiento y apoyo en especie destinados a las actividades de fomento de la capacidad. 71

83 4 4.6 Instrumentación de los acuerdos Planear la instrumentación reviste una importancia crucial, pues determinará en última instancia el éxito o fracaso de un acuerdo. Las compañías también pueden ponerse en riesgo de enfrentar acciones legales o políticas (como bloqueos o manifestaciones) y tal vez también corran el riesgo de infringir las disposiciones de los permisos que se les han expedido si no cumplen los compromisos asumidos en los acuerdos. Como acabamos de ver, el asunto de la instrumentación se puede abordar parcialmente en la etapa de formulación del acuerdo, estableciendo procesos de gobernanza apropiados e insertando requisitos de monitoreo y revisión. Por su parte, las compañías pueden facilitar la instrumentación asegurando que: las obligaciones del acuerdo estén plenamente documentadas en un formato accesible la responsabilidad de instrumentar los diferentes componentes del acuerdo se asigne en una etapa temprana y la gente sepa lo que se espera de ella alguien dentro de la organización tenga la responsabilidad general del manejo continuo del acuerdo se mantenga un registro actualizado en el que se indique qué acciones se han emprendido, están en curso o se proponen para atender obligaciones específicas del acuerdo los planes de acción sean concordantes con el acuerdo haya un monitoreo interno continuo del cumplimiento no se pierda de vista el fomento de la capacidad durante la vigencia del acuerdo, reconociendo que se rotará al personal tanto de la compañía como de la comunidad que intervenga en el monitoreo. Análisis de la instrumentación y eficacia de los acuerdos entre la compañía y las comunidades El WCCCA es un acuerdo general firmado en marzo de 2001 por Rio Tinto Alcan, el gobierno de Queensland y numerosas partes aborígenes del oeste de la península de cabo York, Australia. A finales de 2003, la compañía encomendó un análisis de la instrumentación del WCCCA a dos académicos especializados en relaciones con indígenas y a un consejero de primer nivel en relaciones con la comunidad de Rio Tinto. En el análisis se determinó que había habido buenos avances en la instrumentación del acuerdo en las áreas de empleo y capacitación, protección del patrimonio cultural, establecimiento inicial de los sistemas de gobernanza y administración, y apoyo interno de la compañía para las empresas indígenas locales. Sin embargo, también se identificó una falta general de conocimientos y comprensión entre los trabajadores de la compañía y los miembros de la comunidad sobre el contenido y el propósito del acuerdo. Posteriormente, la compañía adoptó medidas para dar solución este problema, entre ellas, definir con claridad las líneas internas de responsabilidad, fortalecer los procesos de monitoreo y revisión, brindar un mayor apoyo para el fomento de la capacidad a las organizaciones indígenas, e iniciar otra ronda de establecimiento de compromisos de la compañía y la comunidad en relación con el acuerdo y sus objetivos. Fuente: P. Crooke, B. Harvey y M. Langton, Implementing and Monitoring Indigenous Land Use Agreements in the Minerals Industry: The Western Cape Communities Co-existence Agreement, en M. Langton et al., Settling with Indigenous People, Sydney: Federation Press, La instrumentación no consiste simplemente en asegurar que se cumpla formalmente lo dispuesto en el acuerdo. Sin duda este aspecto es importante, pero los procesos de manejo de acuerdos más eficaces son aquellos que se centran en los resultados y no sólo en los procesos. Para ello, se deben mantener claramente a la vista los objetivos finales del acuerdo, monitorear el desempeño respecto a estos objetivos y estar preparados para cambiar las prácticas, e incluso el propio acuerdo, cuando resulte aparente que no se están consiguiendo los resultados deseados. Esto sólo se puede lograr si ambas partes se comprometen a que el acuerdo funcione y si hay un buen liderazgo tanto en la compañía como en la comunidad. 72

84 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Dos generaciones de aborígenes de la región de Kimberley, Australia occidental. Los pueblos aborígenes de Kimberley hablan lenguas muy diversas, pero comparten creencias religiosas y de otra índole en toda la región Fuente : Rio Tinto Diamonds 73

85 5 5.1 Introducción En su Declaración de Posición, el ICMM incluye compromisos para que las empresas miembros eviten los efectos adversos siempre que sea posible y se esfuercen por aportar beneficios netos a las comunidades afectadas: Declaración de Posición del ICMM, compromiso 6: Elaborar proyectos para evitar los efectos posiblemente adversos de las actividades mineras y conexas y, si esto no fuera viable, minimizar, manejar o compensar justamente tales efectos. Declaración de Posición del ICMM, compromiso 7: Procurar acuerdos con los pueblos indígenas y otras comunidades afectadas sobre programas para generar beneficios netos (sociales, económicos, ambientales y culturales), es decir, beneficios y oportunidades que compensen con creces los efectos negativos de las actividades mineras. En este capítulo nos ocuparemos de los aspectos prácticos del manejo de efectos y la distribución de beneficios. Esto tiene que ver en parte con la formulación e instrumentación de acuerdos (véase sección 4: Acuerdos). Sin embargo, mitigar los efectos adversos de la minería y atender las preocupaciones y prioridades de los pueblos indígenas respecto a las tierras, el medio ambiente y el bienestar físico, espiritual y económico plantea un amplia serie de problemas. 5.2 Mitigación y mejoramiento de los efectos Como vimos en la sección 1, los proyectos mineros pueden afectar a los pueblos indígenas de diversas maneras: tanto positivas como negativas. No siempre se puede predecir o mitigar por completo el impacto total de un proyecto, pero hay medidas que pueden ayudar a reducir la magnitud de cualquier efecto negativo o aumentar las probabilidades de resultados positivos a largo plazo para las comunidades. Las principales compañías ya cuentan con procesos internos para ayudar a que las operaciones mejoren su manejo del impacto de un proyecto en la comunidad, el medio ambiente, etc. El Socio-Economic Assessment Toolkit (SEAT) de la empresa Anglo American es un buen ejemplo de este tipo de marco. Los principios básicos de estos marcos también se aplican a las comunidades indígenas, aunque la forma en que se aplicarán dependerá en gran medida del contexto. Las principales enseñanzas obtenidas son las siguientes: 1 Las estrategias y acciones deben apuntalarse y contar con los conocimientos de las comunidades y los grupos dentro de esas comunidades que podrían resultar afectadas, o beneficiadas, por el proyecto. Los mapas sociales, los estudios de referencia, los estudios de patrimonio cultural y las evaluaciones del impacto (véase sección 3) son herramientas valiosas para integrar estos conocimientos, así como el compromiso permanente. 2 Son necesarias las aportaciones, el apoyo y la participación de las comunidades indígenas en la identificación de problemas y la formulación y aplicación de respuestas (véase sección 2). Es esencial tener en cuenta las perspectivas de los pueblos indígenas respecto al desarrollo. 3 Una buena planeación y una adecuada estructuración (véase más adelante) permiten evitar posibles problemas desde el inicio. 4 Es de crucial importancia prestar atención a la instrumentación. Las estrategias deben apoyarse en planes de acción en los que se especifique qué se necesita hacer, cuándo y quién lo debe hacer, así como asegurar que se hayan destinado los recursos adecuados. 5 Se requiere monitoreo continuo y evaluación regular para dar seguimiento a los avances, identificar los problemas que van surgiendo y evaluar la eficacia de las estrategias. Los procesos de monitoreo y evaluación deben ser pertinentes para los pueblos indígenas y para sus preocupaciones y aspiraciones, además de participativos siempre que sea posible. 74

86 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Minero y niño de Yanacocha, departamento de Casanare, Perú Fuente: Newmont 75

87 Cómo abordar, desde la etapa de formulación, las probabilidades de que un proyecto tenga un efecto negativo Gran parte del riesgo de que un proyecto ocasione un perjuicio para la comunidad se puede abordar en la fase de formulación del proyecto. Esto se aplica no sólo a los efectos ambientales del proyecto (por ejemplo, perturbaciones de la tierra, ruido, polvo, uso y calidad del agua, biodiversidad), sino también al impacto socioeconómico, cultural y político del proyecto. Por ejemplo, el riesgo de un inmigración no controlada a las tierras indígenas podría reducirse minimizando la construcción de caminos (véase la publicación de la Corporación Financiera Internacional, Projects and People: A Handbook for Addressing Project-Induced In-Migration). La ubicación de campamentos de los trabajadores a cierta distancias de las comunidades indígenas disminuirá el riesgo de contacto sexual o de otro tipo entre los pueblos indígenas y los trabajadores del proyecto, o de que los lugareños tengan fácil acceso al alcohol (aunque destinar a trabajadores indígenas a residir en estos campamentos también podría aumentar la carga para quienes permanecen en las comunidades). De manera similar, la reubicación o la perturbación de los sitios de patrimonio cultural muchas veces se puede evitar reflexionando con suficiente antelación sobre la ubicación y distribución de la operación minera, y la planeación de la mina. En la política de la Corporación Financiera Internacional (CFI), como se señala en la otra página, se aclara que las compañías deben hacer cuanto esté a su alcance para evitar la reubicación de las comunidades indígenas. Los pueblos indígenas y la reubicación La reubicación, ya sea física o económica, puede tener un efecto crucial y de gran magnitud en los proyectos mineros, y se considera un asunto especialmente polémico en el caso de los pueblos indígenas. En vista del apego y relación distintivos que muchos indígenas tienen con las tierras, territorios y recursos, y su historia generalizada de desposesión y desalojos forzados, se considera que reubicar a pueblos indígenas puede generar efectos particularmente adversos para su supervivencia cultural. En el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales se señala que los pueblos indígenas sólo deberán reubicarse excepcionalmente, siempre y cuando se haya obtenido su consentimiento libre e informado. A la fecha, 20 países han ratificado este convenio, 14 de ellos en América Latina. En el artículo 10 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, se establece que: [l]os pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados ni sin un acuerdo previo sobre una compensación justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso. En la Norma de desempeño 7 que las compañías deben aplicar cuando sus proyectos afecten a los pueblos indígenas de la Corporación Financiera Internacional (CFI), se recomienda que las compañías deben hacer todo lo posible para evitar la reubicación de los pueblos indígenas fuera de sus tierras tradicionales. Gran parte del riesgo de que un proyecto ocasione un perjuicio para la comunidad se puede abordar en la fase de formulación del proyecto. 76

88 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Modificar la estructura del sitio para mejorar el abasto de agua a la comunidad Se llevó a cabo un estudio etnoecológico de las tierras indígenas xikrines como parte del proceso de autorización de instalaciones para el proyecto minero Onça Puma, una refinería extractora y procesadora de níquel ubicada en el estado brasileño de Pará, en la región amazónica. El alcance del estudio fue muy amplio. Incluyó la descripción ecológica general de las tierras; la descripción general social, económica, cultural e histórica del pueblo xikrin, y un análisis detallado del impacto del proyecto en las comunidades indígenas y sus tierras. Las instalaciones de extracción y procesamiento se ubican a unos cuantos kilómetros de las tierras indígenas y las principales comunidades. Aunque se encuentra en un bosque tropical, la región específica donde habitan los xikrines tiene una disponibilidad limitada de agua y la comunidad depende del río Cateté para su supervivencia. El río ya estaba parcialmente deteriorado por la ganadería y las aguas residuales de poblaciones cercanas. En un principio, se preveía que el proyecto Onça Puma usara el agua del Cateté para sus actividades, lo que podía seguir mermando la calidad del agua y su disponibilidad. Durante el trabajo de campo, los xicrines, sobre todo las mujeres, se opusieron firmemente al uso del río. El equipo del proyecto comunicó esta preocupación a la compañía; Vale aceptó la postura de la comunidad y tomó otras medidas para abastecer el proyecto de agua. La compañía construyó un embalse a fin de asegurar que los cursos de agua locales tuvieran agua todo el año, no sólo durante la temporada de lluvia. Por consiguiente, además de evitar un posible efecto negativo, la nueva estructura fue de beneficio para los xikrines y otras comunidades. 77

89 5 Cazador xikrin cargando tortugas de agua dulce, selva amazónica, Brasil 78

90 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Compensaciones Aunque los conceptos de compensación y distribución de los beneficios muchas veces se traslapan en la práctica, en realidad son diferentes. La compensación se destina fundamentalmente a la reparación de un daño o perjuicio atribuible a un proyecto (por ejemplo, pérdida de acceso a tierras y activos), mientras que la distribución de beneficios tiene por objeto fomentar una participación económica más amplia en los proyectos (por ejemplo, mediante los flujos de regalías relacionados con la producción, o las ofertas de empleo y oportunidades empresariales). La compensación también se debe distinguir de las medidas de prevención, mitigación y mejoramiento aplicadas para abordar cualquier efecto posiblemente adverso que el proyecto podría acarrear, así como para promover los resultados positivos (por ejemplo, reubicar la infraestructura de un proyecto, pavimentar un camino, sensibilizar a los trabajadores, etc.). En algunas jurisdicciones, los procesos para determinar las compensaciones están establecidos por ley; en otros, las compensaciones pueden ser un resultado negociado (ya sea dentro o fuera de los cauces legales). Las compensaciones por afectación, desplazamiento y daños o perjuicios en los activos son un tema complejo, tanto más cuanto que el valor de muchos aspectos de la vida indígena no se pueden expresar fácilmente en términos monetarios. Las comunidades afectadas requerirán a menudo un considerable apoyo adicional tanto para desarrollo como financiero a fin de restablecer sus medios de subsistencia y productivos cuando éstos se han visto alterados por los proyectos. Un principio generalmente aceptado es que se debe entregar una compensación completa y apropiada por todos los activos y medios de subsistencia que se pierdan o resultan dañados de manera irreparable a causa del impacto del proyecto, con la finalidad de asegurar que, como mínimo, la gente no quede en peores condiciones. Una buena práctica consiste en tratar de mejorar la situación y el futuro de la gente, de modo que sus condiciones mejoren gracias a la presencia del proyecto minero. Para cumplir con el principio del costo total de reposición (véase recuadro), se deben valuar económicamente los activos y medios de subsistencia, dentro de sus contextos social y cultural específicos. En la práctica, este proceso de valuación puede ser difícil, en particular en el seno de las comunidades indígenas, donde la propiedad muchas veces no se concibe como una propiedad privada, no están presentes las fuerzas del mercado o los recursos no se pueden reponer fácilmente de forma monetaria. Puede ser particularmente complicado indemnizar por concepto de tierras o reponer éstas. No basta con entregar a alguien unas tierras de nivel productivo similar en otro lugar, pues con ello se soslayaría el lazo inmaterial derivado de la coexistencia cultural y espiritual. En el caso de los efectos que causan daños y perjuicios en los activos intangibles (como daño a sitios sagrados, pérdida de activos culturales), es particularmente compleja la cuestión de cómo fijar los montos de una compensación. Por ende, en última instancia la mejor manera de resolver estos asuntos es probablemente un proceso de negociación justa, en vez de aplicar una fórmula predeterminada. El tema de las compensaciones es demasiado amplio para tratarlo con detalle en esta Guía, pero existen buenos recursos al respecto. Por ejemplo, la Norma de desempeño 5 de la CFI contiene lineamientos generales respecto a la compensación para personas reubicadas. Norma de desempeño 5 de la CFI: Adquisición de tierras y reasentamiento involuntario Requisitos generales: Compensación y beneficio para las personas desplazadas 8. En los casos donde no se pueda evitar el desplazamiento, el cliente deberá ofrecer a las personas y comunidades desplazadas compensación por la pérdida de activos valorados al costo total de reposición y otra asistencia para ayudarles a mejorar o, al menos, a restablecer su nivel de vida o medios de subsistencia, de conformidad con lo dispuesto en esta Norma de desempeño. Las normas para la compensación serán transparentes y congruentes con el proyecto. En casos en los que los medios de subsistencia de las personas desplazadas dependen de la tierra o en los que la tierra tiene propietarios colectivos, el cliente ofrecerá compensación que contemple la entrega de tierra, en la medida de lo posible. El cliente ofrecerá oportunidades a las personas y comunidades desplazadas para obtener beneficios de desarrollo apropiados del proyecto. 79

91 5 Los costos de los errores Propuesta de reubicación afecta el precio de acciones de la compañía y provoca el abandono del proyecto Se descubrió un abundante depósito mineral cerca de un poblado de 20,000 habitantes. La mina propuesta habría implicado la reubicación del poblado e, inicialmente, el gobierno había accedido a la reubicación. La compañía intentó llevar a cabo un proceso de consulta, pero la comunidad afirmó que la información proporcionada por la compañía minera no era precisa ni completa, y que se había minimizado la magnitud del impacto del proyecto. Al ver que el gobierno no tomaba medidas ante su creciente oposición, los habitantes de la comunidad atacaron la mina e incendiaron parte del equipo. La comunidad organizó un referendo público: el voto fue casi unánime contra la explotación de la mina. El gobierno retiró su participación en el proyecto y al día siguiente del referendo, el precio de las acciones de la compañía se desplomó más de 25 por ciento en una importante bolsa de valores. No se llevó a cabo el proyecto de la mina. Las compensaciones por afectación, desplazamiento y daño o pérdida de activos son un tema complejo, tanto más cuanto que el valor de muchos aspectos de la vida indígena no se pueden expresar fácilmente en términos monetarios. 80

92 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios 5.3 Fortalecimiento de la base de activos de la comunidad Como vimos en la sección 4 acerca de los acuerdos, las inversiones en aspectos sociales y comunitarios pueden contribuir a la base de activos (las existencias de capital físico, económico y humano) y el bienestar general de la comunidad. Una base de activos más sólida contribuye a la sustentabilidad a largo plazo de la comunidad, lo que puede ser uno de los principales beneficios derivados de un proyecto minero. El bienestar de la comunidad también se vincula con su sustentabilidad y puede mejorar la calidad de la relación con la compañía. Más adelante se presenta un ejemplo Empleo y desarrollo de capital humano Muchas veces los pueblos indígenas se encuentran marginados económicamente, padecen niveles de pobreza superiores al promedio y tienen índices de participación inferiores al promedio en los mercados laborales formales. Lo anterior obedece a una combinación de factores, entre ellos, la desventaja social acumulada, la discriminación, la ubicación geográfica y, en algunos casos, las preferencias culturales por estilos de vida tradicionales. Una de las maneras más tangibles en las que la minería puede beneficiar a los pueblos indígenas es ofrecer oportunidades de empleo en lugares en los que puede haber pocas, si acaso, fuentes alternativas de trabajo remunerado. Los empleos son importantes no sólo porque generan ingresos y beneficios, sino porque brindan oportunidades de adquirir habilidades y aumentar la movilidad. Establecimiento de objetivos mutuos para la colaboración con la comunidad indígena Newmont operaba la mina de oro Kori Chaca en el oeste de Bolivia. Junto con la comunidad indígena local de Iroco, trazó un marco contractual sobre asuntos y actividades sociales, técnicos, ambientales y económicos acordados por ambas partes. Entre los fundamentos de buenas prácticas para el proyecto, figuran la participación temprana de un equipo especializado, que incluía antropólogos, para entender la necesidades culturales, la integración de un amplio grupo de representantes, la creación de beneficios económicos y sociales, y la capacitación técnica de gente del lugar para mantener los proyectos. Se fijaron de mutuo acuerdo objetivos respecto a empleo local, desarrollo empresarial, apoyo para pequeños agricultores, desarrollo de infraestructura, educación y capacitación. Empleo: La compañía inició un programa de capacitación prelaboral para asegurar que los miembros de la comunidad estuvieran listos para desempeñar sus funciones. Otras oportunidades laborales incluían empleos de planta o temporales en áreas como transporte, alimentos y limpieza. Desarrollo empresarial: Se han establecido compañías locales que ofrecen trabajo en la cadena de abasto de la mina. Se fundaron microempresas dedicadas a la ropa de trabajo como overoles, chalecos, chaquetas, etc. Se han devuelto los microcréditos otorgados por la compañía. Apoyo para pequeños agricultores: La compañía emprendió actividades de fomento de la capacidad para ganaderos mediante servicios veterinarios, mejoramiento de las estirpes genéticas y apoyo para la renta de pastizales. Desarrollo de infraestructura: Incluyó un centro comunitario (con consultorio médico, biblioteca y sala de cómputo), tanques y tuberías de abastecimiento de agua, y mejoras en el sistema de drenaje del poblado. La construcción de una plaza ayudó a infundir en la comunidad orgullo por su poblado. Educación y capacitación: El centro comunitario, con su biblioteca y sala de cómputo, facilitó la realización de actividades educativas para niños, y la impartición de cursos para miembros de la comunidad en cuestiones como alfabetización, uso de maquinaría y equipo pesado, mantenimiento y reparación de automóviles, y mecánica industrial. 81

93 5 Comprometerse a dar empleo a los indígenas envía una señal clara de que la compañía está decidida a distribuir los beneficios a escala local y emprender iniciativas de desarrollo positivas y de largo plazo. Esto se aplica en particular en el caso de las empresas que pueden demostrar que su objetivo no es sólo satisfacer las necesidades laborales a corto plazo de una operación, sino también contribuir al crecimiento de la fuerza laboral y el desarrollo de habilidades y capacidades de la gente a largo plazo. Para facilitar este proceso, tal vez una compañía necesite asegurar la capacitación continua de los directores no indígenas en aspectos culturales con objeto de apoyar a los trabajadores indígenas de la comunidad y trabajar con ellos. Atraer y retener a trabajadores de las comunidades indígenas será más difícil en algunos casos que en otros. Algunas comunidades indígenas reciben una cantidad considerable de ingresos de la seguridad social, no directamente de un empleo. Puede representar un reto que la gente de esas comunidades decida dejar de depender de la seguridad social para ponerse a trabajar, debido a la falta de exposición al empleo formal. Otras comunidades no tienen apoyo de la seguridad social, pero pueden carecer de habilidades y capacidades para satisfacer requisitos laborales mínimos. Además de la preparación para el trabajo, y dependiendo de las circunstancias, puede haber diversos obstáculos para la contratación de los pueblos indígenas, entre ellos: falta de educación y capacitación apropiada aislamiento geográfico creencias y prácticas culturales dificultades para equilibrar el empleo formal con las actividades familiares y culturales problemas de salud. Como se ilustra en el siguiente estudio de caso, las principales compañías mineras se dan cuenta de que la desventaja socioeconómica puede dificultar la contratación y retención de pueblos indígenas y ahora están adoptando un enfoque más integral y de largo plazo para abordar los problemas relativos al empleo de la gente de las comunidades indígenas. Establecimiento de programas locales innovadores de capacitación y empleo En el proyecto minero Donlin Creek, en el norte de Alaska, se estableció un innovador programa local de contratación para dar empleo y capacitación a los pueblos indígenas de la región Yukón-Kuskokwin. A fin de ofrecer empleos estables y desarrollar habilidades, la compañía trató de dar empleo, en la mayor medida posible, a gente de la comunidad indígena local. Se puso en marcha un plan de difusión transcultural para lograr comprender más a fondo las diferencias sociales, culturales y económicas entre las comunidades indígenas y los trabajadores no indígenas. Para infundir confianza, se contrató como coordinador del programa a una persona originaria de Alaska, quien desempeñó un importante papel en el establecimiento de la relación laboral entre los poblados y el proyecto. Se sostuvieron entrevistas y debates con los líderes de la comunidad para trazar las estrategias apropiadas en el lugar de trabajo. Entre otros, el plan de trabajo arrojó los siguientes resultados: Se reformuló la política de la empresa respecto a los estupefacientes. Se incluyeron incentivos para que los trabajadores mejoraran su desempeño y recibieran apoyo a fin de no consumir drogas ni alcohol. Se contrató a un terapeuta profesional in situ, especializado en abuso de sustancias, terapia familiar, terapia en el lugar de trabajo y manejo de estrés. Se ajustaron las rotaciones de trabajadores, de modo que pudieran pasar más tiempo en casa, recibieran un buen salario mensual y tuvieran tiempo para actividades tradicionales de subsistencia. Se llevó a cabo un curso de sensibilización cultural para trabajadores indígenas y no indígenas. Se construyeron grandes sitios para reuniones, instalaciones para comer al aire libre y salas de recreación con objeto de permitir una interacción más tradicional y abierta en un espacio familiar. Actualmente, 92 por ciento de los trabajadores del sitio y 90 por ciento de los supervisores son originarios de Alaska. Ha nacido una fuerza laboral estable y cada vez más eficaz y productiva, a medida que el proyecto Donlin Creek avanza rumbo a las fases de obtención de permisos, construcción y operación. 82

94 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Establecimiento de programas educativos para fomentar el desarrollo continuo La provincia papú es una de las regiones más remotas de Indonesia, un áreas con una breve historia de programas educativos avanzados. Los programas de capacitación laboral en esta área deben ofrecer más que el desarrollo de habilidades técnicas. En 2003 PT Freeport, afiliada indonesia de Freeport- McMoRan Copper & Gold, fundó el Instituto de Minería Nemangkawi. Desde su creación, varios miles de personas han participado en los programas para aprendices y adultos cuyo objetivo es brindar una educación de talla mundial, capacitación y prioridad de contratación a los papúes indígenas calificados. Tienen prioridad en la contratación las personas de las comunidades etnolingüísticas amungme y kamoro más cercanas al área del proyecto de Freeport. Los egresados del programa de Nemangkawi pueden trabajar donde quieran, pero en su mayoría buscan empleo en las operaciones de Freeport. Desde la apertura del Instituto, PT Freeport Indonesia o compañías socias han contratado a más de mil aprendices como trabajadores. Aunque su misión inicial era dotar de habilidades técnicas e industriales a la fuerza de trabajo local, el Instituto Nemangkaw también está atendiendo la necesidad de formación profesional avanzada. En alianza con PT Freeport Indonesia y el prestigioso Instituto de Tecnología de Bandung (ITB, por sus siglas en inglés), Nemangkawi ofrece un programa de maestría en administración de empresas, cuyas clases se imparten de acuerdo con los horarios de trabajo de los alumnos. Los primeros 40 egresados recibieron su título en Empleo indirecto Por lo general, las compañías recurren a una amplia gama de contratistas para la construcción, operación y prestación de servicios a proyectos mineros. Todas estas áreas ofrecen posibles oportunidades de empleo para los pueblos indígenas locales. En la etapa de licitación, las compañías mineras pueden aclarar que se espera que los licitadores seleccionados presenten planes y programas para capacitar a miembros de la comunidad indígena y que les den empleo. En el caso de contratos grandes, los pueblos indígenas podrían trabajar directamente con el contratista principal o con sus subcontratistas. Como sucede con las compañías mineras, los contratistas también pueden contribuir a generar oportunidades empresariales para los pueblos indígenas (véase sección 5.3.2) Atracción y contratación Los procedimientos de contratación deben ser justos y transparentes, y ésa es la percepción que deben tener los pueblos indígenas. Entre las estrategias específicas a fin de superar las barreras tradicionales para la contratación figuran: uso de los conocimientos locales obtenidos por medio de las comunidades indígenas locales o de terceros confiables para ayudar a identificar a los posibles candidatos a contratación preferencia de la comunicación personal a la escrita con los posibles candidatos ofrecimiento de vías para el empleo como programas de adiestramiento que preparen a los pueblos indígenas para la transición a la fuerza laboral formal, lo que podría incluir, por ejemplo, acceso a la mina y programas de capacitación profesional, becas, experiencia de trabajo y empleo en vacaciones, alfabetismo, aritmética básica y otros programas de desarrollo de habilidades ofrecimiento de programas de sensibilización cultural para todos los trabajadores indígenas y no indígenas como parte de los procesos de inducción y reinducción (véase sección 2.7.1) aplicación de un proceso transparente para la selección de candidatos que dé oportunidad a mujeres y jóvenes, y cuente con un programa de capacitación técnica especializada y de otras habilidades. 83

95 Retención Quizá sea necesario formular estrategias específicas de retención para los trabajadores de la comunidad indígena, que a menudo enfrentan dificultades particulares para equilibrar los compromisos laborales y familiares, y transitar a la fuerza laboral formal. En ocasiones, puede perderse personal capacitado a causa de malentendidos u obligaciones culturales, como asistir a ceremonias tradicionales, bodas o funerales durante periodos prolongados; practicar rituales y ritos culturales o espirituales, y, habitualmente en el caso de las mujeres, ocuparse de las responsabilidades domésticas y como cuidadoras. Además, muchos grupos indígenas practican alguna forma de vida basada en la subsistencia que puede tener un profundo significado espiritual y cultural. En estos casos, es posible que los pueblos indígenas quieran aprovechar las oportunidades de empleo y seguir manteniendo su forma de vida basada en la subsistencia ciertos periodos del año (por ejemplo, para cazar animales migratorios). Las estrategias para aumentar la retención incluyen: actividades continuas de adiestramiento y apoyo permisos especiales para los trabajadores de la comunidad indígena a fin de satisfacer sus necesidades culturales (ceremonias, eventos familiares, iniciaciones, bodas, funerales) calendarios de trabajo más flexibles (por ejemplo, permisos prolongados y por temporada) salarios y prestaciones justos, y oportunidades de desarrollo profesional apoyo para la familia combate contra el racismo y otras formas de discriminación en el lugar de trabajo y promoción de la comprensión cultural seguimiento a los trabajadores que renuncian para asegurarse de que se entienden bien las razones por las que se van Desarrollo profesional Muchos de los empleos que actualmente ocupan los pueblos indígenas en la industria minera son de nivel inicial, lo que en general refleja sus bajos niveles de educación formal y exposición limitada a experiencias de empleo formal. Sin embargo, a más largo plazo, la meta debe ser que haya empleados indígenas en todos los niveles de la organización. Una manera de contribuir a conseguir este objetivo es brindar a los trabajadores indígenas oportunidades de desarrollo profesional y apoyo educativo y de capacitación para adquirir habilidades. Si los trabajadores de las comunidades indígenas tienen la oportunidad de crecer profesionalmente, será más probable que permanezcan más tiempo en la fuerza laboral de la minería. Además, tendrán una mayor movilidad laboral en caso de que la mina cierre, o cuando esto ocurra. Otro motivo importante para aumentar el número de trabajadores de comunidad indígenas en funciones calificadas, supervisoras y gerenciales es contar con modelos positivos dentro de sus comunidades y en el lugar de trabajo. Un ejemplo de iniciativa de este tipo es el Programa de Desarrollo de Liderazgo de las Primeras Naciones de la Mina Diavik, de Rio Tinto (véase estudio de caso más adelante) Cumplimiento de las normas laborales Al dar empleo en la localidad, las compañías también necesitan asegurarse de cumplir las normas laborales pertinentes y dar un trato equitativo a los trabajadores locales. El siguiente ejemplo ilustra cómo el incumplimiento de las normas laborales por parte de una compañía respecto a los trabajadores indígenas pude ocasionar largas dificultades. Los costos de los errores Deficiencias percibidas en las condiciones laborales ocasiona ruptura en las relaciones con los trabajadores En protesta por el incumplimiento de las condiciones laborales que perciben en la compañía, trabajadores de comunidades indígenas locales cerraron las puertas para impedir la entrada a la mina a los gerentes que no eran originarios del lugar. El departamento del trabajo del gobierno investigó y determinó que las condiciones laborales violaban las leyes del trabajo; al respecto, citó alimentos inadecuados e instalaciones y viviendas insalubres. Pese a que se tomaron medidas correctivas para cumplir con lo señalado por el gobierno, continuaron los choques entre los trabajadores locales y los no locales. El trabajo debió detenerse en varias ocasiones hasta una semana cada vez y se llamó a la policía al menos en dos ocasiones. 84

96 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Creación de oportunidades empresariales Las compañías mineras pueden distribuir los beneficios y contribuir al desarrollo económico de las comunidades indígenas mediante las oportunidades empresariales tanto de producción como de comercialización. Estas oportunidades pueden ir desde operaciones de pequeña escala que sólo requieren una pequeña cantidad de capital inicial (por ejemplo, servicios de limpieza o jardinería, abasto de verduras frescas) hasta contratos de servicios mayores (por ejemplo, contratos de transporte carretero) y empresas conjuntas (véase estudio de caso siguiente). Apoyar la creación de empresas, en particular las que no dependen de una sola operación minera, contribuirá tanto a la capacidad de recuperación económica de las comunidades como a su capacidad de enfrentar el impacto del cierre de una mina o la cancelación de un proyecto. Las oportunidades de creación de empresas se deben identificar caso por caso, considerando factores como el grado de interés en la comunidad, el nivel de conocimientos empresariales, la capacidad de los proveedores locales para prestar los servicios necesarios, la distancia de los mercados, la facilidad de acceso al capital, etc.. Cuando se les ha marginado de la economía formal y las comunidades indígenas no tienen la tradición de participar en empresas, las oportunidades pueden ser bastante limitadas, en particular a corto plazo. Sin embargo, hay varias acciones que pueden emprender las compañías para fomentar la capacidad local y ofrecer más oportunidades económicas con el tiempo, entre ellas: Establecimiento de empresas conjuntas para capitalizar la demanda local generada por proyectos mineros y de perforación Desde hace muchos años, las Primeras Naciones canadienses han intentado capitalizar los ingresos adicionales aportados por la extracción de petróleo y gas, además de las regalías y los bonos por permiso de exploración que reciben. Varias Primeras Naciones han fundado compañías de servicios para ser proveedoras de la industria del petróleo y gas en sus áreas. Una compañía de este tipo es la que formaron conjuntamente en 2003 la Nación Saddle Lake y Western Lakota Energy Services, una empresa perforadora en el ramo de petróleo y gas, para prestar servicios de plataformas de perforación petrolera y de gas a EnCana Corporation. Los socios de la empresa conjunta tienen igual propiedad de las dos plataformas; sin embargo, la propiedad total de las plataformas a la larga se transferirá a la Nación Saddle Lake. El Ministerio de Asuntos Indígenas y del Norte de Canadá dio 787,500 dólares canadienses a la Nación Saddle Lake para comprar su participación de la primera plataforma. La empresa ha proporcionado diez empleos directos en la plataforma y 77 empleos indirectos en la industria del petróleo y gas a miembros de la Nación Saddle Lake, así como capacitación transferible y específica de la industria más allá del proyecto, y cursos de adiestramiento práctico, seguridad y primeros auxilios. capacitación de los grupos indígenas en prácticas empresariales y administrativas (ya se directamente o por medio de un tercero), incluida educación financiera y transparencia en los procesos de rendición de cuentas formación de pequeñas empresas mediante actividades de adiestramiento y apoyo adiestramiento y apoyo para nuevas empresas revisión de los procesos de licitación y adquisiciones con objeto de asegurar que ofrezcan oportunidades reales para las empresas locales apoyo para que las empresas locales cumplan con los requisitos de la compañía minera (por ejemplo, en materia de salud y seguridad) ayuda en el acceso a recursos financieros (desde el financiamiento de un esquema de microcréditos hasta la facilitación de créditos bancarios) identificación de socios adecuados para empresas conjuntas y otros mecanismos comerciales. 85

97 5 Establecimiento y cumplimiento de acuerdos participación eficaces La mina de diamantes Diavik se encuentra en los Territorios del Noroeste de Canadá. Cuando se iniciaron sus operaciones en 1999, Rio Tinto firmó una serie de acuerdos de participación con el gobierno de los Territorios del Noroeste y representantes de cinco grupos indígenas. En los acuerdos se disponía que Rio Tinto trabajaría junto con los signatarios indígenas con objeto de maximizar los beneficios del proyecto para la comunidad mediante empleo, capacitación, fomento de la capacidad empresarial local, así como becas y apoyo para una serie de proyectos comunitarios. A fin de aumentar la proporción de supervisores y gerentes indígenas calificados contratados en la mina, Rio Tinto puso en marcha el Programa de Desarrollo de Liderazgo Indígena. Diavik también se comprometió a dar prioridad en las contrataciones a residentes del norte e indígenas que tuvieran lazos tradicionales con el área. Para cumplir con los compromisos de adquisiciones locales de bienes y servicios, la mina ha canalizado casi tres cuartas partes de sus gastos localmente, subcontratando siempre que es posible. La mina se esfuerza por dar trabajo a empresas de corte y pulido de diamantes en el norte y el sur de Canadá. Hay un consejo consultivo de monitoreo ambiental, que supervisa el impacto ambiental de la mina, incluye representantes de las cinco comunidades indígenas, así como del gobierno y el sector industrial. Otras iniciativas en el marco de los acuerdos incluyen apoyo para proyectos educativos, deportivos y culturales locales, como patrocinio de un torneo anual de trineos de perros y la publicación de biografías de ancianos indígenas de la localidad Mejoramiento de infraestructura y servicios Los pueblos indígenas a menudo viven en áreas remotas y pueden no tener acceso a los servicios básicos que normalmente brindan los gobiernos: agua, caminos, escuelas, clínicas de salud, etc. Como resultado, las comunidades indígena suelen tener problemas sociales y de salud generalizados. Aunque normalmente se ocupan de proveer estos servicios, muchas veces los gobiernos no están en condiciones de dar infraestructura y servicios debido a la falta de capacidad o recursos. En esos casos, las compañías mineras deben estar preparadas para facilitar o proveer la prestación de servicios, y resulta fundamental buscar asesoría de expertos locales para garantizar que los servicios o instalaciones cumplan con los requisitos legales aplicables. Las necesidades específicas de la comunidad indígena invariablemente configurarán la dotación de infraestructura y servicios (véanse estudios de caso siguientes). Las inversiones de las compañías para fines específicos en particular en asociación con otras partes, como el gobierno, organismos de desarrollo y ONG ayudarán a apoyar las metas generales de desarrollo de la comunidad y a crear oportunidades para el fomento de habilidades, el empleo y el crecimiento empresarial. El trabajo de prestación de servicios es muy visible y, si se hace de una manera participativa y sustentable, genera un grado importante de buena voluntad entre la compañía y la comunidad, y posiblemente el gobierno local. La sustentabilidad de la infraestructura y los servicios, que incluye lo necesario para el mantenimiento continuo después del cierre, se debe considerar al inicio de un proyecto. La mejor manera para abordar esto consiste en fortalecer los órganos gerenciales de la comunidad indígena y asegurarse de que cuenten con los recursos adecuados (por ejemplo, mediante la creación de un fondo comunitario para infraestructura). También se deben buscar oportunidades para asociarse o alinearse con planes de desarrollo gubernamentales o regionales, con objeto de asegurar que no haya duplicaciones en la prestación de servicios ni una reducción de la responsabilidad del gobierno de velar por sus ciudadanos. 86

98 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios Alianzas con ONG dedicadas al desarrollo En Indonesia, el Proyecto Carbonífero de Maruwai (PCM) se comprometió a trabajar con los poblados en el mejoramiento de la infraestructura, la salud y la higiene en colaboración con las comunidades y órganos de gobierno. Para la infraestructura de agua y saneamiento, contrató a Yayasan Cahaya Reformasi (YCR), organización no gubernamental con sede en el este de Kalimantan especializada en proyectos intersectoriales de agua y saneamiento en zonas rurales. YCR llevó a cabo un trabajo inicial de levantamiento y estudio de factibilidad, planeación y diseño, construcción, administración y capacitación para la comunidad en relación con una nueva planta de agua limpia. Trabajó con la comunidad local, líderes religiosos, jóvenes y académicos, y como señal de buena voluntad se aceptó que el personal de YCR participara en muchas funciones y actividades comunitarias. YCR trabajó después con la comunidad para establecer el Comité de Manejo de Agua Limpia integrado por un amplio espectro de los habitantes y presidido por el líder del poblado. Este comité era responsable de ejecutar el proyecto y, al concluirlo, de gestionar las actividades operativas diarias, como el cobro de tarifas por uso de agua y reparaciones, así como la supervisión de las reparaciones y mantenimiento operativos, y la gestión operativa. Un equipo comunitario de movilización de recursos coordinó la participación de los habitantes. El equipo también manejó las tierras y recursos donados por la comunidad para el proyecto. Mayor autosuficiencia de la comunidad El proyecto cuprífero Los Bambas se ubica en las provincias de Cotabambas y Grau, Perú. De acuerdo con el perfil socioeconómico del área trazado por Xstrata, la economía local se basaba en el trueque y el principal medio de vida era la agricultura de subsistencia en un área limitada de tierras productivas. La colaboración inicial estuvo encabezada por el equipo de la compañía a cargo de las relaciones con la comunidad, que contaba con hablantes de quechua. Se llevó a cabo una amplia consulta por medio de talleres comunitarios con ONG, alcaldes locales, líderes comunitarios y escuelas. En los talleres se hicieron ejercicios de visualización en los que la comunidad representaba gráficamente las futuras mejoras que deseaba ver. Se identificaron la nutrición, la salud, la violencia doméstica y las comunicaciones como áreas de interés. Se trazaron planes de acción y los proyectos incluyeron la optimización de la infraestructura de riego del área. La compañía trabajó con la comunidad local en la instalación de un esquema de irrigación y cultivos hidropónicos para mejorar los pastizales y fortalecer el manejo agrícola. Un objetivo general consistía en aumentar la autosuficiencia de la comunidad, en particular mediante el apoyo de actividades generadoras de ingresos y el mejoramiento de la alimentación y la educación. Asimismo, se estableció un grupo consultivo independiente conformado por expertos en desarrollo social y económico con la finalidad de asegurar que el proyecto avance de tal forma que satisfaga las necesidades de la comunidad. Quizá sea necesaria una gran inversión en capacitación y educación para permitir una auténtica participación de los pueblos indígenas en la mitigación de los efectos. 87

99 5 Fomento de la capacidad para el desarrollo comunitario BHP Billiton Iron Ore se ha fijado una serie de objetivos para fortalecer las relaciones con el pueblo martu en sus operaciones en la región de Pilbara, Australia Occidental. Los objetivos se plantean en la Estrategia para las Relaciones Indígenas de la compañía y se refieren a empleo, educación, colaboración, contratación, patrimonio, títulos y alianzas indígenas. La compañía colaboró varios años con Oxfam Australia en el Programa de Liderazgo Comunitario Corporativo. Este programa daba a los empleados que trabajaban a escala comunitaria en operaciones internacionales la oportunidad de familiarizarse con el desarrollo comunitario y participativo como medio para lograr un proceso sustentable y significativo de colaboración con las comunidades indígenas dondequiera que BHP Billiton tuviera operaciones Fomento de la capacidad para el desarrollo comunitario Tal vez las diferentes partes no siempre cuenten con las habilidades y capacidades necesarias para aplicar los acuerdos y las disposiciones, abordar los riesgos que surjan, o manejar el impacto de un suceso cuando éste ocurra. Quizá sea necesaria una gran inversión en capacitación y educación para permitir una auténtica participación de los pueblos indígenas en la mitigación de los efectos, la instrumentación de los acuerdos (véase sección 4.6) y el establecimiento de programas de prestaciones. Por su parte, las compañías también pueden beneficiarse del fomento del capacidad interna, como muestra el siguiente caso de Australia. El programa incluía viajes con los representantes de Oxfam por algunas de las provincias del este de la India y reuniones con representantes de los poblados que estaban aplicando procesos de desarrollo comunitario. La compañía también recibía continuamente capacitación y formación sobre ciencias sociales. La idea del programa era volver a casa después del contacto y ver cómo se podían aplicar algunas de las enseñanzas obtenidas en la comunidad local. Como seguimiento del trabajo en Pilbara, Oxfam organizó una serie de talleres con la comunidad indígena y los prestadores de servicios (incluidos gobierno y ONG) para que todas las partes tuvieran la oportunidad de entender el enfoque de desarrollo participativo. Este ejercicio de fortalecimiento institucional y de las capacidades ayudó en los procedimientos operativos para manejar los asuntos de la comunidad, operar las empresas propiedad de indígenas o con participación de éstos, usar eficazmente los servicios disponibles y mejorar los niveles de bienestar de los miembros de la comunidad. En la actualidad, estas acciones son un trabajo en curso que continuará durante todo el ciclo de vida de la mina. El objetivo general es habilitar al pueblo martu para planear y aplicar iniciativas, coordinar la prestación de servicios y mejorar la comunicación entre culturas y organizaciones. La idea es que la comunidad pueda articular sus prioridades y con el apoyo (incluido el apoyo moral) de la compañía plantee estos asuntos al gobierno a fin de contribuir a la formulación de políticas públicas informadas. 88

100 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios 5.4 Preservación cultural El manejo y la preservación (o de preferencia ir más allá de la preservación enriqueciendo la cultura y aumentando la importancia cultural) del patrimonio cultural abarca la protección y mejoramiento de los aspectos más tangibles del patrimonio cultural, así como del patrimonio cultural inmaterial como prácticas tradicionales en torno de la gobernanza, las ceremonias, las prácticas espirituales y el conocimiento tradicional. 13 En un número cada vez mayor de países, se está proponiendo o ya está en vigor legislación específica para proteger aspectos importantes del patrimonio cultural, como sitios arqueológicos, sitios o áreas etnográficos 14 o aspectos del conocimiento tradicional. En Australia, por ejemplo, la Ley de Protección del Patrimonio Aborigen y de los Isleños del Estrecho de Torres de 1984 tienen por objeto proteger áreas y objetos que son de importancia para los aborígenes de acuerdo con la tradición aborigen. 15 Puede o no haber manifestaciones de estos componentes, por ejemplo, los sitios arqueológicos por definición son sitios físicos, mientras que los componentes de conocimientos etnográficos y tradicionales no siempre tienen expresiones físicas. Se está volviendo más común que las compañías preparen planes de manejo del patrimonio cultural (PMPC) al inicio de los proyectos, o cuando se planean expansiones. Esto se hace sobre todo para cumplir con un objetivo legislativo, pero ahora algunas compañías lo hacen de manera voluntaria. Algunas compañías líderes también han elaborado retrospectivamente planes para sitios patrimoniales. La mejor manera de formular planes es una colaboración entre la compañía y el(los) respectivo(s) grupo(s) de representante(s) indígena(s). Cuando el patrimonio cultural está en peligro de ser dañado, la línea de acción responsable es suministrar información completa, abierta y honesta sobre los efectos y pedir orientación a los responsables tradicionales de la toma de decisiones sobre cómo hacer planes para evitar o minimizar los daños. Algunas compañías también han ayudado a los pueblos indígenas locales a recibir capacitación o adiestramiento formal en la identificación y protección del patrimonio cultural. Las medidas determinadas por la gerencia para abordar cualquier perturbación, daño o uso del patrimonio cultural, lo que puede incluir la compensación, deben ser plenamente analizadas, negociadas y avaladas por la comunidad indígena afectada. No seguir este proceso probablemente siembre la desconfianza y podría representar una amenaza para la estabilidad de un proyecto. Las preocupaciones y aspiraciones más amplias de la comunidad en torno de la preservación y mejoramiento del patrimonio cultural también se pueden abordar en los planes y acuerdos de desarrollo comunitario, en vez de en los PMPC. Entre otras, las compañías pueden emprender las siguientes acciones: financiar la grabación de lenguas, relatos e historias (por ejemplo, la mina Diavik de Rio Tinto en los Territorios del Noroeste, Canadá, ha financiado la escritura y publicación de biografías de líderes indígenas, véase caso de estudio anterior) ayudar a establecer centros culturales o casas de la cultura como lugar donde se reúnan las comunidades para actividades culturales y también para recibir visitantes; también pueden servir como lugares de resguardo para artefactos culturales apoyar talleres para mantener o estimular las habilidades y artes tradicionales entre los jóvenes patrocinar festivales para promover danzas y ceremonias tradicionales ayudar a generar un mercado para las artes y artesanías tradicionales incorporar rituales culturales (por ejemplo, ceremonias de humo y bienvenida al territorio ) a las iniciaciones de la fuerza laboral y los eventos de la compañías. 13 Véase UNESCO, Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (París, 2003), 14 Una definición práctica para sitio o área etnográfica (o sagrada) es sitio o área de importancia ritual, mítica o ceremonial para los pueblos indígenas de acuerdo con sus costumbres y leyes culturales. 15 Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act, 1984, s.4. 89

101 5 Los wiradjuris, Nueva Gales del Sur, Australia Fuente: Barrick Respecto al patrimonio cultural de los pueblos indígenas Se reconoce al pueblo wiradjuri como propietarios tradicionales del área de Lake Cowal en Australia. Barrick colaboró durante 15 meses con el Consejo Wiradjuri de Ancianos y los solicitantes de un título autóctono registrado para negociar un acuerdo sobre títulos autóctonos y un plan de manejo del patrimonio cultural. Conforme a lo dispuesto en el acuerdo, la compañía apoyará la comunidad en las áreas de patrimonio ambiental y cultural, empleo, capacitación y educación, desarrollo empresarial y PMPC. En el acuerdo se designa a la Wiradjuri Condobolin Corporation (WCC) para facilitar la actividad empresarial y fomentar las oportunidades de educación y empleo para el pueblo wiradjuri. La WCC estableció la Compañía del Patrimonio Cultural Wiradjuri, a la que Barrick recurrió a fin de manejar las actividades de protección del patrimonio wiradjuri durante la explotación y la operación continua de la mina. En estas actividades participaban hasta 60 funcionarios de campo del patrimonio cultural wiradjuri que trabajaban con arqueólogos calificados para identificar y preservar muchos artefactos hallados en el sitio. La Compañía del Patrimonio Cultural también imparte un curso general de iniciación al patrimonio cultural para todos los trabajadores y contratistas nuevos de Barrick. 90

102 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios 5.5 Protección, rehabilitación y monitoreo ambientales El entorno natural es de crucial importancia para muchos pueblos indígenas, no sólo porque éstos dependen total o parcialmente de él para su subsistencia, sino también porque tiene un vigoroso significado cultural y a menudo también espiritual. Las compañías pueden abordar proactivamente estos asuntos aliándose con los pueblos indígenas para identificar, planear, mitigar y monitorear los efectos ambientales, por ejemplo, mediante: la inclusión de representantes de la comunidad indígena en grupos de evaluación ambiental (aunque por lo general esto lo han iniciado o requerido los gobiernos más que las compañías) una amplia consulta con las comunidades indígenas para entender sus preocupaciones ambientales respecto a la minería y cómo las pueden abordar la participación de los pueblos indígenas en comités de monitoreo ambiental y en la recopilación y análisis de datos de monitoreo (por ejemplo, muestras de agua). También hay varias oportunidades para propiciar la participación de los pueblos indígenas en la protección, rehabilitación y restablecimiento ambientales. Como ejemplos tenemos la recolección de semillas de plantas nativas para su uso en rehabilitación, manejo de incendios y manejo de fauna silvestre. En muchas ocasiones los pueblos indígenas han sido los guardianes de sus territorios por siglos y pueden aportar sus conocimientos tradicionales y sus prácticas de manejo de los recursos naturales para complementar los de los expertos técnicos de la compañía. Preservación de las tradiciones y fomento de las artes y la cultura Freeport-McMoRan Copper & Gold atribuye un gran valor al aprendizaje sobre las culturas únicas de los vecinos y socios de la compañía que viven cerca de las operaciones de PT Freeport Indonesia en la provincia papú, así como a su preservación. Además de ofrecerles un mayor acceso a educación, atención médica y oportunidades económicas, la compañía apoya a las comunidades mediante el compromiso de fomentar y celebrar las culturas únicas papúes en el ámbito nacional e internacional. Freeport ha patrocinado y apoyado festivales culturales que celebran el enorme talento para el tallado en madera y la habilidad para la danza y las carreras en canoas del pueblo kamoro, que vive a lo largo de la costa sur de Papua, y también ha apoyado el Festival Cultural Asmat, en la vecina regencia de Asmat. Los trabajadores de PT Freeport Indonesia se unieron a entusiastas del arte de todo el mundo en una subasta de arte de tres días en octubre de En esta subasta de tallas de madera y piezas tejidas confeccionadas por cientos de asmats se reunieron cerca de 100,000 dólares para los talladores y sus organizaciones. También se recabaron fondos para reconstruir la abadía de la Diócesis Católica de Agat, destruida por un incendio el año pasado. La comunidad asmat, por conducto de sus líderes, expresó que el festival encierra un significado mucho más profundo que el de un mero evento comercial. La fama del arte asmat ha despertado el interés de todo el mundo en la cultura asmat. El entorno natural es de crucial importancia para muchos pueblos indígenas. Tiene un vigoroso significado cultural y a menudo también espiritual. 91

103 5 Toma de decisiones centrada en la sustentabilidad Durante la explotación de la mina de níquel de Voisey s Bay en el norte de Canadá, una evaluación ambiental innovadora y una serie de negociaciones asociadas dieron como resultado acuerdos multisectoriales entre la compañía, los gobiernos provinciales y los residentes indígenas de identidad inuit e innu. Los acuerdos de Voisey s Bay representan una toma de decisiones centrada en la sustentabilidad. Reunieron a partes en pugna con historias, prioridades y compromisos muy diferentes. Las principales razones del éxito se pueden agrupar en cuatro grandes categorías: Capacidad para proponer: la habilidad de la compañía para reconocer y ajustarse a las demandas regulatorias y comunitarias de un mejor desempeño social y ambiental. Compromiso político: el gobierno de Terranova y Labrador y las organizaciones innu e inuit se comprometieron firmemente a lograr un desarrollo social y ambiental sustentable. Poder local: los innus y los innuits ganaron una influencia eficaz y pudieron desempeñar papeles apropiados en la evaluación y negociación de los acuerdos finales que afectaban sus intereses. Herramientas para una instrumentación adecuada: como los innus y los inuits, junto con los gobiernos federal y provincial, eran signatarios del Memorando de Entendimiento que establecía el grupo de evaluación ambiental, la revisión del grupo era un proceso que les pertenecía. El grupo logró abordar las preocupaciones de los innus y los inuits de una aceptable para todas las partes. 5.6 Preparación para el cierre de una mina De la misma manera en que las minas pueden tener un impacto de gran alcance en las comunidades indígenas, entre otras, cuando empiezan a operar, su cierre puede traer consigo otros cambios significativos para las comunidades, en particular cuando la mina ha sido una fuente importante de ingresos, empleo y servicios (por ejemplo, atención médica, transporte y apoyo para escuelas locales). La buena práctica consiste en empezar a planear el cierre en una etapa temprana del ciclo de vida de un proyecto de manera ideal, en la etapa de formulación y que nunca deje de ser un foco de atención mientras la mina se mantenga en operación. En esta planeación se deben abordar tanto los aspectos socioeconómicos como los ambientales del cierre. Las medidas que pueden adoptar las compañías responsables para mitigar estos efectos y favorecer la capacidad de la recuperación de la comunidad incluyen: asegurar que se mantenga informada a la gente sobre el momento en que se espera cerrar la mina y cuáles son los probables efectos que esto tendrá en la comunidad y la región colaborar activamente con grupos y organizaciones comunitarios sobre la manera en que se debe abordar este impacto trabajar con organizaciones que representen a la comunidad indígena a fin de establecer flujos de beneficios que continuarán más allá de la actividad minera (por ejemplo, creando fideicomisos para futuras generaciones y otras forma de inversión a largo plazo) si lo desea la comunidad local, ayudar a idear otras formas de actividad económica, como el turismo o la ganadería, que no dependen de la minería diseñar infraestructura física de baja tecnología (por ejemplo, sistemas de abasto de agua) que la comunidad local podría mantener después del cierre dotar a los trabajadores de habilidades y una preparación que podrían transferirse a otras industrias de la región y ayudar a los trabajadores locales interesados en encontrar un futuro trabajo ayudar a forjar la capacidad de gobernanza de la comunidad. 92

104 5 Manejo del impacto y distribución de beneficios 5.7 Abordaje de la discriminación y la desventaja histórica Es poco probable que se aborden cabalmente las causas de fondo de la marginación de los pueblos indígenas con programas de desarrollo comunitario localizados. En muchos casos, habrá barreras estructurales que impiden que los pueblos indígenas se integren y disfruten los derechos de la mayoría de la población, y que perpetúan su desventaja socioeconómica. Dichas barreras pueden ser leyes discriminatorias, estigmatización social y mecanismos deficientes, o inexistentes, para la prestación de servicios. Las transformaciones regionales, sociales, económicas y culturales que trae consigo la minería bien pueden reforzar este sentido de discriminación. Si cuenta con programas bien estructurados, las compañías pueden ayudar a combatir la marginación de los pueblos indígenas. Aunque su responsabilidad primordial es con las comunidades donde se ubican sus minas, hay oportunidades para que las compañías actúen a título individual y colectivo a fin de ejercer una influencia de mayor escala. Como ejemplos de iniciativas de las compañías tenemos: Apoyar programas de investigación y capacitación centrados en la obtención de mejores resultados en materia de salud y educación para los pueblos indígenas. Por ejemplo, en Australia, el Fondo Aborigen Rio Tinto apoya un programa piloto de tres años para permitir el examen médico móvil de oídos, nariz y garganta para niños y niñas aborígenes en el lejano Queensland, así como la evaluación de un estudio para determinar si los proveedores de servicios médicos designados por la comunidad pueden mejorar la audición de los niños y las niñas aborígenes. Defender y apoyar un cambio en las políticas nacionales o provinciales cuando haya leyes que directa o indirectamente discriminen a los pueblos indígenas. Brindar asistencia financiera y en especie a las organizaciones comunitarias locales y nacionales para fortalecer su base de recursos y fomentar la capacidad, de modo que sean más eficaces en sus actividades de defensa y representación. Por ejemplo, BHP Billiton apoya de manera muy importante el Programa de Gobernanza Indígena de la ONG Reconciliation Australia; este programa tiene el propósito de identificar, celebrar y fomentar buenas prácticas en relación con las políticas y asuntos que afectan a las comunidades indígenas. Otorgar becas y apoyo para capacitación y adiestramiento en los ámbitos nacional y provincial para ayudar a los jóvenes de los pueblos indígenas a desarrollar habilidades de liderazgo y defensa de sus intereses. Fomentar la toma de conciencia entre los funcionarios públicos nacionales o locales en relación con la identidad y los derechos de los pueblos indígenas (por ejemplo, patrocinando seminarios y recorridos de estudio). Aliarse con el gobierno para abordar la planeación de iniciativas de infraestructura y prestación de servicios destinadas a comunidades indígenas geográficamente marginadas (véase siguiente estudio de caso). Colaborar con órganos representativos nacionales para aumentar las inversiones, adquisiciones y oportunidades de empleo en beneficio de los pueblos indígenas. Puede haber barreras estructurales que impidan que los pueblos indígenas se integren y disfruten los derechos de la mayoría de la población. 93

105 5 Construcción de comunidades indígenas sustentables En junio de 2005, el Consejo de Minerales de Australia (MCA, por sus siglas en inglés) estableció una alianza estratégica con el gobierno australiano por medio de un memorando de entendimiento (MdE) con una vigencia de cinco años. En el MdE se establecía una plataforma para que el gobierno y la industria colaborarán con los pueblos indígenas en la construcción de comunidades sustentables y prósperas donde los pueblos indígenas pudieran crear y aprovechar oportunidades laborales y empresariales en las regiones mineras. El MdE se fundamenta en principios que rigen la actividad en el plano regional: colaboración y asociación entre las partes basadas en el respeto colaboración y asociación entre las partes y las comunidades indígenas basadas en responsabilidades compartidas y el respeto a la cultura, las costumbres y los valores integración de consideraciones de desarrollo sustentable dentro del proceso de toma de decisiones de la alianza compromiso conjunto con el desarrollo social, económico e institucional de las comunidades con las que colaboran las partes. La industria de los minerales reconoce que las compañías pueden contribuir al desarrollo comunitario mediante oportunidades laborales, empresariales y de capacitación relacionadas con las actividades mineras. No obstante, la industria establece una clara distinción entre sus responsabilidades y las responsabilidades del gobierno en la prestación de servicios sociales básicos integrados en comunidades remotas y regionales, factor esencial para el bienestar social y económico de las comunidades indígenas. El propósito de la MdE es mejorar la rendición de cuentas del gobierno y la prestación de servicios a las pueblos indígenas mediante un mejor acceso a: educación para fomentar la alfabetización y los conocimientos de aritmética básica iniciativas de preparación laboral como programas de capacitación para el trabajo servicios de rehabilitación por consumo de drogas y alcohol servicios financieros servicios de apoyo para la familia, incluidos guardería y terapia psicológica capital humano y financiero para facilitar la formación de empresas en la comunidad indígena. El MdE se basa en relaciones y prácticas anteriores, pero requiere que las partes lleguen a un acuerdo sobre los principios de colaboración para asegurar que la principal prioridad sea la obtención de mejores resultados en materia de empleo para los pueblos indígenas locales. Para ser específicos, el MdE alienta a las partes a colaborar mediante un acuerdo regional de colaboración de alcance general en el que se establezca un enfoque estratégico, con miras a lograr una alineación de alto nivel entre las partes antes de considerar los detalles de los proyectos. Para supervisar la instrumentación del MdE, se estableció un comité directivo nacional, que incluye representación de los organismos gubernamentales pertinentes, el MCA y compañías miembros. Hay un fuerte enfoque en la evaluación del MdE a escala nacional y regional, para contribuir no sólo a la comunicación efectiva de los logros y enseñanzas del proyecto, sino también a que estos nuevos mecanismo de trabajo entre el gobierno y la industria se reproduzcan en otros sitios mineros. Fuente: Department of Industry, Tourism and Resources Community Engagement and Development, en Leading Practice Sustainable Development Program for the Mining Industry. Gobierno de Australia. 94

106 6 Manejo de quejas Antiguas pinturas rupestres, Patagonia, Argentina 95

107 6 6.1 Introducción Como parte de una buena práctica de colaboración, las compañías deben procurar acordar procesos y estructuras eficaces y culturalmente apropiados para anticiparse y responder a las preocupaciones y quejas de la comunidad, así como resolverlas. En esta sección veremos: por qué son importantes los mecanismos para el manejo quejas fuentes de posibles desacuerdos o conflictos formulación de mecanismos de quejas intervención de otras partes en la resolución de quejas. 6.2 Por qué son importantes los mecanismos para el manejo de quejas? Aun con las evaluaciones de impacto social, los programas de colaboración y las estrategias de mitigación de riesgos mejor formulados, puede haber conflictos y desacuerdos, en algunos casos con posibilidades de una rápida intensificación. La manera en que una compañía minera anticipe estas situaciones y responda ante ellas puede ser crucial para determinar la futura calidad de las relaciones con la comunidad y, a la larga, el consentimiento social de la compañía para operar. Éste es el caso de las comunidades indígenas, que pueden tener un historial de quejas relativas a la falta de reconocimiento de derechos sobre tierras y recursos, así como antecedentes negativos relacionados con proyectos planeados o ejecutados deficientemente. Es común que los conflictos se perciban como negativos y destructivos. Pero no siempre es así: en ocasiones los desacuerdos pueden ser una fuerza creativa para lograr una transformación e incluso fortalecer las relaciones entre la comunidad y la compañía, además de mejorar los resultados. Sin embargo, la intensificación de las controversias puede dañar la reputación y acarrear violencia y amenazas para la vida y las propiedades de las comunidades afectadas y los trabajadores mineros. La Oficina del Ombudsman y Asesor en materia de Observancia (CAO, por sus siglas en inglés) de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) resumen de la siguiente forma un mecanismo eficaz para el manejo de quejas: ofrece un proceso previsible, transparente y confiable para todas las partes, que arroja resultados considerados como justos, satisfactorios y duraderos fomenta la confianza como un componente integral de las actividades más amplias en materia de relaciones comunitarias permite una identificación más sistemática de los problemas y tendencias que van surgiendo, lo que facilita las medidas correctivas y el compromiso preventivo. 16 Como señala la CAO, si no se instrumenta un mecanismo para el manejo de quejas la alternativa es depender de la reputación de la compañía para evitar controversias ( confianza ciega ) o manejar las quejas y controversias según las circunstancias del caso ( esperar lo mejor ). El primer enfoque es de suyo riesgoso porque, como ya se dijo, el entorno social y político en el que se llevan a cabo las actividades mineras pocas veces es previsible, ya no digamos controlable. El enfoque de acuerdo con las circunstancias carece de transparencia, supone un alto riesgo de inconsecuencia, es reactivo y depende demasiado de las habilidades del personal del proyecto que reciba la queja. 17 En todo el mundo se está prestando mayor atención a la manera en que las compañías responden a las preocupaciones y quejas de la comunidad, en particular las relativas a los derechos humanos. Cabe destacar que el Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre los derechos humanos y las empresas transnacionales y las empresas comerciales, Prof. John Ruggie, ha planteado como un tema crucial que [u]n mecanismo eficaz para el manejo de quejas forma parte de la responsabilidad de las empresas de respetar [los derechos humanos]. En su informe más reciente dirigido al Consejo de Derechos Humanos, el Prof. Ruggie reiteró la importancia de abrir vías legitimas y confiables tanto jurídicas como no jurídicas para que dar reconocimiento y solución a las preocupaciones y quejas de las comunidades (abril de, 2009). 16/17 Asesor y Ombudsman en materia de Observancia (CAO, por sus siglas en inglés) A Guide to Designing and Implementing Grievance Mechanisms for Development Projects. CAO: Washington DC. 96

108 6 Manejo de quejas Reconociendo esta atención creciente a los mecanismos de manejo de quejas, en octubre de 2009 el ICMM presentó una versión experimental del documento guía Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a nivel local, como parte de su serie Derechos humanos en la industria de minería y metales. 18 La En su Declaración de posición sobre la minería y los pueblos indígenas, el ICMM también asume el compromiso explícito de establecer mecanismos apropiados para atender las reclamaciones y quejas tanto de los pueblos indígenas como de la comunidad más amplia. ICMM Declaración Position de Statement, Posición del Commitment ICMM, compromiso 8: 8: Supporting Apoyar marcos appropriate apropiados frameworks para la facilitación, for mediación facilitation, y mediation solución de and controversias. dispute resolution. Los miembros del ICMM pueden contribuir con fomento de la capacidad, o facilitarlo, para las organizaciones de los pueblos indígenas que habiten cerca de sus operaciones. En general, se proporcionará a los pueblos indígenas y las comunidades en su conjunto un canal de comunicación claro con los directivos de la compañía si tienen quejas sobre una operación minera, así como procesos transparentes para que sus preocupaciones sean atendidas. En esa guía, el ICMM reconoce que los mecanismos para el manejo de quejas pueden ofrecer un canal de comunicación respetado entre las compañías minero-metalúrgicas y la población local sobre temas de preocupación. Estos mecanismos pueden servir como herramienta para fomentar la confianza y la comprensión común de los temas y, por ende, fortalecer el apoyo de los grupos interesados para los proyectos. También pueden ayudar a que las operaciones detecten preocupaciones locales en una etapa temprana en vez de dejarlos sin resolver, con la posibilidad de que estallen más adelante de maneras más dañinas para la compañía. Poco después de que el ICMM dio a conocer su guía, la CFI publicó una nota de prácticas recomendables sobre cómo atender las quejas de comunidades afectadas por un proyecto. 19 En esa nota se presentan varios requisitos básicos para atender las quejas señalados en la Política y normas de desempeño relativas a la sostenibilidad social y ambiental de proyectos financiados por la CFI. También es pertinente la guía sobre mecanismos para el manejo de quejas compatibles con los derechos que la Iniciativa para la Responsabilidad Social de las Empresas de la John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, dio a conocer en enero de En conjunto, estas diversas guías constituyen un sólido indicio de que hay expectativas cada vez mayores para que las compañías mejoren su forma de atender las quejas, reclamaciones y preocupaciones de las comunidades, tanto en el caso los pueblos indígenas como en el de las comunidades en términos generales. Nota terminológica En consonancia con el enfoque adoptado en el documento guía del ICMM Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a nivel local de 2009, el término mecanismo para el manejo de quejas es una abreviación para referirse al conjunto de procesos que debe tener establecidos una compañía a efecto de atender las preocupaciones y quejas locales. Como se señala en el documento guía del ICMM, las preocupaciones de la comunidad pueden ser de ocurrencia común, asuntos relativamente menores o cuestiones serias que se han tornado una fuente de inquietud o resentimiento importante. Además, las preocupaciones y quejas pueden ser individuales o colectivas. Se pueden expresar de manera abierta en las conversaciones entre las compañías y las comunidades o, por diversas razones, las personas o las comunidades se pueden mostrar reacios a plantearlas o discutirlas abiertamente. Algunas compañías prefieren usar otros términos, como procedimiento en vez de mecanismo, o retroalimentación en vez de queja. Sin embargo, estas diferencias de terminología no son cruciales siempre que esté presente el compromiso de fondo de dotar a las comunidades locales de un medio para plantear problemas y preocupaciones relativos a las operaciones de la compañía y resolverlos de manera justa y transparente

109 6 6.3 Fuentes de posibles desacuerdos o conflictos Muchos de los factores que pueden dar origen a conflictos entre las comunidades indígenas y las compañías mineras también pueden ser una fuente de conflicto con comunidades no indígenas. Los siguientes son algunos ejemplos: establecimiento de una mina sin un amplio apoyo de la comunidad procesos inadecuados de colaboración o toma de decisiones compensación inadecuada o no equitativa por las tierras distribución de los beneficios no equitativa promesas rotas y expectativas no satisfechas respecto a los beneficios no generación de oportunidades de empleo, capacitación, suministro o desarrollo comunitario degradación ambiental perturbación de la afabilidad del entorno y el estilo de vida pérdida de medios de subsistencia violación de derechos humanos desplazamiento social reclamos históricos no atendidos adecuadamente. Además, hay algunos factores contextuales de particular relevancia para los Pueblos Indígenas y sus relaciones con las compañías mineras. Por ejemplo, es probable que una falta de respeto (percibida o real) a los derechos o la cultura, la historia o la espiritualidad tradicionales indígenas desencadene un fuerte reacción. De manera similar, los asuntos relativos al acceso a las tierras, el control de éstas y el reconocimiento de la soberanía son muy importantes para muchos pueblos indígenas y pueden ocasionar conflictos si no se manejan con sensibilidad y el debido respeto a los derechos de los grupos afectados. Los costos de los errores Preocupación por daño ambiental y violaciones de derechos humanos ocasiona retiro de financiamiento de un inversionista institucional Muchos residentes locales fueron objeto de desplazamiento y se talaron grandes extensiones de bosques para que una compañía instalara una refinería de bauxita. Como resultado, los residentes locales perdieron sus medios de subsistencia y la capacidad de ser autosuficientes. Se interpuso un recurso a nombre de los residentes ante la Suprema Corte del país, que prohibió que la compañía llevara a cabo operaciones mineras. Pese a esta sanción, la compañía trató de ampliar un camino de acceso, por lo que enfrentó la oposición de manifestantes de la comunidad. Debido a preocupaciones por asuntos ambientales y de derechos humanos, un banco de inversión (y signatario de los Principios del Ecuador) emitió una advertencia a la compañía, mientras que un inversionista institucional le retiró por completo su financiamiento. Los costos de los errores Falta de respeto a los derechos tradicionales de una comunidad indígena provoca bloqueos en una mina Cuando una autoridad tradicional representante de la comunidad indígena rechazó la evaluación del impacto ambiental efectuada por una compañía, el gobierno nacional hizo caso omiso de este rechazo y otorgó el permiso de explotación. Los residentes y algunos expertos externos temían que los residuos de la mina acabaran contaminando las aguas costeras cercanas. Durante varios años hubo conflictos entre la compañía y la comunidad, entre ellos, bloqueos regulares del sitio de la mina por representantes comunitarios (lo que a la larga provocó el cierre de la mina y que muchos trabajadores procedentes de otros lugares volvieran a su lugar de origen) y una marcha de protesta a la capital regional en la que participaron 3,000 personas. 98

110 6 Manejo de quejas El ejército y policías presiden el desalojo forzado de una comunidad maya q eqchi de un área propuesta para explotación minera, Guatemala Los problemas relativos al acceso a la tierra y su control pueden ocasionar graves conflictos si no se manejan con sensibilidad. 99

111 6 6.4 Preparación de mecanismos para el manejo de quejas Con base en amplias consultas multisectoriales y bilaterales, el Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre los derechos humanos y las empresas transnacionales y las empresas comerciales, Prof. John Ruggie, propuso seis principios para formular mecanismos informados destinados a la atención de quejas judiciales y no judiciales. 21 En específico, los mecanismos deben ser legítimos, accesibles, previsibles, equitativos, compatibles con los derechos y transparentes. Estos principios sustentan el enfoque delineado en el documento guía del ICMM. La Iniciativa para la Responsabilidad Social de las Empresas de la John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, también ha elaborado una guía útil para las compañías sobre mecanismos que permiten manejar quejas de modo compatible con los derechos. 22 Aunque hay muchas opciones, los procesos con un apoyo local y formulados conjuntamente que no están bajo el control exclusivo de la compañía tienen más probabilidades de facilitar las soluciones duraderas y eficaces, en particular cuando hay necesidad de atender preocupaciones o quejas más complejas o serias. Esto concuerda con el principio de proporcionalidad de la CFI relativo a la formulación y con el enfoque escalonado del ICMM, en el que se prevé una participación cada vez mayor de terceros como medio para mejorar la confianza en el mecanismo y su independencia. De manera ideal, estos procesos se habrán analizado y acordado en una etapa temprana del proceso de colaboración, antes de que surja o se intensifique un problema grave. Responder con rapidez y eficacia a las preocupaciones de los miembros marginados de una comunidad o las comunidades vecinas reviste particular importancia. El mecanismo también debe permitir abordar tanto los asuntos que la comunidad juzga con base en percepciones y experiencias subjetivas como los que se fundamentan en datos concretos. Por ejemplo, las preocupaciones de una comunidad indígena por el deterioro de la calidad del agua tal vez no concuerden con los datos de monitoreo ambiental de determinada mina, no obstante, deben ser atendidas respetuosamente. Siempre que resulte viable, los procesos convenidos para manejar las quejas de la comunidad y las obligaciones de la compañía respecto al seguimiento, el monitoreo y la elaboración de informes se deben formalizar por medio de un acuerdo con la comunidad (véase también sección 4). Estudios de caso sobre el funcionamiento de los mecanismos para el manejo de quejas En el documento guía del ICMM Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a nivel local se presentan varios ejemplos de mecanismos de manejo de quejas que funcionan en la industria minera, como las operaciones Ahafo en Ghana y Batu Hijau en Indonesia, ambas de Newmont; el proyecto aurífero y cuprífero Didipio de OceanaGold en las Filipinas, y la mina de cobre Tintaya en Perú (antes propiedad de BHP Billiton). Véase Adopción de un enfoque integral Las políticas y procesos para manejar quejas, controversias y reclamaciones deben considerarse parte de un enfoque más amplio e integral para la gestión de riesgos y la participación de la comunidad. Otros elementos fundamentales incluyen una participación temprana e inclusiva, compromisos con los derechos humanos y programas eficaces de desarrollo comunitario. De acuerdo con la CAO, la confianza no sustituye a un mecanismo de manejo de quejas y un mecanismo manejo de quejas no sustituye la confianza (2008, p. 8). Los mecanismos eficaces para el registro de quejas pueden ofrecer un sistema de alerta temprana para problemas incipientes que no se previeron mediante otros procesos. Si surgen problemas, a las compañías les será de utilidad contar con capacidad para recibir, registrar, seleccionar, asignar responsabilidades de manejo y responder a los problemas a medida que van surgiendo y se van intensificando. 21 J. Ruggie, Protect, Respect and Remedy: A Framework for Business and Human Rights, Informe del Representante Especial del Secretario General sobre los derechos humanos y la empresas transnacionales y las empresas comerciales, abril de 2008, p. 24: 22 Rights-Compatible Grievance Mechanisms, A Guidance Tool for Companies and their Stakeholders, Corporate Social Responsibility Initiative, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, enero de 2008, 100

112 6 Manejo de quejas Mujer al lado de policías durante una protesta contra un nuevo proyecto de ley minera en Nabón, 3 30 km al sur de Quito, Ecuador 101

113 Aseguramiento de la adecuación cultural La manera en que se interpretan y manejan los conflictos y desacuerdos está configurada por la cultura, tanto indígena como empresarial. Por ello, es muy importante que las compañías entiendan las preferencias de las comunidades indígenas para enfrentar las controversias. Los estudios de referencia bien formulados y ejecutados ayudarán a fomentar esta comprensión. Ésta es la recomendación de la CFI: En los mecanismos para el manejo de quejas se debe distinguir claramente entre los procedimientos usados para la población local dominante y para los pueblos indígenas. Estos últimos poseen atributos únicos, entre ellos, la lengua, la cultura y las instituciones políticas, económicas y sociales. También son más sensibles a cuestiones como la alienación de los derechos tradicionales sobre la tierra, los reclamos sobre los recursos naturales y los efectos sobre la propiedad cultural. Además, los pueblos indígenas pueden estar políticamente marginados y desconocer los procesos de participación usados por la sociedad dominante (o no confían en ellos). 23 La meta debe ser integrar las formas indígenas y empresariales de resolver los problemas en el mecanismo para el manejo de quejas. Los sistemas y procedimientos deben reflejar adecuadamente las preferencias de los pueblos indígenas por la interacción directa o indirecta, la negociación, el debate, el diálogo y la aplicación de la gestión o ceremonias indígenas tradicionales, con agentes externos para asegurar la obtención de procesos y resultados mutuamente aceptables. Cuando una compañía tiene tratos con más de una comunidad indígena, puede haber varios métodos culturalmente apropiados para abordar los problemas de acuerdo con los distintos intereses. En vista de las marcadas diferencias que suele haber entre las culturas indígenas y las empresariales, es muy recomendable aplicar procesos centrados en el diálogo, a fin de fomentar una comprensión transcultural y, de este modo, procurar soluciones mutuamente aceptables. Estos enfoques son más equitativos y, desde el punto de vista práctico, es más probable que faciliten la resolución viable y a largo plazo de los problemas y preocupaciones de la comunidad. Las compañías siempre deben estar conscientes de que la manera en que la gente ve y enfrenta los conflictos puede variar de acuerdo con factores como género, edad y posición dentro del sistema organizativo o social. Las mujeres de comunidades indígenas, por ejemplo, pueden tener entender y abordar los conflictos de manera muy distinta a los hombres en una comunidad dada. No es raro que en las comunidades indígenas las mujeres desempeñen un importante papel en la solución de controversias, la conformación de la comunidad y los procesos de paz, pero existe el riesgo de que los procesos de algunas compañías soslayen o minimicen su papel. 23 CFI, Addressing Grievances from Project-Affected Communities. CFI: Washington D.C. 102

114 6 Manejo de quejas Comprensión de los conflictos comunitarios internos En ocasiones la industria puede enfrentar retos considerables en relación con la tensión ya existente por divisiones dentro de una comunidad o entre grupos indígenas, que tal vez no tengan nada que ver con el proyecto minero. Sin embargo, las compañías pueden exacerbar estas divisiones, incluso involuntariamente; por ejemplo, al favorecer a un grupo sobre otro o desencadenar un conflicto por la distribución de los beneficios. Desconocer la dinámica de los conflictos preexistentes dentro de una comunidad puede agregar un riesgo considerable para que una compañía obtenga y mantenga el consentimiento social de sus operaciones. Es importante que la compañía procure entender la dinámica del conflicto comunitario interno. De este modo, y adoptando un enfoque inclusivo respecto a la participación, podrá evitar exacerbar las tensiones en la comunidad. En algunas circunstancias, puede incluso desempeñar un papel positivo al ayudar a resolver situaciones ríspidas. Una de las claves para manejar bien estos asuntos consiste en conocer la dinámica cultural, el liderazgo y las estructuras para la toma de decisiones, así como adoptar un enfoque que tenga en cuenta las diferencias en el seno de la comunidad Comunicación y difusión Para que un mecanismo de manejo de quejas sea eficaz, la gente afectada por la operación de la mina necesita conocer el mecanismo y su funcionamiento. La comunicación abierta es una manera de demostrar la voluntad de la compañía de considerar seriamente las preocupaciones de la comunidad y su compromiso de mantener relaciones positivas y de colaboración. Propiciar la participación de los pueblos indígenas en la formulación del mecanismo representa una de las mejores maneras para asegurarse de que éstos sepan cuál es el mecanismo y cómo funciona. También es probable que asegure que el mecanismo funcione de la manera más eficiente posible Aseguramiento del acceso Todos los sectores de la comunidad, incluidos aquellos con un bajo nivel de alfabetización, deben tener un fácil acceso al mecanismo. Las operaciones pueden facilitar el acceso manteniendo y difundiendo múltiples puntos para presentar quejas, entre otros, en el sitio del proyecto y en lugares estratégicos dentro de las comunidades, por ejemplo, comunidades ubicadas río abajo y remotas. También se deben ofrecer a las comunidades diversas opciones para comunicar problemas y preocupaciones, ya sea por escrito, oralmente, por vía telefónica, por internet o mediante métodos más informales. En el caso de los grupos marginados (como las mujeres y los jóvenes), puede ser necesario un enfoque más proactivo para garantizar que se identifiquen y articulen sus preocupaciones. Esto se podría lograr, por ejemplo, haciendo que un tercero independiente se reúna periódicamente con estos grupos y funja como intermediario entre ellos y la compañía. Cuando un mecanismo en el que participan terceros forma parte de los procedimientos para el manejo de quejas, una opción puede ser incluir a mujeres o jóvenes como representantes en el órgano que se ocupa de analizar las quejas. Debe quedar claro que el acceso al mecanismo no interfiere con el derecho del quejoso de recurrir a la vía legal Documentación y registro Es importante documentar las quejas y reclamaciones, sin dejar de lado las que se presentan informal u oralmente. Se deben registrarse, evaluar, asignar a una persona para su manejo, sujetarse a seguimiento y cerrarse o darse de baja cuando se resuelven, de manera ideal previa consulta con el(los) quejoso(s), cuando proceda, y notificación a éstos sobre la resolución. Los registros ayudan a entender las pautas y tendencias de las quejas, controversias y reclamaciones a lo largo del tiempo. Aunque se debe mantener la transparencia por ejemplo, mediante informes regulares sobre los asuntos planteados y los índices de resolución, también se debe velar por la confidencialidad de la información o el anonimato del(los) quejoso(s) siempre que sea necesario. 103