DIRECTORIO SAGARPA. Ing. Alberto Cárdenas Jiménez Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

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2 DIRECTORIO SAGARPA Ing. Alberto Cárdenas Jiménez Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Ing. Antonio Ruiz García Subsecretario de Desarrollo Rural Ing. Víctor Manuel Celaya del Toro Director General de Estudios para el Desarrollo Rural COLEGIO DE POSTGRADUADOS Dr. Félix Valerio González Cossio Director General del Colegio de Postgraduados Dr. Oscar Luís Figueroa Rodríguez Coordinador de la evaluación externa Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines políticos, electorales o de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la Ley aplicable y ante las autoridades competentes.

3 ÍNDICE Índice de Cuadros... vi Índice de Figuras... ix Resumen Ejecutivo... xi Introducción Capítulo 1. Marco de referencia Antecedentes del Programa Normatividad y Planeación Descripción del Programa Objetivo general del Programa Población Objetivo Características de los apoyos Tipos de apoyos Montos de los apoyos Criterios de selección y requisitos de elegibilidad Ejecución del FAPRACC Ejecución del PACC Importancia del Programa Contexto internacional Seguros Fondos para catástrofes Contexto nacional Evolución del Programa Recurrencia de fenómenos catastróficos...64 II

4 1.7. Cobertura Geográfica...66 Capítulo 2. Metodología de la evaluación Objetivos de la evaluación Objetivo general Objetivos específicos Criterios generales de la evaluación Gestión de los apoyos Beneficios del Programa Operación electrónica del Programa Seguro catastrófico Enfoque de género Indicadores de evaluación Método y Enfoque de Evaluación Enfoque de la evaluación Herramientas de evaluación Técnica de evaluación Muestreo Estimación del tamaño de la muestra Selección de la muestra Diseño de instrumentos de medición Marco normativo de la evaluación Marco temporal Marco geográfico...89 Capítulo 3. Resultados Criterio 1: Gestión de los Apoyos...91 III

5 Tiempos de gestión Análisis de gestión por etapas Oportunidad de los apoyos Conocimiento, percepción y valoración del Programa Cumplimiento de los criterios de las Reglas de Operación Transparencia y control administrativo en el proceso de gestión Criterio 2: Beneficios del Programa Cumplimiento del Fin y Propósito del Programa Reincorporación productiva Suficiencia de los apoyos Nivel de cobertura a la población objetivo Características de la población beneficiaria Criterio 3: Operación Electrónica del Programa Contexto general Contexto internacional del gobierno electrónico Contexto nacional del gobierno electrónico Sistema de Operación y Gestión Electrónica Fiabilidad, disponibilidad, oportunidad, accesibilidad y transparencia Criterio 4: Seguro Catastrófico Clasificación de los Seguros Agropecuarios en México Seguro agrícola tradicional Seguro agrícola paramétrico Esquema del Seguro Catastrófico Cobertura del Seguro Agropecuario Catastrófico Índice de siniestralidad Chihuahua IV

6 Durango Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Zacatecas Fenómenos asegurados y productores beneficiados Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico Contexto Social del Seguro Agropecuario Catastrófico Criterio 5: Enfoque de Género Marco normativo Resultados de la evaluación Línea base de indicadores Criterio 1. Gestión de los Apoyos Criterio 2. Beneficios del Programa Criterio 3. Operación electrónica del Programa Criterio 4. Seguro Agropecuario Catastrófico Fortalezas y debilidades Del proceso de gestión de los apoyos De los beneficios del Programa Del Seguro Agropecuario Catastrófico Del sistema de operación electrónica Del enfoque de género Conclusiones Bibliografía V

7 Índice de Cuadros Cuadro 1. Comparación de las reglas de Operación (FAPRACC vs PACC) en relación a la población objetivo y criterios de elegibilidad...41 Cuadro 2. Montos de apoyo FAPRACC Cuadro 3. Montos de apoyo PACC Cuadro 4. Políticas y acciones de distintos países en la mitigación de daños...58 Cuadro 5. Componentes de apoyo directo del FAPRACC Cuadro 6. Cobertura del SAC Cuadro 7. Frecuencia de contingencias climatológicas Cuadro 8. Montos ejercidos por tipo de evento climatológico en el periodo Cuadro 9. Indicadores por criterio de evaluación Cuadro 10. Indicadores del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) Cuadro 11. Muestreo Final para la Evaluación Externa del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas...83 Cuadro 12. Marco de la evaluación...89 Cuadro 13. Cobertura Geográfica del muestreo...90 Cuadro 14. Días hábiles promedio desde la ocurrencia de la contingencia hasta la fecha media de pago a productores beneficiarios...93 Cuadro 15. Tiempos del proceso de gestión previstos en las Reglas de Operación Cuadro 16. Duración de las etapas del proceso de gestión Cuadro 17. Comparativo del tiempo de gestión por etapas vs totalidad de días hábiles Cuadro 18. Calificaciones promedio de funcionarios sobre el proceso de gestión vi

8 Cuadro 19. Distribución de municipios por grado de marginación Cuadro 20. Calificaciones promedio del portal electrónico Cuadro 21. Superficie y unidades animal aseguradas por estado Cuadro 22. Coberturas del SAC con subsidios del FAPRACC Cuadro 23. Contratación de SAC en el estado de Chihuahua Cuadro 24. Contratación de SAC en el estado de Durango Cuadro 25. Contratación de SAC agrícola en el estado de Tabasco Cuadro 26. Contratación de SAC pecuario en el estado de Tabasco Cuadro 27. Contratación de SAC en el estado de Tamaulipas Cuadro 28. Contratación de SAC en el estado de Tlaxcala Cuadro 29. Contratación de SAC en el estado de Veracruz Cuadro 30. Contratación de SAC en el estado de Zacatecas Cuadro 31. Resumen de seguros agropecuarios Cuadro 32. Porcentaje de afectación en superficie y unidades animal de diversas contingencias atendidas por FAPARCC Cuadro 33. Desarrollo humano y grado de marginación Cuadro 34. Días hábiles promedio de entrega de apoyos a productores Cuadro 35. Oportunidad en la entrega de los apoyos Cuadro 36. Tiempos de gestión por etapas Cuadro 37. Calificaciones del Sistema de Operación y Gestión Electrónica Cuadro 38. Análisis FODA del proceso de gestión vii

9 Cuadro 39. Análisis FODA del Programa FAPRACC Cuadro 40. Análisis FODA del SAC Cuadro 41. Análisis FODA del Sistema de Gestión Electrónica Cuadro 42. Análisis FODA del enfoque de género viii

10 Índice de Figuras Figura 1. Presupuesto federal asignado y ejercido FAPARCC y 2008 PACC Figura 2. Cobertura Geográfica del FAPRACC-PACC, en el periodo comprendido del año Figura 3. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión Figura 4. Comparativo del tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años Figura 5. Comparativo del tiempo promedio para la emisión del diagnóstico climatológico por CONAGUA en los últimos años Figura 6. Oportunidad en la entrega de los apoyos Figura 7. Datos históricos sobre oportunidad en la entrega de los apoyos Figura 8. Complejidad de los trámites para acceder a los apoyos Figura 9. Porcentaje de productores que Identifica el motivo por el cual recibió el apoyo Figura 10. Principal actividad productiva de los beneficiarios Figura 11. Cumplimiento del tamaño máximo de la unidad productiva Figura 12. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos productivos Figura 13. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva Figura 14. Distribución porcentual de los cultivos atendidos por el Programa Figura 15. Porcentaje del apoyo recibido que le sirvió para su reincorporación productiva Figura 16. Compensación de los apoyos respecto a la inversión realizada a la unidad productiva Figura 17. Etapa de los cultivos cuando ocurrió el siniestro ix

11 Figura 18. Cobertura del FAPRACC desde la percepción de los beneficiarios Figura 19. Grado de marginación de municipios apoyados Figura 20. Grados de marginación a nivel nacional Figura 21. Grado de Rezago Social de municipios apoyados Figura 22. Calificaciones promedio del portal electrónico Figura 23. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico Figura 24. Superficie atendida por FAPRACC por tipo de fenómeno Figura 25. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo Figura 26. Beneficiarios por género del FAPRACC Figura 27. Beneficiarios por género y grupo de actividad Figura 28. Beneficiarios por género que son jefes de familia Figura 29. Beneficiarios jefes de familia por género y grupo de actividad Figura 30. Equidad en el acceso a los apoyos proporcionados por el FAPRACC Figura 31. Equidad en el registro del padrón de beneficiarios Figura 32. Grado de escolaridad de los beneficiarios por género x

12 I. Introducción Resumen Ejecutivo El presente documento corresponde a la Evaluación Externa del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC), como antecedente del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). El Trabajo se integró en cuatro grandes capítulos: (1) Marco de referencia, (2) Metodología de la evaluación, (3) Resultados y (4) Conclusiones. En el capítulo tres se presentan los resultados de la evaluación de cada uno de los criterios de evaluación establecidos en los términos de referencia. El capítulo cuatro resume las principales conclusiones obtenidas mediante el proceso de evaluación referente a la gestión, operación y resultados del Programa, y se presenta una conclusión general que engloba toda la operación del mismo. El objetivo de la evaluación es contar con datos de referencia que permitan comparar en el tiempo el desempeño del Programa, y medir los resultados alcanzados. Asimismo se analizan los aspectos de mejora del PACC, que nos permitan obtener elementos de juicio para mejorar la gestión del Programa. II. Metodología de la evaluación II.1. Objetivos de la evaluación II.1.1. Objetivo general Determinar la pertinencia y el logro de los objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad y resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). II.1.2. Objetivos específicos Determinar datos de partida que permitan comparar en años posteriores el desempeño del Programa, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales. xi

13 Evaluar el proceso de gestión de los apoyos del Programa en cuanto a su agilidad, calidad y economía, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales. Valorar en lo general los beneficios y resultados del Programa a partir de datos de referencia, que permitan valorar si a través de los apoyos canalizados a los productores rurales de bajos ingresos, éstos mantienen los activos productivos elegibles y se reincorporan a su actividad productiva. Evaluar las ventajas de la operación del PACC a través del portal electrónico, en la búsqueda de una mejor y más ágil comunicación con los Gobiernos Estatales, sus Secretarías de Desarrollo Rural o equivalentes y las propias Delegaciones Estatales de la SAGARPA, versus la atención de contingencias climatológicas en años anteriores. Integrar un apartado en el que se analice específicamente los resultados en relación al bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres. Formular recomendaciones concretas para mejorar la eficacia operativa y los impactos del Programa. Analizar las ventajas comparativas del uso de seguro agrícola, pecuario, acuícola y pesquero catastrófico en relación al apoyo directo, en cuanto a eficiencia, eficacia y calidad de los servicios. II.2. Criterios de evaluación Los criterios de la evaluación, establecidos en los Términos de Referencia respectivos, se integraron de la siguiente manera: 1) Gestión de los Apoyos; 2) Beneficios del Programa; 3) Operación Electrónica del Programa; 4) Seguro Agropecuario Catastrófico; y 5) Enfoque de Género. II.3. Técnica de evaluación Se seleccionó la encuesta muestral como técnica de investigación de la evaluación, para estimar las variables seleccionadas. Se calculó el tamaño de muestra a partir de la aplicación xii

14 de la fórmula de muestreo aleatorio estratificado (muestreo probabilístico), calculando la varianza de la variable apoyos en cada uno de los grupos de beneficiarios, con una confiabilidad de 95% sobre el estimador. Una vez determinado el número de muestra por cada contingencia climatológica, se realizó la generación de números aleatorios (tomando en cuenta el número de beneficiarios en cada contingencia), con lo que se obtuvieron los números de folio de los productores a entrevistar, los cuales corresponden al números que se encuentra anotado en el padrón de beneficiarios por cada contingencia. II.4. Diseño de instrumentos de medición La encuesta consideró como instrumento metodológico principal un cuestionario estructurado para beneficiarios del Programa, que se aplicó en una entrevista directa a los productores seleccionados de manera aleatoria, y a los funcionarios estatales involucrados en el proceso de gestión. El diseño del cuestionario se realizó de manera que pudiera captar las diferentes actividades y aspectos de las unidades de producción familiar con la mayor precisión posible, por lo que se derivaron seis cuestionarios diferentes. II.5. Marco normativo de la evaluación La presente evaluación externa se fundamenta en el Artículo 78 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, donde se establece que las dependencias, o las entidades a través de su respectiva dependencia coordinadora de sector, deberán realizar una evaluación de resultados de los Programa sujetos a reglas de operación, por conducto de instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los Programa. II.6. Marco temporal La evaluación tiene como referencia la operación del Programa del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológica (FAPRACC) durante el periodo xiii

15 del ejercicio fiscal 2007 y se centra en las contingencias climatológicas que fueron aprobadas en el periodo mencionado anteriormente. II.7. Marco geográfico El análisis de gestión se realizará en la totalidad de las contingencias atendidas durante el periodo de evaluación (marzo-diciembre de 2007), en este caso son 46 contingencias climatológicas con una cobertura en 18 estados de la República Mexicana, y un total de 197, 627 beneficiarios de apoyos. Se realizaron un total de 2046 entrevistas directas a los beneficiarios de cada grupo de actividad (agrícola, acuícola, pecuaria, pesquera) y a beneficiarios del Seguro Catastrófico, en ocho entidades federativas, en 92 municipios de la República Mexicana y en 684 localidades. III. Resultados III.1. Criterio 1: Gestión de los Apoyos III.1.1. Tiempos de gestión Los días hábiles promedio desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia climatológica por parte de CONAGUA hasta la entrega de apoyos a los productores fue de 118 días hábiles, que equivale a aproximadamente 4 meses, de los cuales 38 días corresponden al periodo comprendido desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la radicación de los recursos a los estados por parte del gobierno federal y 80 días al periodo que va desde la radicación de recursos por parte del gobierno federal hasta la entrega de los apoyos a los productores rurales, periodo que se le adjudica directamente a los gobiernos de los estados. Adicionalmente para la totalidad de las contingencias climatológicas evaluadas, se calcularon los tiempos de gestión por etapas de la misma las cuales se definieron conforme al cuadro 3. Cuadro 3. Tiempos del proceso de gestión previstos en las Reglas de Operación. Etapa Días hábiles (Máximo) 1. Solicitud de Declaratoria por contingencia 7, a partir de la ocurrencia del Fenómeno. climatológica. 2. Publicación de Declaratoria en el DOF e 5, a partir de haber recibido la solicitud de emisión instalación del Comité Agropecuario Estatal de la Declaratoria. de Evaluación de Daños (CAEED). 3. Entrega de resultados del (CAEED) y 9 a 14 días considerando la prórroga, a partir de la xiv

16 Etapa solicitud de apoyos. 4. Dictamen del Comité Técnico del FAPRACC. 5. Firma del Convenio de Coordinación Marco SAGARPA-Gobierno Estatal. 6. Radicación de Recursos Federales. Fuente: RO FAPARCC TOTAL Días hábiles (Máximo) emisión de la Declaratoria. 7, a partir de la entrega de resultados y solicitud de apoyos. 7, a partir del dictamen del Comité Técnico Nacional. 5, a partir de la formalización del Convenio de Coordinación Marco DÍAS En la Figura 2 se muestra el tiempo promedio para cada una de las etapas del proceso de Gestión, en la cual se puede apreciar que la firma de los Anexos Técnicos del Convenio de Coordinación Marco es la etapa que más tiempo demoró en llevarse a cabo, es importante señalar que varios de estos retrasos se deben a situaciones que están fuera del alcance de la unidad administrativa del Programa. Figura 2. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión. Etapa Etapa Etapa Etapa Etapa Etapa Número de días Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC. 1.- Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA. 2.- Emisión de la Declaratoria e instalación del CAEED. 3.- Entrega de resultados del CAEED y solicitud de apoyos. 4.- Dictamen del Comité Técnico del FAPRACC. 5.- Firma de Anexos Técnicos del CCM. 6.- Radicación de recursos federales. xv

17 Para el período de evaluación, el tiempo promedio del proceso de gestión para los casos atendidos fue de 42 días hábiles, plazo menor al máximo establecido en las Reglas de Operación (45 días). Sin embargo, es necesario mencionar que en la evaluación externa y , se obtuvo un tiempo mayor 59 y 47 días, respectivamente, lo que demuestra que año con año el proceso de gestión se ha agilizado logrando una reducción en los tiempos previstos Cabe señalar que para solicitar la expedición de la declaratoria por contingencia climatológica, los gobiernos de los estados deben anexar el diagnóstico climatológico emitido por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA). Tanto en las reglas de operación del FAPRACC, como en las actuales del PACC, no se define un tiempo límite para que la CONAGUA emita dicho diagnóstico, teniendo ésta un promedio histórico de 17.4 días hábiles contados desde la solicitud del diagnóstico hasta la emisión del mismo, con un máximo histórico de 84 días y un mínimo de 1 día. En la Figura 3 se muestra el tiempo promedio, que le ha llevado a la CONAGUA, la emisión de dicho diagnóstico registrado en los anexos de las evaluaciones , y 2008 realizadas al Programa. Figura 3. Comparativo del tiempo promedio para la emisión del diagnóstico climatológico por CONAGUA en los últimos años. 30 Número de días hábiles Evaluaciones Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de FAPRACC y de los informes de las evaluaciones externas y realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo. xvi

18 III.1.2. Oportunidad de los apoyos Además del análisis del número de días hábiles, se cuantificó el número de días naturales, contados a partir de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la entrega de los apoyos a los productores, considerando esta última como la fecha de entrega de los apoyos a los beneficiarios. Figura 4. Oportunidad en la entrega de los apoyos. 50% 45% 45.53% 40% 35% 30% 29.91% 25% 20% 15% 10% 13.68% 8.66% 5% 0% 2.22% 0-3 meses 3-6 meses 6-9 meses 9-12 meses >12 meses Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Aproximadamente, el % de la población beneficiaria recibió el apoyo en un período que va de uno a seis meses; mientras que el %, lo recibió en un lapso de tiempo que va de siete a nueve meses. Esto es acorde a lo que establecen las reglas de operación del Programa, que permiten un plazo de hasta seis meses para la ejecución del plan de acciones y obras, posterior a la fecha de radicación de recursos por parte del gobierno federal. Comparando el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias climatológicas hasta la radicación de los recursos por parte de la SAGARPA, con el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias hasta la fecha entrega de los apoyos manifestada por los beneficiarios, se concluye que el retraso ocurrió a partir de la implementación del Programa por parte de los gobiernos estatales. Muchos de los retrasos se explican por la magnitud de los daños, la dispersión de las afectaciones de los mismos y xvii

19 el difícil acceso a las comunidades afectadas tras la ocurrencia de contingencias climatológicas en las entidades federativas, para llevar a cabo las actividades necesarias para la entrega oportuna de los recursos a los beneficiarios. III.2. Criterio 2: Beneficios del Programa En relación a los datos de partida en referencia al porcentaje de la población rural que mantiene la cuarta parte de su patrimonio ante la ocurrencia de contingencias climatológicas se concluyó que, actualmente no se cuenta con la información estadística disponible acerca de la totalidad de los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales del país y tampoco de los productores que son susceptibles de sufrir afectaciones por contingencias climatológicas. Asimismo, para determinar la totalidad de los activos productivos que se mantienen en producción tras la ocurrencia de un fenómeno catastrófico sería necesario realizar un inventario del porcentaje de activos que se mantienen después de la ocurrencia de un fenómeno, lo que representaría elevados costos. Tomando en cuenta los argumentos antes referidos, se sugiere medir el Fin del Programa como el Porcentaje de productores apoyados que mantienen el 25% de su patrimonio en activos productivos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas. En atención a este indicador, mediante trabajo de campo, se comparó la superficie, unidades animal, superficie acuícola y embarcaciones que se tenían antes de la contingencia climatológica y las que se mantienen actualmente, considerando los apoyos del Programa. En la Figura 5 se muestra que el 79.91% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. xviii

20 Figura 5. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos productivos % 6.33% 63.84% 9.74% Menos del 25% Del 25% al 50% Del 50% al 75% Del 75% al 100% Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. III.2.1. Reincorporación productiva Del total de beneficiarios del Programa, se encontró que el 83.59% manifestaron que se pudieron reincorporar a sus actividades productivas, considerando los apoyos otorgados por el Programa, mientras que el 16.41% no lograron reincorporarse a su actividad productiva, debido a la magnitud del siniestro, toda vez que se vieron severamente afectados en sus medios de producción como: tierra fértil, infraestructura y cuerpos de agua. Figura 13. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva % 83.59% No Sí Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo xix

21 III.2.2. Suficiencia de los apoyos En cuanto a la suficiencia de los apoyos otorgados por el Programa, en la propia percepción de los beneficiarios, el 55.61% manifiesta que el apoyo recibido es equivalente a menos de una cuarta parte de la inversión realizada en su unidad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro, el % señaló que el apoyo le resarció entre el 25 y el 50% de su inversión, y el restante manifestaron que el apoyo fue superior al 50% de su inversión. III.2.3. Características de la población beneficiaria Respecto a los municipios atendidos en las 38 contingencias climatológicas apoyadas en el periodo marzo a diciembre de 2007, resultó que el 12.75% se encuentran en un grado muy alto de marginación, 39.07% en un nivel alto, 24.09% en un nivel medio, 17.41% en un nivel bajo, y 6.68% en muy bajo grado de marginación como se aprecia en la Figura 14. Figura 14. Grado de marginación de municipios apoyados. 6.68% 12.75% 17.41% 24.09% 39.07% Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda Cabe recalcar que el Programa, atiende a los productores elegibles en los municipios que hayan sido afectados por fenómenos climáticos extremos, por lo que no puede existir una focalización directa hacia municipios con alta y muy alta marginación, puesto que se puede encontrar productores elegibles aún en los municipios que no figuran como marginados. Sin embargo, las nuevas Reglas de Operación del Programa de Atención a Contingencias xx

22 Climatológicas (PACC) establecen que para la contratación Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico la coparticipación es de 90% federal y 10% estatal para municipios con alto y muy alto grado de marginación, y del 70% Federal y 30% Estatal para municipios con mediano, bajo y muy bajo grado de marginación. A nivel nacional de los 2,454 municipios reportados por CONAPO en 2005, el 50.97% se encuentra en un nivel de muy alto y alto grado de marginación y 37.66% en gado bajo y muy bajo. III.3. Criterio 3: Operación Electrónica del Programa El Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa, tiene la finalidad de agilizar, modernizar y transparentar la entrega de los recursos federales del FAPRACC a los Gobiernos de las Entidades Federativas. El beneficio del Sistema es que permite a ambos órdenes de gobierno dar una respuesta ágil a la población rural de bajos ingresos que ve afectados sus activos productivos ante la presencia de contingencias climatológicas adversas. Para evaluar la percepción de los usuarios del portal electrónico del Programa se valoraron cinco criterios: 1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario cada vez que éste requiere realizar algún trámite. 2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para acceder, navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés. 3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad, confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio de la identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la privacidad de éstos. Desde luego, la seguridad de la información almacenada en el portal es de gran importancia por los datos confidenciales de los usuarios y trámites. 4. Oportunidad: Este criterio permitirá conocer si las gestiones de apoyos realizados a través del portal se realizan de una manera ágil y oportuna. 5. Transparencia: Criterio que indica si el portal cumple con los aspectos legales vigentes, y si los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y reglas de operación del Programa. xxi

23 Los principales resultados se muestran a continuación. Para el criterio de Disponibilidad, se obtuvo un promedio de 9.7, lo que significa que el portal está siempre disponible cuando se requiere hacer alguna consulta o trámite. En cuanto a Accesibilidad los usuarios asignaron una calificación promedio de 9.7, por lo que se puede decir que el portal electrónico es accesible, y los usuarios nunca han tenido problemas con su clave de identificación electrónica para acceder al portal ni para anexar documentos electrónicos a su expediente de contingencias. Para la Fiabilidad se obtuvo una calificación promedio de 9.5 lo que significa que el portal siempre está disponible cuando requieren hacer alguna consulta o trámite, que la visualización de la información es clara en el portal, lo cual se traduce en la confianza que los usuarios tienen al realizar trámites electrónicos del FAPRACC. En cuanto a la Oportunidad, dado que uno de los objetivos del portal es agilizar y facilitar el proceso de atención de las solicitudes de apoyo al FAPRACC, para dar respuesta rápida a la población rural de bajos ingresos afectados por contingencias climatológicas, se evaluó la percepción de los usuarios en términos de velocidad el portal. Los usuarios otorgaron una calificación promedio de 9.2, por lo que se puede concluir que la velocidad de acceso al portal es muy buena. La normatividad en cumplimiento de los lineamientos y Reglas de Operación en los trámites electrónicos implantados en el portal, los usuarios opinan que los trámites del FAPRACC están contemplados en el portal. La opinión es que el portal se apega a los lineamientos y Reglas de Operación del FAPRACC, y que los trámites electrónicos se realizan con transparencia, lo que se ve reflejado en la calificación de 9.5 otorgada en este rubro. Además, cabe señalar que en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica se lleva un registro continuo de las solicitudes de apoyo. En dicho sistema se generan expedientes electrónicos organizados por año, entidad federativa, tipo de contingencia y folio de contingencia, y al interior de los mismos se encuentra un listado de beneficiarios identificados por municipio, localidad y actividad productiva. Asimismo, se encuentran los apoyos en términos de recursos federales otorgados a nivel de estado, municipio, beneficiario, superficie, unidades animal, embarcaciones y superficie acuícola apoyada. Con respecto a la administración y seguridad del portal, de acuerdo con la información proporcionada por la Dirección General de Estudios para el Desarrollo Rural, en el xxii

24 periodo evaluado no se presentaron incidentes de seguridad que pudieran comprometer la integridad de la información y funcionamiento del portal, por lo que se puede concluir que las políticas de administración y seguridad han sido muy adecuadas. III.4. Criterio 4: Seguro Catastrófico La superficie con potencial agrícola en la República Mexicana es, aproximadamente, de 30 millones de hectáreas, la mayoría destinada para la producción principalmente de maíz, avena, fríjol, cebada, sorgo, entre otros, con dos ciclos productivos plenamente identificados y definidos por la temporada de lluvias: el ciclo primavera-verano (PV) y el ciclo otoñoinvierno (OI). De la superficie sembrada, en ambos ciclos, el 78% depende de factores climáticos. Esto hace que las actividades agrícolas y pecuarias en nuestro país sean altamente vulnerables a la presencia de eventos climáticos extremos, principalmente asociados al exceso o falta de precipitación pluvial que en los últimos años han impactado negativamente a dichas actividades, por lo que los Gobiernos Federal y estatal han implementado la posibilidad de asegurar a productores mediante el FAPRACC. Desde la primera contratación de seguro, realizada en 2003, la superficie asegurada se ha incrementado de 0.09 millones de hectáreas a 2.41 millones, en 2006, registrando tasas de crecimiento de un año a otro mayores al 100%, como sucedió del 2005 al 2006, Figura 15. Figura 15. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico Millones de hectareas Fuente: Elaborado con datos de proporcionados por SAGARPA. xxiii

25 En el período analizado, los estados que contrataron Seguro Agropecuario Catastrófico (SAC) con apoyo del FAPRACC fueron Chihuahua, Durango, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, asegurando una superficie de 716, ha, en el sector agrícola. En el sector pecuario en el año 2007 se aseguraron, vía el SAC, a 312, 800 U.A. en el estado de Tabasco, como se muestra en el Cuadro 4. Cuadro 4. Coberturas del SAC con subsidios del FAPRACC ENTIDAD APORTACION (PESOS) COMPONENTES DE APOYO FEDERAL ESTATAL TOTAL SUPERFICIE U.A. Chihuahua 14,350, ,150, ,501, , Durango 2,993, ,282, ,276, , Tabasco 8,974, ,846, ,820, , , Tamaulipas 10,674, ,574, ,249, , Tlaxcala 4,156, ,781, ,938, , Veracruz 18,019, ,722, ,742, , Zacatecas 9,157, ,924, ,082, , TOTAL 68,327, ,283, ,611, , , Fuente: Elaborado con datos de proporcionados por SAGARPA. III.4.1. Índice de siniestralidad El índice de siniestralidad se mide como la relación porcentual entre la superficie asegurada y la superficie indemnizada. Se calculó el índice de siniestralidad para los estados que contrataron la cobertura del seguro agropecuario catastrófico mediante recursos del FAPRACC en el año Cuadro 5. Índices de siniestralidad por estado Entidad Superfie /UA Asegurada Prima pagada Suma asegurada % prima Superficie /UA Indemnizada IS Productores indemnizados Chihuahua 199, ,904, ,245, Durango 48, ,151, ,443, , ND Tabasco 15, ,200, ,000, , , Tamaulipas 151, ,753, ,182, , Tlaxcala 57, ,415, ,121, Veracruz 130, ,664, ,247, , , Zacatecas 143, ,843, ,034, , , Sub total 745, ,933, ,275, , , Tabasco pecuario 312, ,292, ,864, , , Total 105,225, ,139, , Fuente: Elaborado con datos de proporcionados por SAGARPA. xxiv

26 Como se puede apreciar en el Cuadro 5, el índice de siniestralidad más alto lo tiene el estado de Tabasco en el sector pecuario (23.56), en el sector agrícola el índice más alto lo presenta el estado de Veracruz que fue afectado por la presencia del huracán Dean. III.4.2. Fenómenos asegurados y productores beneficiados Durante el periodo evaluado se contrató el seguro agropecuario en los estados de Chihuahua, Durango, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas con una superficie total de 745, hectáreas y 312,800 unidades animal, beneficiando a un total de 21,243 productores. Los principales cultivos asegurados fueron sorgo, avena, frijol, maíz, cebada, plátano, cítricos y arroz., para los riesgos de sequía, helada, granizo, vientos, inundación, ciclón, huracán, tornados y lluvias torrenciales. Como puede observarse en el Cuadro 6 en los estados de Chihuahua, Tlaxcala, Zacatecas, y Tabasco (pecuario), el fenómeno por el que el Programa ha atendido la mayor superficie y unidades animal ha sido la sequía en un orden del 78% y en el periodo evaluado este riesgo estuvo cubierto. Para el caso de los estados de Tamaulipas, Tabasco (agrícola) y Veracruz, las principales afectaciones han sido provocadas por fenómenos asociados a excesos de precipitación (inundación, lluvias, huracanes) y como se puede apreciar en el Cuadro 6, estos riesgos también se encontraron cubiertos por los esquemas de aseguramiento del Programa. Para el año 2008 se aseguraron 5.6 millones de hectáreas de cultivos agrícolas en 26 entidades federativas, beneficiando a un total de 1,450,573 productores y 2.9 millones de unidades animal en 19 entidades federativas dando cobertura a 15, 793 productores. Cuadro 6. Porcentaje de afectación en superficie y unidades animal de diversas contingencias atendidas por FAPARCC ENTIDAD Riesgos asegurados Chihuahua Sequía, helada, granizo y vientos Durango Sequía, helada e inundación Huracán, ciclón, Tabasco* tornado, vientos tempestuosos e inundación lluvia, sequía, granizo, heladas, Tamaulipas vientos, inundaciones y falta de piso Riesgos atendidos por FAPRACC apoyos directos Ciclon Inundación Lluvia Granizada Helada huracán significativa torrencial Sequía Fenómenos indemnizados (2007) No hubo siniestro Helada Inundación ND xxv

27 Tlaxcala Sequía No hubo siniestro Sequía, helada, Huracanes Veracruz vientos e Dean y inundación. Lorenzo Zacatecas Granizo, inundación, heladas, bajas Sequía temperaturas y sequía Tabasco Inundación y sequía (pecuario) Inundación Fuente: elaboración propia con datos proporcionados por SAGARPA. III.4.3. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico Con la aplicación del seguro agropecuario catastrófico se optimizan los tiempos entre la ocurrencia de continencias climatológicas y la entrega de los apoyos a los productores. Como se muestra en la Figura 16, el 70.18% de los productores recibieron el apoyo en un tiempo menor a tres meses. Es importante señalar que cuando se atiende mediante el esquema de apoyos directos, el tiempo promedio entre la ocurrencia del fenómeno y la entrega de apoyos es en promedio de 9 meses, y el % de los beneficiarios recibieron su apoyo en un plazo mayor a seis meses a partir de la ocurrencia del fenómeno, lo que nos indica mayor eficacia en la atención a los productores mediante el esquema de seguro agropecuario. Figura 16. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo. Porcentaje de productores apoyados 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 29.91% 70.18% 2.22% 13.16% 45.53% 15.79% 13.68% 0.44% 8.66% 0.44% 0-3 meses 3-6 meses 6-9 meses 9-12 meses >12 meses Directo SAC Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. xxvi

28 III.5. Criterio 5: Enfoque de género En este rubro, la evaluación del FAPRACC se enfoca a indagar si los apoyos entregados a la población beneficiada por el Programa se realizaron bajo el criterio de igualdad, equidad y no discriminación hacia la mujer. Los resultados de campo arrojaron que del total de beneficiarios apoyados en las diferentes contingencias climatológicas el 21.7% fueron mujeres Según datos de CONAPO (2005), en México el 26.5 % de los hogares están dirigidos por mujeres, ponderando este porcentaje al medio rural vemos que el porcentaje de la población femenina atendida por el Programa es acorde con esta información. De la pregunta realizada a las beneficiarias del FAPRACC, en cuanto a su opinión respecto a si consideran que tienen los mismos derechos que los hombres para acceder a los apoyos proporcionados por el Programa, el 95.3% respondió que sí y sólo el 1.3% opinó lo contrario, como se puede observar en la Figura 17. Al comparar dichas opiniones con los resultados de la evaluación externa se corrobora que el Programa se ha apegado a lo establecido en las Reglas de Operación en lo referente a garantizar la igualdad de oportunidades. Figura 17. Equidad en el acceso a los apoyos proporcionados por el FAPRACC Porcentaje (%) Sí No No contestó 3.4 Fuente: Evaluación externa FAPRACC y datos obtenidos en campo. xxvii

29 En cuanto a la percepción de las mujeres respecto a si el Programa las considera igual que a los hombres en el levantamiento y validación del padrón de beneficiarios, el trabajo de campo mostró que el 94.1% opinó que sí, mientras que el 2.5% respondió lo contrario, como se aprecia en la Figura 18. Al contrastar los porcentajes con los resultados de la evaluación externa se confirma el reparto justo y equitativo en la operación y gestión del FAPRACC. Figura 18. Equidad en el registro del padrón de beneficiarios Porcentaje (%) Sí No No contestó Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo III.6. Línea base de indicadores La línea base conforma el escenario contrafactual contra la cual se contrastan los resultados obtenidos en un tiempo determinado. En este documento se presentan datos de referencia que permiten comparar en años posteriores el desempeño del Programa y medir los resultados alcanzados, por cada uno de los criterios de evaluación. III.6.1 Criterio 1. Gestión de los apoyos Para el criterio 1, se pidió presentar datos de partida respecto al número de días hábiles en que se llevó a cabo la entrega de los apoyos a los productores rurales afectados, a partir de la corroboración de la ocurrencia del fenómeno y en cada una de las etapas del proceso de gestión. xxviii

30 Para el conteo de días hábiles se definieron dos etapas, cuyo resumen se muestra en el Cuadro 7. En el apartado 3.1.1,. Tiempos de gestión, se presentan los datos completos para las contingencias analizadas. Cuadro 7. Días hábiles promedio de entrega de apoyos a productores. Total de Entidad Etapa 1 Etapa 2 días Campeche Chiapas Quintana Roo San Luis Potosí Sonora Tamaulipas Promedio general Etapa 1: Días hábiles contados a partir del día siguiente a la emisión del diagnóstico climatológico por la CONAGUA hasta la radicación de los recursos federales. Etapa 2: Días hábiles contados a partir del día siguiente a la radicación de recursos hasta la fecha promedio de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios. Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA y datos de campo. El dato de referencia es de 118 días hábiles contados desde la fecha de corroboración del fenómeno hasta la entrega de los apoyos a los productores afectados. Además se analizó el tiempo transcurrido desde la contingencia climatológica hasta la entrega de los apoyos en relación al porcentaje de productores que reciben el apoyo y se comparó con los datos obtenidos en años anteriores. El dato de partida indica que el 84% de los productores son apoyados en un tiempo menor a 9 meses contados a partir de la ocurrencia de la contingencia climatológica. Cabe señalar que las actuales Reglas de Operación del PACC, marcan 57 días contados desde la corroboración de la contingencia climatológica por parte de CONAGUA, hasta la radicación de los recursos y la entrega de apoyos debe realizarse en un tiempo menor a tres meses a partir de la radicación de recursos federales a los estados. Ambos periodos nos dan un total aproximado de 5 meses transcurridos desde la corroboración de la contingencia climatológica, hasta la entrega de recursos a los productores., de lo contrario la normatividad vigente establece que se tendrá que reintegrar a la TESOFE los recursos no ejercidos en dicho periodo. xxix

31 Cuadro 8. Oportunidad en la entrega de los apoyos Rango meses Promedio 0-3 meses 15.00% 8.20% 29.91% 17.70% 3-6 meses 54.00% 57.20% 2.22% 37.81% 6-9 meses 25.70% 15.20% 45.53% 28.81% 9-12 meses 5.30% 1.40% 13.68% 6.79% >12 meses 0.00% 18.00% 8.66% 8.89% total % % % % Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo y de los informes de las evaluaciones externas y realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo. El análisis del proceso de gestión por etapas, nos indica la eficiencia con la que se atiende las contingencias climatológicas a nivel de unidad administrativa y gobierno de los estados. Como datos de referencia para la duración de cada etapa, se propone usar los que indican las mismas reglas de operación del Programa, Cuadro 9. En relación con la totalidad de días en los que se realiza la entrega de recursos a los gobiernos estatales por parte del gobierno federal, considerando todas la etapas del proceso de gestión, se tiene que gracias a las adecuaciones y modificaciones realizadas a las reglas de operación, los tiempos de han venido disminuyendo, de 59 días hábiles en la evaluación ; 47 días hábiles en y 42 días hábiles en 2008, dando un promedio de 49 días hábiles. Se propone que el dato de partida sea de 42 días hábiles, contados a partir de la corroboración de la contingencia hasta la radicación de los recursos por parte del gobierno federal. Cuadro 9. Tiempos de gestión por etapas. Etapa Solicitud de Declaratoria por contingencia climatológica. Publicación de Declaratoria en el DOF e instalación del Comité Agropecuario Estatal de Evaluación de Daños (CAEED). Entrega de resultados del (CAEED) y solicitud de apoyos. Dictamen del Comité Técnico del FAPRACC. Firma del Convenio de Coordinación Marco SAGARPA-Gobierno Estatal. Radicación de Recursos Federales. Fuente: RO del FAPRACC TOTAL Días hábiles (Máximo) 7, a partir de la ocurrencia del Fenómeno. 5, a partir de haber recibido la solicitud de emisión de la Declaratoria. 9 a 14 días considerando la prórroga, a partir de la emisión de la Declaratoria. 7, a partir de la entrega de resultados y solicitud de apoyos. 7, a partir del dictamen del Comité Técnico Nacional. 5, a partir de la formalización del Convenio de Coordinación Marco DÍAS xxx

32 III.6.2 Criterio 2. Beneficios del Programa En los datos de partida referentes al porcentaje de la población rural que mantiene la cuarta parte de su patrimonio ante la ocurrencia de contingencias climatológicas, se concluyó que actualmente no se cuenta con la información estadística disponible acerca de la totalidad de los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales del país y tampoco de los productores que son susceptibles de sufrir afectaciones por contingencias climatológicas. Asimismo, para determinar la totalidad de los activos productivos que se mantienen en producción tras la ocurrencia de un fenómeno catastrófico, sería necesario realizar un inventario del porcentaje de activos que se mantienen después de la ocurrencia de un fenómeno, lo que representaría elevados costos. Con respecto al porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas apoyados que mantienen al menos el 25% de su patrimonio en activos productivos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas. El dato de partida para comparaciones posteriores que el 80% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. En cuanto al porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva ente la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles, el promedio histórico de las evaluaciones anteriores indica que el 80.7% de los beneficiarios se reincorporan a sus actividades productivas después de ser afectados por contingencias climatológicas. III.6.3 Criterio 3. Operación electrónica del Programa Se calificó en escala de uno a diez la fiabilidad, disponibilidad, oportunidad, accesibilidad y transparencia del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa. Los datos de partida en estos criterios son el promedio de las calificaciones de los últimos años que se muestran en el Cuadro 10. xxxi

33 Cuadro 10. Calificaciones del Sistema de Operación y Gestión Electrónica. Característica Promedio General Disponibilidad Accesibilidad Fiabilidad Oportunidad Transparencia Promedio general Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo y de los informes de las evaluaciones externas y realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo. III.6.4 Criterio 4. Seguro Agropecuario Catastrófico Como dato de referencia se puede enfatizar que desde el inicio del FAPRACC en 2003 hasta el año 2007, los fenómenos por los que se ha apoyado la mayor superficie han sido la sequía y los huracanes, con % de la superficie total atendida. Actualmente AGROASEMEX, realiza un estudio en materia de aseguramiento el cual dará como resultado mapas de riesgo agropecuario, lo que nos proporcionará una idea más clara de la superficie asegurable en el país. Cabe señalar que de las entidades que han recibido cobertura mediante SAC, el índice de siniestralidad más alto lo presenta el estado de Tabasco. En cuanto a la oportunidad de los apoyos el dato de referencia muestra que el 70.18% de los productores son indemnizados en un tiempo menor a tres meses, posteriores a la ocurrencia del fenómeno. III.7. Fortalezas y debilidades Con el objetivo de evaluar el desempeño del proceso de operación y gestión del FAPRACC, se utilizó el análisis FODA como una herramienta para examinar las oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades del Programa. Con la finalidad de que al interior del Programa se puedan detectar problemas, necesidades y recursos potenciales que servirán para la planeación del Programa y, en ese sentido, implementar acciones y medidas correctivas que coadyuven al mejoramiento del mismo. xxxii